基金項目：國家社會科學(xué)基金青年項目《戶籍制度改革與中國城市規(guī)模體系優(yōu)化研究》（17CJL023）階段性研究成果。

作者簡介：王垚（1985—），女，河北石家莊人，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，中國社會科學(xué)院中國邊疆研究所副研究員，研究方向為發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)、邊疆經(jīng)濟(jì)學(xué)。DOI： 10.13253/j.cnki.ddjjgl.2022.03.004中國城市行政管理體制改革的方向與路徑探討王垚（中國社會科學(xué)院中國邊疆研究所，北京100732）

[摘要]行政層級過多不僅會對城市的管理效率產(chǎn)生影響，也不利于經(jīng)濟(jì)要素在各等級城市之間的有效配置，由此導(dǎo)致城市規(guī)模體系不合理、“中心-外圍”結(jié)構(gòu)固化、城市間財權(quán)事權(quán)錯配等問題。文章綜合考慮新中國成立以來各類發(fā)展實踐帶來的經(jīng)驗與教訓(xùn)，尤其是改革開放時期的成功經(jīng)驗，認(rèn)為賦予各類城市平等發(fā)展權(quán)、構(gòu)建公平合理的城市發(fā)展格局是破解當(dāng)前中小城市發(fā)展困局的關(guān)鍵。城市行政管理體制改革應(yīng)以兼顧公平與效率、實施漸進(jìn)式改革、堅持差異化分類為基本原則，以建立扁平化城市行政管理體制、平衡政府與市場之間的關(guān)系、走高質(zhì)量的新型城鎮(zhèn)化道路為主要路徑。

[關(guān)鍵詞]行政等級;城市管理;體制改革

[中圖分類號]? D630;F293[文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A[文章編號]? 1673-0461（2022）03-0022-11

一、中國城市管理體制行政等級化產(chǎn)生的主要問題

在中國，一個城市的規(guī)模大小和增長速度都與其所在城市行政等級體系中的位置高低有關(guān)[1-2]。行政等級越高，城市規(guī)模越大、增長越快。高行政等級城市過度膨脹，國家控制高行政等級大城市人口規(guī)模的政策基本失靈[3]。政府為維持大城市居民的福利水平、減少擁擠，通常采用提高落戶門檻、減少或不提供對外來人口的教育等基本公共服務(wù)方式來限制外來人口進(jìn)入，以此降低本地城市居民的生活成本和提高就業(yè)機(jī)會[4]。這也在一定程度上解釋了小城鎮(zhèn)最先放開戶籍限制，中小城市逐步放開戶籍限制，省會城市戶籍改革力度最小的原因[5]，北京、上海等超大城市戶籍至今也未能松動。此外，中國這種等級分明的城市行政管理體系，在一定程度上阻礙了要素的自由流動，導(dǎo)致市場存在顯著的行政分割現(xiàn)象，不僅難以形成全國統(tǒng)一的大市場，各級城市之間也難以形成合理的分工與合作體系[6-7]。

綜合現(xiàn)有學(xué)者的研究，行政等級化的城市管理體制造成3個方面的主要影響，即城市規(guī)模體系分布不合理、“核心-邊緣”的城市空間結(jié)構(gòu)固化、各層級城市財權(quán)事權(quán)不匹配現(xiàn)象突出。

（一）城市規(guī)模體系分布不合理

城市規(guī)模體系分布是指一個國家或區(qū)域內(nèi)不同規(guī)模城市的分布情況，也稱城市規(guī)模分布體系。許多學(xué)者都證實了城市規(guī)模分布不同會對該國家或地區(qū)的資源配置、經(jīng)濟(jì)增長以及居民收入等產(chǎn)生不同的影響[8-10]。因此，構(gòu)建一個合理的城市規(guī)模體系就成為政府制定城市政策的一個主要目標(biāo)。

盡管目前學(xué)術(shù)界采用ZIPF、GIBRAT等定律來判斷城市規(guī)模體系是否合理[11]，但由于其背后缺乏有效的經(jīng)濟(jì)學(xué)理論闡釋，適用性始終受到經(jīng)濟(jì)學(xué)家們的懷疑。例如，ZIPF定律并不適用全樣本分析，在全球范圍中并未得到普遍證實且各個國家之間存在顯著差異[12-15]。除此之外，一些學(xué)者從中國實際情況出發(fā)認(rèn)為，城市化進(jìn)程還未結(jié)束、城市發(fā)展模式不同以及行政區(qū)劃調(diào)整頻繁、統(tǒng)計數(shù)據(jù)質(zhì)量不高等原因都造成了難以估計中國城市規(guī)模體系的合理性[16-17]?？傮w來看，行政等級化對中國城市規(guī)模體系分布造成的影響主要體現(xiàn)在以下兩大方面。

1. 大城市太大

在中國，城市規(guī)模往往與其政治地位、行政等級高度相關(guān)。一個城市的行政等級越高，其所獲得中央財政支持等政治資源也越多[2]。在市場機(jī)制作用下，由于規(guī)模效應(yīng)的存在，人口、資本等要素進(jìn)一步向高行政等級城市聚集，由此產(chǎn)生以下兩大現(xiàn)象。

第一，人往“高”處走?！案摺奔锤咝姓燃壋鞘小奈⒂^個體角度來看，一個城市行政等級越高，其所配置的教育、醫(yī)療等基本公共服務(wù)資源越優(yōu)越，就業(yè)及創(chuàng)業(yè)機(jī)會也往往越多，對勞動者的吸引力自然也就越大。已有研究表明，中國的直轄市、計劃單列市以及各省省會等高行政等級城市吸引了全國近54.1%的流動人口，而依據(jù)國家統(tǒng)計局2015年的抽樣調(diào)查，流入地級及以上城市的農(nóng)民工占全部外出農(nóng)民工的比例達(dá)66.3%[18]。

第二，大城市過度擁擠。大城市由于集聚了大量的優(yōu)勢資源，吸引了大量的外來人口，必然會造成擁擠。中國大城市的擁擠一般涵蓋兩個層面：一方面，由于歷史原因，中國城市對居民教育等公共服務(wù)資源的配置，往往以戶籍人口規(guī)模進(jìn)行確定，并且由于大城市獲得戶籍的門檻比較高，導(dǎo)致教育等基本公共服務(wù)的供給遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于人口需求;另一方面，大城市外來人口涌入的速度過快、數(shù)量過多，往往超過本地在住房、交通等方面建設(shè)的速度，造成交通基礎(chǔ)設(shè)施承載過量、住房供給不足，從而造成擁擠現(xiàn)象。

2. 中小城市規(guī)模不足

促進(jìn)“大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展”是中國政府推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略實現(xiàn)的主要目標(biāo)之一，并在“嚴(yán)格控制大城市規(guī)?！钡幕A(chǔ)上，合理發(fā)展中等城市和小城市。20世紀(jì)八九十年代，為加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程，增強(qiáng)城市對農(nóng)村的帶動作用，中國實施了以“撤縣設(shè)市”為主要手段的小城鎮(zhèn)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，但效果并未達(dá)到預(yù)期[19]。隨后政府開始鼓勵發(fā)展以地級市為主的中等城市，這些城市往往通過“撤縣并區(qū)”的方式來擴(kuò)大城市規(guī)模，但由于這些中等城市對人口的吸引力遠(yuǎn)不如大城市，結(jié)果造成“土地城鎮(zhèn)化”快于“人口城鎮(zhèn)化”[20]，導(dǎo)致大量城市“新區(qū)”變“鬼城”。

為進(jìn)一步發(fā)展中小城市，中國政府在2014年出臺的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020）》提出“全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開城區(qū)人口50萬—100萬的城市落戶限制”，希望通過戶籍制度改革來引導(dǎo)人口向中小城市聚集。盡管城區(qū)常住人口在100萬人以下的中小城市及小城鎮(zhèn)的落戶限制已經(jīng)陸續(xù)取消，但從實際效果來看，中等規(guī)模依然不足、大城市依然較大、小城市依然較小。總體來看，中小城市規(guī)模不足主要存在以下兩大方面的原因。

第一，政策調(diào)控失靈。以戶籍制度改革為例，中國政府寄希望放松中小城市的落戶門檻，來引導(dǎo)人口流向。但在政策方略上，放松中小城市落戶門檻的同時也放松了大城市的落戶要求?！秶倚滦统擎?zhèn)化規(guī)劃（2014—2020）》提出“有序放開城區(qū)人口50萬—100萬的城市落戶限制”的同時，也進(jìn)一步提出“合理確定城區(qū)人口300萬—500萬的大城市落戶條件”?！?019年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點任務(wù)》又進(jìn)一步提出“全面取消城區(qū)常住人口100萬—300萬的Ⅱ型大城市的落戶限制，全面放寬城區(qū)常住人口300萬—500萬的Ⅰ型大城市的落戶條件”，以及“全面取消重點群體落戶限制”。盡管特大城市戶籍限制仍未完全放松，但其他大城市落戶限制的取消或放寬在一定程度上抵消了中小城市落戶限制政策的效果，造成政策失靈。

第二，未能探究到中小城市規(guī)模不足的癥結(jié)。根據(jù)人口遷移規(guī)律，一個城市的就業(yè)情況、工資水平、基本公共服務(wù)、生活成本、自然條件等等都是勞動者是否進(jìn)行遷移所要綜合考慮的因素。與大城市相比，中等城市、小城市及鎮(zhèn)等在生活成本、自然條件、悠閑程度等方面都要優(yōu)越，但就業(yè)崗位有限、工資水平不高、教育等基本公共服務(wù)也不完善、生活娛樂設(shè)施也較為缺乏，對年輕人尤其是高技能、高素質(zhì)的人才吸引力較小。與此同時，由于中國城市行政管理體制具有顯著的行政等級化特征，在這種制度下，醫(yī)療、教育、交通等基本公共服務(wù)及基礎(chǔ)設(shè)施都是有限配置于大城市，造成中小城市與大城市之間基本公共服務(wù)差異較大，不僅對外來人口的吸引力較弱，本地人才也往往流向大城市，成為“收縮型”城市。

（二）“中心-外圍”空間結(jié)構(gòu)固化

“中心-外圍”理論或者說此模式并非新鮮事務(wù)，馬克思主義經(jīng)典作家早在對“三個世界”“帝國主義”的論述中就闡述過此意[21]。大家最熟知的“中心-外圍”理論是由發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)家勞爾·普雷維什提出的，以發(fā)達(dá)國家為中心、廣大發(fā)展中國家為外圍的一種結(jié)構(gòu)，其中發(fā)達(dá)國家出產(chǎn)工業(yè)制成品為主，而發(fā)展中國家以農(nóng)產(chǎn)品或工業(yè)初級品為主要產(chǎn)出[22]?？傮w而言，發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)是基于國際分工體系對“中心-外圍”模式進(jìn)行闡述，而馬克思主義經(jīng)典作家著重從經(jīng)濟(jì)依附、資本剝削、政治關(guān)系不平等的角度進(jìn)行闡釋。此后，經(jīng)濟(jì)學(xué)從經(jīng)濟(jì)活動空間聚集的角度，對原有“中心-外圍”理論進(jìn)行重新闡釋，建立了“C-P模型”①，作為新經(jīng)濟(jì)地理學(xué)的基礎(chǔ)模型[23-24]。改革開放以來，尤其是2000年以來隨著中國政府逐步放開對人口流動的限制，人口在東部沿海城市、省會城市以及北上廣等大城市的聚集，為中國城市空間布局帶來了巨大的變化。這種變化為新經(jīng)濟(jì)地理學(xué)的“中心-外圍”理論提供了中國經(jīng)驗證據(jù)[25]。

新經(jīng)濟(jì)地理學(xué)關(guān)于中心區(qū)域集聚經(jīng)濟(jì)要素的機(jī)制可以歸結(jié)為市場機(jī)制作用下的規(guī)模經(jīng)濟(jì)或規(guī)模報酬遞增效應(yīng)。除此之外，對于中國來說，城市聚集人口等要素的機(jī)制還來自于行政等級制度的影響。在市場機(jī)制作用下的規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)和等級化行政管理體制下的政治力量共同作用下，中國城市發(fā)展的“中心-外圍”空間結(jié)構(gòu)較為固化，并呈現(xiàn)以下特征。

1. 沿海地區(qū)城市集聚人口能力較強(qiáng)②

早在新中國成立之初，中國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距就主要表現(xiàn)為發(fā)達(dá)的沿海地區(qū)與落后的內(nèi)地之間的發(fā)展差距。從新中國成立之后一直到改革開放前夕，由于中國政府實施的是區(qū)域平衡發(fā)展戰(zhàn)略，甚至在個別時期實施的是內(nèi)地優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，這一時期沿海與內(nèi)地之間的發(fā)展差距相對較小，城市規(guī)模及發(fā)展差距也相對較小。改革開放以后，基于效率優(yōu)先的考慮，中國政府開始實施沿海優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略。東部沿海地區(qū)在投資優(yōu)先、開放先行等政策優(yōu)惠扶持下，依托自身的區(qū)位優(yōu)勢，在對外開放進(jìn)程中經(jīng)濟(jì)迅速增長，吸引了大量內(nèi)地的人口、資本要素，沿海與內(nèi)地之間發(fā)展差距拉大的同時，城市之間的發(fā)展差距也隨之?dāng)U大，從而形成以沿海地區(qū)城市為中心，其他地區(qū)城市為邊緣的“中心-外圍”結(jié)構(gòu)。主要表現(xiàn)為以下幾個方面。

第一，大量外來人口向沿海城市聚集。根據(jù)國家衛(wèi)計委發(fā)布的2015年和2018年《中國流動人口發(fā)展報告》，改革開放以來人口區(qū)域流向呈現(xiàn)出“人往東部走”的特點。從全部流動人口流向來看，2015年東部地區(qū)占全部比重達(dá)74.7%。而從跨省流動人口流向來看，2015年東部地區(qū)占全部比重為54.8%。盡管近些年來，東部沿海地區(qū)吸引外來人口的數(shù)量有了些許下降，但是比重依然較大。在外來人口大量涌入的情況下，東部沿海地區(qū)，尤其是東部三大城市群（即京津冀、長三角和珠三角）以2.8%的國土面積集中了全國18%的人口③，導(dǎo)致沿海地區(qū)城市人口密度也普遍高于其他地區(qū)的城市。

此外，根據(jù)中國第五、六次全國人口普查數(shù)據(jù)，從人口凈流入量來看④，2000—2010年期間，珠三角城市群凈流入人口由1719.94萬人增加至2587.53萬人，長三角城市群凈流入人口由551.9萬人增加至2033.77萬人，京津冀城市群凈流入人口由391.39萬人增加至1002.12萬人，長江中游城市群凈流入人口則由182.58萬人增加至710.9萬人，成渝城市群凈流入人口則由208.79萬人增加至1246.37萬人。從中國五大城市群對外來人口的吸引力來看：作為東部沿海地區(qū)的珠三角、長三角和京津冀屬于人口流入、擴(kuò)張型城市群，對外來人口的吸引力也逐年增強(qiáng);與此同時作為中西部地區(qū)代表的兩大城市群，長江中游和成渝則屬于人口流失、收縮型城市群，并且與2000年相比，2010年長江中游城市群人口流失數(shù)量增加3.89倍，同期成渝城市群人口流失數(shù)量增加5.96倍。五大城市群人口變動情況在一定程度上反映了沿海與內(nèi)地城市之間的發(fā)展差異（見表1）。

第二，邊疆⑤城市聚集人口能力較弱。根據(jù)全國人口普查數(shù)據(jù)，在吸引外來人口方面：1990年，邊疆城市平均吸引外來人口的規(guī)模僅為0.05萬人，而其他城市平均吸引外來人口的規(guī)模達(dá)2.09萬人;2000年，邊疆城市平均吸引外來人口增加至6.61萬人，其他城市則增加至17.14萬人;至2010年，邊疆城市平均吸引外來人口的規(guī)模達(dá)到12.34萬人，與此同時其他城市增加至32.76萬人。總體來看，邊疆城市吸引外來人口數(shù)量遠(yuǎn)不及其他地區(qū)的城市，從而造成邊疆地區(qū)城市規(guī)模低于其他城市。1990—2010年期間，其他地區(qū)平均城市規(guī)模與邊疆城市之比，由3倍上升至3.6倍，表明邊疆地區(qū)無論是城市規(guī)模還是人口增速，都低于其他地區(qū)。

除此以外，邊疆地區(qū)城市收縮現(xiàn)象也較為嚴(yán)重。城市收縮是指一個城市人口持續(xù)流失的現(xiàn)象。近年來，隨著人口不斷向大城市聚集，中小城市收縮成為一個普遍現(xiàn)象，尤其是以中小城市為主的邊疆地區(qū)，城市收縮更加嚴(yán)峻⑥。根據(jù)表2，2007—2019年期間，在281個地級以上城市樣本中，總共有44個城市處于收縮狀態(tài)，其中屬于邊疆地區(qū)的城市達(dá)25個，占比達(dá)50%以上;在收縮的邊疆城市主要集中在東北和西北地區(qū)，黑龍江9個，遼寧6個、吉林5個、內(nèi)蒙古2個、新疆2個、甘肅1個。

第三，優(yōu)惠政策向沿海城市傾斜。盡管在實施沿海地區(qū)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略之初，沿海與其他地區(qū)在城市行政管理體制方面并未有顯著差異。但在以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為基礎(chǔ)的戰(zhàn)略方針指引下，為加快沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長：一是在稅收優(yōu)惠、外資引進(jìn)等方面給予沿海地區(qū)特殊政策;二是提升沿海地區(qū)一些城市的行政等級，如設(shè)立計劃單列市等，目前中國5個計劃單列市，除大連屬于東北地區(qū)以外，其余4個城市，即青島、寧波、廈門和深圳均屬于東部沿海地區(qū)?？傮w來看，為快速實現(xiàn)國民經(jīng)濟(jì)增長，東部沿海地區(qū)獲得了中央政府極大的支持。在這種政治偏向下，東部沿海城市經(jīng)濟(jì)增長迅速，吸引了大量的外來人口，在全國城市發(fā)展空間格局中逐步形成了以沿海城市為中心、內(nèi)地城市為外圍的“核心-外圍”空間結(jié)構(gòu)，并在聚集機(jī)制的作用下得到強(qiáng)化。

2. 省級行政區(qū)內(nèi)“省城獨大”

中國有31個省級行政區(qū)（港澳臺除外），其中北京、天津、上海、重慶4個以單一城市作為省級行政單元的直轄市，不存在城市規(guī)模體系以外，其他27個省或自治區(qū)基本都存在“省城獨大”現(xiàn)象。在中國，省會城市（或自治區(qū)首府）作為一個省（或自治區(qū)）的政治中心，除具有一般城市職能之外，省級政府及其相關(guān)管理機(jī)構(gòu)也往往位于省會城市當(dāng)中。因此，一些省份的省會城市往往行政級別也高于省內(nèi)其他城市。

除四大直轄市以外，依據(jù)其他省份省會城市的行政等級來看，大致分為以下4類：第一類，省會城市是副省級市且行政等級全省最高。如湖北的武漢、四川的成都、江蘇的南京、陜西的西安、黑龍江的哈爾濱以及吉林的長春等，都屬于副省級城市且是全省行政級別最高的城市。第二類，省會是副省級市，但省內(nèi)還有其他行政級別相同的城市，俗稱“雙城驅(qū)動”模式。這主要基于改革開放前期擴(kuò)大對外開放的需要，在其省域內(nèi)同時設(shè)立了一個與省會城市行政級別相同的城市（即計劃單列市），如廣東的廣州和深圳、浙江的杭州和寧波、山東的濟(jì)南和青島、遼寧的沈陽和大連。第三類，省會城市不是全省行政級別最高的城市。這類省會城市只有一個，即福建。福建的省會福州行政級別屬于一般地級市，但省內(nèi)的廈門卻屬于計劃單列市，行政級別為副省級市，高福州半個行政級別。第四類，省會城市行政級別與省內(nèi)城市一樣，都屬于一般地級市。如山西、內(nèi)蒙古、河北、河南、安徽、江西、湖南、甘肅、青海、寧夏、新疆、云南、貴州、西藏、廣西和海南。

總體來看，盡管有一些省會城市的行政級別屬于一般地級市，但因其作為省政府駐地，在全省資源配置方面，往往具有絕對優(yōu)勢，并且省會城市的“一把手”往往同時也是省委常委，政治地位自然較高。盡管福建省會福州的行政級別低于廈門，但福州的市委書記通常由省委副書記兼任，這也間接提高了福州在全省的政治地位。因此，省會城市在“政治光環(huán)”的加持下，具有汲取全省各類政治以及市場資源的能力，在與省內(nèi)其他城市的競爭格局中，處于領(lǐng)先地位。同時，省會城市作為一省的“門面”或者“門戶”，省級政府也有將其做大做強(qiáng)的內(nèi)在動力，省城在一省當(dāng)中“獨大”的現(xiàn)象也就不足為奇了。綜合來看，政治力量與市場機(jī)制共同作用下，省會一省“獨大”主要體現(xiàn)在以下兩個方面。

第一，人口規(guī)模一般最大。根據(jù)2020年《中國城市統(tǒng)計年鑒》：2019年，在27個省、自治區(qū)當(dāng)中，僅內(nèi)蒙古的省會呼和浩特市轄區(qū)年平均人口位居全省第二名，人口規(guī)模為139萬人，低于包頭的157萬人，而其他省份的省會城市均為全省人口規(guī)模最大的城市。

第二，經(jīng)濟(jì)實力一般最強(qiáng)。根據(jù)2020年各省公開發(fā)布的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，除江蘇、廣東、山東、福建、河北、遼寧、內(nèi)蒙古等7個省份的省會城市GDP不是全省第一以外，其余20個省、自治區(qū)的省會城市GDP均為全省第一。而江蘇的南京、廣東的廣州、山東的濟(jì)南、福建的福州、河北的石家莊、遼寧的沈陽、內(nèi)蒙古的呼和浩特，雖然GDP排名不是省內(nèi)第一名，但也是省內(nèi)第二名并且差距相對較小。

3. 城鄉(xiāng)發(fā)展不均衡

中國城市行政管理體制體現(xiàn)在城市內(nèi)部各類城市之間存在不同行政等級上的差別，從而造成政府行政管轄區(qū)內(nèi)，城市之間存在管理與被管理，或言之行政隸屬關(guān)系。除此之外，從城鄉(xiāng)關(guān)系的角度來說，城市與農(nóng)村在政治地位上并不平等，存在城市管理農(nóng)村、農(nóng)村依附于城市的種種制度安排。

由于自工業(yè)革命以來，城市作為國家或地區(qū)的政治中心與經(jīng)濟(jì)中心，核心地位逐步加強(qiáng)，而農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟(jì)地位則顯著下降。西方發(fā)達(dá)國家農(nóng)村經(jīng)濟(jì)地位一再下降，經(jīng)濟(jì)方面依附于城市，但在政治方面，農(nóng)村地區(qū)依然有較強(qiáng)的政治話語權(quán)，城鄉(xiāng)之間的發(fā)展差距主要體現(xiàn)在市場機(jī)制作用下造成的差異。

與西方國家不同，中國實行的是民主集中制并且政治力量最終集中到了城市，盡管中國農(nóng)村地區(qū)實行“自治”，但在政治地位方面城鄉(xiāng)始終不平等。與此同時，為了發(fā)展經(jīng)濟(jì)，中國政府以城鎮(zhèn)化和工業(yè)化作為推動經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的重要手段，并實施了與此相對應(yīng)的“城市偏向”政策。新中國成立初期，為了促進(jìn)城市重工業(yè)發(fā)展，中國政府通過設(shè)立農(nóng)村集體經(jīng)營、農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購統(tǒng)銷和工農(nóng)產(chǎn)品價格剪刀差等三大基本經(jīng)營制度來集中農(nóng)業(yè)剩余支持工業(yè)，并實施了以戶籍制度為基礎(chǔ)的城鄉(xiāng)二元分割制度[26]。改革開放初期，基于農(nóng)村地區(qū)作為改革的發(fā)軔之地優(yōu)勢，獲得了短暫的改革紅利。之后隨著改革的重心由農(nóng)村轉(zhuǎn)向城市，城市依靠政策偏向和市場規(guī)模優(yōu)勢吸引了大量農(nóng)村地區(qū)優(yōu)質(zhì)勞動力、資本甚至是廉價的土地要素，城鄉(xiāng)發(fā)展差距在市場與政府力量的共同作用下越拉越大。因此，從空間結(jié)構(gòu)上來說，中國城鄉(xiāng)發(fā)展格局更加接近于新經(jīng)濟(jì)地理學(xué)中的“中心-外圍”結(jié)構(gòu)。主要表現(xiàn)如下：

第一，城鄉(xiāng)居民收入差距較大。如前所述，由于中國城鄉(xiāng)政治地位不平等，城市一方面可以通過政治手段廉價獲得農(nóng)村各種經(jīng)濟(jì)要素資源，另一方面在規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)下，市場機(jī)制本身也會吸引農(nóng)村優(yōu)質(zhì)資源向城市聚集，由此導(dǎo)致城鄉(xiāng)發(fā)展差距較大。從新中國成立至1978年改革開放前夕，城鄉(xiāng)居民收入比由2.26小幅增至2.57。之后在改革開放初期，由于農(nóng)村地區(qū)率先推進(jìn)家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制等改革，農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展快于城市，此時城鄉(xiāng)居民收入比由1978年的2.57下降至1983年的1.82，1983年也是新中國成立以來至2020年城鄉(xiāng)居民收入差距最小的一年。此后，隨著改革開放的重心由農(nóng)村轉(zhuǎn)向城市，在“城市偏向”政策與市場機(jī)制下的規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)共同作用下，城鄉(xiāng)居民收入比由1983年的1.82增加至2009年的3.33，嚴(yán)重超過國際警戒線[27]。此后，隨著城鄉(xiāng)發(fā)展差距較大引起了中國中央政府的高度關(guān)注，開始加強(qiáng)對農(nóng)村地區(qū)支持力度，尤其是為了完成小康社會建設(shè)、脫貧攻堅的歷史使命，扶持農(nóng)村地區(qū)發(fā)展力度空前加大，至2020年，城鄉(xiāng)居民收入比由最高的3.33迅速降至2.56，但城鄉(xiāng)發(fā)展差距依然處于較高的水平。

第二，城鄉(xiāng)制度二元分割。在中國，一提到城鄉(xiāng)二元制度，首先就會想到戶籍制度。戶籍制度設(shè)立的背景是新中國成立初期，中國政府在實施城市優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)戰(zhàn)略過程中，為了保障有足夠農(nóng)業(yè)的剩余來支持城市及其工業(yè)發(fā)展，同時避免大量農(nóng)村農(nóng)業(yè)人口流入城市而引發(fā)的各種問題。從1953年開始，中國中央政府就先后頒布《關(guān)于勸阻農(nóng)民盲目流入城市的指示》《關(guān)于防止農(nóng)村人口盲目外流的指示》《關(guān)于防止農(nóng)村人口盲目外流的補(bǔ)充指示》《關(guān)于制止農(nóng)村人口盲目外流的指示》等文件來控制農(nóng)村人口向城市流動。直至1958年，《中華人民共和國戶口登記條例》正式獲得了全國人大常委會的通過，首次將居民戶口區(qū)分為“農(nóng)業(yè)”和“非農(nóng)業(yè)”兩類，以法律條例的形式限制人口自由遷徙，確立了戶籍管理制度的法律基礎(chǔ)。戶籍制度最初目的只是將農(nóng)民與農(nóng)業(yè)農(nóng)村進(jìn)行捆綁，限制農(nóng)民自由流動，但政府部門逐漸將戶籍管理與城鄉(xiāng)居民的醫(yī)療、養(yǎng)老等基本公共服務(wù)權(quán)益進(jìn)行掛鉤，城鄉(xiāng)二元分割范圍逐步擴(kuò)大、城鄉(xiāng)居民福利差異也隨之?dāng)U大[28]。

根據(jù)西方經(jīng)濟(jì)學(xué)基本理論，如果人口等要素可以實現(xiàn)自由流動，在市場無任何“摩擦”的情況下，完美的市場機(jī)制可以實現(xiàn)城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間要素回報率或者是居民福利水平的均等化。但是，以戶籍制度為基礎(chǔ)的城鄉(xiāng)二元分割體制無法形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的要素及商品市場，造成城鄉(xiāng)居民福利水平存在制度性的差異。

（三）城市間財權(quán)事權(quán)錯配

政府間財政關(guān)系是中國行政管理體制的一部分，隨著中國財政體制改革由“包干制”轉(zhuǎn)向“分稅制”，財權(quán)開始向上集中，與行政管理體制等級化一樣，中國政府間財政關(guān)系也具有等級化特征，一般來說，中央管省、省管轄內(nèi)地市、地市管轄內(nèi)縣、縣管轄內(nèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)[29]，是一種較為嚴(yán)密的金字塔結(jié)構(gòu)。與財權(quán)相對，事權(quán)通常是指各級政府的支出責(zé)任或義務(wù)，即哪類支出應(yīng)當(dāng)由哪級政府承擔(dān)，也具有行政等級特征[30]。在政府間事權(quán)關(guān)系方面，中國憲法僅僅是原則上規(guī)定了中央和地方政府的職責(zé)范圍，但并沒有通過立法的形式明確劃分各級政府的事權(quán)，從而造成各級政府在事權(quán)方面區(qū)別不大。在垂直管理體制下，由于事權(quán)劃分不清，上下級事權(quán)劃分隨意性較大，造成事權(quán)層層下移，基層政府往往事權(quán)負(fù)擔(dān)較大。盡管分稅制在一定程度上克服了包干制的缺點，但財權(quán)與稅收立法權(quán)過多集中于中央政府，事權(quán)過多下放于地方政府，財權(quán)與事權(quán)不匹配導(dǎo)致地方政府普遍財務(wù)困難、基本公共服務(wù)供給嚴(yán)重不足。

城市間財權(quán)與事權(quán)關(guān)系也是中國城市行政管理體制的重要部分，同樣具有行政等級化特征，中央管直轄市和計劃單列市、省管市（有些省份試點省直管縣）、市管縣、縣管鄉(xiāng)鎮(zhèn)等。總體來看，城市間財權(quán)和事權(quán)關(guān)系之間的矛盾更多體現(xiàn)在省級以下城市層級之間，并主要體現(xiàn)在以下方面。

1. 財權(quán)上移與事權(quán)下放現(xiàn)象普遍

財權(quán)與事權(quán)不匹配不僅體現(xiàn)在中央與地方政府之間、各級地方政府之間，也同樣體現(xiàn)在各級城市之間，主要原因在于各級城市之間的財權(quán)與事權(quán)劃分并不明確，從而形成“財權(quán)上移、事權(quán)下放”的不合理現(xiàn)象。

第一，城市間財權(quán)關(guān)系不明確。與中央和地方財政關(guān)系不同，城市間財政關(guān)系更多類似于地方政府間財政關(guān)系，尤其是省級以下政府間財政關(guān)系。但分稅制財政管理體制僅明確規(guī)定中央和各省之間的財權(quán)劃分，并沒有明確省以下各級政府財政制度的安排[31]。依據(jù)2020年實施的修訂后的《中華人民共和國預(yù)算法實施條例》中的第八條，“縣級以上地方各級政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)中央和地方分稅制的原則和上級政府的有關(guān)規(guī)定，確定本級政府對下級政府的財政管理體制”，但并未出臺相關(guān)細(xì)則。由此可見，中央政府僅對省級以下的財政制度安排提出原則性、方向性要求，由此造成省級以下分稅制財政管理體制不完善，地方各級政府之間也很少按照事權(quán)與財權(quán)相匹配原則來制定財政管理體制，導(dǎo)致財權(quán)上移。

第二，城市間事權(quán)關(guān)系不明晰。與城市間財政關(guān)系類似，城市間事權(quán)關(guān)系更多體現(xiàn)在省級以下政府間的事權(quán)關(guān)系。但由于省級以下各級政府之間的事權(quán)缺乏明確的立法規(guī)范，上級政府往往利用業(yè)績考核權(quán)、人事關(guān)系任命權(quán)等權(quán)力，將本級政府的事權(quán)下放下一級政府，下一級政府再將事權(quán)進(jìn)一步下放，事權(quán)層層下放導(dǎo)致各級政府之間事權(quán)錯位，最終都加重了基層政府的事務(wù)負(fù)擔(dān)。

由于城市之間的財權(quán)、事權(quán)關(guān)系缺乏法律上明確劃分，在等級化行政管理體制下，上級政府依托其權(quán)力優(yōu)勢，只拿有好處的“財權(quán)”而把本屬于自身責(zé)任范圍內(nèi)的“事權(quán)”下放給下一級政府。因為，中國政府行政管理體制具有垂直化特征，下級政府對上級政府沒有討價還價的余地，只能服從上級命令，不然會“烏紗帽”不保。這種行政管理制度下，很難打破“財權(quán)上移、事權(quán)下放”的不合理路徑，導(dǎo)致政府行政等級越低，財權(quán)事權(quán)不匹配問題就越嚴(yán)重，以至于大部分基層政府長期陷入收不抵支的困境。

2. 低行政等級城市基礎(chǔ)服務(wù)供給不足

財權(quán)是政府獲取財政收入的能力，而事權(quán)是政府提供基礎(chǔ)服務(wù)的責(zé)任或義務(wù)。如果沒有財權(quán)作為保障，政府很難提供高質(zhì)量的服務(wù)，也就難以實現(xiàn)事權(quán)。如前所述，由于中國行政管理體制等級化的特征和實施的分稅制財政管理體制，造成“財權(quán)上移、事權(quán)下放”的不合理現(xiàn)象。財權(quán)最終會集中到中央政府，各類城市永遠(yuǎn)都會面臨財權(quán)事權(quán)不匹配的現(xiàn)象。由于財權(quán)會由鎮(zhèn)、縣、市、省上移到中央，而計劃單列市和直轄市則直接轉(zhuǎn)移至中央，事權(quán)則會由中央下放至?。ㄖ陛犑?、計劃單列市）、市、縣、鎮(zhèn)等，財權(quán)是越上越集中、事權(quán)是越下越集中。造成的結(jié)果就是：行政等級越高的城市，財權(quán)大、事權(quán)小，行政等級低的城市，財權(quán)小、事權(quán)大，這本身就是一種能力與義務(wù)不匹配，直接導(dǎo)致基層城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后和基本公共服務(wù)供給嚴(yán)重不足[32]。

基于上級的考核壓力，行政等級較低的城市為了完成層層下放的事權(quán)，在自身財權(quán)有限的情況下，往往會采取以下舉措：

一是向市場進(jìn)行尋租。低行政等級城市政府為了完成上級交辦的事權(quán)，在受到財力約束的情況下，會存在利用手中權(quán)力向市場尋租的內(nèi)在動力，不得不通過增加罰沒收入、亂收費等形式來增加收入。這種干擾市場的行為，從長期來看會破壞本地市場環(huán)境，造成營商環(huán)境惡化。

二是增加負(fù)債。為籌措資金，完成任務(wù)，本來就財政狀況較差、入不敷出的地方政府會通過各種形式變相舉債。由于中國地方政府財政失衡問題由來已久，但承擔(dān)公共事務(wù)支出卻連年增長，造成地方債務(wù)飆升，成為中國中央政府乃至國外政府都比較關(guān)注的問題。

三是積極尋求中央及上級政府轉(zhuǎn)移支付。在中國，財政嚴(yán)重失衡的城市或地區(qū)依賴上級政府轉(zhuǎn)移支付是一種常態(tài)。但這種依賴上級轉(zhuǎn)移支付的行為，一方面會造成上級政府事權(quán)的進(jìn)一步下放，加劇下級政府的事權(quán)負(fù)擔(dān)。另一方面下級政府向上級政府尋求支持會產(chǎn)生“行賄”行為，導(dǎo)致腐敗，會破環(huán)官僚制度的生態(tài)環(huán)境。

四是過度依賴土地財政。土地財政是指地方政府通過出讓土地使用權(quán)獲得的收入來維持本地財政支出的一種方式。土地財政屬于地方財政收入，被列入地方基金預(yù)算收入，不用按比例上交，收入基本都留存在地方，是地方政府基本上可以完全掌控的一種收入。當(dāng)前，中國幾乎每個城市的財政收入都過度依賴于土地財政，由此造成了高房價、高生活成本，對居民消費、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)等已經(jīng)形成了較大的抑制作用。因此，土地財政被許多經(jīng)濟(jì)學(xué)家稱為“一劑毒藥”，過度依賴無異于飲鴆止渴。

二、中國城市行政管理體制改革的思路與方向

基于某種戰(zhàn)略目標(biāo)的實現(xiàn)、特殊政策的實驗以及政府的某種“偏愛”，通過賦予某些城市高級別的行政等級，提高其政治地位，可以通過市場機(jī)制和行政手段兩種力量來加快這些城市發(fā)展。但這種方式，更多地是基于政府的“選擇”而不是市場競爭機(jī)制作用下的“擇優(yōu)”。從效率角度來說，政府的選擇不如市場機(jī)制更有利于資源要素的高效配置。從公平角度來說，城市之間行政等級差別就已經(jīng)決定了其發(fā)展初始狀態(tài)的不平等。由此導(dǎo)致城市規(guī)模體系不合理、“中心-外圍”空間結(jié)構(gòu)固化、城市間財權(quán)事權(quán)錯配等問題，長遠(yuǎn)來看，并不利于中國城市健康發(fā)展和新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的可持續(xù)。應(yīng)以構(gòu)建公平合理的城市發(fā)展格局為導(dǎo)向，加快推進(jìn)中國城市行政管理體制改革。

（一）中國城市行政管理體制改革的基本原則

改革不合理的制度會釋放極大的經(jīng)濟(jì)增長潛力，能夠有效促進(jìn)一個經(jīng)濟(jì)體的快速發(fā)展。例如，中國改革開放所取得的舉世矚目的增長奇跡，正是改革釋放紅利的體現(xiàn)。但前提是改革的方向是正確的、方式方法是科學(xué)合理的、進(jìn)程是可持續(xù)的，不然改革的失敗，輕者會造成短暫的“陣痛”，嚴(yán)重地會造成長期經(jīng)濟(jì)衰退、政治激烈動蕩以及制度“倒退”。因此，改革需要審慎，需要科學(xué)論證合理的方向與路徑，把握正確的原則。

綜合考慮新中國成立以來各類發(fā)展實踐帶來的經(jīng)驗與教訓(xùn)，尤其是改革開放時期的成功經(jīng)驗，我們認(rèn)為應(yīng)以兼顧公平與效率、實施漸進(jìn)式改革、堅持差異化分類作為推進(jìn)中國城市行政管理體制改革的三大基本原則。

1. 堅持公平與效率兼顧

從城市發(fā)展結(jié)果導(dǎo)向來說，公平具有兩重內(nèi)涵。一是絕對公平，即各城市之間的發(fā)展水平要相等，各城市居民的福利水平要一樣，從而形成一個完全公平的社會。二是相對公平，即承認(rèn)城市之間的發(fā)展水平存在差距，這種差距應(yīng)保持在一個合理的范圍之內(nèi)。但什么是合理范圍之內(nèi)？學(xué)術(shù)界往往并沒有絕對的定論。從居民收入差距角度來看，目前國際上比較公認(rèn)的合理差距范圍是由聯(lián)合國開發(fā)計劃署等國際組織制定的，以基尼系數(shù)處于0.3～0.39區(qū)間視為差距相對合理的范圍。由于各城市發(fā)展的自然條件、地理區(qū)位、人口結(jié)構(gòu)等等都各不相同，由此導(dǎo)致的發(fā)展路徑也存在千差萬別，因此很難保證絕對公平。但如果在城市發(fā)展過程中介入政府干預(yù)因素，并且是政府對每個城市干預(yù)的力量以及方式各不相同的情況時，這就會涉及政府干預(yù)層面的公平問題。從政府干預(yù)的角度來說，堅持公平的原則就是政府作為抹平市場機(jī)制作用下所導(dǎo)致城市發(fā)展差異的角色來進(jìn)行干預(yù)，是一種糾偏機(jī)制，將城市之間的發(fā)展差距保持在一個相對合理的范圍之內(nèi)，而不是扶優(yōu)扶強(qiáng)，放大市場機(jī)制作用下的城市發(fā)展差距。

從效率角度來講，由于政府參與市場行為已經(jīng)被眾多學(xué)者證實效率不如市場機(jī)制的作用，并且政府干預(yù)還會對市場造成扭曲，影響各類市場主體的行為與決策，對整個宏觀經(jīng)濟(jì)運行造成負(fù)面影響。盡管市場是被證明為配置資源最具效率的機(jī)制，但前提是這個市場是完美的、有效的，完美且有效的市場不僅需要一個基本的制度環(huán)境作為保障，而且完美市場是經(jīng)濟(jì)學(xué)家們一種美好的設(shè)想，僅存在于教科書當(dāng)中?，F(xiàn)實中，往往存在各種市場失靈，這就給予政府干預(yù)市場最基礎(chǔ)、最原始的理由。

因此，綜合以上分析，兼顧公平與效率原則的核心在于科學(xué)定位政府與市場之間的角色，并有效發(fā)揮各自的作用，同時也不相互干擾。從當(dāng)前有效推進(jìn)中國城市行政管理體制改革來說，兼顧公平與效率主要有以下兩大方面的內(nèi)涵：一是充分發(fā)揮市場機(jī)制對資源有效配置的決定性作用;二是政府的角色是構(gòu)建一個有利于發(fā)揮市場機(jī)制作用的制度環(huán)境，同時利用政府手段干預(yù)市場機(jī)制作用下造成的城市之間發(fā)展差距過大問題，扶弱而不是扶強(qiáng)，將城市之間發(fā)展差距控制在一個相對合理的范圍。

2. 堅持實施漸進(jìn)式改革

一般來說，經(jīng)濟(jì)體制改革存在漸進(jìn)式改革和激進(jìn)式改革兩類。漸進(jìn)式改革一般采取由易到難、循序漸進(jìn)、逐步獲得利益團(tuán)體支持的策略，對經(jīng)濟(jì)社會短暫沖擊也相對較小，有利于社會政治環(huán)境的穩(wěn)定。而激進(jìn)式改革一般采取一步到位、推倒重來，短期內(nèi)迅速建立起一套與舊體制完全不同的新型制度的策略，對現(xiàn)有社會沖擊較大，容易造成政治動蕩與社會沖突。從學(xué)術(shù)角度來說，兩種經(jīng)濟(jì)體制改革方式究竟孰優(yōu)孰劣，并沒有定論。改革是否成功涉及因素方方面面，政治社會環(huán)境是否穩(wěn)定、居民對改革支持的態(tài)度等等，都會在改革的進(jìn)程中產(chǎn)生決定性影響。但從實施這兩種改革路徑的代表性國家——中國與俄羅斯改革效果來看，對于中國來說，實施漸進(jìn)式改革既是前期改革開放成功的重要經(jīng)驗，也在一定程度上說明了中國的經(jīng)濟(jì)社會政治環(huán)境適宜采取漸進(jìn)式改革方略。

在推進(jìn)中國城市行政管理體制改革進(jìn)程中采取漸進(jìn)式改革策略，應(yīng)充分汲取改革開放的成功經(jīng)驗，重點把握以下方面：一是采取先易后難、重大改革舉措采取先試驗后推廣的方式，逐步在全社會中形成改革共識，同時將改革失敗限定在一個可控范圍之內(nèi);二是應(yīng)當(dāng)制定改革路線時間表，隨著漸進(jìn)式改革的推進(jìn)，越往后改革難度越大，受到利益團(tuán)體的阻力也就越大，為避免改革進(jìn)入“深水區(qū)”而不前進(jìn)的情況，需要制定改革路線時間表，嚴(yán)格按照時間路線圖推進(jìn)體制機(jī)制改革。

3. 堅持差異化分類推進(jìn)

中國各城市之間在地理環(huán)境、自然條件等方面存在顯著差異，發(fā)展的初始條件就不盡相同。同時，城市之間由于行政等級地位的不同，政府干預(yù)的形式與力量也不相同。從改革的角度來說，由于差異化的存在，每個或每類城市對改革的訴求也不盡相同。因此，基于差異化的考量，在推進(jìn)中國城市行政管理體制改革進(jìn)程中，應(yīng)將具有同等發(fā)展需求、同等規(guī)模、同等條件的城市劃分一類，因類施策、分類改革。

（二）中國城市行政管理體制改革的思路與方向

隨著中國經(jīng)濟(jì)由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，原先高投入、高消耗、高污染、高成本的城市發(fā)展道路已經(jīng)不可持續(xù)，必須向高質(zhì)量發(fā)展進(jìn)行轉(zhuǎn)變。中國城市行政管理體制改革也要適應(yīng)城市高質(zhì)量發(fā)展的要求，通過構(gòu)建公平合理的城市發(fā)展格局、平衡政府與市場之間的關(guān)系，走高質(zhì)量的城鎮(zhèn)化發(fā)展道路。

1. 總體思路

為促進(jìn)城市高質(zhì)量發(fā)展，有效縮小城市間發(fā)展差距，堅持公平與效率兼顧、實施漸進(jìn)式改革和差異化分類推進(jìn)，通過實施平等城市發(fā)展權(quán)、發(fā)揮市場配置資源的決定性作用以及政府適度干預(yù)等手段，促進(jìn)形成公平合理的城市發(fā)展格局。

第一，平等城市發(fā)展權(quán)。由于中國城市行政管理體制存在顯著的等級化特征，這種垂直化的管理體制安排與官僚化政治制度類似，由此造成中國政府對城市資源的配置存在行政中心偏向。與低行政等級城市相比，高行政等級城市一方面能更多地獲取中央及上級政府的政策、資金等支持，另一方面高行政等級城市擁有其對下級城市的行政管轄權(quán)、人事任命權(quán)、業(yè)績考核權(quán)等權(quán)力，由此可能導(dǎo)致城市間發(fā)展差異。政府通過行政等級化的安排對城市發(fā)展的影響，甚至已經(jīng)超越市場機(jī)制的作用。從效率的角度來說，行政等級化的制度安排造成各類城市主體在市場環(huán)境下地位不平等，扭曲了市場對資源配置的機(jī)制，降低了城市發(fā)展的效率。從公平角度來看，城市之間由于政治地位的不平等而在市場競爭中處于不同起跑線，等級化的行政管理制度安排在一定程度上將一些低行政等級城市發(fā)展的上升空間鎖死，高行政等級城市發(fā)展空間的下限顯著高于低行政等級城市的下限，各類城市在發(fā)展之初就處于不平等的地位。

因此，無論從提高要素資源配置效率的角度，還是基于公平發(fā)展的考慮，都應(yīng)當(dāng)改革當(dāng)前等級化的城市行政管理體制，減少政治力量對城市發(fā)展的干預(yù)，以促進(jìn)各類城市公平競爭為基本導(dǎo)向，賦予各類城市以平等的發(fā)展權(quán)，

第二，充分發(fā)揮市場競爭機(jī)制。促進(jìn)各類城市在市場環(huán)境下展開充分競爭，可以提高各類要素的使用效率，提升宏觀經(jīng)濟(jì)運行效率，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。同時，對于居民來說，促進(jìn)城市之間開展充分競爭，也有利于提高居民的福祉。為有效發(fā)揮市場作用，應(yīng)當(dāng)率先進(jìn)行以下重點領(lǐng)域建設(shè)：一是構(gòu)建完善的法律制度體系，依法治國，保障市場有效運行;二是針對中國各級政府干預(yù)市場行為嚴(yán)重且并不規(guī)范，應(yīng)當(dāng)從制度層面約束政府行為，全面實行市場負(fù)面清單制度。

第三，引導(dǎo)政府適度干預(yù)。長期以來，在等級化的行政管理制度下，高行政等級城市在政治與市場兩種力量的共同作用下，與其他城市發(fā)展差距越來越大，即便是取消高行政等級城市的政治地位，在集聚效應(yīng)機(jī)制下，單獨依托市場的力量，各城市之間的發(fā)展差距也可能會越拉越大。

因此，在當(dāng)前城市之間發(fā)展差距較大的時期仍需要政府進(jìn)行干預(yù)，但干預(yù)的方式應(yīng)予以轉(zhuǎn)變，引導(dǎo)政府由促強(qiáng)轉(zhuǎn)為扶弱。從經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)律來看，要促使各城市之間發(fā)展達(dá)到絕對的均等，是不可能的，也是違背經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律的。因此，在引導(dǎo)政府扶持落后城市發(fā)展的同時，應(yīng)予以建立退出機(jī)制，一旦落后城市達(dá)到某一門檻條件，政府就及時退出，讓位于市場機(jī)制。

2. 以構(gòu)建公平合理的城市發(fā)展格局為改革方向

構(gòu)建公平合理的城市發(fā)展格局，關(guān)鍵是要把握好公平與合理的內(nèi)涵，既不能走絕對公平且低效的道路，也不能走發(fā)展差距過大、市場自由化的道路。

對于一個大國來說，公平與效率是始終面臨的雙重目標(biāo)，往往難以兼顧。公平合理即是在公平與效率之間尋求一個最佳平衡點。如果把握不好公平的內(nèi)涵，過早以追求絕對公平為目標(biāo)，很有可能會影響資源配置的效率，制約宏觀經(jīng)濟(jì)增長，造成國際競爭力下降。與城市之間發(fā)展差距較大一樣，新中國成立之初就面臨區(qū)域發(fā)展差距較大的問題。為縮小區(qū)域發(fā)展差距，從1953年至改革開放之初，中國政府實施了區(qū)域平衡發(fā)展戰(zhàn)略，國家投資、優(yōu)惠政策等大幅度向落后地區(qū)進(jìn)行傾斜，但這些投資在落后地區(qū)并未產(chǎn)生良好的效果，不僅效率低下，還在一定程度上抑制了發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，導(dǎo)致中國與西方發(fā)達(dá)國家的差距越拉越大。改革開放以后，為了促進(jìn)宏觀經(jīng)濟(jì)增長、提高要素使用效率和國際競爭力，中國政府開始實施沿海優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，以充分利用沿海地區(qū)發(fā)展基礎(chǔ)條件較好、區(qū)位條件優(yōu)越的優(yōu)勢，同時加快社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)。從結(jié)果來看，沿海優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略提高了經(jīng)濟(jì)運行效率和宏觀經(jīng)濟(jì)增速，國家經(jīng)濟(jì)實力也顯著增強(qiáng)，但區(qū)域發(fā)展差距也隨之?dāng)U大。20世紀(jì)90年代以后，為縮小區(qū)域發(fā)展差距，中國政府開始實施以“西部大開發(fā)、中部崛起、東北振興、東部率先”為基礎(chǔ)的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，充分利用政府扶持與市場機(jī)制兩種手段來促進(jìn)發(fā)達(dá)地區(qū)與落后地區(qū)協(xié)同發(fā)展。

從中國區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的實踐經(jīng)驗可以得知，公平作為一種目標(biāo)，具有階段性且實現(xiàn)難度較大，一旦把握不好就會影響全域發(fā)展。如果把城市看作是一個單獨的區(qū)域，那么城市發(fā)展差距與區(qū)域發(fā)展差距的內(nèi)涵都是一樣的，根據(jù)區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的實踐經(jīng)驗與教訓(xùn)，構(gòu)建公平的城市發(fā)展格局，應(yīng)以相對公平為目標(biāo)，妥善處理好效率與公平之間的關(guān)系。

綜上所述，借鑒中國區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略實踐與經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，在提出“公平合理的城市發(fā)展格局”的城市行政管理體制改革方向中，“公平”是指各類城市市場主體地位平等，城市的行政等級不應(yīng)當(dāng)成為聚集市場資源的手段，同時上級城市不應(yīng)當(dāng)利用權(quán)力汲取下級城市的資源。而“合理”是指各城市之間發(fā)展的差距應(yīng)該處于一個相對合理的區(qū)間，既不能因為追求絕對公平而損害經(jīng)濟(jì)發(fā)展效率，也不能只以效率為導(dǎo)向，忽視城市之間的發(fā)展差距。

三、中國城市行政管理體制改革路徑探討

中國城市行政管理體制實際上是中國五級政權(quán)體制向城市領(lǐng)域的延伸。過多的層級不僅會對城市的管理效率產(chǎn)生影響，也不利于經(jīng)濟(jì)要素在各層級城市之間的有效配置。從當(dāng)前中國城市發(fā)展面臨的主要困境和發(fā)展機(jī)遇來看，應(yīng)重點通過建立扁平化城市行政管理體制、平衡政府與市場之間的關(guān)系、走高質(zhì)量的新型城鎮(zhèn)化道路等舉措，來構(gòu)建公平合理的城市發(fā)展格局。

（一）建立扁平化城市行政管理體制

僅僅從管理或行政的效率出發(fā)，根據(jù)委托代理關(guān)系理論，行政等級越多，信息在各級部門之間傳遞損失越多，行政與管理的效率就越低而成本會越高。而從資源配置效率、城市規(guī)模體系等角度出發(fā)，等級化的城市行政管理體制會制約市場機(jī)制對資源配置的效率、擴(kuò)大城市之間的發(fā)展差距、造成城市財權(quán)與事權(quán)錯配，最終影響城市可持續(xù)發(fā)展。根據(jù)委托代理關(guān)系理論，減少行政等級可以提高管理及行政效率。但從當(dāng)前行政區(qū)劃特征來看，減少城市行政等級難度較大，但可以在管理上減少層級，建立相對扁平化的城市行政管理體制。

第一，全面推廣省直管縣（市）制度。為提高城市行政與管理效率，中國政府早在20世紀(jì)90年代，就開始在一些省份先后開展“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”“省直管縣（市）”的改革探索，并取得了不錯的成效。實施省直管縣（市）管理制度，一方面可以提高縣級城市的獨立自主性，減少地級城市對其干預(yù)和財權(quán)的汲取。另一方面在市場環(huán)境下，省直管縣（市）制度在一定程度上保障了縣級市及其代管的地級市之間的平等市場主體關(guān)系，有利于形成一個有效的競爭格局。因此，建立扁平化城市行政管理體制應(yīng)以全面推廣省直管縣（市）為重點，徹底取消地級市代管縣（市）的制度，充分提高低行政等級城市發(fā)展的自主性。

第二，匹配各類城市財權(quán)與事權(quán)。財權(quán)與事權(quán)不匹配是中國城市行政等級化的重要體現(xiàn)，也是中央與地方財權(quán)事權(quán)不匹配現(xiàn)象的原因所在。財權(quán)與事權(quán)不對等、不匹配，低行政等級的城市就無法真正擺脫上級城市汲取與盤剝，平等的市場主體地位也無從談及。要想做到城市間財權(quán)與事權(quán)的匹配，應(yīng)首先從中央與地方關(guān)系著手，率先建立中央與地方事權(quán)財權(quán)匹配制度，并以此為參照，在省級以下政府間建立事權(quán)財權(quán)匹配制度，明晰各自的財權(quán)與事權(quán)范圍。

（二）平衡政府與市場之間的關(guān)系

改革開放以來，中國走的經(jīng)濟(jì)發(fā)展道路，既不是西方國家自由化的市場經(jīng)濟(jì)道路，也不是計劃經(jīng)濟(jì)時期的老路，而是中國特色社會主義市場經(jīng)濟(jì)道路。在中國通過自身實踐走出的特色社會主義道路中，政府與市場始終共同發(fā)揮著重要作用，并根據(jù)不同時期的不同特點，各自的角色及其作用也在不斷發(fā)生演變。隨著中國經(jīng)濟(jì)增長進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展階段，為促進(jìn)城市高質(zhì)量發(fā)展，社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制也應(yīng)進(jìn)行調(diào)整以適應(yīng)國家發(fā)展戰(zhàn)略導(dǎo)向。從促進(jìn)城市高質(zhì)量發(fā)展、加快形成公平合理的城市發(fā)展格局來看，妥善處理好政府與市場之間的關(guān)系，更好發(fā)揮二者的作用，應(yīng)是當(dāng)前主要關(guān)注點。當(dāng)務(wù)之急，處理城市發(fā)展過程中政府與市場之間的關(guān)系，應(yīng)深入把握好平衡的內(nèi)涵，明晰二者邊界，以促進(jìn)市場愈發(fā)有效、政府更加有為。

第一，明晰政府與市場之間的邊界。在當(dāng)今世界經(jīng)濟(jì)格局中，很難有哪個國家實施的是純粹的市場經(jīng)濟(jì)或是完全的政府計劃經(jīng)濟(jì)，通常都是政府與市場的混合，只不過是兩種力量對比的程度不同而已。西方發(fā)達(dá)國家更多的是一種“小政府、大市場”格局，政府極少或很少干預(yù)市場。而對于中國目前經(jīng)濟(jì)發(fā)展所面臨的機(jī)遇與挑戰(zhàn)，政府與市場或許同等重要，這也是中國特色社會主義市場經(jīng)濟(jì)道路所產(chǎn)生的重要經(jīng)驗之一。為在城市發(fā)展過程中，更好地發(fā)揮政府與市場之間的作用，避免政府干擾市場機(jī)制運行，明晰政府與市場之間的邊界就是非常必要的。為明晰政府與市場之間的邊界，首要條件就是加快推進(jìn)法制國家建設(shè)，完善市場法律體系，從法律層面來確定和約束政府的行為以及各類市場主體的行為。

第二，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。在城市發(fā)展過程中，充分利用市場機(jī)制來配置各種生產(chǎn)要素是實現(xiàn)城市高效率發(fā)展的首要前提。從當(dāng)前中國城市發(fā)展面臨的障礙來看，戶籍制度、能源價格管制、本地市場保護(hù)以及一些關(guān)鍵要素價格市場化制度尚未形成等，都會對市場機(jī)制的充分發(fā)揮形成掣肘。

第三，有效發(fā)揮政府在促進(jìn)城市均衡發(fā)展過程中的主導(dǎo)作用。城市之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距長期過大，會由經(jīng)濟(jì)問題引發(fā)至社會動蕩、政治沖突等一系列問題。在市場機(jī)制作用下，由于聚集經(jīng)濟(jì)效應(yīng)的存在，發(fā)達(dá)城市與落后城市之間的地位不僅得不到改觀，落后城市可能會越來越差、發(fā)達(dá)城市可能會越來越強(qiáng)，導(dǎo)致形成“中心-外圍”城市發(fā)展格局無法自行突破。在這種情況下，就需要政府出臺相應(yīng)的政策來扶持落后地區(qū)發(fā)展，將城市之間發(fā)展差距保持在一個合理的范圍之內(nèi)，促進(jìn)城市均衡發(fā)展。

（三）走高質(zhì)量的新型城鎮(zhèn)化道路

以實現(xiàn)城市可持續(xù)發(fā)展、提高城市生活品質(zhì)、發(fā)展城市群作為核心載體、促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展為重點提升城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量。

第一，實現(xiàn)城市發(fā)展可持續(xù)。為促進(jìn)城市可持續(xù)發(fā)展，一方面應(yīng)轉(zhuǎn)變當(dāng)前發(fā)展動力，由要素驅(qū)動型向以科技創(chuàng)新、知識創(chuàng)造為主要驅(qū)動力進(jìn)行轉(zhuǎn)變，提高城市人力資本的質(zhì)量和水平，提升城市經(jīng)濟(jì)要素使用的效率。另一方面應(yīng)將城市發(fā)展與生態(tài)文明建設(shè)相結(jié)合，依據(jù)生態(tài)環(huán)境承載量來科學(xué)確定城市發(fā)展的規(guī)模、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等。

第二，提高城市生活品質(zhì)。城市發(fā)展的本義應(yīng)當(dāng)是為了滿足人民美好生活的向往、不斷提高居民的福祉。不斷提高城市生活的品質(zhì)不僅是城市高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)在要求，也是城市吸引人才、聚集各類要素資源的重要手段。提高城市生活品質(zhì)，應(yīng)從提升基本公共服務(wù)、基本公共交通、生活娛樂設(shè)施等領(lǐng)域供給的數(shù)量和質(zhì)量，不斷滿足居民高品質(zhì)生活的需要。

第三，發(fā)展城市群和都市圈。以城市群和都市圈為重要載體，增強(qiáng)大城市對中小城市發(fā)展的帶動作用，提升大城市優(yōu)質(zhì)資源的溢出效應(yīng)，提高城鎮(zhèn)化地帶的空間使用效率。此外，發(fā)展城市群和都市圈，可以促進(jìn)大中小城市之間的分工與合作，縮小中小城市與大城市之間的發(fā)展差距，形成大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展的城市發(fā)展空間格局。

第四，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。由于城市與農(nóng)村之間政治地位不平等以及中國政府長期實施的“城市偏向”政策，導(dǎo)致城鄉(xiāng)發(fā)展長期處于不均衡狀態(tài)。城鄉(xiāng)發(fā)展差距過大，不僅不符合高質(zhì)量城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵，也會造成城鄉(xiāng)社會割裂，有可能引發(fā)一系列政治社會問題。城鄉(xiāng)社會割裂、制度分割、交流不暢，無法形成統(tǒng)一的要素和商品市場，最終會導(dǎo)致城市無法有效利用農(nóng)村各類生產(chǎn)要素以及開拓農(nóng)村大市場。從長遠(yuǎn)來看，城鄉(xiāng)發(fā)展不均衡，不只是農(nóng)村發(fā)展面臨困境，對城市自身發(fā)展也會造成負(fù)面影響。根據(jù)當(dāng)前中國城鄉(xiāng)發(fā)展面臨的體制機(jī)制障礙，應(yīng)加快推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，構(gòu)建和諧統(tǒng)一的城鄉(xiāng)關(guān)系。

[注釋]① 英文為Core-Periphery Model，也譯為“中心-外圍模型”或“核心-邊緣模型”。

② 這里的沿海主要是指東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，內(nèi)地主要指中西部、東北等地區(qū)。

③ 數(shù)據(jù)來源于2013年6月26日第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第三次會議《國務(wù)院關(guān)于城鎮(zhèn)化建設(shè)工作情況的報告》：http：//www.npc.gov.cn/npc/xinwen/jdgz/bgjy/2013- 06/27/content_1798658.htm。

④ 人口凈流入量=常住人口-戶籍人口。

⑤ 本文研究的邊疆地區(qū)是指陸地邊境區(qū)域，包括東北三省、內(nèi)蒙古、新疆、西藏、云南、廣西和甘肅。

⑥ 本文以城市市轄區(qū)常住人口規(guī)模是否減少來測度該城市是否處于收縮狀態(tài)。

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in Administration System of Cities in China

Wang? Yao

（Institute of Chinese Borderland Studies， Chinese Academy of Social Sciences，Beijing 100732，China）

Abstract：? Unreasonable administrative structure where there are too many responsible divisions will impair management efficiency in cities and hinder the effective allocation of economic factors among cities at all levels. Thus it will result in problems such as an unreasonable system for city size， solidification of “core-periphery” development structure， and unreasonable allocation of financial and administrative powers among cities. After studying the experience and lessons brought by various development practices since the foundation of People’s Republic of China， especially after the reform and opening up policy was introduced， author of this paper proposes the following methods to solve the problems： to solve the development problem in small and medium cities， it is important to give cities equal right to develop and build a fair and reasonable system for urban development. When carrying out the reform in administration system， we should progress gradually and emphasize both fairness and efficiency. We should categorize cities according to their specific characteristics and stick to this way of classification. We should simplify the administrative structure， balance the relationship between the government and market and adopt a high-quality method to urbanize the communities.

Key words：administrative structure; urban management; system reform

（責(zé)任編輯：李萌）