張靜

在上海中山醫(yī)院“職工親子工作室”，小朋友們?cè)趯W(xué)習(xí)（才揚(yáng)/ 攝）

全面放開(kāi)二孩三孩以來(lái)，人口并未出現(xiàn)明顯的持續(xù)性增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。

“當(dāng)生育政策的轉(zhuǎn)變并未直接影響生育率時(shí)，當(dāng)‘能不能生不再是問(wèn)題，包括托育在內(nèi)的‘生好、養(yǎng)好就成為影響生育意愿和生育行為的重要因素?！睎|北師范大學(xué)教育學(xué)部教授王萍認(rèn)為。

2019年5月9日，國(guó)務(wù)院辦公廳出臺(tái)《關(guān)于促進(jìn)3歲以下嬰幼兒照護(hù)服務(wù)發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》）。7月，國(guó)家衛(wèi)健委發(fā)布一系列相關(guān)文件，我國(guó)嬰幼兒照護(hù)服務(wù)體系從此有了發(fā)展依據(jù)和工作標(biāo)準(zhǔn)。

但本刊記者在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，雖然已“有法可依”，托育服務(wù)仍有諸多問(wèn)題待解：普惠性托育覆蓋不到位、合規(guī)托育中心孩子少、受歡迎的托育機(jī)構(gòu)卻因不合規(guī)拿不到補(bǔ)貼，少數(shù)市場(chǎng)化托育機(jī)構(gòu)卷錢(qián)“跑路”……

人口專家認(rèn)為，如何提供更加規(guī)范、多元、便捷的托育服務(wù)，直接影響生育友好政策的實(shí)施效果。

總量供給不足

蘇州“90后”徐慧（化名）的女兒1歲半，因兩邊老人都不在本地，丈夫又在事業(yè)單位工作，徐慧產(chǎn)后便辭了工作專心帶娃。保姆、小時(shí)工換了好幾個(gè)，最終找到一名心儀的住家阿姨，但每月6000元的工資給徐慧家庭帶來(lái)不小壓力。

2021年4月27日，建行常德市朗州路支行“勞動(dòng)者港灣公益課堂”，周邊學(xué)校學(xué)生放學(xué)后在這里寫(xiě)作業(yè)（陳思汗/ 攝）

“我很想重回職場(chǎng)，現(xiàn)在就很希望家門(mén)口有放心的托育機(jī)構(gòu)，能把孩子送過(guò)去。”徐慧說(shuō)。

王濤的一對(duì)雙胞胎兒女剛滿一歲，在北京朝陽(yáng)區(qū)望京一帶已經(jīng)換了三家托育機(jī)構(gòu)?！叭ヒ患覜](méi)多久就倒閉，早教機(jī)構(gòu)、私立幼兒園開(kāi)的托育機(jī)構(gòu)都干不下去，接手的托育機(jī)構(gòu)離家越來(lái)越遠(yuǎn)，質(zhì)量也不行?！蓖鯘龑?duì)《瞭望東方周刊》說(shuō)，“很希望能在家門(mén)口有社區(qū)辦的靠譜的托育中心?！?/p>

父母對(duì)托育服務(wù)的需求很大。

2022年全國(guó)兩會(huì)期間，中國(guó)青年報(bào)社社會(huì)調(diào)查中心聯(lián)合騰訊新聞，對(duì)3037名受訪者進(jìn)行的一項(xiàng)調(diào)查顯示，82%的受訪者期待國(guó)家大力發(fā)展普惠托育服務(wù)。受訪者普遍關(guān)注的方面是，從業(yè)者的專業(yè)性和責(zé)任心、價(jià)格在可接受范圍，服務(wù)點(diǎn)方便可及。70%的受訪者認(rèn)為發(fā)展普惠托育服務(wù)可有效提升社會(huì)生育意愿。

需求巨大，那實(shí)際有多少孩子被送去托育中心？

據(jù)國(guó)家衛(wèi)健委人口家庭司司長(zhǎng)楊文莊介紹，0-3歲的嬰幼兒全國(guó)有4200萬(wàn)左右。據(jù)調(diào)查，其中1/3有比較強(qiáng)烈的托育服務(wù)需求，但目前的實(shí)際供給為5.5%左右，供給和需求缺口還很大。

“托育服務(wù)面臨總量供給不足和有效需求不足的矛盾。公共供給和群眾需求不一致?！眹?guó)家衛(wèi)健委流動(dòng)人口中心嬰幼兒照護(hù)服務(wù)處研究員劉金偉對(duì)《瞭望東方周刊》說(shuō)。

劉金偉表示，市場(chǎng)化托育機(jī)構(gòu)以盈利為目的，質(zhì)量好壞難有保證，但費(fèi)用一定不低，且場(chǎng)地多在商場(chǎng)寫(xiě)字樓，離家遠(yuǎn)、不方便?！袄习傩招枰阋恕㈦x家近、質(zhì)量好的普惠性托育服務(wù)?！?/p>

中國(guó)人口與發(fā)展研究中心副研究員史毅在調(diào)研后發(fā)現(xiàn)，普惠性托育機(jī)構(gòu)數(shù)量不足，一個(gè)很重要的原因就是“補(bǔ)貼+限價(jià)”的支持政策太單一。目前每一個(gè)新增托位，有關(guān)部門(mén)會(huì)給普惠性托育機(jī)構(gòu)一定補(bǔ)貼，運(yùn)營(yíng)過(guò)程中則沒(méi)有補(bǔ)貼。而一旦成為普惠性機(jī)構(gòu)，價(jià)格就要接受政府指導(dǎo)價(jià)。

“很多商業(yè)機(jī)構(gòu)也申辦普惠托育，但一是申報(bào)備案并不容易，二是限價(jià)之后成本難以維持，尤其在北上深等超大城市?！笔芬阏f(shuō)，機(jī)構(gòu)響應(yīng)不積極，普惠性托育整體發(fā)展較慢，難以滿足群眾需求。

社區(qū)提供閑置空間改建為托育場(chǎng)所，運(yùn)用公辦民營(yíng)、民辦公助、合作辦托等多種運(yùn)營(yíng)模式引入社會(huì)資源，實(shí)現(xiàn)托育離家近、價(jià)格親民、質(zhì)量有保障的效果。

社區(qū)辦托，納入公共服務(wù)

全國(guó)政協(xié)人口資源環(huán)境委員會(huì)副主任、中國(guó)計(jì)生協(xié)常務(wù)副會(huì)長(zhǎng)王培安建議，應(yīng)將托育服務(wù)納入基本公共服務(wù)范疇。

“十四五”規(guī)劃提出，到“十四五”期末，使每千人的托位數(shù)從目前的1.8提高到4.5個(gè)。要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，提升多元化的普惠性托育服務(wù)供給是有效路徑。

“社區(qū)辦托”在一些城市漸成主流。

王萍表示，我國(guó)托育機(jī)構(gòu)發(fā)展存在很大的地區(qū)差異，以社區(qū)為依托布局托育機(jī)構(gòu)、擴(kuò)充早期教育資源能有效且廣泛吸收教育、衛(wèi)生、民政等企事業(yè)單位，以及社會(huì)團(tuán)體、家庭乃至民眾個(gè)體等多方面力量，形成政府、社會(huì)和個(gè)人共同參與、相互補(bǔ)充、共同發(fā)展的多元社區(qū)托育服務(wù)體系。以社區(qū)為依托既可以有效把握地區(qū)差異，增強(qiáng)文化適宜性，操作又相對(duì)便捷。

社區(qū)服務(wù)是群眾家門(mén)口的基礎(chǔ)性服務(wù)供給，發(fā)揮著為民、便民、安民的功能。在不少人口專家看來(lái)，社區(qū)有責(zé)任也完全有可能解決嬰幼兒托育難的問(wèn)題。

2022年1月21日，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《“十四五”城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃》。規(guī)劃提出，優(yōu)先發(fā)展社區(qū)就業(yè)、養(yǎng)老、托育服務(wù)，大力發(fā)展社區(qū)服務(wù)業(yè)。

隨著頂層設(shè)計(jì)的不斷健全，許多城市結(jié)合實(shí)際情況制定了促進(jìn)托育服務(wù)特別是社區(qū)托育服務(wù)發(fā)展的具體政策。

例如，北京提出打造“一刻鐘”托育服務(wù)圈，加強(qiáng)社區(qū)托育服務(wù)設(shè)施建設(shè);上海鼓勵(lì)利用各類社區(qū)綜合服務(wù)設(shè)施，建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)化、嵌入式的“寶寶屋”等托育場(chǎng)所;云南支持積極探索“托育機(jī)構(gòu)+社區(qū)托育園”集中管理運(yùn)營(yíng)模式和“專業(yè)隊(duì)伍+社區(qū)設(shè)施資源”的托育服務(wù)模式;杭州市拱墅區(qū)和睦街道將“一老一小”融合，推動(dòng)轄區(qū)養(yǎng)老托育一體化服務(wù)成型。

綜合各地措施看，注重盤(pán)活存量資源、引入社會(huì)力量是主要方法。社區(qū)提供閑置空間改建為托育場(chǎng)所，運(yùn)用公辦民營(yíng)、民辦公助、合作辦托等多種運(yùn)營(yíng)模式引入社會(huì)資源，實(shí)現(xiàn)托育離家近、價(jià)格親民、質(zhì)量有保障的效果。

在具體實(shí)施上，全國(guó)人大代表、杭州市婦產(chǎn)科醫(yī)院院長(zhǎng)張治芬建議：“可以在未來(lái)社區(qū)尤其是老舊小區(qū)改造及農(nóng)村人居環(huán)境整治中，規(guī)劃配建嬰幼兒照護(hù)服務(wù)設(shè)施。加大普惠支持力度，通過(guò)獎(jiǎng)補(bǔ)等方式，支持開(kāi)展家庭養(yǎng)育小組活動(dòng)、社區(qū)指導(dǎo)、入戶家訪、家庭醫(yī)生簽約服務(wù)等方式，為家庭提供科學(xué)養(yǎng)育和嬰幼兒早期發(fā)展指導(dǎo)。”

全國(guó)人大代表、山東中醫(yī)藥大學(xué)第二附屬醫(yī)院主任醫(yī)師孫偉建議：“在服務(wù)時(shí)間上，充分考慮不同家庭的差異化需求，提供全日制、半日制、臨時(shí)托管等靈活的服務(wù)模式;在服務(wù)種類上，提供常規(guī)化、嵌入式、菜單式的家庭育兒指導(dǎo)與‘喘息服務(wù)（讓嬰幼兒照護(hù)者獲得休息），為在家養(yǎng)育的嬰幼兒提供喂食、洗浴、智力開(kāi)發(fā)等照料服務(wù)，為家長(zhǎng)提供科學(xué)契合嬰幼兒生理發(fā)育特征的家庭教育課程。”

劉金偉建議，納入公共服務(wù)范疇后，上述上門(mén)服務(wù)均應(yīng)免費(fèi)定期舉行?！鞍押⒆铀屯杏龣C(jī)構(gòu)的家庭可享受到相對(duì)低的服務(wù)價(jià)格，不送托育機(jī)構(gòu)的家庭也能拿到相應(yīng)補(bǔ)貼，充分體現(xiàn)公平。”

企業(yè)辦托，健全準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)

除“社區(qū)辦托”，托育服務(wù)的多元化還體現(xiàn)在“企業(yè)辦托”。

早在2016年二孩政策出臺(tái)后，一些企業(yè)就開(kāi)始探索設(shè)立企業(yè)內(nèi)部托育機(jī)構(gòu)。2017年，京東北京總部園區(qū)設(shè)置托兒中心，以師資配置標(biāo)準(zhǔn)高于辦園要求的“三教一?！币?guī)定，接收4-36個(gè)月的員工子女入托。

多元化的普惠性托育服務(wù)既需要政策、資金的重點(diǎn)支持，還需法規(guī)進(jìn)一步完善規(guī)范。

2020年3月，國(guó)家發(fā)改委和衛(wèi)健委牽頭國(guó)家普惠托育補(bǔ)貼，中央財(cái)政為每個(gè)新增托位補(bǔ)貼1萬(wàn)元，總預(yù)算10億元。

蘇州被稱為是“全國(guó)托育補(bǔ)貼最多的地方”：建設(shè)補(bǔ)貼，備案且普惠的托位，一次性補(bǔ)貼不低于1萬(wàn)元/個(gè);運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼，備案且普惠的機(jī)構(gòu)，每孩每月300-800元;規(guī)模補(bǔ)貼，全市開(kāi)設(shè)3家以上或單體園托位150個(gè)以上，一次性獎(jiǎng)勵(lì)不低于10萬(wàn)元;示范獎(jiǎng)補(bǔ)，一次性10萬(wàn)元;職業(yè)補(bǔ)貼，將保育師、育嬰員納入政府性補(bǔ)貼培訓(xùn)范圍;用人補(bǔ)貼，招收應(yīng)屆生的機(jī)構(gòu)給予一次性獎(jiǎng)勵(lì);科學(xué)育兒補(bǔ)貼，不低于50元/次。

拿到補(bǔ)貼后的托育機(jī)構(gòu)就要突出普惠性，嚴(yán)格按照政府指導(dǎo)定價(jià)。

家庭托育服務(wù)價(jià)格低，鄰里信任，嬰幼兒少有疏離感，值得大力提倡。

江蘇南京某嬰幼兒保育服務(wù)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人李季鳳介紹：“我們?cè)?020年2月正式申報(bào)普惠托育專項(xiàng)行動(dòng)，國(guó)家給了相應(yīng)補(bǔ)貼，限定我們的收費(fèi)價(jià)格每月不高于2500元?！?/p>

還有很多正在運(yùn)營(yíng)中的托育機(jī)構(gòu)尚未拿到補(bǔ)貼，原因是不符合備案標(biāo)準(zhǔn)。

蘇州昆山市愛(ài)樂(lè)分全日制國(guó)際托育是昆山最大的托育中心，鎖定社區(qū)層面，其蝶湖灣校區(qū)所在小區(qū)，幾乎是昆山新市民定居人數(shù)最多的社區(qū)，這里的托育需求非常旺盛，即便沒(méi)能通過(guò)備案認(rèn)定，學(xué)員也已經(jīng)招滿。

愛(ài)樂(lè)分CEO李聰對(duì)《瞭望東方周刊》說(shuō)：“托育機(jī)構(gòu)要精準(zhǔn)聚焦特定人群，做好服務(wù)，保證質(zhì)量。如果未來(lái)我們符合標(biāo)準(zhǔn)了，就能拿到600多萬(wàn)元的補(bǔ)貼，我們會(huì)建設(shè)更多的托位?！?/p>

王萍解釋，備案是國(guó)家為托育機(jī)構(gòu)設(shè)立的合規(guī)標(biāo)準(zhǔn)，然而即便是“最低標(biāo)準(zhǔn)”，很多機(jī)構(gòu)還是無(wú)法達(dá)到要求，主要是合規(guī)成本太高，難以承受。以深圳為例，深圳衛(wèi)健委官網(wǎng)顯示備案機(jī)構(gòu)僅有57家，僅占深圳托育機(jī)構(gòu)總量的10%左右。

李聰認(rèn)為，眼下的備案標(biāo)準(zhǔn)是參考過(guò)去傳統(tǒng)幼兒園制定的，并不完全符合社會(huì)需求。針對(duì)托育機(jī)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題，在2022年全國(guó)兩會(huì)上，多位代表委員建議，進(jìn)一步健全托育服務(wù)機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)管機(jī)制，營(yíng)造規(guī)范有序的托育服務(wù)環(huán)境，讓更多企業(yè)能夠參與到托育服務(wù)投資與建設(shè)上來(lái)。

家庭園待正名

靠近家庭“最后一公里”的托育模式根植于社區(qū)，目前各大城市最主要的社區(qū)托育形式是家庭園。

家庭園租賃的多是住宅類物業(yè)，面積較小，租金方面較商業(yè)托育機(jī)構(gòu)有天然優(yōu)勢(shì)。家庭園師生規(guī)模也小，注重營(yíng)造“家”的氛圍，運(yùn)營(yíng)管理和裝修投入較少，開(kāi)辦家庭園的投資可低至10萬(wàn)元左右，收費(fèi)也相對(duì)較低。

廣東珠海的邰老師開(kāi)了一家家庭式托育中心，租賃了170平方米的三居室，目前有15個(gè)托位，在園約10個(gè)孩子，收費(fèi)4680元/月。此前，她也接盤(pán)了一家1000平方米的商業(yè)園，月租金高達(dá)4萬(wàn)元，算上人員開(kāi)支、水電開(kāi)銷等，每月凈支出近10萬(wàn)元。她表示，如果前端的招生工作做得不到位，就很難維持正常運(yùn)營(yíng)，但如果把精力全部投入到招生，又很難把保教工作做扎實(shí)，對(duì)孩子和家長(zhǎng)不負(fù)責(zé)任?！白隽巳膫€(gè)月，我就及時(shí)脫手了，專心開(kāi)辦家庭園?！?/p>

對(duì)經(jīng)營(yíng)方來(lái)說(shuō)壓力較小，對(duì)用戶來(lái)說(shuō)性價(jià)比高，家庭園堪稱“小而美”。但家庭式托育園目前還沒(méi)有備案標(biāo)準(zhǔn)，處于“名不正言不順”境地，存在政策風(fēng)險(xiǎn)。

河北石家莊的小莫家庭托育館負(fù)責(zé)人吳老師介紹，早在2020年底就收到街道辦事處要求備案的通知，但他們既達(dá)不到申請(qǐng)食品經(jīng)營(yíng)許可證的條件，也沒(méi)法進(jìn)行商業(yè)園標(biāo)準(zhǔn)的消防改造，盡管很想申請(qǐng)備案，“但被這些硬件要求卡住了”。河北省衛(wèi)健委在了解到這些問(wèn)題后，積極地幫助想辦法。目前，小莫家庭托育館正在全力配合各級(jí)衛(wèi)健委的要求，希望能早日通過(guò)備案。

2020年12月，在由中國(guó)計(jì)劃生育協(xié)會(huì)等主辦的中國(guó)人口與發(fā)展論壇上，楊文莊表示，家庭托育服務(wù)價(jià)格低，鄰里信任，嬰幼兒少有疏離感，值得大力提倡。但這種模式目前也有一些問(wèn)題，如法律法規(guī)尚不允許以家庭自有住宅進(jìn)行營(yíng)業(yè)登記，監(jiān)管不易，鄰里矛盾協(xié)調(diào)難等。他表示，衛(wèi)健委將盡快研究家庭托育發(fā)展的管理規(guī)定和規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，支持家庭托育有關(guān)試點(diǎn)項(xiàng)目，并適時(shí)推廣。

一年來(lái)，不少地方已經(jīng)在為家庭托育園“正名”方面做出嘗試。

2022年1月，寧夏發(fā)布《醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系建設(shè)“十四五”規(guī)劃》，提出要以住宅區(qū)家庭為主要服務(wù)對(duì)象，發(fā)展家庭托育點(diǎn)。

2022年2月，云南省衛(wèi)健委就《云南省“十四五”托育發(fā)展規(guī)劃（征求意見(jiàn)稿）》公開(kāi)征求社會(huì)公眾意見(jiàn)，提出要構(gòu)建普惠托育服務(wù)供給體系，支持家庭托育點(diǎn)建設(shè)，建立利用居民住宅開(kāi)展托育服務(wù)的登記備案制度和家庭托育點(diǎn)管理辦法，完善設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)和管理規(guī)范，為發(fā)展家庭托育點(diǎn)提供政策支持。

廣東省早期教育研究會(huì)托育服務(wù)專業(yè)委員會(huì)則定下了目標(biāo)，將在2022年扶持1萬(wàn)個(gè)家庭托育創(chuàng)業(yè)者開(kāi)辦家庭托育點(diǎn)，培訓(xùn)5萬(wàn)人次，為整個(gè)廣東省提供20萬(wàn)個(gè)托位。

托幼一體化

如果說(shuō)家庭園更適合年齡0-3歲嬰幼兒，幼兒園開(kāi)設(shè)的托班則被許多家長(zhǎng)視為2-3歲幼兒托育的理想選擇?！巴杏滓惑w化”是完成我國(guó)“十四五”規(guī)劃中“到2025年每千人口擁有3歲以下嬰幼兒托位數(shù)4.5個(gè)”目標(biāo)的重要手段之一。

3月7日，上海江寧路街道社區(qū)綜合為老服務(wù)中心“ 寶寶屋”（劉穎/ 攝）

21世紀(jì)教育研究院院長(zhǎng)熊丙奇認(rèn)為，以托幼一體化推動(dòng)發(fā)展普惠托育，值得大力推廣。由于近年來(lái)適齡幼兒減少，很多城市的幼兒園特別是私立幼兒園出現(xiàn)學(xué)位招不滿的情況，招收2-3歲的幼兒，是應(yīng)對(duì)適齡幼兒減少，發(fā)展普惠托育的雙贏之舉。

2020年8月29日，《上海市托育服務(wù)三年行動(dòng)計(jì)劃（2020-2022年）》提出，托幼一體化園所應(yīng)在公民辦幼兒園總量中占比不低于50%。這是地方政府首次提出明確的托幼一體化的發(fā)展目標(biāo)，當(dāng)時(shí)在幼教行業(yè)引起了不小震動(dòng)。

2022年1月6日在北京市第十五屆人民代表大會(huì)第五次會(huì)議上，北京市市長(zhǎng)陳吉寧在政府工作報(bào)告中表示，北京今年將積極發(fā)展普惠托育服務(wù)，出臺(tái)政策支持幼兒園招收2至3歲幼兒，創(chuàng)建示范性托育機(jī)構(gòu)50家。

畢業(yè)于北京師范大學(xué)學(xué)前教育專業(yè)的潘老師已經(jīng)在北京市朝陽(yáng)區(qū)開(kāi)辦了一家私立幼兒園，2018年又在幼兒園附近開(kāi)設(shè)了托育中心，實(shí)現(xiàn)了托小中大的班級(jí)設(shè)置，托班目前有12個(gè)孩子，老師是從幼兒園培訓(xùn)分配過(guò)去的。

因?yàn)閾碛休^豐富的辦園經(jīng)驗(yàn)和口碑，托育中心招生不成問(wèn)題?！?-3歲孩子的托班實(shí)際上和小班比較像，保教一體，保育是教育的基礎(chǔ)，所以做托育先要把保育做深入做細(xì)致，用游戲化的方式進(jìn)行教育?！迸死蠋煾嬖V《瞭望東方周刊》。

托幼一體化，涉及托育，也涉及學(xué)前教育，目前我國(guó)托育工作是衛(wèi)健系統(tǒng)牽頭，學(xué)前教育又是教育部門(mén)主管，如何分工協(xié)調(diào)，多個(gè)地方有創(chuàng)新做法。

廣東汕頭衛(wèi)健局和教育局聯(lián)名發(fā)文，對(duì)幼兒園托班開(kāi)班形式、開(kāi)設(shè)條件做了詳細(xì)規(guī)定。

大連的托幼一體化機(jī)構(gòu)統(tǒng)一歸教育局管理。

全國(guó)政協(xié)委員、云南省副省長(zhǎng)李瑪琳建議，將0至6歲學(xué)前教育視為一個(gè)整體系統(tǒng)推進(jìn)，由教育部門(mén)統(tǒng)一管理。

熊丙奇建議，幼兒園招收2至3歲幼兒，由財(cái)政撥款給予生均經(jīng)費(fèi)保障，此舉并不會(huì)增加太多財(cái)政投入，但對(duì)家庭降低養(yǎng)育成本助力很大。

“按2018年至2020年的出生人口（4188萬(wàn)）計(jì)算，即維持2020年的在園幼兒規(guī)模4818.26萬(wàn)，我國(guó)幼兒園每年可招630萬(wàn)幼兒入托，能滿足一半左右有強(qiáng)烈入托意愿家庭的需求，接下來(lái)再進(jìn)一步加大對(duì)學(xué)前教育、托育的投入，基本可以依托托幼一體化實(shí)現(xiàn)托育的普惠供給?！毙鼙嬲f(shuō)。