林 堅，孫詩桐，劉芳圣

（1.北京大學城市與環(huán)境學院，北京 100871；2.自然資源部國土空間規(guī)劃與開發(fā)保護重點實驗室，北京 100871）

2021年，國內外學者針對土地資源利用與空間規(guī)劃問題展開大量研究，并取得一定進展。本文采用文獻調研法，基于中國知網(wǎng)（CNKI）、萬方、Elsevier、Springer、ProQuest等電子期刊數(shù)據(jù)庫，梳理分析了2021年國內外土地資源利用與空間規(guī)劃研究發(fā)展現(xiàn)狀和重點問題，并結合中國宏觀經(jīng)濟發(fā)展的科技需求，展望2022年國內土地資源利用與空間規(guī)劃研究趨勢。通過檢索“土地資源”（land resources）、“ 土地資源保護”（land protection）、“土地生態(tài)”（land ecology）、“國土空間分類”（land classification）、“土地利用”（land use/LUCC）、“土地評價”（land evaluation/land assessment）、“土地利用規(guī)劃”（land use planning）、“空間規(guī)劃”（spatial planning）等關鍵詞，篩選出學術文獻90 篇，其中，中文文獻54篇，英文文獻36篇。主要分布在《中國土地科學》、《自然資源學報》、《地理學報》、《中國土地》、《規(guī)劃師》、Land Use Policy、Science of the Total Environment、Planning Practice&Research等期刊，內容涵蓋土地資源保護、低碳綠色土地利用、土地效率評價、國土空間規(guī)劃編制方法等方面。研究主題的細分情況見表1。

表1 關于土地資源利用與空間規(guī)劃領域的國內外研究文獻Tab.1 Domestic and international literature on land resources, land use and spatial planning

1 2021年土地資源利用與空間規(guī)劃重點問題研究進展

1.1 國內土地資源利用與空間規(guī)劃重點問題研究進展

2021年，國內土地資源利用與空間規(guī)劃研究以土地資源資產(chǎn)價值核算、綠色低碳土地利用模式、土地利用轉型、土地利用效益、國土空間規(guī)劃體系和技術方法為研究熱點。土地資源方面，自然資源資產(chǎn)價值成為土地資源優(yōu)化配置的重要依據(jù)，同時“雙碳”目標指導下探索綠色低碳導向的土地資源開發(fā)模式成為研究重點。土地利用方面，土地功能轉型相關研究逐漸深入，土地效益評價成果應用范圍進一步拓寬，更好地服務于國土空間治理。在空間規(guī)劃方面，隨著國土空間規(guī)劃體系不斷完善，相關理論研究不斷深入，詳細規(guī)劃尤其是村莊規(guī)劃編制的技術方法亦成為研究熱點。

1.1.1 重視土地資源資產(chǎn)價值與空間配置

為推進完善全民所有自然資源資產(chǎn)有償使用制度，各類自然資源要素的資產(chǎn)價值作為有力推動優(yōu)化土地資源配置的基礎，自然資源資產(chǎn)核算受到普遍重視。根據(jù)我國自然資源管理需要，研究者提出了以市場機制和政府管控為兩翼的全民所有自然資源資產(chǎn)核算的中國方案[1]，完善了從縣級單元到宗地的覆蓋宏觀、中觀、微觀尺度的土地資產(chǎn)核算方法[2]。針對土地生態(tài)價值，生態(tài)功能脆弱的農產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、三峽庫區(qū)、黃河流域等重點區(qū)域持續(xù)受到關注[3-5]，在保障生態(tài)安全基礎上明確經(jīng)濟建設的力度和方向，為生態(tài)脆弱區(qū)開發(fā)保護決策提供參考[6]。此外，我國土地資源的空間配置優(yōu)化經(jīng)歷了“計劃治理、管制治理、政策治理、底線治理”4個階段[7]，學者將保障糧食安全、服務主體功能區(qū)戰(zhàn)略作為研究目標，開展土地資源配置的實證分析[8-10]，研究發(fā)現(xiàn)土地利用計劃指標剛性過強不能導致資源錯配[9]，可通過多目標規(guī)劃模型[11]平衡效率和公平，有效推動國土空間配置優(yōu)化。

1.1.2 聚焦土地資源綠色低碳發(fā)展模式

2030年碳達峰行動方案的印發(fā)標志著綠色低碳發(fā)展模式成為未來重要的研究方向。土地作為主要的碳源和碳匯，其利用類型、方式、強度、結構等。直接或間接影響陸地生態(tài)系統(tǒng)和大氣之間的碳排放和吸收[12]。土地綠色利用作為構建生態(tài)文明的必然選擇，需要重視土地利用理念革新，從粗放、過度式利用向節(jié)約、保護式利用轉變[13]。學者基于“碳達峰”和“碳中和”目標對不同尺度土地利用模式的碳排放和碳匯開展定量研究，通過模擬預測陸地生態(tài)系統(tǒng)的碳排放和碳匯，提出低碳土地利用政策建議[14-15]，識別低碳土地利用的關鍵區(qū)位[16]。魏保軍等認為實現(xiàn)碳達峰需要跨學科的復雜技術體系，需要從區(qū)域、城市和社區(qū)三個空間尺度搭建技術體系框架[17]，將減碳目標納入空間規(guī)劃全過程和各層級[18]。學者同時針對土地綠色利用效率開展實證研究[19]，提出發(fā)揮不同類型環(huán)境管制政策的交互協(xié)同作用，設計碳排放權的空間轉移機制，實現(xiàn)兼顧城市建設土地需求和生態(tài)用地轉用平衡的目標[20-21]。

1.1.3 分析土地利用多功能轉型路徑

隨著高質量發(fā)展和共同富裕目標的提出，土地利用轉型成為優(yōu)化土地利用結構、縮小城鄉(xiāng)差距和促進城鄉(xiāng)融合的重要手段。相關研究逐步從基礎性研究走向應用性研究，研究分支更加清晰化與系統(tǒng)化[22]，學者提出通過效率提升、價值顯化、要素流通與結構優(yōu)化4大渠道，促使土地利用轉型為城鄉(xiāng)融合做出貢獻[23]。針對鄉(xiāng)村地區(qū)，學者認為調控鄉(xiāng)村土地利用轉型的關鍵在于激活土地資源要素，解除城鄉(xiāng)二元體制對鄉(xiāng)村土地空間發(fā)展的限制[24]。其中，耕地利用轉型主要體現(xiàn)在種植結構、農業(yè)生產(chǎn)要素投入、耕地經(jīng)營方式以及耕地產(chǎn)出等方面[25]，學者發(fā)現(xiàn)耕地利用功能正處于從經(jīng)濟社會型向生態(tài)經(jīng)濟型轉型的過渡期[26]。熊昌盛等通過綜合評價法區(qū)分耕地的生產(chǎn)、生活和生態(tài)功能，指出全國耕地多功能存在顯著空間差異[27]。在宅基地轉型方面，高金龍等通過對蘇南地區(qū)的農村宅地基轉型研究發(fā)現(xiàn)，宅地基正經(jīng)歷著由“居住保障”向“財產(chǎn)福利”轉型的過程，其功能由原來單一居住功能向資產(chǎn)福利、身份表征等功能轉型[28]；在鄉(xiāng)村工業(yè)用地轉型方面，張正峰等實證研究發(fā)現(xiàn)農村工業(yè)用地轉型程度與社會經(jīng)濟增長水平呈正相關[29]。在城市地區(qū)，城市建成環(huán)境側重混合利用轉型，土地混合利用成為提升城區(qū)品質，帶動區(qū)域創(chuàng)新的重要途徑[30]。周德等以杭州為例研究發(fā)現(xiàn)城市土地利用混合程度總體水平偏低，以主城區(qū)為中心逐漸遞減，未來應將土地混合利用納入國土空間規(guī)劃[31]。

1.1.4 評估各類建設用地利用效益

土地資源約束趨緊推動建設用地從增量到存量再到減量的發(fā)展模式轉變，構建節(jié)約高效的國土空間是實現(xiàn)高質量發(fā)展的重要訴求。學者提出新發(fā)展階段土地節(jié)約集約利用不僅要重視量化經(jīng)濟效益，更要關注時間成本和效率，實現(xiàn)經(jīng)濟效益、社會效益和環(huán)境保護的最優(yōu)契合[32]。研究者圍繞土地利用效益的空間分布特征、優(yōu)化測度方法和提升路徑開展研究?？臻g分布特征方面，根據(jù)“核心—邊緣”理論，研究者發(fā)現(xiàn)天津中心城區(qū)用地效益極化明顯，市郊區(qū)縣與中心城區(qū)差異大且缺乏中間梯度層級[33]。方法優(yōu)化方面，學者探索了應用超效率SBM模型和Malmquist模型測算土地利用效率[34]和探索基于土地利用潛力的城鄉(xiāng)一體化的分等定級方法[35]。影響機制方面，研究者將用地效益與政府管理水平聯(lián)系，探究用地效益與政府對管理者和企業(yè)的責任約束力的關系[36]，評價政府土地供應的績效水平[37]。在用地效率提升方面，研究指出應從科技創(chuàng)新和制度創(chuàng)新兩方面入手，加強節(jié)地技術實踐和推廣[38]，同時針對集約型城市和粗放型城市，立足于發(fā)展階段特征，制定實施管理性調控、經(jīng)濟性調控、規(guī)劃性調控的差別化供地政策[39]。

1.1.5 夯實國土空間規(guī)劃理論體系

在理論研究上，隨著“五級三類”國土空間規(guī)劃體系實踐的開展，學者提出新時代生態(tài)文明背景下，國土空間規(guī)劃理論體系包括價值取向理論、空間理論、程序性理論、四“部門”治理理論4個理論體系[40]。宏觀中觀尺度上的國土空間規(guī)劃，更多的是“領域”（Territory）的概念，微觀尺度詳細規(guī)劃中，更多的是具體到“空間”（Space）[41]。為深化落實主體功能區(qū)戰(zhàn)略，以“雙評價”作為保障，貫穿規(guī)劃方案研制各環(huán)節(jié)；以各層級上下結合的“三區(qū)三線”體系為載體，形成國土空間規(guī)劃基本底圖；抓住關鍵閾值參數(shù)，實現(xiàn)國土空間用途管控的升降尺度傳導[42]。同時，土地發(fā)展權配置作為國土空間規(guī)劃的“靈魂”，深化土地發(fā)展權的理論認知，能有效保障國土空間規(guī)劃的實施[43]。延續(xù)和應用兩級土地發(fā)展權理論，林堅等提出了嵌合于我國傳統(tǒng)行政區(qū)治理體系、支撐國土空間開發(fā)保護制度、國土空間規(guī)劃與用途管制的“區(qū)域—要素”統(tǒng)籌理論基本框架[44]。從宏觀看，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界和生態(tài)空間的劃定實際上是央地針對土地發(fā)展權的博弈，國土空間規(guī)劃體系的構建是不同層級政府對土地發(fā)展權的再分配，規(guī)劃編制體現(xiàn)央地協(xié)同治理目標的實現(xiàn)[45]；從微觀看，控制性詳細規(guī)劃是對土地發(fā)展權外部性的限制，避免私人的開發(fā)損害公共利益，因此土地發(fā)展權直接經(jīng)濟價值和外部間接經(jīng)濟價值的測算有利于保障控制性規(guī)劃的有效實施[46]。

1.1.6 完善國土空間規(guī)劃方法創(chuàng)新

隨著國土空間規(guī)劃編制的逐步細化，創(chuàng)新規(guī)劃技術方法成為研究熱點。學者總結了“雙評價”中國土空間規(guī)劃編制的抗解問題和有限理性[47]，指出應重視通過溝通交流、公眾參與等方式應對國土空間規(guī)劃編制中的具體問題。在“雙評估”方面，明確了實施評估和風險評估的內容，構建了實施評估框架[48]，完善了“事前研究、風險調查、風險論證、風險研判”的風險評估流程[49]。在三區(qū)三線優(yōu)化方面，構建了“承載力—適宜性—質量”三位一體的永久基本農田劃定技術模型[50]，基于生態(tài)重要性和生態(tài)敏感性的生態(tài)空間和生態(tài)保護紅線“拆分”與“集成”方法[51]，基于“社區(qū)網(wǎng)絡單元”作為最小單元的城鎮(zhèn)開發(fā)邊界和城鄉(xiāng)邊界劃分的方法[52]。服務于國土空間精細化治理，空間規(guī)劃有助于優(yōu)化土地利用結構，提高土地利用效率，被認為是實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展和空間治理的重要工具[53]。國土空間規(guī)劃目標與國土空間治理指標存在嚴密的價值傳導關系，并且不同層級政府的規(guī)劃指標在關注對象、控制性、統(tǒng)籌性存在差異[54]。曹小曙等通過構建覆蓋建設空間與非建設空間的詳細規(guī)劃分類，推動實現(xiàn)自然資源全域全類型覆蓋的規(guī)劃體系[55]。對于城市開發(fā)邊界以內的控制性詳細規(guī)劃，研究者提出了通過增加中間層級、劃定生態(tài)管理單元、剛性與彈性結合的空間管控等方法，實現(xiàn)控制性詳細規(guī)劃的全域覆蓋、層級傳導和有效實施[56-57]。針對開發(fā)邊界外，通過“上下結合”型的鄉(xiāng)村空間治理運轉機制，構建剛性與彈性結合、物質空間與空間關系交互、空間權屬與空間組織疊加的鄉(xiāng)村空間“物質—組織—權屬”綜合治理框架，為落實實用性村莊規(guī)劃和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略創(chuàng)造條件[58]。

1.2 國外土地資源利用與空間規(guī)劃重點問題研究進展

2021年，國外土地資源利用與空間規(guī)劃研究涉及水土資源聯(lián)動的評估與保護、跨學科的土地利用研究、土地適宜性評價和海洋空間規(guī)劃等方面。土地資源方面，強調土地利用對水資源的影響，強調劃定保護區(qū)時綜合考慮水文地質過程，同時重視本土知識在土地資源保護中的應用；土地利用研究拓展了土地利用數(shù)據(jù)應用的新方向，包括公共健康研究和疫情傳播等；土地評估方面，強調多目標的土地適宜性評價，將居民主觀偏好納入土地開發(fā)保護決策中，實現(xiàn)主客觀結合評價土地適宜性；在空間規(guī)劃方面，重點關注海洋空間規(guī)劃，強調在可持續(xù)發(fā)展目標引導下實現(xiàn)海洋空間經(jīng)濟、社會和生態(tài)的協(xié)調發(fā)展，提升海洋生態(tài)系統(tǒng)對氣候變化的適應能力。

1.2.1 聯(lián)動水土資源配置與機制研究

2021年由于氣候變化、新冠疫情影響，經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的糧食安全問題成為關注焦點，土地資源和水資源是保障農業(yè)生產(chǎn)最重要因素，因此，土地利用對水資源的影響、水土資源的整體保護成為研究熱點。學者通過對緬甸、哈博羅內、尼日利亞等地的實證研究，證明土地利用變化，尤其是城市化帶來的森林砍伐、修建住宅和采礦等活動造成了水污染、水資源短缺、河道變化等問題，同時增加了洪水風險[59-61]。但微觀層面研究證明不透水地面擴張增加了徑流量，減少了蒸騰作用有利于水資源的利用[62]；草地或耕地變?yōu)榱值貏t由于樹木的樹冠截留和根系吸水會導致土壤缺水，顯著影響區(qū)域未來干旱水平的預期[63]。因此，土地利用對水資源的影響機制十分復雜，水土資源的保護一方面需要綜合考慮地形地貌、水文地質過程和氣候變化影響，實現(xiàn)對保護區(qū)脆弱程度和修復優(yōu)先級的科學劃分[64]。另一方面，提倡結合生態(tài)系統(tǒng)服務和棲息地適宜性評價，開展?jié)竦氐汝P鍵地區(qū)生態(tài)修復工作，將實現(xiàn)生態(tài)系統(tǒng)服務價值的最大化作為土地資源利用目標[65]。

1.2.2 探索土地資源保護和管理新手段

國外針對土地資源保護強調基于當?shù)匚幕椭R水平對土地資源開發(fā)保護進行有效引導。本地知識體系包括傳統(tǒng)的農林復合利用模式、以森林作為水源緩沖區(qū)、實行保護性農業(yè)等措施，有效協(xié)調了經(jīng)濟社會發(fā)展和自然環(huán)境保護，提升了當?shù)厣鐓^(qū)對于氣候變化等外部風險的適應能力[66-67]。針對欠發(fā)達地區(qū)，豐富的自然資源是改善當?shù)鼐用裆钏降闹匾侄?，但大?guī)模的自然資源開采也會破壞當?shù)丨h(huán)境。因此提高自然資源管理水平對欠發(fā)達地區(qū)尤為重要。學者提出一方面需要通過制定政策加強對自然資源評估監(jiān)測水平[68-69]，另一方面提倡聯(lián)合私人和公共金融部門發(fā)揮金融創(chuàng)新優(yōu)勢，應對氣候變化等各類風險，實現(xiàn)對自然資源的可持續(xù)利用[70]。針對氣候變化這一重要風險，學者提出在全球范圍內劃定氣候變化保護區(qū)、充分考慮非生物因素并且加強保護區(qū)之間的連通性，以彌補現(xiàn)階段保護區(qū)劃定方法的缺陷[71]。

1.2.3 拓展跨學科的土地利用研究

隨著可持續(xù)發(fā)展目標和低碳發(fā)展模式的提出，土地利用研究融合地理學、生態(tài)學、規(guī)劃學等多個學科，成為了綜合經(jīng)濟、社會、生態(tài)系統(tǒng)，聯(lián)系自然和人工環(huán)境的重要橋梁。有學者認為基于土地利用和土地覆蓋相關研究，構建土地系統(tǒng)科學的關鍵挑戰(zhàn)是提出普適理論指導跨學科研究，目前相關研究雖然為適應環(huán)境變化和實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標提出了解決辦法，但是局限于特定的土地類型和范圍，未能整合形成整體性解決方案，以實現(xiàn)各解決辦法效益協(xié)同與矛盾調和[72]。以此為目標，不同學者為實現(xiàn)更大尺度、更多學科的土地利用研究進行了探索。新冠疫情影響下，公共健康科學嘗試將土地利用和土地覆蓋（LULC）數(shù)據(jù)與電子健康記錄相結合，將土地利用數(shù)據(jù)應用于公共健康研究，建立相關變量之間的因果關系，開展跨學科研究分析；同時，土地利用對源于動物的傳染病蔓延存在影響，相關土地景觀研究可為保護公共健康政策的制定提供依據(jù)[73-74]。針對現(xiàn)階段土地利用研究限于特定區(qū)域的問題，統(tǒng)籌陸地生態(tài)系統(tǒng)和海洋生態(tài)系統(tǒng)的研究成為重要方向，綜合考慮多個生態(tài)系統(tǒng)之間的直接、間接的聯(lián)系，探索海洋資源對陸域土地利用和治理決策的影響，以更好地服務于流域管理和生物多樣性保護[75-76]。除此之外，大數(shù)據(jù)研究和遙感監(jiān)測技術的發(fā)展也為更詳細微觀的土地利用數(shù)據(jù)提取提供了保障，例如有研究利用以地塊為單元的微觀地籍數(shù)據(jù)，結合出行生成率和網(wǎng)絡分析工具，對步行出行進行詳細評估，測算形成城市空間活力[77]。

1.2.4 創(chuàng)新土地適宜性評估方法

隨著用地需求的多元化催生土地利用方式的多樣化，基于不同標準和不同目標的土地適宜性評價方法整合成為重要研究方向，研究者綜合運用多標準評估（MCE）和多目標土地分配（MOLA）決策工具確定各種土地利用類型的空間發(fā)展策略。該方法可靈活處理環(huán)境影響、約束條件和規(guī)劃目標，兼顧自然環(huán)境保護和經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展[78]。在此基礎上，居民對土地利用的主觀評價和支付意愿成為了對土地適宜性評價的重要補充，例如通過評估當?shù)鼐用駥μ烊簧?、人工林、農田和牧場4類土地利用方式的偏好，在兼顧土地利用多樣性同時平衡利益相關者的期望[79]；通過農民種植意愿和土地分配分析結果，引進土地配置決策方法評價土地適宜性，發(fā)現(xiàn)農民更愿意選擇作物組合多樣化的土地利用結構[80]；支付意愿也應用于對土地未來開發(fā)方式的評估，將居民主觀偏好作為決定土地開發(fā)適宜性的影響因素[81]；通過參與式方法對居民針對不同類型生態(tài)系統(tǒng)服務價值進行排序，通過利益相關者對生態(tài)系統(tǒng)服務價值的偏好提出地區(qū)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略[82]。在此基礎上，學者探索使用機器學習方法開展農用地適宜性評價，綜合經(jīng)濟社會適宜性和生態(tài)適宜性評價對農作物選擇提供指導，對比傳統(tǒng)農作物生態(tài)需求模型，機器學習方法可以有效預測經(jīng)濟社會適宜性，未來可作為農用地適宜性評估的新方法[83]。

1.2.5 關注海洋空間規(guī)劃

受全球化和氣候變化的影響，藍色經(jīng)濟成為新時期經(jīng)濟增長的重要動力，同時海洋也是調節(jié)氣候變化的關鍵生態(tài)系統(tǒng)，規(guī)劃研究逐漸將重點從陸域轉移到海域，完善海洋空間規(guī)劃（MSP）體系和技術方法。學者綜述發(fā)現(xiàn)海洋空間規(guī)劃相關研究采用生態(tài)系統(tǒng)研究方法，未來應整合多學科研究方法，制定國際合作研究計劃，海洋空間規(guī)劃和管理需要突破傳統(tǒng)海洋管理部門劃分和地域限制，提出協(xié)調一致的海洋資源管理政策，實現(xiàn)海洋可持續(xù)發(fā)展目標[84-85]。現(xiàn)階段海洋空間規(guī)劃未能實現(xiàn)海洋和陸地的聯(lián)系，導致對不同行業(yè)和建設項目重要性評級不統(tǒng)一，進而產(chǎn)生陸海空間規(guī)劃的矛盾沖突[86]；同時，目前基于經(jīng)濟效益的藍色產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和基于生態(tài)系統(tǒng)服務的海洋保護規(guī)劃未能實現(xiàn)統(tǒng)一融合，導致海洋開發(fā)對于生態(tài)系統(tǒng)的破壞被低估[87]。未來應探索整合經(jīng)濟、社會、生態(tài)三者的綜合性海洋空間規(guī)劃[88]，關注氣候變化對漁業(yè)和海洋生態(tài)系統(tǒng)的影響，實現(xiàn)以適應氣候變化為目標的海洋空間規(guī)劃[89]，尤其應關注受海平面上升影響的海岸帶地區(qū)的規(guī)劃管理[90]。

2 國內外土地資源利用與空間規(guī)劃重點問題對比及重點進展評述

2.1 國內外重點問題對比

國內外在土地資源利用與空間規(guī)劃領域的研究主題有較大共性，但由于社會經(jīng)濟發(fā)展階段、自然稟賦、土地制度等條件有所差異，研究的關注點與具體內容也存在不同（表2）。

表2 國內外土地資源利用與空間規(guī)劃研究主要內容的對比Tab.2 The comparison between the main research contents of land resources, land use and spatial planning in China and overseas

（1）在土地資源保護方面，在席卷全球的新冠疫情和糧食危機背景下，國內重點關注糧食主產(chǎn)區(qū)和生態(tài)脆弱地區(qū)的土地資源有效保護和合理開發(fā)；國外關注土地利用對環(huán)境和資源的負面影響，強調引導欠發(fā)達地區(qū)自然資源的合理利用，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

（2）在土地利用方面，國內提出圍繞“雙碳”目標構建多學科綜合的技術體系研究框架，國外則根據(jù)土地利用數(shù)據(jù)開展宏觀多生態(tài)系統(tǒng)和微觀個體研究，宏觀統(tǒng)籌不同生態(tài)系統(tǒng)，全面評估土地開發(fā)產(chǎn)生的影響，微觀服務于公共健康政策制定和建成環(huán)境品質提升。

（3）在空間規(guī)劃方面，國內完善國土空間規(guī)劃理論，總結各地國土空間規(guī)劃編制經(jīng)驗，歸納優(yōu)化技術方法，國外關注海洋空間規(guī)劃的研究，旨在協(xié)同提高生態(tài)系統(tǒng)服務水平，提升對氣候變化的適應能力。

2.2 2021年重點研究進展評述

2021年土地資源利用與空間規(guī)劃在以下方面取得了新的研究進展：

自然資源資產(chǎn)價值成為決定土地配置的重要因素。圍繞自然資源資產(chǎn)價值，構建不同尺度的土地資產(chǎn)核算方法，為土地資源配置，尤其是生態(tài)脆弱區(qū)的土地開發(fā)保護決策提供依據(jù)。通過開展土地資源效率評價，實現(xiàn)關鍵地區(qū)效率與公平，開發(fā)與保護的平衡。

碳達峰行動方案的提出標志著經(jīng)濟發(fā)展模式的轉型，綠色低碳的土地利用方式對降低碳排放、實現(xiàn)碳中和至關重要。研究者一方面對土地利用的碳排放和碳匯進行定量分析，歸納低碳發(fā)展的技術方法體系，提倡將低碳目標納入國土空間規(guī)劃體系中；另一方面通過刻畫土地利用轉型，判斷土地利用的發(fā)展趨勢，為促進土地多功能利用、促進城市緊湊集約發(fā)展、優(yōu)化城市功能布局和空間形態(tài)提供依據(jù)和建議。

土地評價方面，新時代國土空間治理對土地集約利用提出了新需求，土地節(jié)約集約利用評價成果需服務于城市更新、產(chǎn)業(yè)升級轉型和治理水平提升，同時實現(xiàn)建設用地規(guī)模減少和整體經(jīng)濟效益提升，對政府管理水平提出了很大的挑戰(zhàn)。通過土地評價探索建立“同價同權”的統(tǒng)一城鄉(xiāng)建設用地分等定級方法和土地供應績效評價，為構建統(tǒng)一城鄉(xiāng)建設用地市場，推動政府管理水平提升做出貢獻。

空間規(guī)劃方面，重視國土空間規(guī)劃理論體系研究，落實主體功能區(qū)戰(zhàn)略，關注土地發(fā)展權配置在國土空間規(guī)劃的作用，不斷創(chuàng)新“雙評價”、“雙評估”、三區(qū)三線劃定方法。服務于國土空間精細化治理，適應國土空間規(guī)劃的轉型，研究構建上下傳導、覆蓋全域的詳細規(guī)劃體系，通過增加中間層級、劃定生態(tài)管控單元等方式，實現(xiàn)規(guī)劃的層層傳導，有效銜接和全域覆蓋。

2021年土地資源利用與空間規(guī)劃相關研究在以下方面仍存在一定的不足：

土地資源配置方面，目前土地資源配置研究僅針對土地的開發(fā)價值或保護價值，缺少對土地資源供給、生態(tài)用地保護底線的統(tǒng)籌考慮，實現(xiàn)對城市生產(chǎn)、生活、生態(tài)功能的系統(tǒng)協(xié)調，未來需從不同尺度，開展更大范圍的土地要素配置效率評估，為建設用地指標跨區(qū)域交易、跨省耕地補充等土地要素市場化機制建設提供有效支撐。

低碳發(fā)展作為土地利用的重要發(fā)展模式，目前針對土地利用碳排放和碳匯的實證研究數(shù)量仍十分有限，應繼續(xù)深入開展各級各類的相關研究，既需要基于實驗對植物和土壤進行微觀尺度碳匯測算，也需要立足宏觀尺度基于用地類型的系統(tǒng)評估，為計算土地碳排放和碳匯提供可靠的技術方法和參考依據(jù)，作為國土空間規(guī)劃評估的重要依據(jù)。另一方面，結合企業(yè)、居住、道路等大數(shù)據(jù)分析辦法，建立碳排放的數(shù)據(jù)庫，為產(chǎn)業(yè)轉型升級、負面清單制定、優(yōu)化城市路網(wǎng)結構和用地功能布局等提供具體建議。

隨著國土空間規(guī)劃體系逐步完善，各級各類國土空間規(guī)劃編制技術方法不斷豐富，但涉及到不同用地類型的規(guī)劃和管理仍需進一步協(xié)調，支撐國土空間規(guī)劃體系的法治建設仍有待加強。除此之外，國土空間規(guī)劃系統(tǒng)研究仍需要挖掘，目前更多研究針對某一類或某一層級的國土空間規(guī)劃實踐開展研究，尚未打通各級各類國土空間規(guī)劃和國土空間治理體系，并實現(xiàn)對各類國土空間用途管制手段的有效傳導。

3 2022年土地資源利用與空間規(guī)劃領域研究展望

3.1 主要科技需求

2021年，中共中央、國務院、自然資源部等相關管理部門印發(fā)系列關于自然資源與國土空間規(guī)劃相關的文件，對土地資源利用與空間規(guī)劃提出新要求。

推動經(jīng)營性土地要素市場化配置。深化土地管理制度改革，完善建設用地市場體系，開展土地指標跨區(qū)域交易試點。對城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤節(jié)余指標跨省域調劑政策實施評估，探索建立全國性的建設用地指標跨區(qū)域交易機制。改進完善跨省域補充耕地國家統(tǒng)籌機制，穩(wěn)妥推進補充耕地國家統(tǒng)籌實施。

建立健全綠色低碳循環(huán)發(fā)展經(jīng)濟體系。一是加快基礎設施綠色升級，推進城鎮(zhèn)環(huán)境基礎設施建設升級，改善城鄉(xiāng)人居環(huán)境。相關空間性規(guī)劃要貫徹綠色發(fā)展理念，統(tǒng)籌城市發(fā)展和安全，優(yōu)化空間布局，合理確定開發(fā)強度，鼓勵城市留白增綠。二是明確各地區(qū)、各領域、各行業(yè)目標任務，加快實現(xiàn)生產(chǎn)生活方式綠色變革，推動經(jīng)濟社會發(fā)展建立在資源高效利用和綠色低碳發(fā)展的基礎之上，確保如期實現(xiàn)2030年前碳達峰的目標。

深化自然資源領域重大改革。一是建立健全生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制。建立生態(tài)產(chǎn)品調查監(jiān)測機制、價值評價機制和價值實現(xiàn)推進機制，健全經(jīng)營開發(fā)機制、保護補償機制、價值實現(xiàn)保障機制。二是深化生態(tài)保護補償制度改革。加快健全有效市場和有為政府更好結合、分類補償與綜合補償統(tǒng)籌兼顧、縱向補償與橫向補償協(xié)調推進、強化激勵與硬化約束協(xié)同發(fā)力的生態(tài)保護補償制度。三是加強森林草原資源生態(tài)保護和生態(tài)修復。全面提升森林和草原的生態(tài)系統(tǒng)功能，深化森林草原領域改革，完善產(chǎn)權權能，發(fā)展綠色富民產(chǎn)業(yè)。

構建服務于高質量發(fā)展的國土空間規(guī)劃體系。一是逐步形成技術標準體系。有步驟推出能用、管用、好用的國土空間規(guī)劃標準，覆蓋從總體規(guī)劃、專項規(guī)劃到詳細規(guī)劃的全類型規(guī)劃編制的需要，強化基礎標準的約束作用，逐步推出“雙評價”“社區(qū)生活圈”“城市設計”等方法標準。二是加快推進村莊規(guī)劃工作，根據(jù)條件和需求，實現(xiàn)村莊規(guī)劃的覆蓋，明確村莊布局分類，對沒有編制規(guī)劃的村莊，嚴格按照用途管制和建設管理要求建設。

3.2 重點研究方向展望

在研究2021年土地資源利用與空間規(guī)劃進展的基礎上，結合國家主要科技需求，展望2022 年土地資源利用與空間規(guī)劃重點研究方向。

優(yōu)化土地資源配置方法。結合土地要素市場化要求，提升土地資源配置效率，推動地區(qū)產(chǎn)業(yè)升級和綠色轉型，提升城市創(chuàng)新能力和城市居住品質，實現(xiàn)國土空間精細化治理成為重要目標。探索建立城鄉(xiāng)建設用地指標跨區(qū)域交易機制，統(tǒng)一城鄉(xiāng)建設用地市場和跨省域補充耕地方案，推動土地資源高效配置與節(jié)約利用。

探索綠色低碳土地利用模式。響應2030年實現(xiàn)碳達峰的目標要求，未來應實現(xiàn)碳核算技術方法突破，明確綠色低碳土地利用技術瓶頸和研究計劃，將碳排放和碳匯的定量測算納入規(guī)劃和建設方案比選標準，將低碳目標納入國土空間治理的全過程。

提升國土空間規(guī)劃技術水平。隨著大數(shù)據(jù)、機器學習等新技術方法不斷涌現(xiàn)并應用于國土空間治理，更好地將信息化手段應用于國土空間規(guī)劃，輔助國土空間開發(fā)保護決策，監(jiān)督國土空間規(guī)劃的實施落地成為重要研究方向。未來應深入探索應用于不同層級、不同尺度的空間分析、模擬和預測的技術方法，提升國土空間規(guī)劃的科學性。

國土空間規(guī)劃公眾參與機制。隨著各省市國土空間規(guī)劃的征求意見稿不斷公布，平衡不同利益相關方的訴求，甄別采納公眾提出的各類建議，體現(xiàn)“開門編規(guī)劃”成為國土空間規(guī)劃下一階段重要工作內容。

3.3 《中國土地科學》重點關注方向

《中國土地科學》在土地資源利用與空間規(guī)劃領域將重點關注土地要素配置、低碳土地利用、多功能土地利用、國土空間規(guī)劃新技術、鄉(xiāng)村規(guī)劃編制技術、規(guī)劃公眾參與機制構建等熱點問題。