崔俊波

摘要：捕訴一體后，偵查監(jiān)督部門與公訴部門人員合二為一，職能合二為一，出現(xiàn)了偵查監(jiān)督弱化的趨勢。而檢察官的理念偏差、業(yè)務(wù)能力不足、合理的偵查監(jiān)督模式欠缺、考評機(jī)制的不健全等影響了偵查監(jiān)督的質(zhì)效。而強(qiáng)化偵查監(jiān)督的意義在于：這是實現(xiàn)程序正義的內(nèi)在要求;有利于保障刑事訴訟目的的實現(xiàn);是以審判為中心的訴訟制度改革的必然要求。加強(qiáng)偵查監(jiān)督的建議與完善路徑是：（一）增強(qiáng)監(jiān)督意識，提升監(jiān)督能力;（二）建立偵查監(jiān)督新模式，實現(xiàn)同步監(jiān)督;（三）科學(xué)設(shè)置考評指標(biāo)，完善司法責(zé)任豁免情形;（四）科學(xué)設(shè)置考評指標(biāo)，實現(xiàn)偵查同步監(jiān)督。

關(guān)鍵詞：捕訴一體;偵查監(jiān)督;監(jiān)督模式

中圖分類號：D925.2文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：2095-6916（2022）02-0119-04

一、問題的提出

偵查監(jiān)督作為人民檢察院刑事監(jiān)督的重要一環(huán)，在防范偵查權(quán)濫用、預(yù)防冤假錯案、推動公安機(jī)關(guān)依法執(zhí)法和保障人權(quán)等方面發(fā)揮著顯著的作用。2019年1月3日，最高人民檢察院召開新聞發(fā)布會，撤銷原有的偵監(jiān)廳和公訴廳，實行“捕訴一體”①辦案機(jī)制，隨后各地檢察院開始內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革，實行捕訴一體。

在原有的刑事辦案模式下，檢察機(jī)關(guān)對公安機(jī)關(guān)的偵查監(jiān)督主要體現(xiàn)在審查逮捕和審查起訴兩個環(huán)節(jié)，通過不同部門行使不同職能。其中，偵查監(jiān)督部門行使審查逮捕、立案監(jiān)督、偵查監(jiān)督的職能，審查起訴部門行使審查起訴、出庭公訴、抗訴、審判監(jiān)督的職能。捕訴一體后偵查監(jiān)督部門和公訴部門人員合二為一，職能合二為一，一個主辦檢察官（辦案工作組）要承擔(dān)起立案監(jiān)督、審查逮捕、偵查監(jiān)督、審查起訴、出庭公訴、抗訴、審判監(jiān)督等職能，多項職責(zé)集于一身，必然導(dǎo)致分身乏術(shù)，不能很好地將所有工作完成得盡善盡美。例如：天津市河?xùn)|區(qū)人民檢察院實行捕訴一體前糾正漏捕22人，糾正漏訴11人，糾正漏罪9人，糾正違法通知書17份，證據(jù)合法性調(diào)查案件8件，實行捕訴一體后糾正漏捕4人，糾正漏訴3人，糾正漏罪4人，糾正違法通知書8份，證據(jù)合法性調(diào)查案件0件[1]。四川省A市檢察2019年書面提出糾正偵查活動違法78件，2018年同期為131件，同比下降40.4%[2]。從上述數(shù)據(jù)中我們可以看到偵查監(jiān)督的數(shù)量有所減少，效能有所減弱。究其原因，可能是偵查機(jī)關(guān)嚴(yán)格依照法律規(guī)定進(jìn)行執(zhí)法，也可能是檢察機(jī)關(guān)辦案人員無法適應(yīng)新的捕訴模式而無暇顧及偵查監(jiān)督。經(jīng)過與檢察辦案人員的溝通了解，他們更傾向于當(dāng)前的偵查監(jiān)督減弱是檢察院實行捕訴一體后， 檢察人員能力欠缺，無暇顧及監(jiān)督導(dǎo)致的。偵查監(jiān)督的情況不容樂觀，檢察機(jī)關(guān)偵查監(jiān)督效能有所減弱，成為了新捕訴模式的痛難點。我國憲法第一百三十四條規(guī)定：“中華人民共和國檢察院是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)?！睓z察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)是憲法賦予的，偵查監(jiān)督作為法律監(jiān)督中重要的一環(huán)，對于監(jiān)督國家公權(quán)力依法剝奪公民的私權(quán)利發(fā)揮著至關(guān)重要的作用，偵查監(jiān)督是否充分實現(xiàn)直接關(guān)系到國家權(quán)力機(jī)關(guān)公信力的有無，因此要對偵查機(jī)關(guān)的辦案過程進(jìn)行有效監(jiān)督，提高偵查監(jiān)督的剛性。

二、強(qiáng)化偵查監(jiān)督的意義

（一）強(qiáng)化偵查監(jiān)督是實現(xiàn)程序正義的內(nèi)在要求

法諺有云：“正義不僅要實現(xiàn)，而且要以人們看得見的形式實現(xiàn)?！闭x是人民心中對國家司法的最高價值追求，實質(zhì)正義需要人們內(nèi)心的樸素價值觀去衡量，而程序正義是直觀的、能夠被人們感受得到的正義實現(xiàn)方式。程序正義最基本的要求是：與結(jié)果有利害關(guān)系或者可能因結(jié)果蒙受不利影響的人都有機(jī)會參與其中，并提出有利于自己的主張和證據(jù)以反駁對方提出的主張和證據(jù)的機(jī)會[3]。司法實踐中，刑事偵查往往伴隨著剝奪公民的自由和財產(chǎn)，必須嚴(yán)格遵守法律規(guī)定按照法定的程序進(jìn)行。強(qiáng)化偵查監(jiān)督是監(jiān)督執(zhí)法機(jī)關(guān)按照法律規(guī)定依法執(zhí)法、防止偵查權(quán)濫用、維護(hù)程序正義的必要手段。

（二）強(qiáng)化偵查監(jiān)督有利于保障刑事訴訟目的的實現(xiàn)

我國刑法的目的是懲罰犯罪，保護(hù)人民，我國刑事訴訟法的使命是懲罰犯罪，保障人權(quán)。這些目的和使命都要求公安機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)既要相互配合又要相互制約。孟德斯鳩提出：“一切有權(quán)力的人都容易走向濫用權(quán)力，這是一條萬古不易的經(jīng)驗?！盵4]公安等偵查機(jī)關(guān)作為國家行政機(jī)構(gòu)的重要組成部分，掌握著法律賦予的拘留、取保候?qū)?、提請逮捕、搜查、查封、扣押、凍結(jié)等強(qiáng)有力的權(quán)力，因此需要檢察機(jī)關(guān)加強(qiáng)對偵查機(jī)關(guān)的監(jiān)督制約。與此同時，由于司法實踐長期存在“重配合、輕監(jiān)督”的司法理念，產(chǎn)生了不少冤假錯案。這些案件時刻提醒我們，檢察機(jī)關(guān)對公安機(jī)關(guān)的偵查行為必須進(jìn)行更有力的監(jiān)督，避免因偵查權(quán)的濫用造成刑訊逼供、違法取證、引供誘供等侵犯人權(quán)的事件發(fā)生。偵查權(quán)的濫用，檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督乏力，都可能導(dǎo)致錯捕、錯訴、錯判，無法真正實現(xiàn)懲罰犯罪、保障人權(quán)。

（三）強(qiáng)化偵查監(jiān)督是以審判為中心的訴訟制度改革的必然要求

我國長期以來奉行“偵查中心主義”，刑事訴訟主要圍繞偵查展開，對偵查的監(jiān)督質(zhì)效不強(qiáng)。以審判為中心就是以庭審為中心，讓庭審實質(zhì)化，確保訴訟證據(jù)出示在法庭，案件事實查明在法庭，裁判結(jié)果形成在法庭[5]。這些都要求檢察機(jī)關(guān)和偵查機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)破除原有的偵查中心主義觀念，從刑事立案開始就要以庭審的標(biāo)準(zhǔn)來收集、固定證據(jù)，根據(jù)各個階段的證明標(biāo)準(zhǔn)按照流程推進(jìn)案件，尊重并聽取當(dāng)事人的辯解和辯護(hù)人意見。2016年10月，兩高三部聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于推進(jìn)以審判為中心的刑事訴訟制度改革的意見》。意見明確指出：完善人民檢察院對偵查活動和刑事審判活動的監(jiān)督機(jī)制。只有加強(qiáng)人民檢察院對偵查活動的監(jiān)督，才能引導(dǎo)偵查機(jī)關(guān)不斷提高辦案質(zhì)量，減少冤假錯案的產(chǎn)生，才能讓人民群眾在每一個司法案件中都感受到公平正義。

三、捕訴一體下偵查監(jiān)督弱化成因分析

隨著司法責(zé)任制、司法員額制、以審判為中心的刑事訴訟體制改革，檢察機(jī)關(guān)案多人少矛盾加劇，認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度對辦案效率提出了更高的要求，庭審實質(zhì)化改革對檢察機(jī)關(guān)的辦案質(zhì)量提出了更高的期許，檢察機(jī)關(guān)為了解決實踐中遇到的一系列問題，從而設(shè)立捕訴一體的辦案模式[6]。捕訴一體這一模式在我國并非首次設(shè)立，我國曾分別于1949年—1954年、1960年—1968年、1979年—1996年實施捕訴合一[7]。捕訴一體后，多地數(shù)據(jù)顯示審查逮捕和審查起訴的時間相應(yīng)縮短。例如，湖南長沙市雨花區(qū)人民檢察院試點“捕訴一體化”一年多來，辦案周期大幅度縮短，尤其是審查起訴案件的效率提高了50.76%，辦案效率有所提升，這給轉(zhuǎn)隸后人員減少的基層檢察院極大地減輕了壓力，緩解了檢察機(jī)關(guān)案多人少的矛盾[8]。隨著捕訴一體的開展，部分地區(qū)偵查監(jiān)督出現(xiàn)弱化，筆者認(rèn)為主要有以下幾點原因：

（一）理念偏差，辦案思想未及時跟進(jìn)

捕訴合一是將兩個部門合二為一，由同一檢察官（辦案工作組）對案件審查逮捕、審查起訴、出庭支持公訴、檢察監(jiān)督一路承擔(dān)到底，其背后承載的理念是加強(qiáng)對案件偵查工作的指導(dǎo)，提升對全案的把控能力[9]。捕訴分離的機(jī)構(gòu)設(shè)置模式，距今已20多年，部分檢察官一時沉溺于先前的捕訴模式，無法及時轉(zhuǎn)變，對捕訴合一探求的理念短時間內(nèi)還無法徹底領(lǐng)會，辦案思想還停留在傳統(tǒng)的老思維、老方法，容易忽視部門職能，同時長期習(xí)慣于三機(jī)關(guān)分工負(fù)責(zé)互相配合的檢察官往往忽略三機(jī)關(guān)之間的互相制約，從而對偵查監(jiān)督工作有所疏忽。

（二）檢察官業(yè)務(wù)能力不足，無法適應(yīng)新的辦案節(jié)奏

捕訴一體后，偵查監(jiān)督部門和公訴部門人員合并，原有偵查監(jiān)督人員對于審查逮捕、立案監(jiān)督、偵查監(jiān)督的業(yè)務(wù)比較熟悉，對公訴相關(guān)業(yè)務(wù)能力不足，造成出庭效果下降;原有公訴人員對審查起訴、出庭公訴，交叉詢問、審判監(jiān)督業(yè)務(wù)較為熟悉，但對偵監(jiān)業(yè)務(wù)能力不足，無法及時發(fā)現(xiàn)公安機(jī)關(guān)偽造證據(jù)、違法取證等線索。司法實踐中，我國偵查監(jiān)督的線索主要來源于公安機(jī)關(guān)報送的案件材料，當(dāng)發(fā)現(xiàn)線索時，檢察人員會和犯罪嫌疑人調(diào)查核實，核實無誤后檢察機(jī)關(guān)會向公安機(jī)關(guān)發(fā)出口頭或者書面的違法通知，促使其盡快改正，從而達(dá)到偵查監(jiān)督的目的。如果因為部分檢察官業(yè)務(wù)不熟練，無法發(fā)現(xiàn)違法取證、超期羈押隔離，甚至?xí)a(chǎn)生冤假錯案。與此同時，由于我國刑事訴訟法規(guī)定審查逮捕期限為7日，審查起訴時間一般為一個月，重大、復(fù)雜案件可以延長半個月。當(dāng)基層檢察院案件特別多的情況下，檢察官可能忙于應(yīng)付審查逮捕而無法認(rèn)真準(zhǔn)備公訴案件，導(dǎo)致辦案節(jié)奏混亂，精力分散，從而忽視了偵查監(jiān)督。

（三）合理的偵查監(jiān)督模式缺乏

最高人民檢察院黨組書記、檢察長張軍曾在多個場合強(qiáng)調(diào)“在辦案中監(jiān)督，在監(jiān)督中辦案”的法律監(jiān)督理念，放在偵查監(jiān)督中，更是貼切。目前我國偵查監(jiān)督整體質(zhì)效不強(qiáng)，監(jiān)督來源單一，監(jiān)督內(nèi)容不明確，監(jiān)督滯后。捕訴一體后，偵查監(jiān)督由于檢察官的忽略和業(yè)務(wù)考評的不完善，一度成為了檢察官們不愿主動進(jìn)行的監(jiān)督類型，其根本原因是沒有適合捕訴一體辦案機(jī)制的新型偵查監(jiān)督模式。良好的偵查監(jiān)督模式應(yīng)當(dāng)是在辦理刑事案件的過程中進(jìn)行監(jiān)督，充分保障檢察人員對偵查活動的知情權(quán)，實現(xiàn)監(jiān)督與偵查同步同頻。

（四）檢察官業(yè)務(wù)考評機(jī)制不健全

檢察官的業(yè)務(wù)考核指標(biāo)是檢察官辦案的指路燈。業(yè)務(wù)指標(biāo)考核不僅是評價檢察官合格與否的重要參考，同時也關(guān)系到檢察官的業(yè)務(wù)績效，相較于其他影響因素，檢察官們更容易受考核指標(biāo)的影響。因此，不合理的考評指標(biāo)就會帶領(lǐng)檢察人員跑偏了路，走錯了道。在現(xiàn)有的業(yè)務(wù)考核中，主要以對檢察官辦案的質(zhì)量和數(shù)量為標(biāo)準(zhǔn)，對訴訟活動的監(jiān)督如口頭糾正違法行為和檢察建議等，往往不計入檢察機(jī)關(guān)的工作量，降低了檢察官們對訴訟活動監(jiān)督的積極性[10]。同時，現(xiàn)有考評機(jī)制對于捕后不訴、捕后撤訴往往給予負(fù)面評價，壓縮了檢察人員前期工作的容錯空間，即使后期發(fā)現(xiàn)自己的工作不適當(dāng)，也不敢輕易地做出無罪、不起訴、撤訴的決定，容易形成“夠罪即捕、夠罪即訴”的局面。

四、加強(qiáng)和完善偵查監(jiān)督機(jī)制的建議

（一）增強(qiáng)監(jiān)督意識，提升監(jiān)督能力

作為刑事檢察辦案人員，對于偵查機(jī)關(guān)違反法律規(guī)定進(jìn)行調(diào)查取證、濫用偵查的行為應(yīng)當(dāng)堅決糾正，秉持“可捕可不捕則不捕，可訴可不訴則不訴”的慎捕慎訴理念，破除原有的辦案老思維，及時轉(zhuǎn)變觀念，自覺提高監(jiān)督意識，捕訴監(jiān)督兩手抓，兩手都要硬。捕訴一體后，對檢察人員在逮捕、起訴、立案監(jiān)督、偵查監(jiān)督等環(huán)節(jié)的實訓(xùn)技能提出了更高的要求，尤其涉及金融、證券、知識產(chǎn)權(quán)等經(jīng)濟(jì)犯罪領(lǐng)域。各地檢察機(jī)關(guān)應(yīng)該通過業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)、短期培訓(xùn)、經(jīng)驗交流等方式提高檢察人員的業(yè)務(wù)水平，促使檢察辦案人員盡快掌握新型捕訴模式所需的各項專業(yè)技能。

（二）建立偵查監(jiān)督新模式，實現(xiàn)同步監(jiān)督

新型捕訴模式下，原有的偵查監(jiān)督手段已經(jīng)無法滿足新時代檢察監(jiān)督的需要，需要根據(jù)形勢發(fā)展建立高效可行的偵查監(jiān)督新模式，切實做到在辦案中監(jiān)督、在監(jiān)督中辦案。

1.建立完善大數(shù)據(jù)智能檢察監(jiān)督平臺

隨著大數(shù)據(jù)、人工智能技術(shù)的高速發(fā)展，“互聯(lián)網(wǎng)+”成為了一個新的風(fēng)尚，“互聯(lián)網(wǎng)+法律”也催生了智能司法的發(fā)展。最高人民檢察院2020年第一次網(wǎng)絡(luò)安全和信息化領(lǐng)導(dǎo)小組會議研究了偵查監(jiān)督平臺建設(shè)，推動智能司法。上海檢察機(jī)關(guān)率先運行“刑事訴訟監(jiān)督管理平臺”，該平臺以大數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，憑借互聯(lián)網(wǎng)訊息分享匯集了上海地區(qū)檢察機(jī)關(guān)司法辦案信息，實現(xiàn)了數(shù)據(jù)可視化分析和實時共享[11]。在此基礎(chǔ)上，全國檢察機(jī)關(guān)統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)偵查監(jiān)督平臺正式上線運行。平臺對刑事訴訟涉及的偵查活動監(jiān)督事項進(jìn)行了分類匯總，共明確28類436個監(jiān)督項目，針對不同的偵查違法類型開展監(jiān)督[12]。

2.健全派駐公安機(jī)關(guān)執(zhí)法辦案管理中心檢察機(jī)制

2016年北京市檢察機(jī)關(guān)率先在公安機(jī)關(guān)執(zhí)法辦案管理中心派駐檢察室，2019年全國政法領(lǐng)域全面深化改革推進(jìn)會上明確提出在縣、市公安機(jī)關(guān)建設(shè)執(zhí)法辦案管理中心，探索建立派駐檢察機(jī)制，成為了新形勢下我國偵查監(jiān)督的新路徑。一些地區(qū)實行檢察官每周巡回派駐中心檢察室，針對刑事偵查中遇到的問題進(jìn)行引導(dǎo)，糾正違法取證行為，及時固定證據(jù)，案件質(zhì)量得以提升，取得了不錯的成效。但各地檢察機(jī)關(guān)適用派駐方式不一，一些地方只是流于形式，并沒有真正做到檢察引導(dǎo)偵查，及時糾正違法行為，偵查監(jiān)督更是無從談起。因此，需要對派駐公安機(jī)關(guān)執(zhí)法辦案管理中心檢察機(jī)制進(jìn)一步完善，針對派駐方式、監(jiān)督方式、派駐考評等內(nèi)容做更細(xì)致的規(guī)定，方便各地機(jī)關(guān)掌握和運用。

（三）科學(xué)設(shè)置考評指標(biāo)，完善司法責(zé)任豁免情形

在目前的檢察體制改革中，各地檢察機(jī)關(guān)幾乎將考評指標(biāo)奉為圭臬，凡是考評指標(biāo)中著重強(qiáng)調(diào)的內(nèi)容，檢察人員就樂于去做，凡是考評指標(biāo)中弱化的地方，檢察人員就屑于去做。因此，需要建立一個合理的檢察官業(yè)務(wù)考評指標(biāo)體系，尤其是檢察人員的偵查監(jiān)督活動理應(yīng)計入檢察官業(yè)務(wù)考評中，根據(jù)檢察人員不同的偵查監(jiān)督方式計入相應(yīng)的工作量，對于發(fā)現(xiàn)偵查監(jiān)督線索等重要情形應(yīng)當(dāng)適當(dāng)加大計入工作量，促使檢察人員樂于監(jiān)督，善于監(jiān)督。同時，應(yīng)該糾正檢察官業(yè)務(wù)考評中對于捕后不訴、捕后撤訴的負(fù)面評價，分析捕后不訴、捕后撤訴的原因，對于確實因為檢察人員故意或者重大過失行為致使案件出現(xiàn)不訴或撤訴，可以追究檢察人員的責(zé)任。對于不是因檢察人員的故意或者重大過失行為，只是由于證據(jù)不完善等造成的不訴，不追究檢察人員的責(zé)任，應(yīng)當(dāng)給予檢察人員一定的容錯空間，從而促進(jìn)檢察人員進(jìn)一步引導(dǎo)偵查，不斷提高案件的質(zhì)量。

（四）加強(qiáng)內(nèi)外聯(lián)動監(jiān)督，提升監(jiān)督效能

捕訴一體下，同一檢察官（辦案工作組）對案件進(jìn)行審查逮捕、審查起訴、出庭支持公訴等職能，檢察官的權(quán)力明顯增大，在加上認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度的開展，檢察官的權(quán)力可能被濫用，從而阻止案件偵查的有效進(jìn)行，因此既要優(yōu)化檢察機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督，又要合理運用外部監(jiān)督。檢察院內(nèi)部應(yīng)當(dāng)完善案件巡查制度，針對捕訴案件進(jìn)行定期巡查和不定期抽查，針對應(yīng)當(dāng)監(jiān)督的案件而沒有監(jiān)督的案件進(jìn)行內(nèi)部通報，對于不合適的糾正違法通知應(yīng)當(dāng)及時撤銷。應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步完善內(nèi)部審批制度，強(qiáng)化上下級檢察院的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，針對重大疑難案件和社會關(guān)注度高的案件，應(yīng)當(dāng)報主管檢察長批準(zhǔn)。與此同時，借鑒外部監(jiān)督，如媒體網(wǎng)絡(luò)等監(jiān)督力量，加強(qiáng)對檢察院的業(yè)務(wù)監(jiān)督，定期公布檢察院的監(jiān)督數(shù)據(jù)，探索建立逮捕聽證，完善人民監(jiān)督員參與檢察業(yè)務(wù)考評制度，從而提高監(jiān)督效能。

注釋：

①“捕訴一體”，即一個刑事案件的批捕、起訴、訴訟監(jiān)督以及補(bǔ)充偵查、刑事申訴等，全部由一名檢察官或一個辦案組負(fù)責(zé)。2018年2月28日，《中共中央關(guān)于深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的決定》審議通過，規(guī)定了深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革要遵循的原則，明確提出“堅持一類事項原則上由一個部門統(tǒng)籌、一件事情原則上由一個部門負(fù)責(zé)”?！稕Q定》的通過為此前已經(jīng)開始的檢察機(jī)關(guān)刑事案件“捕訴一體”改革探索提供了根本遵循，使這項探索步伐明顯加快。2019年伴隨著全國檢察機(jī)關(guān)重塑性內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革的落實落地，刑事案件“捕訴一體”辦案機(jī)制全面推行。

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[11]崔智友.強(qiáng)化新時代法律監(jiān)督 共同促進(jìn)嚴(yán)格執(zhí)法公正司法[N].檢察日報，2020-08-28（02）.

[12]史兆琨.偵查監(jiān)督平臺4月1日正式上線運行[N].檢察日報，2020-04-01（01）.