宋思源 敬艷輝 王旭陽

現(xiàn)階段，我國經(jīng)濟已由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，在對外貿(mào)易方面正尋求從貿(mào)易大國向貿(mào)易強國的轉(zhuǎn)變。服務(wù)外包作為生產(chǎn)性服務(wù)貿(mào)易的重要實現(xiàn)途徑和現(xiàn)代高端服務(wù)業(yè)的重要組成部分，具有數(shù)字化水平高、產(chǎn)業(yè)融合程度深、創(chuàng)新發(fā)展能力強、高端人才聚集等特點，在發(fā)展過程中可實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級、技術(shù)溢出、人力資本提升、低碳經(jīng)濟和就業(yè)拉動等經(jīng)濟效應(yīng)，對推動我國經(jīng)貿(mào)發(fā)展提質(zhì)增效發(fā)揮著積極作用。服務(wù)外包有雙向拉動離岸在岸貿(mào)易市場的特性，能夠聯(lián)結(jié)國際與國內(nèi)市場，對新時期構(gòu)建內(nèi)外聯(lián)通的“雙循環(huán)” 新發(fā)展格局具有獨特的戰(zhàn)略助推作用?！笆濉?時期，31 個中國服務(wù)外包示范城市①按照國家統(tǒng)計局關(guān)于區(qū)域劃分的規(guī)定，31 個示范城市中，屬于東部地區(qū)的有北京、天津、上海、深圳、廣州、南京、濟南、杭州、蘇州、無錫、廈門、南通、鎮(zhèn)江、寧波、福州、青島共16 個；屬于中西部及東北地區(qū)的有武漢、合肥、南昌、長沙、鄭州、重慶、成都、西安、南寧、烏魯木齊、大連、大慶、長春、沈陽、哈爾濱共15 個。（以下簡稱示范城市） 作為產(chǎn)業(yè)發(fā)展的核心力量，加快探索并引領(lǐng)服務(wù)外包轉(zhuǎn)型升級，逐步提升產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新及協(xié)同發(fā)展能力，形成了東西映射、南北呼應(yīng)的城市布局，為服務(wù)外包持續(xù)高質(zhì)量發(fā)展錨定了城市“站點”，奠定了較為扎實穩(wěn)定的發(fā)展基礎(chǔ)。邁入“十四五” 階段，示范城市還將進一步發(fā)揮其產(chǎn)業(yè)發(fā)展核心力量和區(qū)域戰(zhàn)略支點的重要作用。在商務(wù)部等8 部門出臺的《關(guān)于推動服務(wù)外包加快轉(zhuǎn)型升級的指導(dǎo)意見》 中明確提出，到2035 年“服務(wù)外包示范城市的創(chuàng)新引領(lǐng)作用更加突出”，強調(diào)了示范城市的發(fā)展任務(wù)及引領(lǐng)帶動作用。為此，有必要系統(tǒng)總結(jié)和分析“十三五” 時期示范城市發(fā)展取得的成就及存在的不足，研判“十四五” 時期發(fā)展形勢，為示范城市更大程度上推動我國服務(wù)外包創(chuàng)新、高質(zhì)量發(fā)展提供實踐依據(jù)和建設(shè)思路，在實現(xiàn)示范城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平提升的同時，助推貿(mào)易強國建設(shè)，服務(wù)新發(fā)展格局。

一、“十三五” 時期中國服務(wù)外包示范城市發(fā)展主要成就

（一） 成為推動服務(wù)外包產(chǎn)業(yè)發(fā)展的核心力量

1.產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)模穩(wěn)步擴大

示范城市在推動服務(wù)外包產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面始終發(fā)揮主要作用?！笆濉?時期，示范城市不斷夯實產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，服務(wù)外包整體發(fā)展規(guī)模持續(xù)穩(wěn)步提升。特別是在新冠肺炎疫情期間服務(wù)貿(mào)易整體受挫的情況下，作為我國服務(wù)外包產(chǎn)業(yè)發(fā)展的核心力量，示范城市表現(xiàn)出較強的抗風(fēng)險能力和增長韌性，始終保持扎實穩(wěn)健的總體發(fā)展態(tài)勢，服務(wù)外包執(zhí)行額穩(wěn)步增長。根據(jù)商務(wù)部統(tǒng)計數(shù)據(jù)，31 個示范城市服務(wù)外包執(zhí)行額由2016 年的999.2 億美元增長至2020年的1465.6 億美元，年均增速9.9%。其中，承接離岸服務(wù)外包執(zhí)行額由2016 年的657.9 億美元增長至2020 年的875.3 億美元，年均增速7.7%；承接在岸服務(wù)外包執(zhí)行額由2016 年的341.3 億美元增長至2020 年的590.3 億美元，年均增速14.4% （見圖1）。截至2020 年年底，示范城市服務(wù)外包總體執(zhí)行額、離岸服務(wù)外包執(zhí)行額、在岸服務(wù)外包執(zhí)行額占全國比重為83.6%、84.9%和82.7% （見圖2）。“十三五” 期間，示范城市離岸服務(wù)外包執(zhí)行額占全國比重始終保持在80%以上。

圖1 2016—2020 年示范城市服務(wù)外包執(zhí)行額及增速變化情況

圖2 2016—2020 年示范城市占全國服務(wù)外包執(zhí)行額比重

2.企業(yè)市場主體發(fā)展壯大

“十三五” 時期，示范城市企業(yè)發(fā)展實現(xiàn)“量質(zhì)齊升”，企業(yè)規(guī)模數(shù)量持續(xù)增長，企業(yè)綜合服務(wù)能力獲得顯著提升，高質(zhì)量發(fā)展態(tài)勢初步顯現(xiàn)。根據(jù)商務(wù)部統(tǒng)計數(shù)據(jù)，在企業(yè)規(guī)模數(shù)量方面，示范城市服務(wù)外包企業(yè)總數(shù)由2016 年年底的28771 家增長至2020 年的40949 家，市場主體規(guī)模擴大至“十三五” 初期的近1.5 倍。其中，2016 年新增企業(yè)數(shù)量同比增長速度為“十三五” 期間最高，達25.43%；2020 年新增服務(wù)外包企業(yè)數(shù)為“十三五” 期間最多，達到3491 家（見圖3）。在綜合服務(wù)質(zhì)量方面，服務(wù)外包業(yè)務(wù)已滲透到發(fā)包方的技術(shù)升級、戰(zhàn)略部署、產(chǎn)品設(shè)計改造等高端環(huán)節(jié)中，業(yè)務(wù)模式也從單一項目的接發(fā)包關(guān)系，轉(zhuǎn)向利益捆綁的緊密戰(zhàn)略合作伙伴（尚慶琛，2021）。示范城市企業(yè)積極尋求向綜合服務(wù)提供商轉(zhuǎn)型，2020 年示范城市企業(yè)承接的信息技術(shù)解決方案服務(wù)外包合同執(zhí)行額合計達19.1 億美元，是2016 年的7 倍多，體現(xiàn)出示范城市服務(wù)外包企業(yè)逐步由提供單一技術(shù)服務(wù)向提供綜合服務(wù)轉(zhuǎn)變。

圖3 2016—2020 年示范城市服務(wù)外包企業(yè)數(shù)量變化情況

3.創(chuàng)新發(fā)展能力持續(xù)增強

“十三五” 期間，示范城市創(chuàng)新發(fā)展能力獲得較大提升，為服務(wù)外包引領(lǐng)并創(chuàng)造服務(wù)需求奠定了堅實基礎(chǔ)。根據(jù)商務(wù)部統(tǒng)計數(shù)據(jù)，截至2020 年年底，示范城市服務(wù)外包企業(yè)認證數(shù)量為18662 個，為2016 年的1.5倍。其中，CMMI、ISO20000 或ISO9001 等國際資質(zhì)認證數(shù)量12534 個，為2016 年的1.7 倍（見圖4）。示范城市發(fā)明專利擁有量和軟件著作權(quán)登記量持續(xù)增長，其中： 每萬人發(fā)明專利擁有量從2016 年的22.98 件增至2020 年的39.59 件，增長72.3%；每萬人軟件著作權(quán)登記量從2016 年的9.10 件增至2020 年的35.61 件，4 年提升近3 倍（見圖5）。2020 年示范城市新認定技術(shù)先進型服務(wù)企業(yè)和高新技術(shù)企業(yè)占服務(wù)外包企業(yè)比重平均達到21.89%，同比增長3.3 個百分點。示范城市創(chuàng)新發(fā)展能力不斷增強，推動了服務(wù)外包產(chǎn)業(yè)由要素驅(qū)動向創(chuàng)新驅(qū)動轉(zhuǎn)變。

圖4 2016—2020 年示范城市服務(wù)外包企業(yè)獲得認證情況

圖5 2016—2020 年示范城市發(fā)明專利和軟件著作權(quán)登記量情況

4.產(chǎn)業(yè)集聚效能顯著發(fā)揮

31個示范城市行政區(qū)劃面積合計為45.14 萬平方公里，不到我國國土面積的5%，在“十三五” 期間完成了全國80%以上的服務(wù)外包執(zhí)行額，顯示出較強的產(chǎn)業(yè)集聚效能。示范城市通過建設(shè)服務(wù)外包產(chǎn)業(yè)園區(qū)，構(gòu)建形成了以園區(qū)為核心的特色產(chǎn)業(yè)集聚。園區(qū)利用跨國公司和龍頭企業(yè)，吸引上下游企業(yè)匯集。通過打通基礎(chǔ)研究、應(yīng)用開發(fā)、成果轉(zhuǎn)化與產(chǎn)業(yè)應(yīng)用等環(huán)節(jié)，推動產(chǎn)業(yè)鏈與創(chuàng)新鏈一體化，提升了服務(wù)外包專業(yè)園區(qū)的產(chǎn)業(yè)承載能力和發(fā)展效率，產(chǎn)業(yè)集聚效能進一步顯現(xiàn)。根據(jù)商務(wù)部統(tǒng)計數(shù)據(jù)，截至2020 年年底，31 個示范城市擁有經(jīng)商務(wù)主管部門認定的省市級服務(wù)外包園區(qū)共計455 家。以上海為例，其服務(wù)外包園區(qū)匯聚了全市60%以上的服務(wù)外包企業(yè)，完成了近80%的服務(wù)外包執(zhí)行額。

（二） 持續(xù)發(fā)揮示范帶頭作用

1.促進區(qū)域協(xié)同發(fā)展

“十三五” 時期，示范城市積極融入京津冀、長三角、粵港澳大灣區(qū)等區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，加緊開展區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)合作。其中，京津冀三地通過簽署《服務(wù)貿(mào)易重點領(lǐng)域戰(zhàn)略合作協(xié)議》 加強京津冀地方人民政府、平臺和企業(yè)協(xié)調(diào)合作。在長三角地區(qū)，上海、南京等地服務(wù)外包企業(yè)通過設(shè)立分支機構(gòu)，在區(qū)域內(nèi)形成各有側(cè)重、協(xié)同分工的區(qū)域服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，同時發(fā)揮跨國公司地區(qū)總部集聚優(yōu)勢，向其他地區(qū)開展轉(zhuǎn)發(fā)包業(yè)務(wù)?；浉郯拇鬄硡^(qū)以廣州、深圳為龍頭，加快珠江東西兩岸其他城市服務(wù)外包產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展，推動沿江形成兩條服務(wù)外包產(chǎn)業(yè)集聚帶。

2.發(fā)揮輻射帶動作用

示范城市積極發(fā)揮輻射帶動作用，帶動全國其他地區(qū)服務(wù)外包規(guī)模提升。根據(jù)商務(wù)部統(tǒng)計數(shù)據(jù)，“十三五” 期間，其他地區(qū)服務(wù)外包執(zhí)行額從2016年的65.42 億美元提升至2020 年的287.95 億美元，年均增長率超過40% （見圖6）。示范城市在帶動周邊地區(qū)發(fā)展的同時，還逐步形成產(chǎn)業(yè)跨區(qū)域合作的新型生產(chǎn)模式。其中，包括飛地服務(wù)模式，即部分總部在北京、上海等東部發(fā)達城市的服務(wù)外包企業(yè)選擇在中西部城市設(shè)立交付中心，形成了“一線接單，二三線交付” 的服務(wù)外包產(chǎn)業(yè)鏈模式（王曉紅，2019），輻射帶動中西部地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。另一方面，示范城市還與其他地區(qū)共同打造項目孵化模式，帶動當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展。如北京在太原、濰坊、呼和浩特等地建立人才培養(yǎng)“項目孵化基地”，實現(xiàn)了服務(wù)外包人才及技術(shù)向其他地區(qū)的輸送，提升了其他地區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展能力。

圖6 2016—2020 年全國其他地區(qū)服務(wù)外包執(zhí)行額及同比增長率

3.完善產(chǎn)業(yè)支撐體系

示范城市通過出臺產(chǎn)業(yè)促進政策、落實財稅優(yōu)惠、加強人才培育引進等措施，完善產(chǎn)業(yè)支撐體系。在政策支撐方面，建立部門聯(lián)席制度，強化各部門橫向聯(lián)系，依照產(chǎn)業(yè)發(fā)展實際調(diào)整支持政策，確保政策執(zhí)行效能；在落實財稅優(yōu)惠方面，推進離岸服務(wù)外包享受增值稅零稅率或免稅政策，對國家級或省級科技企業(yè)孵化器、大學(xué)科技園和國家備案眾創(chuàng)空間免征房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅和增值稅，完善對技術(shù)先進型服務(wù)企業(yè)的支撐政策，對新認定的技術(shù)先進型服務(wù)企業(yè)給予獎勵；在人才培育引進方面，各示范城市已基本形成了由人民政府牽頭搭建的服務(wù)外包人才培育模式架構(gòu)，其中包括制定適合本地特色的人才計劃與人才重點工程，出臺服務(wù)外包行業(yè)人才優(yōu)惠政策，經(jīng)示范城市商務(wù)主管部門認定，高校、培訓(xùn)機構(gòu)等可納入相關(guān)政策支持體系。根據(jù)商務(wù)部統(tǒng)計數(shù)據(jù)，“十三五” 期間，31 個示范城市累計培訓(xùn)81 萬余人次，新增培訓(xùn)機構(gòu)1045 家。

4.促進就業(yè)實現(xiàn)增長

服務(wù)外包產(chǎn)業(yè)始終是吸納大學(xué)生等高端人才就業(yè)的重要渠道，示范城市在促進就業(yè)方面發(fā)揮了主要作用。根據(jù)商務(wù)部統(tǒng)計數(shù)據(jù)，“十三五” 期間，示范城市年均吸納全國近七成的服務(wù)外包就業(yè)人員，其中對本科及以上學(xué)歷的人才吸納比例占80%以上，促就業(yè)作用成效顯著。2020 年年底，示范城市吸納服務(wù)外包就業(yè)人數(shù)達881.12 萬人，較2016 年年底的596.02 萬人增長了47.83%；其中本科及以上學(xué)歷人員數(shù)達392.33 萬人，較2016 年年底的256.27 萬人提高了50.09% （見表1）。

表1 2016—2020 年示范城市吸納就業(yè)情況

（三） 探索產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級路徑機制

1.產(chǎn)業(yè)發(fā)展結(jié)構(gòu)持續(xù)優(yōu)化

隨著數(shù)字技術(shù)的廣泛應(yīng)用，示范城市以數(shù)據(jù)分析、工業(yè)設(shè)計、工程設(shè)計、檢驗檢測、醫(yī)藥和生物技術(shù)研發(fā)等為主的KPO 業(yè)務(wù)實現(xiàn)穩(wěn)定增長，業(yè)務(wù)比重在“十三五” 期間呈現(xiàn)較大幅度提升，示范城市成為服務(wù)外包行業(yè)轉(zhuǎn)型升級的引領(lǐng)者。總體上看，示范城市服務(wù)外包產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)正從以ITO 為主，向ITO 與BPO、KPO 均衡發(fā)展的格局轉(zhuǎn)變。根據(jù)商務(wù)部統(tǒng)計數(shù)據(jù)，2020 年，示范城市企業(yè)承接離岸ITO 執(zhí)行額417.66 億美元，較2016 年增長31.82%，占離岸業(yè)務(wù)執(zhí)行額的47.72% （見圖7）。其中，ITO 主要領(lǐng)域信息技術(shù)研發(fā)服務(wù)的執(zhí)行額為341.23 億美元，占離岸ITO 執(zhí)行額的81.70%。承接離岸BPO 執(zhí)行額138.67億美元，較2016 年同比增長26.83%，占離岸業(yè)務(wù)執(zhí)行額的15.84%。BPO 主要領(lǐng)域業(yè)務(wù)運營服務(wù)的執(zhí)行額為99.18 億美元，占離岸BPO 執(zhí)行額的71.52%。承接離岸KPO 執(zhí)行額318.95 億美元，較2016 年增長37.65%，占離岸業(yè)務(wù)執(zhí)行額的36.44%。其中，KPO 主要領(lǐng)域設(shè)計服務(wù)的執(zhí)行額為188.58 億美元，占離岸KPO 執(zhí)行額的59.12%。以醫(yī)藥和生物技術(shù)研發(fā)服務(wù)、檢驗檢測服務(wù)、互聯(lián)網(wǎng)營銷推廣服務(wù)、電子商務(wù)平臺服務(wù)等為代表的高端生產(chǎn)性服務(wù)外包業(yè)務(wù)快速增長，較2016 年分別提升了84.88%、135.81%、310.11%和857.28%。

圖7 2016—2020 年示范城市ITO、BPO、KPO 業(yè)務(wù)離岸執(zhí)行額

2.離岸在岸市場趨向均衡

示范城市在持續(xù)拓展離岸服務(wù)外包市場的同時，加快挖掘在岸服務(wù)外包市場潛力。離岸市場方面，不斷擴大美國、歐盟、中國香港和日本等傳統(tǒng)主要發(fā)包地區(qū)業(yè)務(wù)規(guī)模，同時進一步開拓“一帶一路” 沿線國家等新興市場。在此過程中，鼓勵企業(yè)建立海外研發(fā)中心，在美國硅谷、德國、日本、荷蘭和葡萄牙等國家和地區(qū)布局建設(shè)海外離岸創(chuàng)新中心，推動企業(yè)通過境外投資高科技項目實現(xiàn)“引進、吸收、消化、再創(chuàng)新”，持續(xù)增強企業(yè)國際化經(jīng)營能力。在岸市場方面，示范城市強調(diào)在新發(fā)展格局中國內(nèi)市場建設(shè)的重要性，積極引導(dǎo)企業(yè)拓展國內(nèi)市場業(yè)務(wù)，切實促進在岸業(yè)務(wù)規(guī)模增長。根據(jù)商務(wù)部統(tǒng)計數(shù)據(jù)，2020 年，示范城市完成在岸服務(wù)外包執(zhí)行額590.27 億美元，較2016 年提升了70%以上；服務(wù)外包在岸與離岸執(zhí)行額比例由2016 年的1 ∶1.9 轉(zhuǎn)變?yōu)?020 年的1 ∶1.5 （見圖1）。顯然，離岸在岸市場已逐步趨向均衡發(fā)展。

3.融合化、高端化發(fā)展趨勢凸顯

示范城市憑借服務(wù)外包垂直化產(chǎn)業(yè)發(fā)展特性，著眼于服務(wù)中國高端制造業(yè)，推動制造業(yè)服務(wù)化，探索發(fā)展“設(shè)備＋服務(wù)” “研發(fā)＋服務(wù)” 等模式，實現(xiàn)跨部門、跨行業(yè)的多形態(tài)協(xié)同創(chuàng)新融合發(fā)展，推動服務(wù)外包產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量轉(zhuǎn)型。一方面，培育ITO 和制造業(yè)融合發(fā)展示范企業(yè)，搭建數(shù)字化制造服務(wù)外包平臺，形成服務(wù)型制造等新業(yè)態(tài)；另一方面，鼓勵制造業(yè)企業(yè)開展設(shè)計、維修等高附加值服務(wù)外包業(yè)務(wù)。如長春大力推動服務(wù)外包與汽車、軌道交通等特色制造業(yè)融合發(fā)展，打造以工業(yè)設(shè)計、配套研發(fā)、智能系統(tǒng)開發(fā)等服務(wù)為重點的高端特色服務(wù)領(lǐng)域。

4.全球服務(wù)網(wǎng)絡(luò)逐步構(gòu)建

“十三五” 時期，中國在國際服務(wù)外包網(wǎng)絡(luò)中的影響力持續(xù)提升，不斷吸收全球服務(wù)外包網(wǎng)絡(luò)中的生產(chǎn)率提升和技術(shù)溢出效應(yīng)，從簡單“納入” 向深度“扎根” 國際服務(wù)業(yè)產(chǎn)業(yè)分工體系轉(zhuǎn)變（許和連等，2018）。示范城市將發(fā)展服務(wù)外包作為參與全球貿(mào)易、推動服務(wù)貿(mào)易創(chuàng)新發(fā)展、實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的重要途徑，逐步構(gòu)建覆蓋全球的服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。在開拓海外市場方面，支持有條件的企業(yè)加快建立面向全球的貿(mào)易、投融資、生產(chǎn)、服務(wù)和研發(fā)網(wǎng)絡(luò)，拓展新市場發(fā)展空間。在搭建開放平臺方面，依托服貿(mào)會、中國國際服務(wù)外包交易博覽會等重點展會，為服務(wù)外包企業(yè)提供市場開拓和交流機會，同時積極組織企業(yè)參與境外服務(wù)貿(mào)易類展會?！笆濉逼陂g，示范城市累計組織8773 家境內(nèi)企業(yè)參加國際展會，推廣中國服務(wù)品牌，開拓構(gòu)建全球服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。

二、“十三五” 時期中國服務(wù)外包示范城市發(fā)展存在的主要不足

（一） 體制機制創(chuàng)新水平亟待提升

示范城市在體制機制層面開展的創(chuàng)新探索還有待進一步提升。在“十三五” 時期所實施創(chuàng)新舉措相對較少，且多采用資金、財稅補貼的支持方式，側(cè)重于營商環(huán)境改善、產(chǎn)業(yè)載體和公共服務(wù)平臺搭建等方面。對標(biāo)國際先進規(guī)則及制度改革的先行先試相對較少，尚未形成更多可復(fù)制可推廣的成功經(jīng)驗。這主要是由于部分示范城市對于未來一段時期要以體制機制創(chuàng)新激發(fā)產(chǎn)業(yè)發(fā)展動能的認識不夠深刻，從更深層次、更高維度推動產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的思路還未充分建立起來。在新發(fā)展格局下，僅以依靠資金及財稅支持為主的鼓勵模式將不足以激發(fā)更深層次產(chǎn)業(yè)潛能，可能導(dǎo)致示范城市陷入發(fā)展瓶頸。

（二） 城市間產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)聯(lián)動仍需加強

“十三五” 期間，東部地區(qū)示范城市在產(chǎn)業(yè)規(guī)模、綜合創(chuàng)新能力、公共服務(wù)水平、政策措施保障等方面都具備較強優(yōu)勢，發(fā)展情況明顯優(yōu)于中西部及東北地區(qū)，地區(qū)間發(fā)展不平衡現(xiàn)象依然存在。與此同時，盡管各示范城市紛紛加緊政策規(guī)劃，力圖推動城市加快服務(wù)外包轉(zhuǎn)型升級步伐，但在塑造特色優(yōu)勢方面，除部分基礎(chǔ)雄厚、優(yōu)勢顯著的先發(fā)城市，其他城市在規(guī)劃制訂過程中多追求產(chǎn)業(yè)“大而全”，對重點領(lǐng)域的選擇和設(shè)計不夠特色鮮明、亮點突出。從全國范圍看，各示范城市間尚未形成錯位發(fā)展、優(yōu)勢互補的格局，同質(zhì)化競爭的局面還未能徹底改變，城市產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)聯(lián)動仍待加強。

（三） 離岸在岸市場發(fā)展尚不平衡

“十三五” 期間，示范城市服務(wù)外包執(zhí)行總額主要由離岸市場貢獻。除個別示范城市外，多數(shù)城市在岸執(zhí)行額都明顯低于離岸業(yè)務(wù)執(zhí)行額。究其主要原因，一是示范城市尚未改變側(cè)重于離岸市場拓展培育的發(fā)展模式，對在岸市場建設(shè)投入及政策引導(dǎo)相對不足；二是部分示范城市的在岸業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)存在漏統(tǒng)情況，使得在岸業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)小于實際發(fā)展規(guī)模，在岸業(yè)務(wù)統(tǒng)計工作亟待完善。

（四） 落實區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略有待進一步深化

“十三五” 期間，盡管示范城市積極落實區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，但在如何更好發(fā)揮在區(qū)域戰(zhàn)略中的支撐作用上，還有較大提升空間。主要體現(xiàn)在示范城市對自身在所處區(qū)域戰(zhàn)略中的定位還不夠明確，同時對如何作用于區(qū)域戰(zhàn)略的發(fā)展思路尚不清晰。部分處于領(lǐng)先位置的先發(fā)城市在加強區(qū)域合作、推進區(qū)域創(chuàng)新等方面舉措不足，沒能充分發(fā)揮自身產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、綜合創(chuàng)新能力優(yōu)勢對區(qū)域發(fā)展的溢出效應(yīng)。以示范城市服務(wù)外包產(chǎn)業(yè)為核心的區(qū)域性創(chuàng)新生態(tài)建設(shè)不足，影響了服務(wù)外包對貿(mào)易高質(zhì)量發(fā)展的貢獻水平。

三、“十四五” 時期中國服務(wù)外包示范城市發(fā)展面臨的新形勢新變化

（一） 貿(mào)易格局重塑對示范城市建設(shè)導(dǎo)向提出新要求

當(dāng)今新一輪科技和產(chǎn)業(yè)革命正在向縱深演化，深刻影響著產(chǎn)業(yè)及貿(mào)易發(fā)展，隨著制造業(yè)服務(wù)化、服務(wù)型制造及服務(wù)產(chǎn)品化的發(fā)展，制造業(yè)和服務(wù)業(yè)的邊界日益模糊，許多先前以制造為主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)被重新定義，引發(fā)產(chǎn)業(yè)和貿(mào)易格局的重塑，為服務(wù)外包產(chǎn)業(yè)提供了更為廣闊的發(fā)展空間。新時期，我國以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局的構(gòu)建，也為示范城市建設(shè)指明了國際國內(nèi)市場相互拉動、內(nèi)外共同支撐的發(fā)展導(dǎo)向。但在新冠肺炎疫情、全球經(jīng)濟衰退、貿(mào)易保護主義抬頭等多重影響因素疊加的背景下，國際經(jīng)濟環(huán)境不穩(wěn)定因素也明顯增加。為應(yīng)對新變化，各國政府和國際機構(gòu)對國際貿(mào)易的管理方式、制度架構(gòu)設(shè)計也有相當(dāng)大的變化和調(diào)整（黃奇帆，2019），全球經(jīng)濟正迎來新一輪改革與創(chuàng)新高潮。世界貿(mào)易組織發(fā)布的《2020 年世界貿(mào)易報告》 顯示，越來越多的政府采取了促進經(jīng)濟創(chuàng)新和技術(shù)進步的政策，這一趨勢對貿(mào)易及規(guī)則都產(chǎn)生重要影響。服務(wù)外包產(chǎn)業(yè)在取得一系列突破性成就的同時，也正面臨適應(yīng)數(shù)字經(jīng)濟新發(fā)展形勢轉(zhuǎn)型升級的迫切需求。服務(wù)外包示范城市作為服務(wù)外包發(fā)展的中堅力量，應(yīng)積極行動，加緊謀求高質(zhì)量發(fā)展策略，以充分應(yīng)對新要求、迎接新挑戰(zhàn)。

（二） 產(chǎn)業(yè)區(qū)域性轉(zhuǎn)移及再分工影響示范城市整體布局

現(xiàn)階段，全國服務(wù)外包執(zhí)行額雖然主要仍由示范城市完成，但占比正呈下降趨勢。服務(wù)外包示范城市承接離岸服務(wù)外包執(zhí)行額占比已從2016 年的93.4%下降至2020 年的82.7%。多年來示范城市充分發(fā)揮輻射帶動作用，特別是京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略、長江經(jīng)濟帶發(fā)展戰(zhàn)略、粵港澳大灣區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略等重大區(qū)域性戰(zhàn)略的有效實施，助推提升了北京、上海、南京、深圳、廣州等中心城市的服務(wù)外包產(chǎn)業(yè)輻射能力，驅(qū)動產(chǎn)業(yè)不斷向周邊地區(qū)轉(zhuǎn)移，非示范城市發(fā)展能力不斷增強。此外，對于一些傳統(tǒng)的人力資源密集型和成本敏感型的服務(wù)外包業(yè)務(wù)，部分二三線或中西部城市更具成本優(yōu)勢。行業(yè)領(lǐng)軍企業(yè)加快在中西部城市設(shè)立分支機構(gòu)，出現(xiàn)服務(wù)外包企業(yè)轉(zhuǎn)移布局情況。隨著我國城市化建設(shè)進程的加快推進，基礎(chǔ)設(shè)施、營商環(huán)境不斷優(yōu)化，城市間產(chǎn)業(yè)發(fā)展軟、硬件條件差距逐步縮小，服務(wù)外包企業(yè)向非示范城市轉(zhuǎn)移落戶情況將逐步增多。全國其他地區(qū)與示范城市服務(wù)外包企業(yè)數(shù)量的比重已從2016 年的1 ∶2.7變?yōu)?020 年的1 ∶2.1，表明除示范城市以外的其他地區(qū)越來越多地參與到服務(wù)外包區(qū)域性轉(zhuǎn)移及再分工當(dāng)中來。全國服務(wù)外包產(chǎn)業(yè)集聚度及發(fā)展實力的變化與提升，將影響示范城市在全國范圍內(nèi)的整體布局。

（三） 發(fā)展動能向創(chuàng)新引領(lǐng)轉(zhuǎn)變驅(qū)動示范城市機制創(chuàng)新

在過去的發(fā)展歷程中，國家針對示范城市出臺相關(guān)支持政策，有效促進了示范城市建設(shè)。隨著2017年財政部等5 部門印發(fā)《關(guān)于將技術(shù)先進型服務(wù)企業(yè)所得稅政策推廣至全國實施的通知》，服務(wù)外包示范城市的相關(guān)優(yōu)惠政策已推廣惠及全國，基本實現(xiàn)了政策的協(xié)同化。以財政稅收優(yōu)惠政策激勵發(fā)展的驅(qū)動優(yōu)勢已非示范城市獨有。進入新發(fā)展階段以來，創(chuàng)新已成為引領(lǐng)發(fā)展的第一動力。黨的十九屆五中全會提出的2035 年基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化遠景目標(biāo)中，其首要目標(biāo)就包括了“關(guān)鍵核心技術(shù)實現(xiàn)重大突破，進入創(chuàng)新型國家前列”，明確了創(chuàng)新在現(xiàn)代化建設(shè)全局中的核心地位以及創(chuàng)新引領(lǐng)發(fā)展的“牛鼻子” 角色（陳勁等，2020）。為契合這一目標(biāo)，《關(guān)于推動服務(wù)外包加快轉(zhuǎn)型升級的指導(dǎo)意見》 中也提出，到2035年示范城市的創(chuàng)新引領(lǐng)作用更加突出。在未來的發(fā)展中，如何推動從財稅政策創(chuàng)新驅(qū)動向體制機制創(chuàng)新驅(qū)動轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)優(yōu)勢重塑與再造，以及如何在國家重大戰(zhàn)略、新型國家創(chuàng)新系統(tǒng)中發(fā)揮作用，成為示范城市需要面臨的發(fā)展任務(wù)。

四、“十四五” 時期促進中國服務(wù)外包示范城市發(fā)展的對策建議

“十四五” 時期，經(jīng)濟發(fā)展數(shù)字化特征更為顯著，新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革持續(xù)深入，全球貿(mào)易及產(chǎn)業(yè)發(fā)展格局加速重塑，我國邁入貿(mào)易高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵時期。在新的發(fā)展階段，示范城市作為推動服務(wù)外包轉(zhuǎn)型升級的重要平臺，應(yīng)以積極服務(wù)構(gòu)建新發(fā)展格局為目標(biāo)，按照“創(chuàng)新引領(lǐng)、提質(zhì)增效、數(shù)字賦能、協(xié)調(diào)發(fā)展” 的主要發(fā)展思路，調(diào)動國際國內(nèi)資源，聯(lián)通國際國內(nèi)市場，強化產(chǎn)業(yè)特色優(yōu)勢，引領(lǐng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，提升產(chǎn)業(yè)全球價值鏈層級，在構(gòu)建新發(fā)展格局中更好發(fā)揮穩(wěn)定和聯(lián)通生產(chǎn)性服務(wù)貿(mào)易市場的作用。

（一） 推動“增量” 向“增效” 的優(yōu)勢再造

邁入“十四五” 時期，示范城市發(fā)展方向也由“增量” 轉(zhuǎn)向“提質(zhì)”。為實現(xiàn)這一轉(zhuǎn)變，應(yīng)從國內(nèi)總體布局上統(tǒng)籌平衡發(fā)展問題，針對不同發(fā)展能級的城市，依據(jù)城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展梯次，細化并賦予不同量級示范城市與其能力相匹配的任務(wù)要求和發(fā)展定位。同時，應(yīng)注重鍛造各具特色的城市服務(wù)外包產(chǎn)業(yè)“長板”，在新發(fā)展階段實現(xiàn)提質(zhì)增效的優(yōu)勢再造。通過強化城市服務(wù)外包與地區(qū)制造業(yè)及其他產(chǎn)業(yè)的垂直融合發(fā)展，構(gòu)筑發(fā)展特色，擴展產(chǎn)業(yè)發(fā)展維度空間，大力發(fā)展高技術(shù)高附加值業(yè)務(wù)，實現(xiàn)差異化、錯位化發(fā)展，充分釋放出每個示范城市的發(fā)展?jié)摿Α?/p>

（二） 實現(xiàn)“政策洼地” 向“創(chuàng)新高地” 的轉(zhuǎn)變

“十四五” 時期，示范城市應(yīng)謀劃從匯聚產(chǎn)業(yè)發(fā)展優(yōu)惠政策的“洼地”，向吸引各類創(chuàng)新資源要素匯聚“高地” 轉(zhuǎn)變，形成創(chuàng)新示范引領(lǐng)。而體制機制創(chuàng)新突破是推動這一轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵。一方面，應(yīng)著力探索與服務(wù)外包創(chuàng)新發(fā)展相適應(yīng)的制度改革和營商環(huán)境優(yōu)化措施，可考慮從貿(mào)易便利、金融監(jiān)管等方面入手，助力城市特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)的培育；另一方面，應(yīng)提升示范城市政策治理及行業(yè)監(jiān)管的敏捷性，注重優(yōu)化對新技術(shù)的監(jiān)管模式，為示范城市引領(lǐng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級理順政策機制，凸顯示范城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展優(yōu)越性，吸引更多創(chuàng)新要素匯聚。通過有效的制度供給，使產(chǎn)業(yè)更大程度上享受創(chuàng)新改革紅利，以更高維度的規(guī)制模式促進示范城市產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，逐步形成服務(wù)外包“創(chuàng)新高地”。

（三） 明確“接包發(fā)包并舉、離岸在岸并重”發(fā)展導(dǎo)向

“雙循環(huán)” 新發(fā)展格局的構(gòu)建，對示范城市提出接包發(fā)包雙向并舉、離岸在岸協(xié)同并重的發(fā)展要求。“十四五” 時期，示范城市應(yīng)著力培育更多區(qū)域乃至全球服務(wù)外包接發(fā)包中心，在引導(dǎo)拓展接包市場的同時，加緊推動發(fā)包業(yè)務(wù)布局，通過實施接包與發(fā)包雙向共舉的政策導(dǎo)向，助力構(gòu)建穩(wěn)定的國際服務(wù)產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈。與此同時，還需扭轉(zhuǎn)“重離岸、輕在岸” 的發(fā)展思路，通過政策引導(dǎo)提升城市在岸服務(wù)外包業(yè)務(wù)比重，充分激發(fā)國內(nèi)市場發(fā)展?jié)摿?，重視在岸業(yè)務(wù)的數(shù)據(jù)統(tǒng)計。以示范城市為主要核心，著力推動國內(nèi)國際兩個市場、兩種資源的優(yōu)化整合，營造形成離岸在岸相互銜接、協(xié)調(diào)發(fā)展，接包發(fā)包雙向促進、內(nèi)外聯(lián)動的服務(wù)外包產(chǎn)業(yè)雙循環(huán)發(fā)展格局，實現(xiàn)示范城市高質(zhì)量發(fā)展。

（四） 強化示范城市對區(qū)域戰(zhàn)略的支撐作用

更好地發(fā)揮服務(wù)外包對區(qū)域戰(zhàn)略的支撐作用，是示范城市高質(zhì)量發(fā)展的重要體現(xiàn)?！笆奈濉?規(guī)劃綱要中提出，要推進京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟帶發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)、長三角一體化發(fā)展，打造創(chuàng)新平臺和新增長極。對此，各示范城市在謀劃服務(wù)外包產(chǎn)業(yè)發(fā)展路徑時，應(yīng)以強化自身在所處區(qū)域戰(zhàn)略中的作用定位為重要出發(fā)點，依托自身產(chǎn)業(yè)特色優(yōu)勢，強化服務(wù)外包產(chǎn)業(yè)在區(qū)域戰(zhàn)略中的支撐作用。積極建立整合服務(wù)外包產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新合作平臺，強化區(qū)域服務(wù)外包產(chǎn)業(yè)鏈，形成更具創(chuàng)新發(fā)展活力和輻射帶動作用的服務(wù)外包區(qū)域增長極。此外，示范城市間應(yīng)建立更為高效緊密的協(xié)同合作，深化城市產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)聯(lián)動和資源整合機制，持續(xù)優(yōu)化地區(qū)間產(chǎn)業(yè)發(fā)展資源配置，努力營造區(qū)域性協(xié)同創(chuàng)新生態(tài)體系。

（五） 充分利用數(shù)字技術(shù)賦能產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級

提升產(chǎn)業(yè)數(shù)字化水平，利用數(shù)字技術(shù)賦能是推動服務(wù)外包產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的重要路徑。一方面，示范城市應(yīng)鼓勵產(chǎn)業(yè)主體積極利用先進數(shù)字技術(shù)，推動云服務(wù)、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能、大數(shù)據(jù)和區(qū)塊鏈等技術(shù)及服務(wù)手段在服務(wù)外包領(lǐng)域的廣泛應(yīng)用，通過數(shù)字化賦能，增強產(chǎn)業(yè)高端化發(fā)展能力；另一方面，示范城市應(yīng)憑借已有產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)形成更多特色數(shù)字化平臺，不斷推進制造業(yè)、服務(wù)業(yè)智能化、數(shù)字化改造新進程，打造完善數(shù)字服務(wù)新供應(yīng)鏈、產(chǎn)業(yè)鏈和價值鏈，推進服務(wù)外包新技術(shù)、新業(yè)態(tài)、新模式的形成，創(chuàng)造更多有利條件，推動示范城市在數(shù)字化變革中引領(lǐng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。

（六） 率先對標(biāo)國際先進開展先行先試

服務(wù)外包作為服務(wù)貿(mào)易的一種重要形式和數(shù)字貿(mào)易的重要領(lǐng)域，對推動貿(mào)易創(chuàng)新發(fā)展、探索我國數(shù)字貿(mào)易發(fā)展路徑將持續(xù)發(fā)揮作用。示范城市應(yīng)積極承擔(dān)新發(fā)展任務(wù)，在業(yè)態(tài)模式、技術(shù)標(biāo)準等方面對標(biāo)國際先進，爭取創(chuàng)新引領(lǐng)；主動對接高標(biāo)準數(shù)字服務(wù)治理及數(shù)字貿(mào)易國際規(guī)則，依托園區(qū)、平臺及重點企業(yè)，率先開展跨境數(shù)據(jù)流動等方面的先行先試，推動示范城市成為數(shù)字貿(mào)易發(fā)展的先行區(qū)，探索更多可復(fù)制可推廣的經(jīng)驗做法。