●潘 佳

2018年以來(lái)，隨著我國(guó)環(huán)境資源法學(xué)研究會(huì)環(huán)境法典編纂研究的順利推進(jìn)，〔1〕參見(jiàn)汪勁：《論中國(guó)環(huán)境法典框架體系的構(gòu)建和創(chuàng)新——以中國(guó)民法典框架體系為鑒》，載《當(dāng)代法學(xué)》2021年第6期，第18頁(yè)。盡快頒布環(huán)境立法領(lǐng)域的專(zhuān)門(mén)法典已形成強(qiáng)烈共識(shí)。根據(jù)2021年立法計(jì)劃，全國(guó)人大將研究啟動(dòng)環(huán)境法典編纂工作。作為《環(huán)境保護(hù)法》 的關(guān)鍵制度和“兩山理論”的主要實(shí)現(xiàn)路徑，生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償納入法典實(shí)屬必然。生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償是生態(tài)受益者對(duì)生態(tài)保護(hù)者因保護(hù)生態(tài)環(huán)境付出的成本和投入給予補(bǔ)償?shù)募?lì)性制度安排?！?〕參見(jiàn)潘佳：《流域補(bǔ)償制度的正當(dāng)性標(biāo)準(zhǔn)》，載《行政法學(xué)研究》2022年第2期，第117頁(yè)。生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)姆ǖ浠褪前凑绽硇曰拖到y(tǒng)化方式，將相應(yīng)條款合理融入環(huán)境立法領(lǐng)域?qū)ｉT(mén)法典的相關(guān)編章。然而，如火如荼展開(kāi)的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償法學(xué)研究鮮有基于法典背景的體系化考量。隨著法典化步伐的加速，生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償入典仍需回應(yīng)一系列重大議題：于目的論層面，生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償為何寫(xiě)入環(huán)境立法的專(zhuān)門(mén)法典？于方法論層面，生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償主要制度怎樣融入環(huán)境立法的專(zhuān)門(mén)法典，在法典中何以安放，如何看待法典內(nèi)部規(guī)定之間以及法典規(guī)定與外部立法的體系關(guān)聯(lián)？于規(guī)范論層面，哪些生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償規(guī)定需要入典，入典后如何展開(kāi)？基于此，本文將直面生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)娜氲湓V求，就上述問(wèn)題一一展開(kāi)討論。

一、生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)姆ǖ浠枨?/h2>

法典化是合乎邏輯地制定法的過(guò)程?！?〕參見(jiàn)何勤華等：《大陸法系與西方法治文明》，北京大學(xué)出版社2014年版，第211頁(yè)。在一系列觀念和事實(shí)條件得到滿足的情況下，法典編纂才可能實(shí)現(xiàn)立法者所欲實(shí)現(xiàn)的目的。〔4〕參見(jiàn)朱明哲：《法典化模式選擇的法理辨析》，載《法制與社會(huì)發(fā)展》2021年第1期，第112頁(yè)。

（一）法典是尊重自然生態(tài)保護(hù)基礎(chǔ)制度的最高形式

2019年習(xí)近平總書(shū)記在主持召開(kāi)的中央財(cái)經(jīng)委第五次會(huì)議上強(qiáng)調(diào)全面建立生態(tài)補(bǔ)償制度，黨的十九屆四中全會(huì)要求落實(shí)生態(tài)補(bǔ)償制度，我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》第31條確定了“生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償”作為基礎(chǔ)性自然保護(hù)制度的地位?！皟缮嚼碚摗笔橇?xí)近平生態(tài)文明思想的核心，生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償通過(guò)生態(tài)受益者補(bǔ)償生態(tài)保護(hù)者，提供生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)和可持續(xù)的生態(tài)服務(wù)，〔5〕參見(jiàn)歐陽(yáng)志云等：《建立我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的思路與措施》，載《生態(tài)學(xué)報(bào)》2012年第3期，第690-692頁(yè)。是實(shí)現(xiàn)“兩山理論”轉(zhuǎn)化的關(guān)鍵。

但遺憾的是，這一基礎(chǔ)性制度在現(xiàn)實(shí)中未能獲得應(yīng)有之法律地位。我國(guó)尚未頒布生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償專(zhuān)門(mén)性國(guó)家立法，制度實(shí)踐以自上而下的部門(mén)和地方政策調(diào)控為主，一些原則性規(guī)定散見(jiàn)于為數(shù)不多的單項(xiàng)資源類(lèi)法律中。囿于環(huán)境立法體系的碎片化、矛盾多、冗雜疏漏等弊端，生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度亦缺乏系統(tǒng)性、銜接性和穩(wěn)定性，〔6〕參見(jiàn)呂忠梅：《中國(guó)環(huán)境法典的編纂條件及基本定位》，載《當(dāng)代法學(xué)》2021年第6期，第7頁(yè)。適用范圍局限于單個(gè)自然領(lǐng)域且協(xié)調(diào)性差，弱化了生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)性環(huán)境制度地位。盡管《生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償條例》正在制定中，但絲毫不影響其法典化之必要。生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償早已納入環(huán)境基本制度并作為生態(tài)文明體系的重要組成，其制度理應(yīng)被賦予法典化內(nèi)涵。法典化的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度是充分夯實(shí)頂層依據(jù)，穩(wěn)定生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償作為自然生態(tài)保護(hù)基礎(chǔ)制度的根本遵循。以法典化的制度形式調(diào)整生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償活動(dòng)將成為夯實(shí)這一基礎(chǔ)制度的關(guān)鍵。

法典是法形式的最高階段，〔7〕參見(jiàn)封麗霞：《法典編纂論——一個(gè)比較法的視角》，清華大學(xué)出版社2002年版，第25頁(yè)?？捎行嵘鷳B(tài)保護(hù)補(bǔ)償依據(jù)的效力位階。法典化的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度較之于即將頒布的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償行政法規(guī)，不僅效力更高，還充分體現(xiàn)出人大民主立法的優(yōu)勢(shì)。法典化的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償規(guī)范與大環(huán)保目標(biāo)相一致，可消解政府開(kāi)展活動(dòng)的高位階依據(jù)不充分問(wèn)題，自動(dòng)抑制了未來(lái)的《生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償條例》仍需要服從單行資源法的尷尬境遇。

就法典化的制度名稱(chēng)而言，相較于當(dāng)前仍為一些規(guī)范性文件使用的“生態(tài)補(bǔ)償”一詞，采用“生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償”稱(chēng)謂似更科學(xué)。理由有三：（1）“生態(tài)補(bǔ)償”的內(nèi)涵和外延始終存在很大爭(zhēng)議和不確定性，不少文件將生態(tài)環(huán)境損害賠償、自然資源使用付費(fèi)等各類(lèi)環(huán)境負(fù)外部行為的負(fù)擔(dān)都納入進(jìn)來(lái)，背離了制度的應(yīng)然定位；（2）“生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償”已經(jīng)為《環(huán)境保護(hù)法》和正在制定中的《生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償條例》等主要法律、法規(guī)所明確使用；（3）生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償作為一種激勵(lì)自然生態(tài)保護(hù)的正外部性環(huán)境經(jīng)濟(jì)制度獲得了各界的普遍認(rèn)同，“生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償”概念更為確定、合理，而且該制度與下文擬討論的所在篇章內(nèi)容邏輯更為明確。

生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償入典有利于協(xié)調(diào)環(huán)境法的核心制度，實(shí)現(xiàn)整體科學(xué)化和補(bǔ)充制度缺漏?！?〕參見(jiàn)薛軍：《中國(guó)民法典編纂：觀念、愿景與思路》，載《中國(guó)法學(xué)》2015年第4期，第41頁(yè)。法典編纂是單行法進(jìn)行同步“立改廢”的過(guò)程，〔9〕參見(jiàn)王雷：《民法典適用銜接問(wèn)題研究動(dòng)態(tài)法源觀的提出》，載《中外法學(xué)》2021年第1期，第89頁(yè)。各主要環(huán)境單行法將歸入一部法律?！?0〕參見(jiàn)王起超：《粗放和精細(xì)：論立法技術(shù)的秩序構(gòu)建路徑》，載《河北法學(xué)》2021年第5期，第178-179頁(yè)。整合編纂污染防治、自然資源和生態(tài)保護(hù)等單行立法，有助于實(shí)現(xiàn)法律規(guī)范的綜合協(xié)調(diào)?！?1〕參見(jiàn)于文軒、牟桐：《生態(tài)文明語(yǔ)境下環(huán)境法典的理性基礎(chǔ)與法技術(shù)構(gòu)造》，載《湖南師范大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)》2020年第6期，第15頁(yè)。生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度難以獨(dú)善其身，融入法典是實(shí)現(xiàn)環(huán)境法律體系的內(nèi)在一致性、清晰性、可預(yù)見(jiàn)性的必經(jīng)之路?！?2〕參見(jiàn)石佳友：《民法典的法律淵源體系——以〈民法總則〉第10條為例》，載《中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào)》2017年第4期，第12－21頁(yè)。

（二）新時(shí)代提出了生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償法典化的新訴求

法典是每個(gè)時(shí)期法律制度文明的縮影和主要表征，〔13〕參見(jiàn)周旺生：《法典在制度文明中的位置》，載《法學(xué)論壇》2002年第4期，第13頁(yè)。其精神能最為充分地反映所屬的時(shí)代，〔14〕參見(jiàn)石佳友：《治理體系的完善與民法典的時(shí)代精神》，載《法學(xué)研究》2016年第1期，第6頁(yè)。編纂法典是一個(gè)國(guó)家、一個(gè)民族走向繁榮強(qiáng)盛的象征和標(biāo)志?！?5〕參見(jiàn)王晨：《關(guān)于〈中華人民共和國(guó)民法典（草案）〉的說(shuō)明》，2020年5月22日在第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)第三次會(huì)議。生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度入典，充分契合了新時(shí)代的法治訴求，是對(duì)新的環(huán)境立法思想和法律價(jià)值觀的確認(rèn)過(guò)程。〔16〕參見(jiàn)夏凌：《歐洲環(huán)境法的法典化運(yùn)動(dòng)及其啟示》，載《歐洲研究》2008年第6期，第103頁(yè)。2020年3月“兩辦”印發(fā)了《關(guān)于構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導(dǎo)意見(jiàn)》，環(huán)境立法的法典化無(wú)疑是推進(jìn)現(xiàn)代環(huán)境治理體系構(gòu)建的最優(yōu)方式。2021年9月“兩辦”發(fā)布了《關(guān)于深化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度改革的意見(jiàn)》，于指導(dǎo)價(jià)值層面明確提出“進(jìn)一步深化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度改革，加快生態(tài)文明制度體系建設(shè)”。由此，環(huán)境立法的專(zhuān)門(mén)法典必然肩負(fù)起通過(guò)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度入典來(lái)助力生態(tài)文明制度體系建設(shè)的重任。

我國(guó)基本形成了多元化的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，相關(guān)領(lǐng)域經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期實(shí)踐也已積累了相對(duì)成熟的經(jīng)驗(yàn)，將相關(guān)制度成果盡快鞏固在法典這一彰顯生態(tài)文明建設(shè)新高度的集大成體系顯得尤為迫切。只有將森林、草原、濕地等重點(diǎn)領(lǐng)域補(bǔ)償實(shí)踐、流域和區(qū)域補(bǔ)償?shù)葘?shí)踐充分固化為高位階的法典智慧，方能為提煉行之有效的舉措賦予最充分的法律依據(jù)。

生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度的法典化將為政府機(jī)制、市場(chǎng)機(jī)制與社會(huì)機(jī)制的協(xié)調(diào)發(fā)展提供最堅(jiān)強(qiáng)的后盾。目前，國(guó)家財(cái)政投入還不能滿足地方的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償需求，統(tǒng)一的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償國(guó)內(nèi)市場(chǎng)尚未形成，生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)姆ǖ浠欣诜€(wěn)定國(guó)家投入機(jī)制，引導(dǎo)多元主體參與生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償交易，實(shí)現(xiàn)“交互性”治理?！?7〕參見(jiàn)［法］讓皮埃爾·戈丹：《何謂治理》，鐘震宇譯，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2010年版，第28頁(yè)。

二、生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度入典的體系邏輯

對(duì)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度進(jìn)行系統(tǒng)化從而形成法典內(nèi)部協(xié)調(diào)一致的整體，需要兼顧內(nèi)外部邏輯。內(nèi)部邏輯界定生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償主要制度在法典何處章節(jié)安置，解決專(zhuān)門(mén)章節(jié)內(nèi)部制度之間及與外部編章有什么聯(lián)系。外部邏輯解決入典后怎樣調(diào)和與外部相關(guān)立法的邏輯關(guān)聯(lián)。就環(huán)境立法法典化編纂的名稱(chēng)來(lái)看，有必要在立法技術(shù)上提出能夠統(tǒng)攝污染防治、自然生態(tài)保護(hù)、綠色低碳發(fā)展相關(guān)立法的法典名稱(chēng)。以“生態(tài)環(huán)境法典”作為環(huán)境立法的專(zhuān)門(mén)法典名稱(chēng)，具備憲法依據(jù)，既能彰顯生態(tài)文明的時(shí)代特色，又能契合可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)價(jià)值，還能標(biāo)識(shí)本質(zhì)的基石概念，是最佳選擇。〔18〕參見(jiàn)呂忠梅：《中國(guó)環(huán)境立法法典化模式選擇及其展開(kāi)》，載《東方法學(xué)》2021年第6期，第81頁(yè)。

（一）生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償宜置于自然生態(tài)保護(hù)編的資金章

生態(tài)環(huán)境法典采取“總則+分則”結(jié)構(gòu)，符合大多數(shù)國(guó)家的慣例?！?9〕參見(jiàn)王燦發(fā)、陳世寅：《中國(guó)環(huán)境法法典化的證成與構(gòu)想》，載《中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào)》2019年第2期，第2-13頁(yè)。將生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度安放于自然生態(tài)保護(hù)編的資金章，具備科學(xué)性，這是由制度屬性決定的，符合制度路徑依賴(lài)與功能實(shí)踐，還順應(yīng)了法源體系特性。

1. 面向自然生態(tài)保護(hù)的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)制度定位

我國(guó)環(huán)境法律規(guī)范分解為污染防治、自然資源保護(hù)和生態(tài)保護(hù)等子系統(tǒng)，〔20〕參見(jiàn)徐以祥：《論我國(guó)環(huán)境法律的體系化》，載《現(xiàn)代法學(xué)》2019年第3期，第84頁(yè)。污染防治和自然生態(tài)保護(hù)已然成為核心體系內(nèi)容，應(yīng)整合形成污染防治編和自然生態(tài)保護(hù)編?！?1〕參見(jiàn)竺效：《環(huán)境法典編纂結(jié)構(gòu)模式之比較研究》，載《當(dāng)代法學(xué)》2021年第6期，第42頁(yè)。自然生態(tài)保護(hù)〔22〕也有生態(tài)保護(hù)法、生態(tài)法、自然保護(hù)法等表述，本研究使用“自然生態(tài)保護(hù)”一詞，既包含了傳統(tǒng)的自然要素保護(hù)，還涉及綜合性自然地域和生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)，更為全面。是指以保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)平衡或防止生物多樣性破壞為目的，對(duì)一定的自然區(qū)域與流域、野生生物及其生境實(shí)行特殊保護(hù)并禁止或限制環(huán)境利用。〔23〕參見(jiàn)汪勁：《環(huán)境法學(xué)》（第4版），北京大學(xué)出版社2018年版，第228頁(yè)。而生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償作為旨在實(shí)現(xiàn)自然生態(tài)保護(hù)的經(jīng)濟(jì)性激勵(lì)制度已獲普遍認(rèn)同，其突破了地方各自為政的管理樣態(tài)，〔24〕參見(jiàn)周雪光、程宇：《通往集體債務(wù)之路：政府組織、社會(huì)制度與鄉(xiāng)村中國(guó)的公共產(chǎn)品供給》，載《公共行政評(píng)論》2012年第1期，第46-77頁(yè)。反映的是不同主體為解決跨域公共問(wèn)題由獨(dú)立分散走向協(xié)調(diào)合作的過(guò)程，〔25〕參見(jiàn)徐松鶴、韓傳峰：《基于微分博弈的流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制研究》，載《中國(guó)管理科學(xué)》2019年第8期，第199頁(yè)。故而需要在制度實(shí)踐中盡可能地調(diào)動(dòng)利益相關(guān)者的積極性。作為一種整體上的自然生態(tài)保護(hù)激勵(lì)制度，由激勵(lì)目標(biāo)、激勵(lì)方式和激勵(lì)對(duì)象三方面構(gòu)成。

生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵體現(xiàn)，根本面向?yàn)楸Ｗo(hù)和改善自然生態(tài)環(huán)境，充分詮釋出良好的生態(tài)環(huán)境是最普惠的民生福祉?！?6〕參見(jiàn)習(xí)近平：《習(xí)近平總書(shū)記系列重要講話讀本》（2013年），學(xué)習(xí)出版社·人民出版社2014年版，第123頁(yè)。生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)姆ㄖ文繕?biāo)是實(shí)現(xiàn)環(huán)境利益分配正義，〔27〕參見(jiàn)呂忠梅：《環(huán)境法原理》，復(fù)旦大學(xué)出版社2007年版，第389頁(yè)。直接目標(biāo)是引導(dǎo)生態(tài)受益者盡義務(wù)，保障生態(tài)保護(hù)者權(quán)益進(jìn)而激勵(lì)可持續(xù)的生態(tài)保護(hù)行為。

生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)募?lì)方式為經(jīng)濟(jì)激勵(lì)，含財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、政府專(zhuān)項(xiàng)資金、市場(chǎng)交易等形式，在我國(guó)以財(cái)政轉(zhuǎn)移支付為主，包括中央對(duì)地方的一般和專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付、省以下轉(zhuǎn)移支付及同級(jí)政府間的橫向轉(zhuǎn)移支付?！?8〕參見(jiàn)潘佳：《生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償中政府角色的法律定位》，載《中國(guó)行政管理》2018 年第 7 期，第27頁(yè)。早期政府專(zhuān)項(xiàng)資金多為單項(xiàng)自然要素領(lǐng)域地方生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償政府基金，現(xiàn)已拓展為地方政府統(tǒng)籌的綜合性生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償基金。市場(chǎng)交易補(bǔ)償是生態(tài)效益和產(chǎn)品的市場(chǎng)化提供與購(gòu)買(mǎi)。

生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)募?lì)對(duì)象是生態(tài)保護(hù)者。生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償產(chǎn)生的背景在于生態(tài)保護(hù)者和生態(tài)受益者的權(quán)利義務(wù)不相匹配導(dǎo)致的利益分配不均衡，進(jìn)而引入新的利益配置模式，使生態(tài)保護(hù)者保護(hù)生態(tài)的成本及發(fā)展機(jī)會(huì)得到合理補(bǔ)償。通過(guò)合理的資金支付，在生態(tài)保護(hù)者與受益者之間達(dá)到分配正義，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)。

盡管生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)木唧w制度類(lèi)型多樣，存在個(gè)性化差異，但依然無(wú)法改變其作為一種激勵(lì)自然生態(tài)保護(hù)的整體經(jīng)濟(jì)制度。我國(guó)在實(shí)踐中形成了上下級(jí)政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)償、政府間橫向補(bǔ)償、政府和私主體之間的協(xié)議補(bǔ)償及市場(chǎng)化補(bǔ)償四類(lèi)行為模式。任何一種模式均希冀最大程度地提供符合生態(tài)保護(hù)者和受益者雙向需要的內(nèi)在刺激，激勵(lì)基于理性實(shí)現(xiàn)不同主體之間的合作。〔29〕參見(jiàn)黃彬彬等：《基于隨機(jī)過(guò)程的流域水資源利用沖突博弈分析》，載《武漢大學(xué)學(xué)報(bào)（工學(xué)版）》2020年第1期，第68-71頁(yè)。

2. 運(yùn)用資金制度助力自然生態(tài)保護(hù)的功能實(shí)踐

資金機(jī)制是為保護(hù)自然生態(tài)籌集和使用各類(lèi)資金的一系列制度。基于制度史考察，生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償普遍呈現(xiàn)出運(yùn)用資金機(jī)制助推自然生態(tài)保護(hù)的發(fā)展脈絡(luò)。

我國(guó)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償肇始于20世紀(jì)50年代退耕還林的地方實(shí)踐。1999年國(guó)家層面開(kāi)始統(tǒng)籌大規(guī)模的退耕還林（草）政策工程，實(shí)施20多年來(lái)已覆蓋25個(gè)省5億多畝，為防治水土流失和沙化、農(nóng)民增收和精準(zhǔn)扶貧做出了獨(dú)特貢獻(xiàn)。〔30〕參見(jiàn)《中國(guó)退耕還林還草二十年（1999—2019）》白皮書(shū)。2000年后，國(guó)家相繼實(shí)施了退牧還草、休耕和草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)政策、新一輪三北防護(hù)林政策和公益林政策、退耕還濕政策、禁牧制度、野生動(dòng)植物補(bǔ)償、自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償制度等，補(bǔ)償?shù)馁Y金逐漸涵攝所有單項(xiàng)自然生態(tài)要素或區(qū)域。2018年后，生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償開(kāi)始向市場(chǎng)化、綜合性補(bǔ)償延伸。

在相關(guān)依據(jù)方面，2004年多部門(mén)發(fā)布的《湖庫(kù)富營(yíng)養(yǎng)化防治技術(shù)政策》提到“鼓勵(lì)針對(duì)退耕還湖（林、草）、休耕（養(yǎng)、捕）等開(kāi)展農(nóng)業(yè)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償政策研究”。2005年《國(guó)務(wù)院實(shí)施〈中華人民共和國(guó)民族區(qū)域自治法〉若干規(guī)定》指出：“通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、項(xiàng)目支持等，對(duì)……生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面做出貢獻(xiàn)的民族自治地方，給予合理補(bǔ)償?！?008年中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于2009年促進(jìn)農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展農(nóng)民持續(xù)增收的若干意見(jiàn)》要求“啟動(dòng)草原、濕地、水土保持等生態(tài)效益補(bǔ)償試點(diǎn)”。此后，生態(tài)補(bǔ)償朝向了區(qū)域精準(zhǔn)扶貧與生態(tài)保護(hù)目標(biāo)相結(jié)合的實(shí)踐路徑?！?1〕參見(jiàn)史玉成：《生態(tài)扶貧：精準(zhǔn)扶貧與生態(tài)保護(hù)的結(jié)合路徑》，載《甘肅社會(huì)科學(xué)》2018年第6期，第169-176頁(yè)。激勵(lì)機(jī)制規(guī)定了國(guó)家治理的軌跡、選擇和后果?！?2〕參見(jiàn)周雪光、程宇：《通往集體債務(wù)之路：政府組織、社會(huì)制度與鄉(xiāng)村中國(guó)的公共產(chǎn)品供給》，載《公共行政評(píng)論》2012 年第1 期，第46-77頁(yè)?？紤]到我國(guó)貧困地區(qū)與國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)在空間上高度吻合，〔33〕參見(jiàn)胡振通、王亞華：《中國(guó)生態(tài)扶貧的理論創(chuàng)新和實(shí)現(xiàn)機(jī)制》，載《清華大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2021年第1期，第168-179頁(yè)。為了配合《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》的落實(shí)，激勵(lì)生態(tài)優(yōu)勢(shì)向經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化，2010年后國(guó)家每年都實(shí)施重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付。2016年、2017年原農(nóng)業(yè)部和國(guó)家海洋局相繼要求建立漁業(yè)和海洋補(bǔ)償制度。考慮到政府失靈是市場(chǎng)作用的范圍，〔34〕參見(jiàn)呂忠梅：《溝通與協(xié)調(diào)之途——論公民環(huán)境權(quán)的民法保護(hù)》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2005年版，第60頁(yè)。2018年后，國(guó)家先后印發(fā)《建立市場(chǎng)化、多元化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制行動(dòng)計(jì)劃》《生態(tài)綜合補(bǔ)償試點(diǎn)方案》《關(guān)于深化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度改革的意見(jiàn)》等重要文件，在堅(jiān)持政府資金激勵(lì)自然生態(tài)保護(hù)的同時(shí)，進(jìn)一步強(qiáng)化了市場(chǎng)化的自然生態(tài)保護(hù)及同碳達(dá)峰、碳中和的銜接。

較于其他的生態(tài)要素領(lǐng)域補(bǔ)償，包含水環(huán)境和水資源的流域補(bǔ)償在我國(guó)出現(xiàn)較晚。流域補(bǔ)償旨在構(gòu)建上中下游齊治的整體空間保護(hù)格局，將生態(tài)效益由供給區(qū)向受益區(qū)進(jìn)行空間傳輸，〔35〕See RU Syrbe, U Walz, Spatial Indicators for the Assessment of Ecosystem Services: Providing, Benefiting and Connecting Areas and Landscape Metrics, Ecological Indicators, 2012（21）:80-87.這與自然生態(tài)保護(hù)的價(jià)值不謀而合。2008年修訂的《水污染防治法》首次規(guī)定水環(huán)境補(bǔ)償，即“國(guó)家通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等方式，建立健全對(duì)位于飲用水水源保護(hù)區(qū)區(qū)域和江河、湖泊、水庫(kù)上游地區(qū)的水環(huán)境生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制。”本規(guī)定一直沿用到現(xiàn)行的《水污染防治法》。一國(guó)之法律不可能與其歷史文化、價(jià)值觀念和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)分割開(kāi)，〔36〕參見(jiàn)黃忠：《論民法典后司法解釋之命運(yùn)》，載《中國(guó)法學(xué)》2020年第6期，第49頁(yè)。水環(huán)境補(bǔ)償制度源于當(dāng)時(shí)流域和區(qū)域水生態(tài)整體惡化而又缺乏國(guó)家財(cái)政激勵(lì)，其并不關(guān)注流域要素污染和污染源防控，而是聚焦流域、重要湖泊或水域的環(huán)境與生態(tài)質(zhì)量整體改善，致力于調(diào)和流域上下游生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的矛盾?！?7〕參見(jiàn)劉春芳等：《基于生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)流視角的生態(tài)補(bǔ)償區(qū)域劃分與標(biāo)準(zhǔn)核算——以石羊河流域?yàn)槔罚d《中國(guó)人口·資源與環(huán)境》2021年第8期，第157頁(yè)。2008年后，渭河、新安江、九洲江、汀江—韓江等流域先后確定了流域補(bǔ)償政策框架并簽訂補(bǔ)償資金協(xié)議。2018年后，國(guó)家層面相繼出臺(tái)了支持長(zhǎng)江、黃河、洞庭湖與鄱陽(yáng)湖的水環(huán)境生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償經(jīng)濟(jì)政策。根據(jù)歷年《生態(tài)環(huán)境狀況公報(bào)》，2006—2011年全國(guó)地表水總體為中度或者輕度污染。2020年全國(guó)國(guó)控?cái)嗝娴乇硭|(zhì)總體優(yōu)基本實(shí)現(xiàn)，Ⅰ—Ⅲ類(lèi)斷面比例為83.4%。〔38〕詳見(jiàn)2006—2020年歷年的中國(guó)生態(tài)環(huán)境狀況公報(bào)。參見(jiàn)生態(tài)環(huán)境部：《中國(guó)生態(tài)環(huán)境狀況公報(bào)》，載生態(tài)環(huán)境部官網(wǎng)，http://www.mee.gov.cn/hjzl/sthjzk/zghjzkgb/，2021年8月4日訪問(wèn)。流域補(bǔ)償需要綜合考慮水量與水質(zhì)對(duì)水生態(tài)環(huán)境的整體影響，〔39〕參見(jiàn)杜群、杜寅： 《水保護(hù)法律體系的沖突與協(xié)調(diào)——以入河排污口監(jiān)督管理為切入點(diǎn)》，載《武漢大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2016年第1期，第123頁(yè)。當(dāng)前的流域補(bǔ)償已肩負(fù)起水環(huán)境改善和水量均衡分配的雙重功能。烏市和東陽(yáng)市、平頂山市和新密市、永定河上游、內(nèi)蒙古水權(quán)盟市間等水權(quán)交易相繼成功探索。流域補(bǔ)償提供了生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)在流域間的空間轉(zhuǎn)移機(jī)制，〔40〕See HM Serna-Chavez, CJE Schulp, et al., A Quantitative Framework for Assessing Spatial Flows of Ecosystem Services.Ecological Indicators, 2014（39）:24-33.鼓勵(lì)上游在水質(zhì)、水量等多方面提升流域的生態(tài)可持續(xù)性，〔41〕參見(jiàn)秦天寶：《跨界河流水量分配生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆ɡ斫?gòu)和實(shí)現(xiàn)路徑》，載《環(huán)球法律評(píng)論》2021年第5期，第180頁(yè)。已成為頗具中國(guó)特色的保護(hù)特定水環(huán)境區(qū)域的自然生態(tài)資金機(jī)制典范。

3. 融合資金與自然生態(tài)保護(hù)規(guī)范的法源體系

國(guó)內(nèi)外生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償主要立法和實(shí)踐皆從資金視角對(duì)不同領(lǐng)域的自然生態(tài)保護(hù)予以規(guī)范。首先，我國(guó)的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償在國(guó)家層面實(shí)現(xiàn)了草原、森林、耕地、長(zhǎng)江流域、水環(huán)境、野生動(dòng)物、海洋、漁業(yè)、自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)等多個(gè)自然生態(tài)和區(qū)域有法可依（參見(jiàn)表1）。在地方層面，除了海南、蘇州、無(wú)錫制定了專(zhuān)門(mén)的地方性法規(guī)外，幾乎所有的省份均頒布了落實(shí)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)木唧w意見(jiàn)。

表1 現(xiàn)行生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償主要法律及行政法規(guī)規(guī)定

國(guó)外的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償主要基于市場(chǎng)化的“生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)付費(fèi)”（Payment for Ecosystem Services,PES）〔42〕也表述為生態(tài)環(huán)境/服務(wù)補(bǔ)償（Compensation for Ecological/Environmental Services,CES）等?；虮Ｗo(hù)地役權(quán)（Conservation Easement）方式展開(kāi)，與我國(guó)的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度訴求趨同，均運(yùn)用資金方式激勵(lì)自然生態(tài)保護(hù)。在政府補(bǔ)償方面，1956年《美國(guó)農(nóng)業(yè)法案》規(guī)定了“土地銀行計(jì)劃”，鼓勵(lì)農(nóng)場(chǎng)主退耕一部分土地，由政府給予補(bǔ)償。1981年《美國(guó)統(tǒng)一保護(hù)地役權(quán)法案》規(guī)定了“保護(hù)地役權(quán)”。根據(jù)英國(guó)1990年《保護(hù)生物多樣性的北約克摩爾斯農(nóng)業(yè)計(jì)劃》，基于自愿協(xié)議，由國(guó)家公園主管機(jī)關(guān)對(duì)促進(jìn)自然價(jià)值的農(nóng)場(chǎng)主提供補(bǔ)償資金。此外，哥斯達(dá)黎加和日本《森林法》都規(guī)定了和我國(guó)相同的森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度。在市場(chǎng)化補(bǔ)償方面，歐盟從1992—2017年多次修訂歐共體生態(tài)標(biāo)簽制度?！?3〕由于生態(tài)標(biāo)簽產(chǎn)品比普通產(chǎn)品價(jià)格高出20%～30%，這部分超額利潤(rùn)是對(duì)產(chǎn)品的激勵(lì)，是市場(chǎng)化補(bǔ)償政策機(jī)制的有效措施。為減少殺蟲(chóng)劑和解決土地鹽漬化，法國(guó)畢雷（Perrier）公司和農(nóng)民、澳大利亞馬奎瑞河食品纖維協(xié)會(huì)和新南威爾士林業(yè)部門(mén)簽訂了補(bǔ)償資金交易協(xié)議。不同于我國(guó)特殊的自然資源公有制國(guó)情，國(guó)外尚不存在國(guó)家主導(dǎo)的大規(guī)模生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償政策實(shí)踐，沒(méi)有專(zhuān)門(mén)立法的社會(huì)基礎(chǔ)，在已頒布環(huán)境專(zhuān)門(mén)法典的國(guó)家中，尚無(wú)該類(lèi)制度入典的立法例。

制度的法典化定位，要避免用主觀臆想來(lái)構(gòu)筑法律體系和結(jié)構(gòu)，〔44〕參見(jiàn)翟勇：《我國(guó)生態(tài)環(huán)境法治能力建設(shè)進(jìn)程》，載《環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展》2020年第1期，第85頁(yè)。符合法典編章布局設(shè)置的客觀規(guī)律，將生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償置于自然生態(tài)保護(hù)編最為妥當(dāng)。筆者建議，將自然生態(tài)保護(hù)編中的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償所在章命名為“自然生態(tài)保護(hù)資金”，生態(tài)保護(hù)稅費(fèi)和生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償分別作為自然生態(tài)保護(hù)資金章的兩節(jié)予以納入。其中，生態(tài)保護(hù)稅費(fèi)側(cè)重籌集用于自然生態(tài)保護(hù)修復(fù)、治理和預(yù)防破壞的各類(lèi)資金；生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償重在規(guī)范資金使用，即由生態(tài)受益者將補(bǔ)償資金支付給因保護(hù)自然生態(tài)喪失發(fā)展并投入成本的生態(tài)保護(hù)者。

（二）自然生態(tài)保護(hù)資金章中的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償內(nèi)部邏輯

法典是在原有法律文件基礎(chǔ)上制定新的法律文件?！?5〕參見(jiàn)《辭?！返?卷，上海辭書(shū)出版社2020年版，第1055頁(yè)。生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償編纂入典的關(guān)鍵是確定哪些條文寫(xiě)入自然生態(tài)保護(hù)資金章中的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償節(jié)。

內(nèi)部制度體系既要對(duì)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)墓残灾贫茸鞒鲆话阋?guī)定，還要兼顧自然生態(tài)系統(tǒng)、水流等區(qū)域及市場(chǎng)化補(bǔ)償?shù)奶厥庑浴Ｄ芊駨募姺睆?fù)雜的社會(huì)生活中抽象出統(tǒng)一的法規(guī)范，是法典編纂面臨的現(xiàn)實(shí)難題。〔46〕參見(jiàn)王萬(wàn)華：《我國(guó)行政法法典編纂的程序主義進(jìn)路選擇》，載《中國(guó)法學(xué)》2021年第4期，第114頁(yè)。實(shí)質(zhì)型適度編纂是在追求現(xiàn)階段環(huán)境規(guī)范體系化的理性選擇，〔47〕參見(jiàn)張忠民、趙珂：《環(huán)境法典的制度體系邏輯與表達(dá)》，載《湖南師范大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)》2020年第6期，第30頁(yè)。各編內(nèi)部章節(jié)的劃分應(yīng)采用同一劃分標(biāo)準(zhǔn)。〔48〕參見(jiàn)朱炳成：《形式理性關(guān)照下我國(guó)環(huán)境法典的結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)》，載《甘肅社會(huì)科學(xué)》2020年第1期，第20頁(yè)。對(duì)此，可以按照一般規(guī)定、縱向補(bǔ)償、橫向補(bǔ)償、市場(chǎng)補(bǔ)償、協(xié)議補(bǔ)償五個(gè)條文予以展開(kāi)。

一般規(guī)定對(duì)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償各領(lǐng)域的普遍性關(guān)鍵要素作出總體規(guī)范，統(tǒng)領(lǐng)其他條文。縱向補(bǔ)償、橫向補(bǔ)償、市場(chǎng)補(bǔ)償分屬生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)牟煌绞?，協(xié)議補(bǔ)償屬于縱向補(bǔ)償和橫向補(bǔ)償?shù)膶?shí)現(xiàn)途徑。其中，縱向補(bǔ)償涉及森林、草原、濕地、荒漠、漁業(yè)、耕地自然保護(hù)區(qū)等多個(gè)自然要素和生態(tài)系統(tǒng)領(lǐng)域自上而下的補(bǔ)償資金支付；橫向補(bǔ)償主要涉及不同區(qū)域、流域政府間補(bǔ)償資金橫向轉(zhuǎn)移或?qū)α饔?、區(qū)域整體的補(bǔ)償資金支付；市場(chǎng)補(bǔ)償是激勵(lì)自然生態(tài)產(chǎn)品的市場(chǎng)化資金交易機(jī)制。

內(nèi)部制度設(shè)計(jì)兼顧國(guó)家統(tǒng)籌與地方自主探索?？v向和橫向補(bǔ)償條款均強(qiáng)調(diào)國(guó)務(wù)院及其主管部門(mén)引導(dǎo)、協(xié)調(diào)、建立各領(lǐng)域補(bǔ)償制度和標(biāo)準(zhǔn)，在協(xié)議補(bǔ)償條文中明確地方政府的貫徹落實(shí)和協(xié)議簽訂義務(wù)。鑒于法的安定性不是法律必須實(shí)現(xiàn)的唯一價(jià)值，還需要滿足合目的性和正義，〔49〕參見(jiàn)［德］G.拉德布魯赫：《法哲學(xué)》，王樸譯，法律出版社2005年版，第128頁(yè)。生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)陌l(fā)展仍需為地方自主探索預(yù)留空間，為此，有必要引導(dǎo)地方政府自主協(xié)商談判建立生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償，鼓勵(lì)地方開(kāi)展生態(tài)綜合補(bǔ)償，目的是合作共治和共享生態(tài)與經(jīng)濟(jì)效益。

內(nèi)部制度展開(kāi)堅(jiān)持政府主導(dǎo)和多元市場(chǎng)主體參與相結(jié)合。強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)、社會(huì)、政府的共同參與，是可持續(xù)發(fā)展的永恒要義?！?0〕參見(jiàn)諸大建：《用國(guó)際可持續(xù)發(fā)展研究的新成果和通用語(yǔ)言解讀生態(tài)文明》，載《中國(guó)環(huán)境管理》2019年第3期，第6頁(yè)。法典編纂更需要社會(huì)生活和法治實(shí)踐為其提供生生不息的動(dòng)力和資源。〔51〕參見(jiàn)王理萬(wàn)：《中國(guó)法典編纂的初心與線索》，載《財(cái)經(jīng)法學(xué)》2019年第1期，第79頁(yè)。生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度不僅需要厘清相關(guān)政府及部門(mén)在引導(dǎo)市場(chǎng)化補(bǔ)償建立和搭建市場(chǎng)參與平臺(tái)方面的職責(zé)，還應(yīng)激勵(lì)各類(lèi)主體積極融入市場(chǎng)化補(bǔ)償交易，激發(fā)社會(huì)主體參與競(jìng)爭(zhēng)。

社會(huì)的發(fā)展、時(shí)代的變化及其需要是推動(dòng)法典化立法的重要基礎(chǔ)?！?2〕參見(jiàn)周光權(quán)：《法典化時(shí)代的刑法典修訂》，載《中國(guó)法學(xué)》2021年第5期，第43頁(yè)。國(guó)家統(tǒng)籌的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償為我國(guó)首創(chuàng)，國(guó)際上沒(méi)有專(zhuān)門(mén)立法和法典化先例。中國(guó)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償法典化是引領(lǐng)全球?qū)崿F(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的必然選擇。

（三）資金章中的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度與法典其他編章之銜接

立法科學(xué)化是環(huán)境治理現(xiàn)代化的重要前提，〔53〕參見(jiàn)封麗霞：《高品質(zhì)立法與國(guó)家治理現(xiàn)代化》，載《中國(guó)領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)》2020年第1期，第61頁(yè)。法典體系的科學(xué)化首先是內(nèi)部法教義學(xué)的科學(xué)化，〔54〕參見(jiàn)雷磊：《法教義學(xué)能為立法貢獻(xiàn)什么?》，載《現(xiàn)代法學(xué)》2018年第2期，第26-30頁(yè)。追求法典的邏輯自洽性與價(jià)值一致性?！?5〕參見(jiàn)王利明：《中國(guó)民事立法體系化之路徑》，載《法學(xué)研究》2008年第6期，第68頁(yè)。依照前述要求，生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度要處理好與法典其他編章之關(guān)聯(lián)，包括自然生態(tài)保護(hù)編的總則章、生態(tài)環(huán)境法典總則編及生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償有關(guān)的法律責(zé)任。

1.篩選自然生態(tài)保護(hù)編總則章生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償涵攝條款

體系性是部門(mén)法法典的靈魂和生命?！?6〕參見(jiàn)王利明：《體系創(chuàng)新：中國(guó)民法典的特色與貢獻(xiàn)》，載《比較法研究》2020年第4期，第1頁(yè)。在自然生態(tài)保護(hù)編第一章總則規(guī)定自然生態(tài)保護(hù)相關(guān)涵攝條款，是生態(tài)環(huán)境法典生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度體系完備的必要條件。在《生態(tài)環(huán)境法典專(zhuān)家建議稿》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《建議稿》）中，第一章總則第464條規(guī)定了“生態(tài)保護(hù)投入機(jī)制”，旨在建立以財(cái)政為主、社會(huì)共同參與的多元化生態(tài)保護(hù)投入機(jī)制。該條第2款側(cè)重于穩(wěn)定國(guó)家和地方的生態(tài)保護(hù)財(cái)政來(lái)源和支出，第3款要求各級(jí)政府將生態(tài)保護(hù)經(jīng)費(fèi)納入財(cái)政預(yù)算。前述兩款足以覆蓋政府主導(dǎo)的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度。第4款規(guī)定國(guó)家建立多渠道多元化投資、融資、募資機(jī)制，鼓勵(lì)各參與主體進(jìn)行生態(tài)保護(hù)投入等。該規(guī)定亦能指導(dǎo)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償交易的開(kāi)展和多元主體參與。在筆者看來(lái)，不妨再規(guī)定一款“國(guó)家建立、健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金機(jī)制”，以彰顯該制度的重要性。因該款位于自然生態(tài)保護(hù)編第一章中的投入機(jī)制條款，不存在與其他編章的不相融問(wèn)題。

2.明示生態(tài)環(huán)境法典總則編生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償抽象規(guī)定

生態(tài)環(huán)境法典總則專(zhuān)門(mén)設(shè)定統(tǒng)領(lǐng)性和全局性的基本制度和基本原則。〔57〕參見(jiàn)張梓太：《論我國(guó)環(huán)境法法典化的基本路徑與模式》，載《現(xiàn)代法學(xué)》2008年第4期，第33頁(yè)?？倓t具有足夠的抽象性以滿足對(duì)各分則的整合功能，〔58〕參見(jiàn)李艷芳、田時(shí)雨：《比較法視野中的我國(guó)環(huán)境法法典化》，載《中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào)》2019年第2期，第15-26頁(yè)。需要專(zhuān)門(mén)條文涵攝自然生態(tài)保護(hù)編第一章464條“自然生態(tài)保護(hù)投入機(jī)制”，進(jìn)而覆蓋自然生態(tài)保護(hù)編中的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償具體制度。根據(jù)《建議稿》，總則編第一章一般規(guī)定的第6條第6款指出“國(guó)家建立、健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度”。結(jié)合目的解釋與文義解釋?zhuān)鷳B(tài)保護(hù)補(bǔ)償在總則編規(guī)定，對(duì)于凸顯該制度重要性并直接指導(dǎo)分編展開(kāi)功效明顯。

然而，以功能定位和價(jià)值期待觀之，生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度并不適宜單獨(dú)位列總則章，理由有二：其一，生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償是自然生態(tài)保護(hù)領(lǐng)域的基本制度，尚未達(dá)到統(tǒng)領(lǐng)整個(gè)環(huán)境法典的核心制度高度。法典更加強(qiáng)調(diào)立法的科學(xué)性和體系性，〔59〕參見(jiàn)孫憲忠：《論民法典貫徹體系性科學(xué)邏輯的幾個(gè)要點(diǎn)》，載《東方法學(xué)》2020年第4期，第19頁(yè)。需要嚴(yán)密的框架設(shè)計(jì)?！?0〕參見(jiàn)朱濤：《民法典編纂中的立法語(yǔ)言規(guī)范化》，載《中國(guó)法學(xué)》2017年第1期，第231頁(yè)。一些特殊制度出于完備性考量而被納入法典可能會(huì)與其他制度產(chǎn)生沖突。〔61〕參見(jiàn)石佳友：《解碼法典化：基于比較法的全景式觀察》，載《比較法研究》2020年第4期，第16頁(yè)。生態(tài)環(huán)境法典總則包含的應(yīng)是環(huán)境法典中最具概括、穩(wěn)定的法理知識(shí)，提供超越個(gè)別問(wèn)題的一般原理?！?2〕參見(jiàn)吳凱杰：《論環(huán)境法典總則的體系功能與規(guī)范配置》，載《法制與社會(huì)發(fā)展》2021年第3期，第179頁(yè)。其二，通過(guò)解釋和完善總則編第一章一般規(guī)定中第6條“保障引導(dǎo)機(jī)制”完全可以覆蓋各類(lèi)自然保護(hù)投入機(jī)制。第6條“保障引導(dǎo)機(jī)制”第1款規(guī)定“政府應(yīng)當(dāng)建立并完善經(jīng)濟(jì)激勵(lì)機(jī)制，保障生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作順利進(jìn)行?！钡?款規(guī)定“各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)加大改善環(huán)境、保護(hù)生態(tài)，防治環(huán)境污染、生態(tài)破壞和其他公害的財(cái)政投入，提高財(cái)政資金的使用效益，以實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。”上述兩款足以指導(dǎo)市場(chǎng)化以外的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)荣Y金投入活動(dòng)。對(duì)第6條的市場(chǎng)化適用不足，可在總則編增加“鼓勵(lì)市場(chǎng)化的保護(hù)生態(tài)和防治環(huán)境污染資金機(jī)制”的類(lèi)似描述。

3.理順生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償法律責(zé)任配置謀篇安排

法典編纂是一種技術(shù)，〔63〕參見(jiàn)彭峰：《法典化的迷思——法國(guó)環(huán)境法之考察》，上海社會(huì)科學(xué)院出版社2010年版，第20頁(yè)。是法規(guī)范如何編纂又如何加以適用的科學(xué)技術(shù)邏輯?！?4〕參見(jiàn)孫憲忠：《中國(guó)民法典國(guó)家治理職能之思考》，載《中國(guó)法律評(píng)論》2020年第6期，第66頁(yè)。生態(tài)環(huán)境法典法律責(zé)任有兩種編排技術(shù)：一種是將自然生態(tài)等單編責(zé)任放在本編內(nèi)部，采用這一模式的有《法國(guó)環(huán)境法典》《哥倫比亞環(huán)境法典》；另一種是把所有分編法律責(zé)任都在法典最后單獨(dú)設(shè)置，采用這一模式的有《哈薩克斯坦共和國(guó)生態(tài)法典》《瑞典環(huán)境法典》等。兩種方式無(wú)實(shí)質(zhì)差異，本文青睞前者，因?yàn)檫@樣能夠凸顯違法行為所受法律制裁的后果與各編對(duì)不同行為模式和法律義務(wù)的對(duì)應(yīng)性，維護(hù)生態(tài)環(huán)境法典各編在制裁規(guī)則方面的關(guān)聯(lián)性和一致性?！?5〕參見(jiàn)汪勁：《論中國(guó)環(huán)境法典框架體系的構(gòu)建和創(chuàng)新——以中國(guó)民法典框架體系為鑒》，載《當(dāng)代法學(xué)》2021年第6期，第22頁(yè)。

法律規(guī)范的邏輯結(jié)構(gòu)包括構(gòu)成要件和法律后果，立法者應(yīng)按照構(gòu)成要件與法律后果的結(jié)構(gòu)提取公因式?！?6〕參見(jiàn)朱慶育：《法典理性與民法總則：以中國(guó)大陸民法典編纂為思考對(duì)象》，載《中外法學(xué)》2010年第4期，第492頁(yè)。為體現(xiàn)法典提取公因式和集約化的效益，可對(duì)資金機(jī)制共同規(guī)定一條法律責(zé)任，分設(shè)兩款：一個(gè)是對(duì)違反生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償與稅費(fèi)管理規(guī)定相對(duì)人的行政責(zé)任；另一個(gè)是對(duì)違反生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償與稅費(fèi)管理規(guī)定的公權(quán)力主體之行政處分。生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償與稅費(fèi)管理活動(dòng)中相對(duì)人的違法行為多樣，以指引方式規(guī)定，是合理處理法典和單行法關(guān)系的做法。生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償有些行為契約性質(zhì)明顯，會(huì)觸及約定責(zé)任。生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償與稅費(fèi)管理活動(dòng)中公權(quán)力主體違法行為主要有玩忽職守、濫用職權(quán)、徇私舞弊三大類(lèi)，以指引方式規(guī)定，亦是合理處理法典和單行法關(guān)系的做法。此外，輔之以概括性的“違法”“依法”表達(dá)來(lái)解釋違法情形和處理依據(jù)，可全面涵蓋違法行為及責(zé)任。具體條文建議如下：

“第X條［違反生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償與稅費(fèi)規(guī)定的法律責(zé)任］生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償與稅費(fèi)管理活動(dòng)中自然人、法人和非法人組織有違法違約情形的，依法依約追究責(zé)任。

相關(guān)部門(mén)及其工作人員在生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償與稅費(fèi)管理工作中有玩忽職守、濫用職權(quán)、徇私舞弊等情形的，依法追究責(zé)任?！?/p>

綜上，體系是理性建構(gòu)的規(guī)則整體，是將各部分組織成相互關(guān)聯(lián)的意義整體?！?7〕參見(jiàn)謝鴻飛：《民法典與特別民法關(guān)系的建構(gòu)》，載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2013年第2期，第102頁(yè)。如前所述，總則編中的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償抽象規(guī)定、自然生態(tài)保護(hù)編總則章中的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償涵攝規(guī)定、自然生態(tài)保護(hù)編中的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償具體制度及法律責(zé)任，共同構(gòu)成了完整的法典體系，形成了一個(gè)內(nèi)在的階層秩序。〔68〕參見(jiàn)［德］拉倫茨：《法學(xué)方法論》，陳愛(ài)娥譯，商務(wù)印書(shū)館2003年版，第349頁(yè)。在法典內(nèi)部，生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)目倓t編規(guī)定、自然生態(tài)保護(hù)編總則規(guī)定和自然生態(tài)保護(hù)編資金章之間存在一般規(guī)定與特別規(guī)定的適用關(guān)系，需遵循特別規(guī)定優(yōu)于一般規(guī)定規(guī)則。

（四）生態(tài)環(huán)境法典之生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度與單項(xiàng)立法的關(guān)聯(lián)

生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)姆ǖ淙谌胄杳魑煌傻你暯雍团浜??！?9〕參見(jiàn)全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)：《中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系學(xué)習(xí)讀本》，新華出版社2011年版，第98頁(yè)。單行法具有及時(shí)回應(yīng)社會(huì)訴求和靈活性?xún)?yōu)勢(shì)，〔70〕參見(jiàn)黃明儒、項(xiàng)婷婷：《我國(guó)金融犯罪立法模式的選擇》，載《人民檢察》2017年第11期，第27頁(yè)。環(huán)境法典為此而兼顧開(kāi)放性。〔71〕參見(jiàn)呂忠梅、田時(shí)雨：《環(huán)境法典編纂何以能——基于比較法的背景觀察》，載《蘇州大學(xué)學(xué)報(bào)（法學(xué)版）》2021年第4期，第9頁(yè)。治國(guó)理政比較好的法治模式是法典與法律，綜合法與單行法等結(jié)合?！?2〕參見(jiàn)何勤華：《法典化的早期史》，載《東方法學(xué)》2021年第6期，第18-20頁(yè)。我國(guó)環(huán)境法典應(yīng)采用法典與其他單行法共存的模式?！?3〕參見(jiàn)張梓太：《論我國(guó)環(huán)境法法典化的基本路徑與模式》，載《現(xiàn)代法學(xué)》2008年第4期，第28頁(yè)。

法典化的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償立法較之《生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償條例》具有更強(qiáng)的體系性和集約性。法典中的制度展開(kāi)應(yīng)當(dāng)對(duì)彰顯生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償最重要任務(wù)和最本質(zhì)功能的精華內(nèi)容充分整合，對(duì)基礎(chǔ)性、關(guān)鍵性范疇進(jìn)行分類(lèi)歸納。與《生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償條例》相比，法典的調(diào)整范圍更集中，且能夠指導(dǎo)和涵攝《生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償條例》整體制度的展開(kāi)，可視為對(duì)專(zhuān)門(mén)行政法規(guī)的公因式提取。

法典可以提升法律的可預(yù)測(cè)性，保障安定性，降低內(nèi)部復(fù)雜性?！?4〕參見(jiàn)陳愛(ài)娥：《法體系的意義與功能——借鏡德國(guó)法學(xué)理論而為說(shuō)明》，載《法治研究》2019年第5期，第54-60頁(yè)。生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)姆ǖ浠?，通過(guò)整合專(zhuān)門(mén)行政法規(guī)和單項(xiàng)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償法律規(guī)定的核心理念、共性制度，將革新分散立法與政策調(diào)控帶來(lái)的傳統(tǒng)弊病，塑造具備普遍包容性和綜合調(diào)控性的基礎(chǔ)制度框架，使環(huán)境管制從分散走向協(xié)調(diào)一致。〔75〕參見(jiàn)呂忠梅、竇海陽(yáng)：《民法典“綠色化”與環(huán)境法典的調(diào)適》，載《中外法學(xué)》2018年第4期，第873頁(yè)。在一個(gè)穩(wěn)定運(yùn)行的社會(huì)里，法治的發(fā)展都呈現(xiàn)漸進(jìn)和改良特征，〔76〕參見(jiàn)張新寶：《侵權(quán)責(zé)任編：在承繼中完善和創(chuàng)新》，載《中國(guó)法學(xué)》2020年第4期，第112頁(yè)。法典化仍有必要保留更為具體的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償行政法規(guī)以及具體領(lǐng)域規(guī)范，實(shí)現(xiàn)一般引導(dǎo)與可操作相結(jié)合，高位階立法與靈活的政策相結(jié)合，國(guó)家立法與地方立法相統(tǒng)一。通過(guò)適時(shí)修改法典以外的規(guī)范性文件，避免生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償實(shí)踐發(fā)展導(dǎo)致的法典滯后與僵化。

法典的主要任務(wù)是促進(jìn)現(xiàn)行生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償立法體系的科學(xué)化。環(huán)境法體系的完備性不存在缺陷，〔77〕參見(jiàn)呂忠梅：《論環(huán)境法的溝通與協(xié)調(diào)機(jī)制——以現(xiàn)代環(huán)境治理體系為視角》，載《法學(xué)論壇》2020年第1期，第6頁(yè)。主要問(wèn)題是結(jié)構(gòu)性欠缺?！?8〕參見(jiàn)張梓太、李傳軒、陶蕾：《環(huán)境法法典化研究》，北京大學(xué)出版社2008年版，第193頁(yè)。生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)姆ǖ浠?，既要?duì)各單項(xiàng)法中普遍未明確的關(guān)鍵性問(wèn)題予以規(guī)定，又要通過(guò)高度概括的條文表達(dá)最大限度地抽象出主要條款。通過(guò)高位法可以理順整個(gè)環(huán)境法律體系，簡(jiǎn)化、和諧相互間的關(guān)系，〔79〕參見(jiàn)張璐璐：《德國(guó)環(huán)境法法典化失敗原因探究》，載《學(xué)術(shù)交流》2016年第6期，第102-108頁(yè)。消解與不同部門(mén)法規(guī)范之間的效力沖突?！?0〕參見(jiàn)劉劍文：《論領(lǐng)域法學(xué)：一種立足新興交叉領(lǐng)域的法學(xué)研究范式》，載《政法論叢》2016年第5期，第9頁(yè)。

開(kāi)放與封閉的調(diào)和是法典運(yùn)用中難以解決的理論和實(shí)踐難題?！?1〕參見(jiàn)陳金釗：《民法典意義的法理詮釋》，載《中國(guó)法學(xué)》2021年第1期，第80頁(yè)。生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)姆ǖ浠?guī)定系統(tǒng)但不封閉。法典要構(gòu)建穩(wěn)定的結(jié)構(gòu)，同時(shí)又能夠通過(guò)種種渠道與其他法律良好地溝通?！?2〕參見(jiàn)茅少偉：《尋找新民法典：“三思”而后行——民法典的價(jià)值、格局與體系再思考》，載《中外法學(xué)》2013年第6期，第1137頁(yè)。理想的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償規(guī)范系統(tǒng)是：以生態(tài)環(huán)境法典中的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度為指導(dǎo)，以《生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償條例》為重要支撐，以部門(mén)規(guī)章為補(bǔ)充，以地方性專(zhuān)門(mén)法規(guī)與地方政府規(guī)章為依托?！?3〕預(yù)期的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度體系沒(méi)有納入專(zhuān)門(mén)法律中的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償規(guī)定，理由在于自然生態(tài)保護(hù)編主要是整合現(xiàn)行法律中的自然保護(hù)、生物多樣性保護(hù)等法律制度。參見(jiàn)呂忠梅：《中國(guó)環(huán)境法典的編纂條件及基本定位》，載《當(dāng)代法學(xué)》2021年第6期，第16頁(yè)。未來(lái)，只有建構(gòu)多元、互補(bǔ)的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償規(guī)則體系，才能夠保障生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的有效運(yùn)行?！?4〕參見(jiàn)王清軍：《法政策學(xué)視角下的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償立法問(wèn)題研究》，載《法學(xué)評(píng)論》2018年第4期，第154頁(yè)。

三、生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償具體制度的法典化表達(dá)

生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度主要呈現(xiàn)于生態(tài)環(huán)境法典自然生態(tài)保護(hù)編總則章的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償節(jié)，其法典化表達(dá)是把具體制度集中融入專(zhuān)門(mén)章節(jié)。良好的法典立法技術(shù)要達(dá)到破題界定概念、排列邏輯一致等狀態(tài)。〔85〕參見(jiàn)楊鵬：《立法技術(shù)的現(xiàn)狀與愿景》，載《行政法學(xué)研究》2021年第3期，第86-88頁(yè)。照此目標(biāo)，生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)姆ǖ浠磉_(dá)涵蓋一般規(guī)定、縱向補(bǔ)償、橫向補(bǔ)償、協(xié)議補(bǔ)償、市場(chǎng)交易補(bǔ)償?shù)染唧w制度群。

（一）生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)囊话阋?guī)定

一般條款的意義在于應(yīng)對(duì)法典規(guī)制技術(shù)的不足。〔86〕參見(jiàn)盧諶：《〈德國(guó)民法典〉的規(guī)制技術(shù)、語(yǔ)言和體系》，載《德國(guó)研究》2008年第3期，第61頁(yè)。自然生態(tài)保護(hù)編資金章中的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償一般規(guī)定著重對(duì)所有領(lǐng)域的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償特性進(jìn)行揭示，指引具體制度展開(kāi)和定分止?fàn)?。?duì)此，條文設(shè)計(jì)時(shí)應(yīng)立足于資金視角，突出核心主體、補(bǔ)償款的來(lái)源和去向、補(bǔ)償方式等。

作為一種激勵(lì)性資金制度，生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償整體上宜從資金視角進(jìn)行抽象解讀。一般規(guī)定不僅有宏觀指導(dǎo)效果，還具有概念解釋機(jī)能。本條既視為生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度的抽象概括，亦可解釋為生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)囊话愀拍睿吘?，?duì)其如何定義一直以來(lái)也是爭(zhēng)議最多的。條文兼顧了制度指引和概念解釋的二元導(dǎo)向。

一般規(guī)定的任務(wù)之一是揭示生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償主體和受償主體。生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)某霈F(xiàn)源于生態(tài)保護(hù)者被限制發(fā)展卻難以得到應(yīng)有的利益彌補(bǔ)，故而需要生態(tài)受益者對(duì)其進(jìn)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。主體界定的意義在于，通過(guò)一般規(guī)定指示生態(tài)受益者要把資金最終給付給真正的生態(tài)保護(hù)者，而不是被截留或他用。重構(gòu)與平衡相關(guān)主體之間的生態(tài)環(huán)境利益，是通往生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償目的價(jià)值的橋梁。〔87〕參見(jiàn)李依林：《論生態(tài)補(bǔ)償制度的價(jià)值體系》，載《浙江工商大學(xué)學(xué)報(bào)》2020年第5期，第96頁(yè)。

因補(bǔ)償領(lǐng)域眾多且補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不一，一般規(guī)定試圖“曲線救國(guó)”，列舉出決定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定的基礎(chǔ)因素：生態(tài)保護(hù)成本、發(fā)展機(jī)會(huì)成本和生態(tài)服務(wù)價(jià)值。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)際制定，是否尊重以及多大程度上尊重以上關(guān)鍵要素，會(huì)從根本上影響補(bǔ)償資金的給付水平。好的法律應(yīng)該有助于達(dá)到實(shí)體正義。〔88〕參見(jiàn)［美］ 諾內(nèi)特、塞爾茲尼克：《轉(zhuǎn)變中的法律與社會(huì):邁向回應(yīng)型法》，張志銘譯，中國(guó)政法大學(xué)出版社2004年版，第82頁(yè)。從激勵(lì)可持續(xù)的生態(tài)保護(hù)行為出發(fā)，生態(tài)保護(hù)者獲得的補(bǔ)償資金至少不應(yīng)低于限制發(fā)展的機(jī)會(huì)成本，為此，條文以“公平”來(lái)彰顯規(guī)制立場(chǎng)，也回應(yīng)了各領(lǐng)域補(bǔ)償資金普遍不高的現(xiàn)實(shí)。

一般規(guī)定既固化補(bǔ)償方式經(jīng)驗(yàn)又不限制地方探索。我國(guó)在森林、草原、濕地等要素領(lǐng)域以及流域和區(qū)域開(kāi)展了大規(guī)模的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付實(shí)踐，在用能權(quán)、用水權(quán)等市場(chǎng)交易補(bǔ)償方面也卓有成效。生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)氖侄问枪脚渲媒?jīng)濟(jì)利益，〔89〕參見(jiàn)潘佳：《我國(guó)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償概念的法學(xué)界定——基于歷史的分析進(jìn)路》，載《吉首大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2017年第4期，第54頁(yè)。上述生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償手段無(wú)疑會(huì)寫(xiě)入一般規(guī)定。此外，飛地經(jīng)濟(jì)、實(shí)物補(bǔ)償、政策補(bǔ)償?shù)纫差H具特色，以“等方式”載入有助于鼓勵(lì)地方探索。結(jié)合前述理由，建議將生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償一般規(guī)定表述如下：

“第X條［生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償一般規(guī)定］為激勵(lì)生態(tài)保護(hù)行為，在綜合考慮生態(tài)保護(hù)成本、發(fā)展機(jī)會(huì)成本和生態(tài)服務(wù)價(jià)值的基礎(chǔ)上，生態(tài)受益者采取財(cái)政轉(zhuǎn)移支付或市場(chǎng)交易等方式，對(duì)生態(tài)保護(hù)者給予公平補(bǔ)償?！?/p>

（二）縱向補(bǔ)償

通過(guò)自上而下的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，我國(guó)在森林、草原、濕地、荒漠、海洋、水流、漁業(yè)資源、耕地等重要自然生態(tài)要素以及重要區(qū)域?qū)嵤┝藛雾?xiàng)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度，這些統(tǒng)稱(chēng)為縱向補(bǔ)償。

縱向補(bǔ)償制度的法典化布置有三個(gè)方面的支撐理由。首先，國(guó)家建立健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度，是黨中央、國(guó)務(wù)院的一貫要求，兼具國(guó)家環(huán)境保護(hù)義務(wù)的憲法依據(jù)和多部法律依據(jù)。因此，需先予明示推動(dòng)生態(tài)要素和重要區(qū)域補(bǔ)償?shù)膰?guó)家義務(wù)。其次，國(guó)家層面已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償定期工作部際聯(lián)席會(huì)議制度，有必要將其納入法典并指引制定不同領(lǐng)域的補(bǔ)償辦法。最后，為了優(yōu)化中央與地方關(guān)系，平衡權(quán)責(zé)利配置，〔90〕參見(jiàn)陳志廣：《是中央控制，還是地方獨(dú)立——政治影響下的財(cái)政分權(quán)檢驗(yàn)》，載《當(dāng)代經(jīng)濟(jì)科學(xué)》2016年第1期，第117-118頁(yè)。理應(yīng)引導(dǎo)地方加大補(bǔ)償力度。為提高生態(tài)補(bǔ)償資金使用整體效益，有待鼓勵(lì)地方開(kāi)展綜合補(bǔ)償。

結(jié)合以上訴求，縱向補(bǔ)償制度規(guī)定為三款：第1款申明國(guó)家有建立健全縱向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)牧x務(wù)；第2款授權(quán)國(guó)家發(fā)改委牽頭，根據(jù)不同生態(tài)要素領(lǐng)域或區(qū)域需要，同有關(guān)部門(mén)共同建立具體領(lǐng)域補(bǔ)償辦法；第3款鼓勵(lì)地方積極探索高于國(guó)家補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的補(bǔ)償和開(kāi)展生態(tài)綜合補(bǔ)償。具體條文內(nèi)容建議如下：

“第X條［縱向補(bǔ)償］國(guó)家建立健全森林、草原、濕地、荒漠、海洋、水流、漁業(yè)資源、耕地等重要生態(tài)要素，以及重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、自然保護(hù)地等重要生態(tài)區(qū)域的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度。

國(guó)務(wù)院發(fā)展改革委會(huì)同財(cái)政、自然資源、生態(tài)環(huán)境、水行政、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、林業(yè)和草原等主管部門(mén)在各自職責(zé)范圍內(nèi)制定具體的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償管理辦法，明確中央財(cái)政的補(bǔ)償范圍、對(duì)象、標(biāo)準(zhǔn)和方式等。

鼓勵(lì)地方在中央補(bǔ)助基礎(chǔ)上進(jìn)一步加大生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償力度。鼓勵(lì)地方開(kāi)展生態(tài)綜合補(bǔ)償。”

（三）橫向補(bǔ)償

橫向補(bǔ)償制度不同于上下級(jí)政府間的縱向補(bǔ)償，是以資金獎(jiǎng)懲為激勵(lì)模式，由跨行政區(qū)政府基于上級(jí)決定或文件的規(guī)定開(kāi)展，或跨行政區(qū)政府間自主開(kāi)展的區(qū)域生態(tài)保護(hù)活動(dòng)。為破解行政區(qū)域分割與區(qū)域生態(tài)保護(hù)整體之間的矛盾，法典化的橫向補(bǔ)償需要及時(shí)提煉橫向治理經(jīng)驗(yàn)，落實(shí)跨區(qū)域各方的義務(wù)、權(quán)利和責(zé)任，使不同群體在利益分化的格局中仍能夠各得其所又可以和諧相處?！?1〕參見(jiàn)張文顯：《法治與國(guó)家治理現(xiàn)代化》，載《中國(guó)法學(xué)》2014年第4期，第15頁(yè)。

只有存在某種內(nèi)在的嚴(yán)格秩序和邏輯結(jié)構(gòu)，才能被稱(chēng)為真正的法典?！?2〕參見(jiàn)王利明：《民法典體系研究》（第2版），中國(guó)人民大學(xué)出版社2012年版，第8頁(yè)。以此為遵循，橫向補(bǔ)償條款的法典化緣由和愿景是：對(duì)于跨多個(gè)省和大流域、重要區(qū)域的補(bǔ)償，因涉及政府眾多且關(guān)涉國(guó)土安全，中央政府應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和給予財(cái)政支持；實(shí)施橫向補(bǔ)償離不開(kāi)各級(jí)政府的組織協(xié)調(diào)，且地方政府對(duì)區(qū)域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)是法定義務(wù)，在重要區(qū)域只有強(qiáng)制建立生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償，方能走出生態(tài)保護(hù)者受償資金不足的困局；省內(nèi)補(bǔ)償是貫徹大尺度生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)年P(guān)鍵，且隨著區(qū)域生態(tài)日趨完善，立法應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)自主協(xié)商設(shè)定更高生態(tài)環(huán)境目標(biāo)，這也是考慮到地方政府具有信息優(yōu)勢(shì)，能夠更好地提供公共物品和服務(wù)?！?3〕參見(jiàn)舒旻：《論生態(tài)補(bǔ)償資金的來(lái)源與構(gòu)成》，載《南京工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2015年第1期，第56頁(yè)。

上述法典化需求在《支持長(zhǎng)江全流域建立橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的實(shí)施方案》《支持引導(dǎo)黃河全流域建立橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制試點(diǎn)實(shí)施方案》《長(zhǎng)江保護(hù)法》《關(guān)于加快建立流域上下游橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的指導(dǎo)意見(jiàn)》《南水北調(diào)工程供用水管理?xiàng)l例》《太湖流域管理?xiàng)l例》中已有明確依據(jù)。橫向補(bǔ)償條文的法典化構(gòu)造，一是突出對(duì)國(guó)家生態(tài)安全有重要影響的跨省域、流域在建立生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償中的國(guó)家組織和財(cái)政支持作用；二是要求地方政府負(fù)責(zé)本區(qū)域內(nèi)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償工作，在必要區(qū)域有建立生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)牧x務(wù)；三是推進(jìn)大流域省份內(nèi)部生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償，并鼓勵(lì)地方自主達(dá)成更高環(huán)境目標(biāo)的橫向補(bǔ)償協(xié)議。具體條文內(nèi)容建議如下：

“第X條［橫向補(bǔ)償］國(guó)家加強(qiáng)對(duì)建立長(zhǎng)江、黃河等重要江河，大型引調(diào)水工程和重要湖泊所在地生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和中央財(cái)政支持。

地方各級(jí)人民政府負(fù)責(zé)所轄區(qū)域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制建立的組織協(xié)調(diào)。地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)在生態(tài)功能重要、生態(tài)環(huán)境問(wèn)題突出的領(lǐng)域，建立區(qū)域間生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度。

鼓勵(lì)重要江河和大型引調(diào)水工程所在省份完善省內(nèi)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)。鼓勵(lì)上下游或不同區(qū)域地方政府在滿足國(guó)家或地方環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，自主協(xié)商推進(jìn)更高環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)的區(qū)域間生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?！?/p>

（四）協(xié)議補(bǔ)償

協(xié)議補(bǔ)償是落實(shí)縱向補(bǔ)償與橫向補(bǔ)償?shù)母?。各領(lǐng)域縱向與橫向補(bǔ)償之實(shí)踐，無(wú)不依托森林、草原等縱向領(lǐng)域的政府和私人間補(bǔ)償協(xié)議及流域或區(qū)域橫向領(lǐng)域的政府間補(bǔ)償協(xié)議來(lái)推動(dòng)落地。構(gòu)建完備的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議制度，突出個(gè)體利益的調(diào)節(jié)，〔94〕參見(jiàn)杜群、車(chē)東晟：《新時(shí)代生態(tài)補(bǔ)償權(quán)利的生成及其實(shí)現(xiàn)——以環(huán)境資源開(kāi)發(fā)利用限制為分析進(jìn)路》，載《法制與社會(huì)發(fā)展》2019年第2期，第47頁(yè)。將提升協(xié)議實(shí)踐的法治內(nèi)涵，穩(wěn)定生態(tài)保護(hù)者的發(fā)展預(yù)期。

根據(jù)一般法理，財(cái)產(chǎn)權(quán)的社會(huì)義務(wù)無(wú)需補(bǔ)償，包括“特別犧牲理論”的財(cái)產(chǎn)權(quán)普遍性限制，以及“期待可能性理論”的財(cái)產(chǎn)權(quán)輕微限制?！?5〕參見(jiàn)張翔：《機(jī)動(dòng)車(chē)限行、財(cái)產(chǎn)權(quán)限制與比例原則》，載《法學(xué)》2015年第2期，第11-17頁(yè)。生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償常常侵犯財(cái)產(chǎn)權(quán)中的一項(xiàng)或幾項(xiàng)權(quán)能，〔96〕參見(jiàn)杜儀方：《財(cái)產(chǎn)權(quán)限制的行政補(bǔ)償判斷標(biāo)準(zhǔn)》，載《法學(xué)家》2016年第2期，第96頁(yè)。符合應(yīng)當(dāng)給予補(bǔ)償?shù)臏?zhǔn)征收標(biāo)準(zhǔn)?！?7〕參見(jiàn)金儉、張先貴：《財(cái)產(chǎn)權(quán)準(zhǔn)征收的判定基準(zhǔn)》，載《比較法研究》2014年第2期，第40頁(yè)。為此，2016年《退耕還林條例》第24條規(guī)定，“縣級(jí)人民政府或者其委托的鄉(xiāng)級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)與有退耕還林任務(wù)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人簽訂退耕還林合同。退耕還林合同應(yīng)當(dāng)包括……（五）資金和糧食的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)、期限和給付方式……”2016年《探索實(shí)行耕地輪作休耕制度試點(diǎn)方案》、2011年《關(guān)于印發(fā)完善退牧還草政策的意見(jiàn)的通知》要求實(shí)施單位和部門(mén)與農(nóng)戶(hù)簽訂輪作休耕協(xié)議或禁牧、休牧、輪牧合同書(shū)，明確權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任。2011年《關(guān)于加快建立流域上下游橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的指導(dǎo)意見(jiàn)》提出“補(bǔ)償基準(zhǔn)、補(bǔ)償方式、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、聯(lián)防共治機(jī)制等，應(yīng)通過(guò)流域上下游地方政府簽訂具有約束力協(xié)議等方式進(jìn)行明確”。

根據(jù)筆者的前期調(diào)研，盡管補(bǔ)償協(xié)議不存在制度空白，但實(shí)踐矛盾突出，包括政府或村委會(huì)和農(nóng)戶(hù)不簽約導(dǎo)致生態(tài)保護(hù)者財(cái)產(chǎn)權(quán)益受損；補(bǔ)償資金用途重點(diǎn)不突出，難以真正激勵(lì)生態(tài)保護(hù)者；簽訂補(bǔ)償協(xié)議規(guī)范要求適用領(lǐng)域有限，未全面覆蓋林、草、濕、海等所有生態(tài)要素和區(qū)域；跨流域和重要湖泊地補(bǔ)償協(xié)議簽訂不到位，還存在企圖通過(guò)約定逃避區(qū)域環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo)義務(wù)之風(fēng)險(xiǎn)。

國(guó)家和社會(huì)的終極目標(biāo)是個(gè)人的福祉和尊嚴(yán)作為。〔98〕參見(jiàn)王利明：《民法的人文關(guān)懷》，載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2011年第4期，第149頁(yè)。鑒于區(qū)域發(fā)展權(quán)的整體性剝奪，最終會(huì)體現(xiàn)在所在區(qū)域的個(gè)體、組織等財(cái)產(chǎn)權(quán)限制方面，〔99〕參見(jiàn)潘佳：《流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)谋举|(zhì)：民事財(cái)產(chǎn)權(quán)關(guān)系》，載《中國(guó)地質(zhì)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2017年第3期，第35頁(yè)。完備的協(xié)議制度必然承擔(dān)起充分保障財(cái)產(chǎn)權(quán)的重任。入典后的協(xié)議補(bǔ)償條文力求調(diào)和以上矛盾，具體舉措有：其一，指出在縱向要素補(bǔ)償中，行政主體必須和生態(tài)保護(hù)者個(gè)體締結(jié)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議，以發(fā)揮“對(duì)個(gè)體利益設(shè)置一般性保護(hù)規(guī)范”的效能；〔100〕參見(jiàn)李世剛：《法律行為內(nèi)容評(píng)判的個(gè)案審查比對(duì)方法——兼談民法典格式條款效力規(guī)范的解釋》，載《法學(xué)研究》2021年第5期，第35頁(yè)。其二，強(qiáng)調(diào)建立補(bǔ)償機(jī)制的大流域、區(qū)域政府需要簽訂生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議，協(xié)議不能逃避區(qū)域環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo)的政府義務(wù)；其三，表明資金用途的規(guī)范立場(chǎng)，以真正發(fā)揮其激勵(lì)作用。具體條文內(nèi)容建議如下：

“第X條［協(xié)議補(bǔ)償］補(bǔ)償對(duì)象為耕地、林地、草地等權(quán)利人的，縣級(jí)以上地方人民政府或者其委托單位應(yīng)當(dāng)與權(quán)利人簽訂生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償行政協(xié)議，明確各方的權(quán)利義務(wù)，約定違約責(zé)任。

長(zhǎng)江、黃河等重要江河沿線相鄰省級(jí)人民政府，大型引調(diào)水工程受水區(qū)和水源區(qū)所在地省級(jí)人民政府，以及重要湖泊所在的地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)簽訂生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議。協(xié)議產(chǎn)生的糾紛，由有關(guān)地方人民政府協(xié)商解決，協(xié)商不成的由上一級(jí)人民政府或其指定部門(mén)協(xié)調(diào)解決。生態(tài)環(huán)境質(zhì)量未達(dá)到國(guó)家和地方標(biāo)準(zhǔn)的，不得以違約責(zé)任取代法定責(zé)任。

生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議的資金履行應(yīng)當(dāng)主要用于補(bǔ)償因保護(hù)生態(tài)環(huán)境而發(fā)展利益受損的地方政府、企業(yè)和個(gè)人等主體?！?/p>

（五）市場(chǎng)交易補(bǔ)償

生態(tài)保護(hù)需要政府與市場(chǎng)共同作用，〔101〕參見(jiàn)呂忠梅：《民法典“綠色化”與環(huán)境法典的調(diào)適》，載《中外法學(xué)》2018年第4期，第869頁(yè)。不能否定市場(chǎng)調(diào)節(jié)功能在生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償領(lǐng)域的作用和價(jià)值?！?02〕參見(jiàn)張鈞、王燚：《生態(tài)補(bǔ)償法律制度的理論考察與二元架構(gòu)》，載《晉陽(yáng)學(xué)刊》2014年第4期，第142頁(yè)。探索建立市場(chǎng)化、多元化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制一直是近年來(lái)國(guó)家政策文件強(qiáng)調(diào)的重點(diǎn)，相關(guān)規(guī)范性依據(jù)包括2021年《國(guó)務(wù)院關(guān)于加快建立健全綠色低碳循環(huán)發(fā)展經(jīng)濟(jì)體系的指導(dǎo)意見(jiàn)》、2021年《關(guān)于建立健全生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制的意見(jiàn)》、2019年《完善能源消費(fèi)強(qiáng)度和總量雙控制度方案》、2018年《建立市場(chǎng)化、多元化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制行動(dòng)計(jì)劃》、2016年《水權(quán)交易管理暫行辦法》、2016年《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于建立統(tǒng)一的綠色產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)、認(rèn)證、標(biāo)識(shí)體系的意見(jiàn)》、2013年《中國(guó)銀監(jiān)會(huì)辦公廳關(guān)于綠色信貸工作的意見(jiàn)》等。

生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償市場(chǎng)交易機(jī)制仍有兩方面難題亟待紓困：一方面，各類(lèi)政策文件中的市場(chǎng)化領(lǐng)域過(guò)于寬泛，試圖囊括所有生態(tài)保護(hù)的市場(chǎng)化方式，使得生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償不堪重負(fù)，市場(chǎng)化方向不再明朗；另一方面，生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償市場(chǎng)交易多為政府參與的局部實(shí)踐，統(tǒng)一、多元主體參與的全國(guó)市場(chǎng)推進(jìn)任重而道遠(yuǎn)。

在此背景下，市場(chǎng)交易補(bǔ)償條款的法典化愿景是，理性框定生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)氖袌?chǎng)化領(lǐng)域，凸顯國(guó)家在統(tǒng)一國(guó)內(nèi)市場(chǎng)方面的平臺(tái)搭建和促進(jìn)功能，順應(yīng)現(xiàn)代環(huán)境治理體系主張的多元共治模式。〔103〕參見(jiàn)秦天寶、段帷帷：《我國(guó)環(huán)境治理體系的新發(fā)展從單維治理到多元共治》，載《中國(guó)生態(tài)文明》2015年第4期，第72頁(yè)。由此決定了市場(chǎng)交易條文規(guī)定的四個(gè)要點(diǎn)：第一，國(guó)家有義務(wù)建立統(tǒng)一的資源使用權(quán)交易國(guó)內(nèi)市場(chǎng)；第二，國(guó)家有義務(wù)健全統(tǒng)一的綠色產(chǎn)品發(fā)展體系；第三，國(guó)家制定完善綠色經(jīng)濟(jì)政策；第四，加快推動(dòng)建立符合現(xiàn)代環(huán)境體系的生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制。具體條文內(nèi)容建議如下：

“第X條［市場(chǎng)交易補(bǔ)償］國(guó)家探索建立用水權(quán)、用能權(quán)等資源使用權(quán)市場(chǎng)化交易機(jī)制，健全統(tǒng)一的綠色產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)、認(rèn)證、標(biāo)識(shí)體系，完善綠色采購(gòu)制度和信貸政策，加快形成政府主導(dǎo)、企業(yè)和社會(huì)各界參與、市場(chǎng)化運(yùn)作的生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)形式。”

四、結(jié)論

“生態(tài)興則文明興?！薄?04〕習(xí)近平：《生態(tài)興則文明興——推進(jìn)生態(tài)建設(shè)，打造“綠色浙江”》，載《求是》2003年第13期，第42頁(yè)。生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)姆ǖ浠怯仙鷳B(tài)文明時(shí)代立法系統(tǒng)化的必然選擇。在法典化塑造的特定歷史進(jìn)程中，生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償仍面臨以何種邏輯理路入典的新挑戰(zhàn)。為回應(yīng)法典化難題，生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償必須正視為何入典，如何處理入典制度的內(nèi)外體系，以及入典主要制度何以展開(kāi)這三個(gè)關(guān)鍵議題。

于目的論層面，生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)姆ǖ浠谌雽⒑粚?shí)其作為自然保護(hù)的基礎(chǔ)制度地位，根本上回應(yīng)新時(shí)代生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償入典的新訴求。于方法論層面，對(duì)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度進(jìn)行系統(tǒng)化的法典配置，需要兼顧內(nèi)外部邏輯。在內(nèi)部邏輯視域，將生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償安放于自然生態(tài)保護(hù)編中的自然生態(tài)保護(hù)資金章最為妥當(dāng)，這是由其制度屬性所決定的，符合運(yùn)用資金助力自然生態(tài)保護(hù)的功能實(shí)踐，順應(yīng)國(guó)內(nèi)外融合資金與自然生態(tài)保護(hù)規(guī)范的法源體系。法典內(nèi)部的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償體系化展開(kāi)，不僅要在專(zhuān)門(mén)章節(jié)制度設(shè)計(jì)中統(tǒng)籌考量普遍和特殊、國(guó)家與地方、政府及市場(chǎng)等范疇，還要兼顧協(xié)調(diào)關(guān)涉生態(tài)保護(hù)規(guī)定其他編章的體例布局。在外部邏輯視域，法典化的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度有待融合與外部相關(guān)立法的邏輯關(guān)聯(lián)。于規(guī)范論層面，生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)姆ǖ浠瘓D景是：構(gòu)筑適度、嚴(yán)謹(jǐn)、完整的制度體系，實(shí)現(xiàn)內(nèi)部一般規(guī)定與具體規(guī)定的協(xié)同配合。按此目標(biāo)，生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)闹贫葮?gòu)造涵蓋一般規(guī)定、縱向補(bǔ)償、橫向補(bǔ)償、協(xié)議補(bǔ)償和市場(chǎng)交易補(bǔ)償?shù)汝P(guān)鍵內(nèi)容。