■羅成書

隨著工業(yè)化和城市化的快速發(fā)展，按實(shí)際情況增設(shè)建制市既是新型城鎮(zhèn)化的必然要求，也成為增強(qiáng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力、促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要措施[1]。回顧我國(guó)建制市設(shè)立的演變歷程，有“切塊設(shè)市”模式、“整縣設(shè)市”模式、“設(shè)市轄區(qū)”模式、“組團(tuán)設(shè)市”模式等。“切塊設(shè)市”模式，又稱為“撤鎮(zhèn)設(shè)市”，通常是將高度城鎮(zhèn)化的區(qū)域從原行政區(qū)（實(shí)踐中主要為縣域）中切割出來(lái)，設(shè)立建制市?！罢h設(shè)市”模式，通常是將整個(gè)縣撤銷縣級(jí)建制，設(shè)立建制市。自2017年新一輪“整縣設(shè)市”開閘，全國(guó)已有33個(gè)縣成功實(shí)現(xiàn)“整縣設(shè)市”?！罢h設(shè)市”模式本質(zhì)上采取的是“市帶鎮(zhèn)”“市帶村”方式，除高度城鎮(zhèn)化區(qū)域外，還擁有農(nóng)村地區(qū)。隨著城鎮(zhèn)化率不斷提高，城市管理效率提升、運(yùn)行模式優(yōu)化問題的重要性日益顯現(xiàn)。2016年12月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于深入推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革的指導(dǎo)意見》指出，目前我國(guó)仍存在人口集聚多、經(jīng)濟(jì)規(guī)模大的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)，但經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限不足，未能建立起適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)實(shí)際的財(cái)政和用人管理模式。將吸納人口多、經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)的“超級(jí)鎮(zhèn)”“切塊設(shè)市”，賦予其同人口和經(jīng)濟(jì)規(guī)模相適應(yīng)的管理權(quán)，越來(lái)越顯必要。浙江溫州龍港市于2019年8月正式經(jīng)國(guó)務(wù)院批復(fù)同意設(shè)立“縣級(jí)市”，成為近年來(lái)第一個(gè)采用“切塊設(shè)市”模式的建制市。本文通過回顧“切塊設(shè)市”模式演變，分析“切塊設(shè)市”模式優(yōu)缺點(diǎn)，比較國(guó)際上“切塊設(shè)市”特點(diǎn)，并以龍港設(shè)市以來(lái)的治理實(shí)踐為例，研究“切塊設(shè)市”模式創(chuàng)新的思路與路徑，以期為高質(zhì)量推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化提供決策參考。

一、“切塊設(shè)市”模式的研究現(xiàn)狀

中國(guó)是世界上最早有城市出現(xiàn)的古代文明國(guó)家之一，縣制歷史悠久，但現(xiàn)代行政建制意義上的城市型政區(qū)的出現(xiàn)卻在晚近。1911年江蘇省臨時(shí)參議院制定的《江蘇暫行市鄉(xiāng)制》，第一次提出了市制的概念。因中國(guó)幅員遼闊、人口眾多，在20世紀(jì)初對(duì)行政區(qū)劃進(jìn)行現(xiàn)代性改革和規(guī)劃時(shí)，康有為、范源濂、黃炎培、宋教仁、伍朝樞、蔣廷黼、傅斯年、張其昀、胡煥庸等政治家和學(xué)者做了深入的研究闡發(fā)。1947年國(guó)民政府內(nèi)政部擬定了《直轄市自治通則》草案和《市自治通則》草案，首次將市分為直轄市（人口50萬(wàn)以上）、省轄市（人口10萬(wàn)以上）、縣轄市（人口1萬(wàn)以上）3種，但草案未能真正實(shí)施推行。共和國(guó)成立以來(lái)，學(xué)術(shù)界對(duì)我國(guó)設(shè)市問題的公開討論和研究主要集中在改革開放之后，《關(guān)于城鄉(xiāng)劃分標(biāo)準(zhǔn)問題的幾點(diǎn)意見》（1989年）是在中國(guó)知網(wǎng)上能夠檢索到的最早探討設(shè)市問題的文章[2]。學(xué)界圍繞設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)市模式等問題進(jìn)行了多層次的研究，推動(dòng)我國(guó)設(shè)市模式研究迎來(lái)一輪小高潮[3-6]。1993年，國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)民政部關(guān)于調(diào)整設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)報(bào)告的通知發(fā)布后，圍繞“整縣設(shè)市”工作出現(xiàn)了一批較有價(jià)值的研究。劉君德和張玉枝（1996）在對(duì)石獅設(shè)市模式進(jìn)行深入剖析，提出了“縣管市”的模式構(gòu)想[7]。李雪偉和楊勝慧（2018）通過對(duì)相關(guān)文獻(xiàn)進(jìn)行梳理，把設(shè)市模式的研究大致劃分為三個(gè)階段：設(shè)市模式創(chuàng)新研究的起步階段（1996—2008年），學(xué)者們的主要觀點(diǎn)為借鑒美國(guó)、日本的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，實(shí)行縣下轄市模式的改革；設(shè)市模式創(chuàng)新研究的發(fā)展階段（2009—2013年），這一時(shí)期對(duì)設(shè)市模式的研究無(wú)論在理論層面，還是在實(shí)踐層面都有了較大的突破，同時(shí)也促使強(qiáng)鎮(zhèn)改革受到了更廣泛的關(guān)注；設(shè)市模式創(chuàng)新研究的成熟階段（2014年以來(lái)），設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)、城市等級(jí)、治理模式等研究成果多樣豐富，為我國(guó)建制市的理論研究以及設(shè)市實(shí)踐提供了有力指導(dǎo)（表1）[2]。

表1 我國(guó)學(xué)者對(duì)設(shè)市模式的探索與研究

除了對(duì)“切塊設(shè)市”的設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)市等級(jí)、設(shè)市路徑的研究，我國(guó)學(xué)者還針對(duì)“切塊設(shè)市”“整縣設(shè)市”“組團(tuán)設(shè)市”模式等進(jìn)行了比較研究。李雪偉和楊勝慧（2018）認(rèn)為，傳統(tǒng)的“切塊設(shè)市”模式的優(yōu)勢(shì)在于：行政區(qū)與地域相一致，便于管理；城鄉(xiāng)界限清晰，便于統(tǒng)計(jì)；適用于非縣中心鎮(zhèn)。其劣勢(shì)在于：市縣分設(shè)、城鄉(xiāng)分割；市縣并存，同駐一地，重復(fù)建設(shè)，相互矛盾；擴(kuò)大了行政編制，增加了成本。因此這三種傳統(tǒng)的設(shè)市模式，難以作為新時(shí)期設(shè)市的參考，需有新的突破[2]。

隨著2019年龍港“撤鎮(zhèn)設(shè)市”，越來(lái)越多學(xué)者針對(duì)龍港市設(shè)市等級(jí)、“市管社區(qū)”、政府支出責(zé)任等具體問題開展新的研究討論。例如，陳忠誼（2021）通過研究龍港的城市管理實(shí)踐，認(rèn)為“市管社區(qū)”有助于基層社會(huì)的良性治理，為小城市基層治理體制改革提供了有益的借鑒[8]。王嬋（2020）認(rèn)為“鎮(zhèn)改市”應(yīng)通過政策指引規(guī)避市場(chǎng)自身發(fā)展的不足，可以建成基層法治政府為目標(biāo)，借此對(duì)現(xiàn)有機(jī)構(gòu)設(shè)置按照精簡(jiǎn)原則進(jìn)行優(yōu)化和整合，特別重視府際利益格局的調(diào)整和重構(gòu)，避免產(chǎn)生不必要的內(nèi)部矛盾[9]。李媛媛（2019）結(jié)合龍港“鎮(zhèn)改市”實(shí)踐，梳理“鎮(zhèn)改市”進(jìn)程中政府支出責(zé)任的分擔(dān)實(shí)際，勾畫出在“鎮(zhèn)改市”進(jìn)程中各級(jí)政府支出責(zé)任及其分擔(dān)機(jī)制的聯(lián)動(dòng)發(fā)展圖[10]。

綜上所述，我國(guó)學(xué)者對(duì)設(shè)市模式進(jìn)行了較為深入的探討研究，總體上對(duì)加快推進(jìn)高度城鎮(zhèn)化地區(qū)設(shè)市持積極態(tài)度。盡管有學(xué)者指出傳統(tǒng)的“切塊設(shè)市”模式存在一定的劣勢(shì)，但龍港的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，基于“以人為本”的新型城鎮(zhèn)化理念，將人口集聚多和經(jīng)濟(jì)規(guī)模大的地區(qū)“撤鎮(zhèn)設(shè)市”，適度擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限、完善基層政府功能，能讓老百姓享受更優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)供給和現(xiàn)代化城市環(huán)境，同時(shí)創(chuàng)新治理機(jī)制，輔以數(shù)字技術(shù)的賦能，能最大限度地降低治理成本，提高治理效率，改變以往“超級(jí)鎮(zhèn)”政府部門“責(zé)任重大，權(quán)限不夠”的尷尬狀況。

二、“切塊設(shè)市”模式的演變、優(yōu)缺點(diǎn)及國(guó)際比較

（一）我國(guó)“切塊設(shè)市”模式的演變

建制市的演化過程呈現(xiàn)明顯的階段性，總體來(lái)看，行政區(qū)劃設(shè)置作為上層建筑，是由經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定的，建制市結(jié)構(gòu)體系一直根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要和政策的變化而不斷調(diào)整完善[11]。

1.“切塊設(shè)市”作為建制市設(shè)立的主要模式階段。改革開放前，我國(guó)的建制市設(shè)置的主要思路是“市縣分立、城鄉(xiāng)分離”，主要區(qū)劃調(diào)整模式是“切塊設(shè)市”。這一模式主導(dǎo)下的建制市發(fā)展經(jīng)歷了兩個(gè)不同小階段。一是快速增長(zhǎng)階段（1949—1963年）。中華人民共和國(guó)成立之初，為了加快恢復(fù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)，打造區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極，吸收農(nóng)民進(jìn)城鎮(zhèn)和工礦基地就業(yè)，大力推進(jìn)城鎮(zhèn)化，中央原則上規(guī)定人口在5萬(wàn)以上的城鎮(zhèn)準(zhǔn)予設(shè)市。這一時(shí)期，地級(jí)市和縣級(jí)市數(shù)量分別從1949年的56個(gè)和61個(gè)增加到1957年的92個(gè)和81個(gè)。在“一五”計(jì)劃取得較好實(shí)施效果后，為加強(qiáng)市、鎮(zhèn)建設(shè)和行政的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，自1958年起中國(guó)對(duì)市、鎮(zhèn)建制的設(shè)置進(jìn)行了較大的調(diào)整，到1963年我國(guó)共有地級(jí)市78個(gè)、縣級(jí)市97個(gè)。二是嚴(yán)格控制階段（1964—1977年）。這一時(shí)期開始實(shí)施工業(yè)調(diào)整，大力精簡(jiǎn)工業(yè)和城市人口，充實(shí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)第一線，提高設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)控制城市發(fā)展。1963年12月，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于調(diào)整市鎮(zhèn)建制，縮小城市郊區(qū)的指示》，開始撤銷不夠條件的市，設(shè)市進(jìn)入嚴(yán)格控制階段，1958-1965年7年時(shí)間，全國(guó)新設(shè)市22個(gè)，但撤銷的市達(dá)29個(gè)。到1977年，全國(guó)共有97個(gè)地級(jí)市、90個(gè)縣級(jí)市。

2.“切塊設(shè)市”作為建制市設(shè)立的補(bǔ)充模式階段。改革開放后，隨著區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，“以城帶鄉(xiāng)”的格局逐步形成，國(guó)家通過“撤地設(shè)市”“地市合并”和“縣市升格”等行政區(qū)劃調(diào)整手段設(shè)置了大量地級(jí)市，促使市縣分治模式轉(zhuǎn)向市縣合治。這一時(shí)期，地級(jí)市數(shù)量處于快速增長(zhǎng)階段，從1978年的98個(gè)增長(zhǎng)到2019年的293個(gè)。而縣級(jí)市數(shù)量則經(jīng)歷了三個(gè)不同的時(shí)期：一是高速發(fā)展時(shí)期（1978—1996年），隨著我國(guó)戶籍制度的改革，人口自由遷徙政策的實(shí)施，城鎮(zhèn)人口不斷增長(zhǎng)，縣級(jí)市不斷得以設(shè)立。1986年，國(guó)務(wù)院進(jìn)一步明確了“整縣設(shè)市”的標(biāo)準(zhǔn)，從此“整縣設(shè)市”逐漸成為我國(guó)設(shè)市模式的主體，縣級(jí)市進(jìn)入高速發(fā)展時(shí)期，數(shù)量上從1978年的92個(gè)增長(zhǎng)到1996年的頂峰445個(gè)，年均設(shè)立20個(gè)。二是停滯時(shí)期（1997—2016年）。1997年，由于出現(xiàn)“虛假城鎮(zhèn)化”“跟風(fēng)撤縣設(shè)市”等問題和不合理現(xiàn)象，“整縣設(shè)市”被中央緊急叫停。此后20年，縣級(jí)市數(shù)量下降為2016的360個(gè)。這20年間，“撤縣設(shè)區(qū)”的流行也致使很多縣、縣級(jí)市消失，縣級(jí)市和“撤縣（市）設(shè)區(qū)”呈現(xiàn)此消彼長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)[12]。三是重啟恢復(fù)時(shí)期（2017年至今）。隨著2017年“整縣設(shè)市”再度重啟，到2020年已有33個(gè)縣成功“整縣設(shè)市”。綜合1978年以來(lái)我國(guó)建制市設(shè)立情況，“整縣設(shè)市”始終是主流，“切塊設(shè)市”則逐漸成為我國(guó)建制市設(shè)立的補(bǔ)充模式，典型的有新疆庫(kù)爾勒、江西鷹潭等地成功“切塊設(shè)市”，但主要集中在20世紀(jì)七八十年代（表2）。

表2 1978年以來(lái)我國(guó)建制市、撤鎮(zhèn)設(shè)市情況

（二）“切塊設(shè)市”模式的優(yōu)缺點(diǎn)

我國(guó)建制市設(shè)立主要有“切塊設(shè)市”“整縣設(shè)市”等模式。目前所普遍采用的“整縣設(shè)市”模式，統(tǒng)籌了差異較大的城鄉(xiāng)區(qū)域，但在一定程度上帶來(lái)地方盲目造城、設(shè)立新區(qū)的沖動(dòng)。相比之下，“切塊設(shè)市”模式的主要優(yōu)點(diǎn)有：城鄉(xiāng)界限清晰，行政區(qū)即為高度城鎮(zhèn)化區(qū)域，有利于城市治理效率提升；新生小城市具有較大的發(fā)展自主性，發(fā)展?jié)摿Φ玫匠浞轴尫?；有利于更大人群獲得優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)供給，較好滿足人民期待。但同時(shí)，這一模式又有很多局限：城鄉(xiāng)重新分割，區(qū)域協(xié)同發(fā)展的成本有所上升；新設(shè)獨(dú)立行政主體，可能帶來(lái)總體行政成本上升。

（三）國(guó)外“切塊設(shè)市”模式的特點(diǎn)

國(guó)際上的建制市設(shè)立有不同的標(biāo)準(zhǔn)，基本都是“切塊設(shè)市”模式為主，呈現(xiàn)出有別于國(guó)內(nèi)的一些特征。

1.以自下而上為主設(shè)立，強(qiáng)調(diào)區(qū)域自治。

城市作為一種地方自治體，是最具廣泛權(quán)力的地方政府單位。例如美國(guó)的“市”和“縣”都是州的分治區(qū)，但是兩者在形成方式和自治程度方面有著顯著區(qū)別，縣的設(shè)立是對(duì)州進(jìn)行自上而下的劃分，而市的設(shè)立是居民自下而上自治的產(chǎn)物[13]。

2.“切塊設(shè)市”較為普遍，城鄉(xiāng)差異較大。

國(guó)外大多高度城市化的地域從其所在的區(qū)域發(fā)展腹地當(dāng)中分離出來(lái)，單獨(dú)設(shè)市。日本眾多的新生小城市，也是城市化水平較高的區(qū)域。20世紀(jì)90年代中期以來(lái)，日本的小城市呈現(xiàn)“躍進(jìn)式”的發(fā)展，到2000年日本有672個(gè)城市，其中10萬(wàn)人以下的小城市有448個(gè)。

3.行政區(qū)劃體系復(fù)雜，較重視自治和在地服務(wù)。以美國(guó)為例，市一般在縣內(nèi)，但縣、市和鎮(zhèn)沒有嚴(yán)格的行政隸屬關(guān)系，只不過在規(guī)模大小和職能上多少有所區(qū)別，更多的是基于為提供特定公共服務(wù)而開展的區(qū)域之間的協(xié)調(diào)與合作。市可以理解為人民設(shè)立的自治體，市域邊界調(diào)整較為容易。

綜合以上分析，“市”的區(qū)劃更貼近城市的本質(zhì)內(nèi)涵。地理學(xué)上的城市，是指地處交通方便環(huán)境的且覆蓋有一定面積的人群和房屋的密集結(jié)合體，如《辭源》一書中，城市被解釋為人口密集、工商業(yè)發(fā)達(dá)的地方。有別于縣主要管理的是鄉(xiāng)村地區(qū)，傳統(tǒng)狹義上的市是人口稠密的城市區(qū)域的行政建制單元[14]。從設(shè)市的模式來(lái)看，國(guó)外設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)注重城市化特征，及城市治理需求，通常可以看作“切塊設(shè)市”。從設(shè)市的目的來(lái)看，都是為了更大的發(fā)展自主權(quán)、提高城市服務(wù)質(zhì)量、追求更高質(zhì)量的城市化水平。

三、龍港“切塊設(shè)市”治理效果比較

為探索新型設(shè)施模式，創(chuàng)新解決“小馬拉大車”問題，龍港市于2019年8月正式經(jīng)國(guó)務(wù)院批復(fù)同意設(shè)立“縣級(jí)市”。龍港市緊扣“大部制、扁平化、低成本、高效率”的改革要求，構(gòu)筑龍港改革的“四梁八柱”。與設(shè)市前的縱向比較，在盡可能保持較低治理成本和較高的治理效率、盡量減少新增建制市帶來(lái)的行政成本增加的基礎(chǔ)上，不斷提升治理成效。通過兩年多實(shí)踐，取得了建制鎮(zhèn)體制下無(wú)法取得的突破性成就。

（一）龍港設(shè)市后的治理變化

1.保持較低的治理成本?？陀^上，新增加一個(gè)建制市，必然帶來(lái)整體行政成本的上升。為了在享受設(shè)市紅利的同時(shí)，盡可能減少新增行政成本，龍港進(jìn)行了有益探索。按照“黨政機(jī)構(gòu)合一、職能相近部門合并和打破上下對(duì)口”的原則，龍港市設(shè)置了15個(gè)黨政部門，其中黨委機(jī)關(guān)6個(gè)，政府部門9個(gè)。龍港市管理的常住人口超過蒼南縣常住人口的一半，但與蒼南縣相比，龍港市各類行政人員編制總數(shù)為776人，約為蒼南2562人的30%，事業(yè)編制總數(shù)為4562人，約為蒼南16775人的27%（表3）。

表3 龍港與蒼南行政事業(yè)單位對(duì)比情況表

2.保持較高的治理效率。通過基層治理新模式創(chuàng)新，龍港市探索實(shí)施“十個(gè)一”的改革路徑，做到100%的部門間非涉密事項(xiàng)網(wǎng)上辦、80%以上掌上辦，實(shí)現(xiàn)全領(lǐng)域“一枚印章管審批”，精簡(jiǎn)審批人員20%，一般企業(yè)投資項(xiàng)目審批壓縮為“最多40天”，為浙江省內(nèi)效率最高；打造扁平化改革2.0升級(jí)版，實(shí)現(xiàn)90%以上基層問題在網(wǎng)格一線解決，形成“15分鐘便民服務(wù)圈”。與同類“整縣設(shè)市”城市相比，龍港市極大提升了決策部門與基層之間上傳下達(dá)的綜合協(xié)調(diào)與執(zhí)行效力，呈現(xiàn)出較高效率優(yōu)勢(shì)。

3.取得更好的治理成效。城市治理和公共服務(wù)供給呈現(xiàn)新面貌，百姓的獲得感和幸福感大大提升。一方面，龍港市擁有了市級(jí)規(guī)劃?rùn)?quán)，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)全面“提速升級(jí)”。政策處理難、資金統(tǒng)籌難等問題得到妥善解決，城市綜合開發(fā)加快，城市精細(xì)化管理大幅提升。另一方面，基本公共服務(wù)短板得到較大改善，例如龍港市公共服務(wù)中心區(qū)啟動(dòng)建設(shè)，龍港市人民醫(yī)院（三級(jí)乙等）在設(shè)市后僅用7天時(shí)間完成審批，并冠名溫州醫(yī)科大學(xué)附屬第一醫(yī)院龍港院區(qū)。此外，一批重大文化、科技、公共休閑、生態(tài)保護(hù)等項(xiàng)目也已落地建設(shè)。

（二）治理成效提升的驅(qū)動(dòng)因素

綜合來(lái)看，龍港“切塊設(shè)市”改革兩年來(lái)取得了諸多成效，主要有以下驅(qū)動(dòng)因素：

1.政府頂層設(shè)計(jì)。龍港市提出“大部制、扁平化、低成本、高效率”的總體構(gòu)想?！按蟛块T制”集成改革，實(shí)現(xiàn)“小政府、大服務(wù)”高效運(yùn)轉(zhuǎn)?；鶎又卫聿捎帽馄交?、社區(qū)化、網(wǎng)格化、信息化“四化”集成改革，探索“黨建引領(lǐng)、市管社區(qū)、分片服務(wù)、職能高效”的基層治理新模式。

2.更大的發(fā)展自主權(quán)。根據(jù)我國(guó)《地方政府組織法》，龍港設(shè)市后擁有了更大的事權(quán)、人權(quán)和財(cái)權(quán)，增加了發(fā)展規(guī)劃?rùn)?quán)和行政資源要素分配權(quán)，增強(qiáng)了組織和財(cái)政保障能力，有了科級(jí)干部的任免權(quán)，可以任免市直部門與基層領(lǐng)導(dǎo)干部（部門的局長(zhǎng)、副局長(zhǎng)、片區(qū)黨工委書記和行政專員），耕地占有稅、教育資金收入、農(nóng)田水利建設(shè)收入等稅費(fèi)增加兩倍以上。

3.數(shù)字化改革的支撐。行政成本的降低容易帶來(lái)人少事多的困境，數(shù)字化改革成為龍港改革成功的重要保障。通過智慧城市建設(shè)，以重大政府?dāng)?shù)字化項(xiàng)目為支撐、以多業(yè)務(wù)協(xié)同應(yīng)用為抓手，在各領(lǐng)域推廣“掌上辦事”“掌上辦公”，打造“整體智治”政府，利用信息化手段保障成本降低與高效運(yùn)轉(zhuǎn)。

四、“切塊設(shè)市”模式的創(chuàng)新要點(diǎn)、配套機(jī)制及政策供給

（一）創(chuàng)新要點(diǎn)

1.設(shè)市對(duì)象的選擇。我國(guó)目前城鎮(zhèn)化率約為63.89%，城鎮(zhèn)化的紅利在較長(zhǎng)時(shí)期仍然存在。突出以人民為中心，兼顧當(dāng)前與長(zhǎng)遠(yuǎn)，統(tǒng)籌各類設(shè)市模式，重視“切塊設(shè)市”模式的創(chuàng)新，更好推動(dòng)治理體系和治理能力現(xiàn)代化。據(jù)2014年的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，我國(guó)人口規(guī)模超過10萬(wàn)人的鎮(zhèn)已經(jīng)有238個(gè)，這將是我國(guó)未來(lái)高質(zhì)量推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的重要空間載體。但“超級(jí)鎮(zhèn)”在治理上小馬拉大車，仍是現(xiàn)代化治理體系中較為薄弱的環(huán)節(jié)，將“超級(jí)鎮(zhèn)”“切塊設(shè)市”比“整縣設(shè)市”更顯必要。相應(yīng)地，要確?！扒袎K設(shè)市”實(shí)現(xiàn)治理效率提升、治理成本下降、治理成效顯著，必須在設(shè)市范圍劃定、設(shè)市等級(jí)確定、治理模式創(chuàng)新、治理手段創(chuàng)新、治理改革深化和區(qū)域協(xié)同發(fā)展等方面，做好頂層設(shè)計(jì)。

2.設(shè)市邊界的劃定。一是單一行政區(qū)“切塊設(shè)市”?；仡櫸覈?guó)行政區(qū)劃改革歷史，既有單一行政區(qū)設(shè)立建制市，也有切出若干相鄰行政區(qū)設(shè)立建制市。單一行政區(qū)“切塊設(shè)市”，指的是將獨(dú)立的一個(gè)鎮(zhèn)域劃分出來(lái)設(shè)立建制市。城市的范圍也就是原來(lái)的鎮(zhèn)域范圍，典型的如龍港市，原龍港鎮(zhèn)183.99平方千米整體轉(zhuǎn)為龍港市管轄范圍。這樣的管轄范圍確定，能最大限度降低對(duì)蒼南縣的影響。在龍港設(shè)市的范圍方案中，也有觀點(diǎn)認(rèn)為應(yīng)聯(lián)合鰲江鎮(zhèn)設(shè)立建制市，或者兼并周邊的金鄉(xiāng)、錢庫(kù)、宜山等鄉(xiāng)鎮(zhèn)聯(lián)合設(shè)市，但這些方案可能會(huì)對(duì)區(qū)域的穩(wěn)定帶來(lái)巨大挑戰(zhàn)。從龍港的經(jīng)驗(yàn)出發(fā)，建議“超級(jí)鎮(zhèn)”設(shè)市總體上堅(jiān)持單一行政區(qū)“切塊設(shè)市”，既便于新生中小城市的內(nèi)部資源整合和管理效率提升，又能最大限度地降低對(duì)原行政區(qū)的不利影響。二是設(shè)市后的范圍拓展。1978年以來(lái)，多地在“撤鎮(zhèn)設(shè)市”后又經(jīng)歷了多輪的行政區(qū)劃調(diào)整，行政區(qū)域范圍不斷發(fā)生變化，其中有些在繼續(xù)調(diào)整行政區(qū)劃后升格為地級(jí)市，例如江西鷹潭、河北廊坊、湖南永州等；有些保持轄區(qū)和行政區(qū)劃基本穩(wěn)定，例如福建石獅和廣東汕尾等，由于設(shè)立之時(shí)基本調(diào)整到位，后續(xù)變化不大；有些重新恢復(fù)為鎮(zhèn)，例如云南畹町，其主要轄區(qū)并入城關(guān)鎮(zhèn)后，定名“畹町鎮(zhèn)”。未來(lái)一段時(shí)期，應(yīng)視情研究新生中小城市進(jìn)一步擴(kuò)大市域范圍的必要性和可能性，必要時(shí)需以強(qiáng)有力的行政手段推進(jìn)區(qū)域行政區(qū)劃調(diào)整，打造更高能級(jí)的新型城鎮(zhèn)化承載平臺(tái)。

3.設(shè)市等級(jí)的確定。一是縣級(jí)市等級(jí)?？h級(jí)市屬縣級(jí)行政區(qū)，隸屬于地級(jí)市、地區(qū)、自治州、盟或由省、自治區(qū)直接管轄。例如龍港市“撤鎮(zhèn)設(shè)市”后，采取了“省轄市管”的方式?？h級(jí)市模式，新生小城市與原行政區(qū)的級(jí)別相同，能得到省和市兩級(jí)政府的直接扶持，優(yōu)點(diǎn)是獲得了更大的發(fā)展自主權(quán)。但是，由于行政級(jí)別相同，與原行政區(qū)的協(xié)調(diào)機(jī)制將成為必須重視的問題。未來(lái)一段時(shí)期，要把握好人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要，著眼于現(xiàn)代化城市治理效率和運(yùn)行模式創(chuàng)新的需求，按照實(shí)際治理需求完成一批“超級(jí)鎮(zhèn)”“撤鎮(zhèn)設(shè)市”。二是副縣級(jí)市等級(jí)?？h轄市指的是行政級(jí)別低于縣級(jí)的新生中小城市，世界上也有較多案例可以參考借鑒。不少發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)一直以來(lái)都實(shí)行縣轄市體制，如美國(guó)、日本和法國(guó)等[15]。在日本，也有類似行政級(jí)別的小城市[16]。在龍港設(shè)立的“縣級(jí)市”之前，國(guó)內(nèi)也有部分學(xué)者認(rèn)為應(yīng)該設(shè)立“副縣級(jí)”城市。這樣的等級(jí)設(shè)定，有利于區(qū)劃穩(wěn)定，推進(jìn)行政區(qū)劃改革的阻力更小，更容易被原行政區(qū)接受。

（二）配套機(jī)制

1.“大部門制”的創(chuàng)新?；仡櫢母镩_放以來(lái)的新生小城市，基本上都與原行政區(qū)保持相同的機(jī)構(gòu)設(shè)置，黨政機(jī)關(guān)沒有大幅度的縮減。龍港市的“大部門制”改革更為徹底，設(shè)置的16個(gè)黨政部門，數(shù)量?jī)H為浙江省內(nèi)同類縣（市）的30%左右，平均1個(gè)機(jī)構(gòu)對(duì)應(yīng)2～3個(gè)黨政機(jī)關(guān)職能部門。但目前，龍港的實(shí)踐中也碰到一些問題，主要是各部門對(duì)上存在“一對(duì)多”的問題，對(duì)下則“基層事務(wù)繁雜”，存在“事多人少”問題。龍港市總體傾向于從以下三方面探索解決之道：一是爭(zhēng)取溫州市對(duì)龍港的統(tǒng)計(jì)考核督查等日常事務(wù)提供支持；二是利用市場(chǎng)化手段，積極向社會(huì)組織購(gòu)買服務(wù)；三是推進(jìn)數(shù)字化改革，讓數(shù)字化提升治理效率。徹底的“大部門制”是“切塊設(shè)市”模式的核心價(jià)值所在，未來(lái)的“切塊設(shè)市”必須堅(jiān)持深入推進(jìn)大部門制，改變現(xiàn)有城市管理機(jī)構(gòu)臃腫的弊病，使城市治理的效率更高、治理效果更好。

2.“市管社區(qū)”模式的探索。簡(jiǎn)約高效的基層治理要求形成“市管社區(qū)”的方式，減少鄉(xiāng)鎮(zhèn)這一級(jí)別。龍港市探索建立了基層治理委員會(huì)，負(fù)責(zé)將市直部門的指令集合并統(tǒng)一向社區(qū)等基層組織傳達(dá)。因管理幅度、服務(wù)半徑大，龍港設(shè)市之初，設(shè)有龍江、沿江、白沙、湖前、江山、舥艚、蘆浦、平等、云巖九大片區(qū)作為過渡。片區(qū)不是行政層級(jí)，而是就近的服務(wù)主體。2021年開始，龍港在全市范圍內(nèi)成立26個(gè)社區(qū)聯(lián)合黨委，對(duì)應(yīng)26個(gè)社區(qū)聯(lián)勤工作站，真正實(shí)現(xiàn)市直管社區(qū)的“扁平化”管理。

3.“政社聯(lián)動(dòng)”機(jī)制的建立。解決城市政府運(yùn)作效率問題，還需正確處理有為政府和有效市場(chǎng)的關(guān)系，充分借助市場(chǎng)化的手段，培育輔助開展社會(huì)管理的中堅(jiān)力量。只有發(fā)達(dá)的社會(huì)組織和企業(yè)，才有可能承接政府退出的某些職能領(lǐng)域，從而實(shí)現(xiàn)城市政府服務(wù)模式和職能的轉(zhuǎn)變。一是可以用政府購(gòu)買服務(wù)的職能進(jìn)行有效轉(zhuǎn)移。以龍港市為例，首批8家職能單位將條件成熟的27項(xiàng)政府職能，轉(zhuǎn)移給22家社會(huì)組織。二是探索建立政府雇員制、聘用制等靈活用人制度，聘請(qǐng)高等院校、科研院所等的高層次人才，成為政府的高級(jí)顧問，探索在產(chǎn)業(yè)招商、空間規(guī)劃等領(lǐng)域聘用高級(jí)專員。

4.“數(shù)字賦能”機(jī)理的重構(gòu)。數(shù)字化技術(shù)的廣泛應(yīng)用，降低了政府組織和管理的成本，改善了社會(huì)治理的響應(yīng)度和效能。以數(shù)字化技術(shù)倒逼行政體制改革，要深刻把握“數(shù)字中國(guó)”建設(shè)要求，聯(lián)動(dòng)推進(jìn)政府?dāng)?shù)字化，加快構(gòu)建數(shù)字時(shí)代新型生產(chǎn)關(guān)系，以數(shù)字化推動(dòng)流程再造、制度重塑，實(shí)現(xiàn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化。同時(shí)，要堅(jiān)持創(chuàng)新思維，強(qiáng)化城市大腦、未來(lái)社區(qū)等建設(shè)，完善5G等新型基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)，建設(shè)一體化智慧化數(shù)據(jù)平臺(tái)，打通“數(shù)據(jù)孤島”，推動(dòng)數(shù)據(jù)共享，打造“整體智治”的城市管理者。

（三）政策供給

1.公共服務(wù)政策。就符合“切塊設(shè)市”要求的行政區(qū)而言，本身都具有較高的城市化水平，鄉(xiāng)村地區(qū)面積較小，農(nóng)業(yè)就業(yè)人口和鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)占比較低，推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化改革是“切塊設(shè)市”的重要特色工作。一是探索“全域社區(qū)化”，通過推動(dòng)村改社區(qū)工作，實(shí)現(xiàn)全域按照城市管理標(biāo)準(zhǔn)開展相關(guān)工作。二是推進(jìn)“全體市民化”，使農(nóng)民就地市民化，讓農(nóng)民全部成為新市民，實(shí)現(xiàn)100%的城鎮(zhèn)化率。同時(shí)，大力推進(jìn)戶籍制度改革，全面放開人口落戶限制，基本實(shí)現(xiàn)按需申請(qǐng)、自由流動(dòng)的戶籍管理新體制。三是加快公共服務(wù)補(bǔ)短板，使全體市民享受同等公共服務(wù)。

2.土地保障政策。由于新生城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、公共服務(wù)補(bǔ)短板等領(lǐng)域的土地需求迫切，一方面需要省市在土地資源要素安排方面的傾斜，另一方面也需要內(nèi)部土地制度的改革。一要積極開展全域土地綜合整治，開展農(nóng)用地整理、建設(shè)用地整理和鄉(xiāng)村生態(tài)修復(fù)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)田集中連片與建設(shè)用地集中集聚，改變?cè)械姆稚o(wú)序開發(fā)狀態(tài)。二要積極推進(jìn)農(nóng)村宅基地制度改革，探索“三權(quán)分置”的實(shí)現(xiàn)路徑和方法，健全宅基地流轉(zhuǎn)、抵押、推出、使用、收益、審批和監(jiān)督等制度。三要契合設(shè)市后城市面貌提升的要求，將土地資源重點(diǎn)向城市新區(qū)傾斜，向高端產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目和公共服務(wù)補(bǔ)短板領(lǐng)域傾斜。

3.區(qū)域協(xié)同政策?！扒袎K設(shè)市”模式不可避免地帶來(lái)新生城市和原有行政區(qū)的協(xié)調(diào)問題，尤其是新生城市與原有行政區(qū)級(jí)別相同時(shí)，會(huì)造成協(xié)調(diào)成本上升，需高度重視協(xié)同機(jī)制的建立。第一，成立專門的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，重點(diǎn)負(fù)責(zé)規(guī)劃協(xié)同編制、跨區(qū)域設(shè)施建設(shè)、過渡期公共服務(wù)安排等領(lǐng)域的協(xié)調(diào)工作。第二，上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)要加強(qiáng)對(duì)新生城市和原有行政區(qū)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，出臺(tái)支持兩地協(xié)同發(fā)展的專門文件，使兩地共享設(shè)市帶來(lái)的改革紅利，實(shí)現(xiàn)共贏發(fā)展。就具體協(xié)同工作而言，需高度重視的領(lǐng)域包括空間布局、設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)境等。在空間布局上，兩地要堅(jiān)持共同規(guī)劃、錯(cuò)位發(fā)展。在設(shè)施建設(shè)上，可創(chuàng)新采用資本手段，推進(jìn)跨區(qū)域設(shè)施協(xié)同建設(shè)。在公共服務(wù)領(lǐng)域，可采取過渡期的形式，在一定期限內(nèi)實(shí)現(xiàn)教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、文化等設(shè)施共享。在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域，河流、湖庫(kù)、山林等生態(tài)保護(hù)區(qū)域共建共保，垃圾處理設(shè)施、污水處理設(shè)施等選址困難的環(huán)境設(shè)施盡量尊重原有布局，采用“誰(shuí)污染、誰(shuí)付費(fèi)”的方式共享原有設(shè)施。

五、結(jié)論與建議

龍港“切塊設(shè)市”兩年多來(lái)，已經(jīng)初顯改革成效，未來(lái)發(fā)展前景也是十分可期。由于更加精準(zhǔn)地將高度城市化區(qū)域“切塊設(shè)市”，輔以合理的行政級(jí)別，龍港“切塊設(shè)市”呈現(xiàn)出比“整縣設(shè)市”更大的發(fā)展變化、更高的行政效率，擁有更大的發(fā)展?jié)摿Α｝埜凼械某晒?shí)踐，主要得益于正確的改革方向、擴(kuò)大的發(fā)展自主權(quán)及與數(shù)字化改革的聯(lián)動(dòng)推進(jìn)。龍港設(shè)市前存在的“小馬拉大車”問題，在我國(guó)眾多的“超級(jí)鎮(zhèn)”也存在；龍港設(shè)市成功的要素，這些“超級(jí)鎮(zhèn)”也基本擁有或可以實(shí)現(xiàn)。盡管難易程度差異較大，將“超級(jí)鎮(zhèn)”“切塊設(shè)市”遠(yuǎn)比“整縣設(shè)市”更加合理。只要在設(shè)市范圍劃定、設(shè)市等級(jí)確定、治理模式創(chuàng)新、治理手段創(chuàng)新、治理改革深化和區(qū)域協(xié)同發(fā)展等方面做好頂層設(shè)計(jì)，完全可以確?！扒袎K設(shè)市”實(shí)現(xiàn)治理效率提升、治理成本下降、治理成效凸顯。建議：

1.穩(wěn)慎有序推進(jìn)“切塊設(shè)市”?！笆奈濉睍r(shí)期，把握好人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要，著眼于現(xiàn)代化城市治理效率和運(yùn)行模式創(chuàng)新的需求，率先完成推動(dòng)一批人口集聚多、經(jīng)濟(jì)規(guī)模超大的鎮(zhèn)“撤鎮(zhèn)設(shè)市”。新生中小城市的設(shè)立，將進(jìn)一步拓展城鎮(zhèn)化承載空間，構(gòu)建符合基層政權(quán)定位、適應(yīng)城鎮(zhèn)化發(fā)展需求的新型行政管理體制，進(jìn)而激發(fā)發(fā)展內(nèi)生動(dòng)力，充分發(fā)揮其對(duì)周邊輻射帶動(dòng)作用。

2.合理控制“整縣設(shè)市”。部分學(xué)者對(duì)我國(guó)1994—2012年“撤縣設(shè)市”政策實(shí)證結(jié)果表明，“撤縣設(shè)市”政策對(duì)相關(guān)地區(qū)名義經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)產(chǎn)生了顯著的正向影響，但未能從本質(zhì)上改善資源配置效率。盡管如此，“撤縣設(shè)市”在推動(dòng)區(qū)域發(fā)展和加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程方面仍有其積極作用。建議合理控制全國(guó)“撤縣設(shè)市”的節(jié)奏，條件適合的區(qū)域優(yōu)先推動(dòng)內(nèi)部的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)“撤鎮(zhèn)設(shè)市”，以實(shí)現(xiàn)效率提升與發(fā)展動(dòng)能釋放。

3.探索建立高效的小城市治理體系。治理成本和治理效率“一降一升”是龍港改革的核心價(jià)值，是事關(guān)“切塊設(shè)市”能否成功的重要保障。就目前來(lái)看，盡管仍存在管理上“一對(duì)多”等問題，但“大部制、扁平化、高效率、低成本”的改革方向是值得肯定和推廣的。我國(guó)新生小城市對(duì)上對(duì)下任務(wù)都較重，基層治理的難度大，城市精細(xì)化管理要求高，龍港“切塊設(shè)市”模式經(jīng)驗(yàn)值得推廣借鑒。