呂鈴鑰 張亞峰 徐 毅 金翠萍

（山東省生態(tài)環(huán)境規(guī)劃研究院 山東濟南 250101）

引言

編制生態(tài)保護紅線、環(huán)境質量底線、資源利用上線和生態(tài)環(huán)境準入清單（以下簡稱“三線一單”），是深入踐行習近平生態(tài)文明思想，推動形成綠色發(fā)展和生活方式的重要舉措，是加強生態(tài)環(huán)境保護的一項重要基礎性工作。2017 年，生態(tài)環(huán)境部開展了城市“三線一單”編制試點等工作，隨后從2018 年開始在長江經濟帶11 ?。ㄊ校┘扒嗪Ｊ⊥七M“三線一單”編制工作，2019 年擴展到所有的省級行政區(qū)和新疆生產建設兵團，并印發(fā)了《“三線一單”編制技術指南（試行）》等一系列技術文件[1]。

目前，31 個省份均已完成省級“三線一單”成果發(fā)布，部分省份地市落地工作也已完成，“三線一單”落地實施應用工作正在加快推進，基本形成了有效的工作模式和完整的技術方法。省級成果主要是從管理制度上建立起來“三線一單”生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系，而地級市是“三線一單”編制實施和落地應用的主體，對于構建“三線一單”生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系意義重大。

1 總體思路

按照“守底線、優(yōu)格局、提質量、保安全”的總體思路，銜接區(qū)域戰(zhàn)略定位和發(fā)展目標，在銜接生態(tài)保護紅線的基礎上，識別紅線以外需要加強保護的一般生態(tài)空間，促進全市生態(tài)格局進一步優(yōu)化；按照環(huán)境質量不斷優(yōu)化的原則，綜合確定分區(qū)域、分流域、分階段的大氣、水、土壤和近岸海域環(huán)境質量底線目標，測算大氣、水污染物削減比例，識別需要優(yōu)先保護和重點管控的區(qū)域，建立大氣、水、近岸海域環(huán)境管控分區(qū)和土壤污染風險管控分區(qū)，并明確管控要求；確定水資源、土地資源和能源利用上線，劃定重點資源利用管控分區(qū)。綜合生態(tài)、大氣、水、土壤及重點資源管控分區(qū)，擬合鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、工業(yè)園區(qū)（集聚區(qū)）等邊界，建立功能明確、邊界清晰的綜合環(huán)境管控單元。統(tǒng)籌“三線”分區(qū)管控要求，提出各單元的生態(tài)環(huán)境準入要求，建立全市“三線一單”生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系。

圖1 地市級“三線一單”編制技術路線

2 生態(tài)保護紅線和一般生態(tài)分區(qū)管控

根據W 市實際情況，按照《生態(tài)保護紅線劃定指南》[2]對水源涵養(yǎng)、水土保持、生物多樣性3 個生態(tài)系統(tǒng)服務重要性和水土流失1 個生態(tài)環(huán)境敏感性評估結果的基礎上，將生態(tài)系統(tǒng)服務功能極重要、重要區(qū)域和生態(tài)環(huán)境極敏感、敏感區(qū)域與自然保護區(qū)、森林公園等各類自然保護地進行空間疊加，并與永久保護農田、城市開發(fā)邊界銜接，劃定生態(tài)空間。其中，生態(tài)保護紅線包含自然保護區(qū)、自然公園等生態(tài)功能極重要、生態(tài)環(huán)境極敏感區(qū)域及其它需要特別保護的區(qū)域，占全市陸域的12.62%。一般生態(tài)空間為生態(tài)保護紅線之外的區(qū)域，主要為生態(tài)功能重要、生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)域，占陸域面積的15.85%。生態(tài)保護紅線原則上按禁止開發(fā)區(qū)域進行管理，一般生態(tài)空間原則上按限制開發(fā)區(qū)域進行管理。

3 環(huán)境質量底線及其分區(qū)管控

3.1 大氣環(huán)境質量底線及其分區(qū)管控

以改善大氣環(huán)境質量為核心，分析W 市大氣污染物排放特征、存在問題、傳輸影響，研判重點區(qū)域、行業(yè)；結合國家、省、市藍天保衛(wèi)戰(zhàn)及其他文件要求提出分區(qū)域分階段環(huán)境空氣質量目標；利用WRFChem 空氣質量模型，構建不同措施組合的控制情景開展模擬，以環(huán)境質量目標為約束，基于大氣環(huán)境質量減排潛力和環(huán)境質量目標可達性，核算各市主要污染物大氣污染物允許排放量及削減比例。全市共劃分109 個大氣環(huán)境管控分區(qū)，實施分類管控，其中，大氣環(huán)境優(yōu)先保護區(qū)主要是環(huán)境空氣一類功能區(qū)；大氣環(huán)境重點管控區(qū)包括人群密集的受體敏感區(qū)域、大氣污染物的高排放區(qū)域和城市上風向及其他影響空氣質量的布局敏感區(qū)域；大氣環(huán)境一般管控區(qū)為上述之外的其他區(qū)域[3]。

3.2 水環(huán)境質量底線及其分區(qū)管控

依據國家“水十條”對全省流域控制單元劃分成果，根據水系傳輸規(guī)律，銜接“十四五”流域范圍，利用SWAT 模型識別子流域，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道為基礎細化控制單元；銜接國家、流域及區(qū)域對水環(huán)境質量的改善要求，結合水環(huán)境質量現狀提出覆蓋全流域、落實到各控制單元的分階段水環(huán)境質量底線目標；以水環(huán)境質量底線目標為約束，利用水質模型測算水污染物環(huán)境容量，并結合入河污染負荷提出各單元的水污染物削減需求。全市共劃分129 個水環(huán)境管控分區(qū)，實施分類管控，其中水環(huán)境優(yōu)先保護區(qū)包含飲用水水源保護區(qū)、濕地保護區(qū)、重要水產種質資源區(qū)等區(qū)域；水環(huán)境重點管控區(qū)包括水環(huán)境工業(yè)污染、城鎮(zhèn)生活污染和農業(yè)污染重點管控區(qū)；水環(huán)境一般管控區(qū)為上述之外的其他區(qū)域[4]。

3.3 近岸海域環(huán)境質量底線及其分區(qū)管控

以近岸海域環(huán)境質量不斷改善為目標，根據近岸海域環(huán)境質量現狀及改善潛力，確定分階段近岸海域的底線目標，根據海洋地貌、海水水質和水文環(huán)境等特征，基于污染源、水文觀測和水質監(jiān)測等數據，模擬分析重點海域海洋水動力特征和污染物擴散過程，識別水動力條件較差和污染較重海域。全市共劃分150 個近岸海域環(huán)境管控分區(qū)，實施分類管控[5]，其中近岸海域優(yōu)先保護區(qū)包括海洋生態(tài)保護紅線、國土空間規(guī)劃中海洋保護區(qū)與禁止開發(fā)區(qū)等需嚴格保護的海域；近岸海域重點管控區(qū)包括工業(yè)或城鎮(zhèn)建設用海區(qū)、港口區(qū)、排污混合區(qū)、圍填海區(qū)等開發(fā)利用強度較高海域，以及水質超標、水動力條件較差、生態(tài)破壞較重和存在重大風險源的海域；近岸海域一般管控區(qū)為上述之外的其余區(qū)域。

3.4 土壤環(huán)境風險管控底線及分區(qū)管控

根據全省土壤污染防治工作方案和省政府與國務院簽訂的土壤污染防治目標責任書，按照土壤環(huán)境質量“穩(wěn)中向好”原則，確定各市土壤環(huán)境風險管控底線目標。全市土壤污染風險管控分區(qū)包括農用地優(yōu)先保護區(qū)、土壤環(huán)境重點管控區(qū)（含農用地污染風險重點管控區(qū)、建設用地污染風險重點管控區(qū)）和一般管控區(qū)，實施分類管控[6]。其中，農用地優(yōu)先保護區(qū)為優(yōu)先保護類農用地集中區(qū)域；土壤環(huán)境重點管控區(qū)，包括嚴格管控類耕地、安全利用類耕地和省級及以上重金屬污染防控重點區(qū)域、疑似污染地塊、土壤污染重點監(jiān)管單位、高關注度地塊等區(qū)域；土壤環(huán)境一般管控區(qū)，為上述之外的其他區(qū)域。

4 資源利用上線及分區(qū)管控

4.1 水資源利用上線劃定

結合實行最嚴格水資源管理制度“三條紅線”控制指標，提出了用水總量、萬元GDP 用水量、萬元工業(yè)增加值用水量等水資源總量和效率目標，對重要功能河段、斷流河段、嚴重污染河段等重點河段測算生態(tài)需水量，并評價水資源承載能力和開發(fā)利用效率。根據地下水超采、地下水漏斗、海水入侵等狀況，將地下水超采區(qū)、嚴重地面沉降區(qū)、海（咸）水入侵區(qū)等劃定為水資源重點管控區(qū)[7]。

4.2 土地資源利用上線劃定

通過分析全省土地資源開發(fā)利用現狀，銜接自然資源等相關部門對土地開發(fā)利用總量及效率的相關規(guī)定，將耕地保護面積、城鄉(xiāng)建設用地規(guī)模、人均城鎮(zhèn)工礦用地等作為土地資源利用上線管控目標。土地資源重點管控區(qū)包括生態(tài)保護紅線區(qū)域、重度污染農用地集中區(qū)域。

4.3 能源利用上線劃定

根據國家和省、市能源消費總量、煤炭消費總量控制目標任務提出能源利用上線目標要求。能源重點管控區(qū)為全市的高污染燃料禁燃區(qū)，應禁止銷售、燃用以及新（擴）建采用非清潔燃料的設施和項目。

4.4 河湖（海）岸線劃定

銜接市級河道岸線利用管理規(guī)劃，劃定河湖岸線分區(qū)。根據規(guī)劃中岸線功能分區(qū)劃分原則，將岸線保護區(qū)、岸線保留區(qū)作為優(yōu)先保護岸線，占比56.04%；重點管控岸線包括現狀及規(guī)劃的各類港區(qū)及工業(yè)開發(fā)等人工化程度較高、生態(tài)環(huán)境壓力較大的岸線，占比18.08%；其余為一般管控岸線，占比25.87%。

基于海岸線利用現狀，根據海洋生態(tài)紅線、海岸線保護規(guī)劃等劃定海岸線分區(qū)。其中優(yōu)先保護岸線包括各類自然形態(tài)保持較好、生態(tài)功能重要與資源價值顯著的自然岸線，自然形態(tài)保持基本完好、生態(tài)功能與資源價值較高、開發(fā)利用程度較低的岸線，占比約53%；重點管控岸線包括人工化程度較高、規(guī)劃開發(fā)利用的海岸線，主要是工業(yè)與城鎮(zhèn)、港口航運設施等所在岸線，占比約24%；其余為一般管控岸線，占比約23%。

5 環(huán)境管控單元及生態(tài)環(huán)境準入清單

5.1 環(huán)境管控單元劃定

在生態(tài)、水、大氣、土壤等要素管控分區(qū)成果的基礎上，綜合各自然要素屬性、行政邊界和生態(tài)環(huán)境管理需求，劃定環(huán)境管控單元，包括優(yōu)先保護單元、重點管控單元和一般管控單元，實施分類管控。其中，優(yōu)先保護單元共30 個，主要包括生態(tài)空間、水環(huán)境和大氣環(huán)境等優(yōu)先保護區(qū)域較高的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道以及重點自然保護區(qū)、飲用水源地，以綠色發(fā)展為導向，在各類自然保護地嚴格執(zhí)行有關管理要求。重點管控單元25 個，主要包括人口較密集、污染物排放強度、環(huán)境風險高及資源開發(fā)強度大的區(qū)域，應不斷優(yōu)化產業(yè)空間布局，強化污染物排放管控和環(huán)境風險防控，不斷提高資源開發(fā)效率。一般管控單元36個，為上述單元外的其他區(qū)域，執(zhí)行生態(tài)環(huán)境保護的基本要求，合理控制開發(fā)強度[8]。

5.2 生態(tài)環(huán)境準入清單編制

嚴格落實生態(tài)環(huán)境法律法規(guī)，國家、省和重點區(qū)域環(huán)境治理、生態(tài)保護和資源利用管理規(guī)劃等政策，準確把握全市發(fā)展戰(zhàn)略和生態(tài)功能定位，在全市建立了“1+91”生態(tài)環(huán)境準入清單體系。其中，“1”為市級總體清單，體現全市空間布局約束、污染物排放管控、環(huán)境風險防控和資源利用效率等方面的基礎性、普適性要求；“91”為各管控單元清單，以環(huán)境管控單元為基礎，結合“三線”劃定情況，制定了體現單元的差異性、落地性準入要求[9]。

結語

“三線一單”是貫徹落實習近平生態(tài)文明思想的重要舉措，是打贏打好污染防治攻堅戰(zhàn)的重要任務?！叭€一單”編制只是基礎，更重要的是細化落地，要在實踐中不斷完善成果應用。下一步應重點做好以下工作。

一是服務經濟高質量發(fā)展。“三線一單”成果對國土空間布局、資源利用效率、污染物減排、生態(tài)環(huán)境改善等提出了明確要求，是推動加快轉變發(fā)展方式、優(yōu)化經濟結構、轉換增長動力的重要舉措，要將“三線一單”作為綜合決策的前提條件，將“三線一單”成果作為重要依據，不斷強化“三線一單”成果的硬約束和政策引領作用。

二是促進生態(tài)環(huán)境高水平保護?！叭€一單”對生態(tài)環(huán)境戰(zhàn)略性、長遠性問題作出了系統(tǒng)預測評價，是實現精準治污、科學治污的有效途徑，要發(fā)揮“三線一單”的源頭預防引領作用，將生態(tài)環(huán)境準入清單的管控要求貫穿規(guī)劃環(huán)評審查、建設項目環(huán)評審批、排污許可證發(fā)放、執(zhí)法監(jiān)督等事中事后監(jiān)管全過程[20]。

三是建立健全工作機制。“三線一單”生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系建設是一項長期性工作，成果落地、應用實施、更新調整等都還有大量工作，各級應保留政府負責、生態(tài)環(huán)境部門牽頭、其他部門參與的工作組織機制，保持長期穩(wěn)定的技術團隊。同時，“三線一單”與各階段的紅線、底線、上線等成果密切相關，需要主動跟進變化，實施動態(tài)更新和定期調整。此外，應建立跟蹤評估機制，對“三線一單”實施情況開展跟蹤評估，查找問題、改進提升，推動“三線一單”成果切實發(fā)揮效能。