■尹來盛

近年來，氣候變化引起的暴雨洪澇等自然災(zāi)害對城市居民造成了交通、經(jīng)濟甚至人身方面的危害。聯(lián)合國減災(zāi)辦公室（UN Office for Disaster Risk Reduction，UNDRR）發(fā)布的《天災(zāi)中人類的代價》（The Human Cost of Disasters）顯示，2000—2019年間，全球共發(fā)生與氣候相關(guān)的重大天災(zāi)6681場。而在1980—1999年間，這一數(shù)字為3656場[1]。這說明近20年來，全球重大自然災(zāi)害有了大幅度增加。中國是世界上氣候災(zāi)害種類多且遭受損失較為嚴(yán)重的少數(shù)國家之一。由氣候變化導(dǎo)致的暴雨、干旱等氣候災(zāi)害和泥石流、滑坡等次生災(zāi)害，嚴(yán)重危害到人民群眾的人身財產(chǎn)安全，也對城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)提出嚴(yán)峻考驗。本文以2020年5月21～22日廣州遭受連續(xù)特大暴雨為例，提出完善城市防災(zāi)治理體系和加強韌性城市建設(shè)等建議。

一、文獻回顧

近年來，隨著全球城市化進程的不斷加快，城市發(fā)展政策日益受到國內(nèi)外社會的關(guān)注。加強城市規(guī)劃建設(shè)管理，建設(shè)韌性城市，提升城市應(yīng)對各種風(fēng)險的能力，成為國內(nèi)外研究的重點。相關(guān)研究主要集中在以下幾個方面：

一是韌性城市的含義。韌性（resilience）概念首次被生態(tài)學(xué)家霍林（Holling）引入到生態(tài)系統(tǒng)的研究中，認(rèn)為韌性決定了系統(tǒng)內(nèi)關(guān)系的持久性，是衡量系統(tǒng)吸收狀態(tài)變量、驅(qū)動變量和參數(shù)變化并保持的能力[2]，其中對韌性含義的理解包括均衡（回到原始均衡狀態(tài)）和非均衡（吸收和適應(yīng)新變化）兩種范式[3]。戈德沙爾克（Godschalk）等從建設(shè)韌性社區(qū)的角度提出通過構(gòu)建可持續(xù)減災(zāi)政策體系來管理極端事件[4]，后來將韌性研究范疇進一步擴展到城市層面，并從物質(zhì)系統(tǒng)和人的社區(qū)兩個角度對韌性城市進行了剖析，提出了韌性城市的冗余、多樣、效率、自治、頑強、獨立、適應(yīng)、協(xié)作等8個特征[5]。里貝羅（Ribeiro）等將韌性城市定義為城市及其系統(tǒng)吸收初始危害、降低干擾的影響、適應(yīng)變化以及系統(tǒng)轉(zhuǎn)變的能力[6]。

二是韌性城市的研究范疇。周利敏（2016）認(rèn)為韌性城市的研究范疇包括氣候災(zāi)害韌性、經(jīng)濟韌性、社區(qū)韌性、組織韌性、基礎(chǔ)設(shè)施韌性[7]。陳利等（2017）認(rèn)為韌性城市的研究框架包括經(jīng)濟、工程、環(huán)境、社會四個方面[8]。里貝羅（Ribeiro）等在綜合前人研究的基礎(chǔ)上，將城市韌性研究總結(jié)為5個研究領(lǐng)域：氣候變化、城市規(guī)劃、城市社區(qū)、能源和災(zāi)害（自然或人為）[6]。

三是韌性城市的評價體系。孫陽等（2017）采用GIS的空間分析和疊加功能方法，從城市社會生態(tài)系統(tǒng)的視角對長三角地區(qū)16個地級城市韌性程度及其空間狀態(tài)做出評價[9]。修春亮等（2018）基于“規(guī)?！芏取螒B(tài)”三維城市韌性研究框架對2000—2016年大連市各縣市區(qū)的城市韌性進行評估[10]。張明斗等（2018）利用層次分析法對我國30個省市區(qū)地級以上城市的韌性度進行了綜合測算[11]。鄭艷等（2018）構(gòu)建了包括城市發(fā)展能力、綠色基礎(chǔ)設(shè)施和灰色基礎(chǔ)設(shè)施能力的城市韌性指數(shù)，以暴雨作為致災(zāi)危險性因子，對全國282個地級及以上城市進行了分類[12]。程元（2019）研究了城市暴雨災(zāi)害越發(fā)嚴(yán)重的情況下城市韌性測度問題，并以西安為例提出各規(guī)劃層級的韌性提升策略[13]。白立敏等（2019）從經(jīng)濟、社會、生態(tài)、基礎(chǔ)設(shè)施等4個系統(tǒng)構(gòu)建城市韌性綜合測度指標(biāo)體系，對我國地級以上城市韌性進行定量評估及揭示其時空分異特征[14]。

四是韌性城市的規(guī)劃建設(shè)。仇保興（2018）基于復(fù)雜適應(yīng)系統(tǒng)理論，討論了韌性城市設(shè)計的方法和原則[15]。王曼琦、王世福（2018）對后卡特里娜颶風(fēng)時代美國新奧爾良韌性城市規(guī)劃建設(shè)中采取的協(xié)同管理、公眾參與、資金籌措等措施進行了歸納總結(jié)[16]。韓雪原等（2019）以北京城市副中心綜合防災(zāi)規(guī)劃為例，探討了多維融合導(dǎo)向的韌性提升策略[17]。彭雄亮等（2019）以粵港澳大灣區(qū)為例，從區(qū)域/城市群、城市和城鎮(zhèn)/社區(qū)三個層面構(gòu)建灣區(qū)韌性體系[18]。

圖1 城市內(nèi)澇形成機制

通過以上文獻梳理發(fā)現(xiàn)，多數(shù)文獻是從宏觀角度論述了韌性城市的含義及其特征，總結(jié)探討城市發(fā)展過程中存在的相關(guān)難題，并對此提出針對性的創(chuàng)新性對策和建議，為韌性城市理論的構(gòu)建和韌性城市的發(fā)展提供借鑒。國內(nèi)學(xué)者的研究主要包括兩類：一類從韌性視角對城市規(guī)劃設(shè)計提出探討，另一類對韌性城市的理論和案例進行研究。只有少數(shù)學(xué)者從韌性城市建設(shè)的政策制定、內(nèi)容和執(zhí)行等角度進行分析，極少從韌性城市理論的決策科學(xué)視角或從某一具體災(zāi)害防治案例進行深入研究的文獻。

二、極端氣候與城市內(nèi)澇

極端氣候是城市發(fā)展面臨的主要自然災(zāi)害之一，城市排水系統(tǒng)是保障城市正常運行的重要基礎(chǔ)設(shè)施，城市的基礎(chǔ)設(shè)施能否抵抗暴雨等自然災(zāi)害，一場暴雨足以檢驗。

（一）城市內(nèi)澇的形成機制

城市內(nèi)澇指的是由于強降水或者是連續(xù)的降水，超過了城市現(xiàn)有的排水能力，從而導(dǎo)致城市區(qū)域內(nèi)產(chǎn)生積水災(zāi)害的現(xiàn)象。為便于區(qū)分暴雨積水和暴雨內(nèi)澇的概念，可按積水深度進行區(qū)分。當(dāng)路面水深達到5厘米時，稱其為積水；當(dāng)積水深度為5～15厘米時，稱其為較嚴(yán)重積水；當(dāng)積水深度超過了15厘米，則稱其為暴雨內(nèi)澇。關(guān)于城市內(nèi)澇的形成機制，目前多從降水變化、下墊面變化、城市工程建設(shè)、城市管理等方面進行研究[19]。一是降水變化。城市降水是產(chǎn)生內(nèi)澇的根本原因。在全球氣候變暖的背景下，極端降水事件多發(fā)、城市降水強度增強，是城市內(nèi)澇頻發(fā)的主要誘因。二是下墊面變化。城市下墊面是城市內(nèi)澇的主要致災(zāi)因素。隨著城市的發(fā)展，城市土地利用、地形、水系等下墊面變化直接影響城市地表水文反應(yīng)過程。包括耕地比、坡度、河網(wǎng)密度等在內(nèi)的下墊面數(shù)量、功能、空間結(jié)構(gòu)變化均是內(nèi)澇的致災(zāi)因子。三是城市工程建設(shè)。城市工程建設(shè)的運行效果直接影響暴雨的及時排出，無法滿足內(nèi)澇消減需求的工程設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)和建設(shè)規(guī)劃是內(nèi)澇產(chǎn)生的致災(zāi)因子之一。四是城市管理。城市管理是城市內(nèi)澇防控的軟途徑，城市管理失效則是內(nèi)澇致災(zāi)因子之一。城市內(nèi)澇管理涉及水利、市政、規(guī)劃等多部門，各部門之間的協(xié)同管理情況，影響著內(nèi)澇防控的效果。

（二）特大暴雨與廣州內(nèi)澇

廣州市地處珠江三角洲中北緣，是西江、北江、東江三江匯合處，位于珠江三角洲入海口，易受臺風(fēng)、暴雨、洪澇襲擊。根據(jù)廣州市三防總指揮部統(tǒng)計資料顯示，每到夏季歷時較長的強降雨，廣州全市各區(qū)都會出現(xiàn)多處由于暴雨內(nèi)澇而形成的水浸街現(xiàn)象。

2020年5月20日下午，廣州市應(yīng)急管理局、氣象局發(fā)布天氣預(yù)報，預(yù)計20日夜間至21日夜間，廣州將有一次暴雨局部大暴雨降水過程，部分時段伴有短時強降水、8級左右短時大風(fēng)、雷電等強對流天氣，要求注意防御強風(fēng)、強降水及山體滑坡、山洪地質(zhì)災(zāi)害，遠離樹木、高空設(shè)施、易倒建（構(gòu)）筑物和帶電設(shè)備等，確保安全。廣州市三防總指揮部發(fā)布的《關(guān)于我市21日至22日特大暴雨情況》顯示，此次暴雨過程的小時雨無論強度還是范圍均超歷史紀(jì)錄。全市小時雨強度超80毫米的，有42個站次破歷史紀(jì)錄；其中，黃埔區(qū)錄得全市最大小時雨量167.8毫米，3小時最大降水量288.5毫米，1小時和3小時雨量均破黃埔區(qū)歷史極值。全市3小時最大雨量出現(xiàn)在增城區(qū)新塘鎮(zhèn)，為297毫米。21日8時至22日8時，全市82%的測站錄得50毫米以上的雨量，52%的測站錄得100毫米以上的雨量，5%的測站錄得250毫米以上的雨量。此次暴雨過程面雨量大，全市平均面雨量為101毫米，其中黃埔區(qū)176.2毫米、增城區(qū)155.4毫米，從化區(qū)114.4毫米。黃埔區(qū)永和街錄得全市最大累積雨量378.6毫米，達到百年來的歷史極值。隨著雨情的發(fā)展，廣州氣象局根據(jù)《暴雨預(yù)警信號等級》（表1）不斷調(diào)整預(yù)警等級（圖2）。

表1 暴雨預(yù)警信號等級

圖2 廣州預(yù)警響應(yīng)發(fā)布

暴雨致中心城區(qū)、花都和增城地區(qū)出現(xiàn)大范圍內(nèi)澇，據(jù)不完全統(tǒng)計，共出現(xiàn)135個水浸點，其中有26個積水深度超過0.4米，形成水浸街現(xiàn)象，部分城區(qū)地下車庫進水，許多汽車嚴(yán)重受淹。暴雨導(dǎo)致黃埔區(qū)鳴泉山莊發(fā)生淺表層小型山體滑坡及伴生泥石流，致房屋倒塌4間，2人遇難；黃埔區(qū)開源大道隧道車輛被困，2人溺亡。

三、廣州市“5·22”特大暴雨災(zāi)害成因分析

（一）廣州所處地理位置容易產(chǎn)生暴雨天氣

廣州市位于亞熱帶季風(fēng)氣候區(qū)，屬于典型的雨水補給型，發(fā)生超標(biāo)暴雨的可能性比較高，降雨普遍集中在夏季，其中暴雨、強暴雨天氣頻頻發(fā)生。暴雨天氣往往表現(xiàn)出持續(xù)時間長、強度大的特點，城市排水系統(tǒng)不暢容易導(dǎo)致路面積水淤堵，對城市道路造成交通堵塞，對城市居民的日常生產(chǎn)活動和社會生活產(chǎn)生嚴(yán)重阻礙。廣州市氣象局的數(shù)據(jù)表明，一般日降水量為50毫米即為暴雨，而廣州市近30年年平均雨天達到150天，最大日降水量321毫米。2019年廣州市全市平均雨量為2336毫米，較常年偏多25.8%。各區(qū)年雨量介于2060.6～2739.7毫米之間，與常年相比，各區(qū)年雨量增幅在15.1%～36.7%，增城年雨量2739.7毫米，破當(dāng)?shù)啬暧炅考o(jì)錄（表2）。

表2 2019年全市各區(qū)平均逐月降雨量及其距平百分率

廣州市瀕臨南海，珠江及其眾多支流貫穿整個廣州，水量豐沛。廣州市所處珠江口的地形就像一個外寬內(nèi)窄的喇叭口，地形十分有利于潮水的堆積倒灌，將潮水“頂向”珠江口頂部的廣州市。這種由于珠江河水暴漲而導(dǎo)致地勢低洼地區(qū)出現(xiàn)河水倒灌，與外江洪水和潮水頂托時間長短基本是相對應(yīng)的。如2018年臺風(fēng)“山竹”肆虐期間，給珠江三角洲地區(qū)帶來了2.6～3米的風(fēng)暴潮增水，9月16日下午至夜間廣州市珠江河段主要潮位站錄得超100年一遇的高潮位，突破歷史極值（表3）。

表3 2018年臺風(fēng)“山竹”期間各潮位站歷史記錄極值

（二）城市排水系統(tǒng)設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)偏低，難以抵御特大暴雨

隨著快速城市化進程的推進，廣州城區(qū)面積越來越大，硬底化地面也越來越多，嚴(yán)重影響了雨水從泥土的自然下滲，因此城市雨水只能主要依賴排水系統(tǒng)流出。出臺于2006年的《室外排水設(shè)計規(guī)范》曾是我國通用城鎮(zhèn)排水設(shè)施建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)定我國城市一般地區(qū)排水設(shè)施的設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)是抵御0.5～3年一遇的暴雨，個別重要地區(qū)設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)是抵御3～5年一遇的暴雨。隨著城市的擴張，廣州市中心城區(qū)排水系統(tǒng)建設(shè)滯后于城市發(fā)展進程，其中大部分排水管道的原有設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)不高，且地下排水管網(wǎng)規(guī)劃不科學(xué)，雨水、污水、通信、電網(wǎng)等多種管線交織，部分老城區(qū)目前排水制度仍為合流制，暴雨降臨容易產(chǎn)生溢流，發(fā)生水浸街現(xiàn)象。其中，廣州新城區(qū)按照“三年一遇”排澇標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計；老城區(qū)83%的排水管網(wǎng)為“一年一遇”的排澇標(biāo)準(zhǔn)，僅9%達到“兩年一遇”的標(biāo)準(zhǔn)[20]。城市的地下排水管網(wǎng)規(guī)劃錯綜復(fù)雜，各種城市污水雨水的管線、泵站、井口等交織匯聚，影響了排水功能的順暢發(fā)揮。

（三）暴雨預(yù)警機制及防澇防治協(xié)同度有待加強

暴雨預(yù)報預(yù)警是城市暴雨內(nèi)澇治理最基本也是最重要的環(huán)節(jié)。在暴雨發(fā)生之前，氣象部門預(yù)測一周時間左右有大到暴雨，但未能精確預(yù)測預(yù)報暴雨量級。隨著雨越下越大，氣象部門逐步提升了預(yù)警級別，從黃色到橙色，再到紅色。短時間內(nèi)的暴雨量級預(yù)警升級，加大了防汛指揮部門的決策難度，對城市內(nèi)澇的布防難以迅速調(diào)整，使城市的排澇搶險處于被動位置。例如，暴雨內(nèi)澇過后，在排水清疏過程中發(fā)現(xiàn)，許多管網(wǎng)被生活垃圾堵塞或人為破壞，部分路面排水入口被垃圾封住，造成管道堵塞。如果能夠提前做好路面垃圾處理，或者安排人員對易堵點進行盯防，就可以減少類似的堵塞。

四、廣州抗擊城市洪澇的實踐探索

（一）踐行海綿城市理念，從源頭管控洪澇治理

早在2014年2月，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部提出加快研究建設(shè)海綿型城市的政策措施，隨后出臺《海綿城市建設(shè)技術(shù)指南》，并啟動海綿城市建設(shè)試點。在2015年6月通過審批的《廣州市中心城區(qū)排水（雨水）防澇綜合規(guī)劃》中，廣州提出規(guī)劃“海綿城市”試點建設(shè)區(qū)域。天河智慧城成為開展海綿城市試點的第一個重要試點區(qū)域。2016年《廣州市海綿城市專項規(guī)劃（2016—2030）》正式公布，提出2030年前廣州建成區(qū)八成以上面積要成為海綿城市。新建、改造51個海綿公園，提升城市排水防澇能力；新建25處人工濕地和128處植被緩沖帶。2021年5月印發(fā)的《廣州市海綿城市建設(shè)實施方案（2021—2025年）》，明確提出到2025年底，全市城市建成區(qū)45%以上的面積（以2019年為水平年）達到海綿城市建設(shè)要求?！斗桨浮芬螅陧椖拷ㄔO(shè)方案、可行性研究報告、初步設(shè)計、施工圖等設(shè)計環(huán)節(jié)，編制海綿城市建設(shè)專篇，建立海綿城市建設(shè)專項技術(shù)審查機制，開展建設(shè)項目海綿城市建設(shè)效果評估等，形成海綿城市建設(shè)的閉環(huán)管理。

（二）補齊防洪排澇短板，提升應(yīng)對極端天氣能力

廣州積極推進河流治理，加強山洪災(zāi)害防治，強化海堤達標(biāo)加固，打造生態(tài)海堤，建設(shè)海綿城市。老城區(qū)結(jié)合更新改造，補齊防洪排澇短板，新城區(qū)起步時高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)城市排水設(shè)施。在老舊小區(qū)改造方面，廣州將暢通小區(qū)排水管網(wǎng)（含更換管網(wǎng)井蓋）、維修小區(qū)道路、清淤作為基礎(chǔ)類內(nèi)容重點推進整改?！笆濉逼陂g，廣州市累計加固堤防316千米，其中新建60千米，新建、重建擋潮閘84宗；中心城區(qū)防洪（潮）能力基本達到200年一遇，南沙、番禺的聯(lián)圍防洪（潮）能力基本達到50～200年一遇，花都、增城主城區(qū)防洪標(biāo)準(zhǔn)達到50～100年一遇，其他保護區(qū)達到20～50年一遇。完成黃龍帶水庫、芙蓉嶂水庫等43座水庫除險加固，區(qū)域蓄泄能力進一步增強。片區(qū)排水防澇體系新建雨水管渠398千米，完成82條渠箱清污分流工程，新改擴建排澇泵站38座、水閘27座，片區(qū)排水防澇能力明顯提高[21]。

（三）壓實防汛責(zé)任主體，精細做好應(yīng)急處置準(zhǔn)備

廣州市嚴(yán)格落實市、區(qū)、鎮(zhèn)（街）“三防”工作責(zé)任制。建立了以各級黨委政府落實主體責(zé)任，應(yīng)急、水務(wù)、交通、自然資源等部門落實行業(yè)主管責(zé)任的體系。明確各區(qū)政府分管領(lǐng)導(dǎo)為排水防澇的第一安全責(zé)任人，落實堤防、水庫、山塘、水閘、水利泵站、水電站、涵隧的黨政領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任人、技術(shù)負責(zé)人、管護責(zé)任人“三本臺賬”。完善防洪、排澇、山洪地質(zhì)災(zāi)害、交通疏導(dǎo)等搶險救災(zāi)預(yù)案，強化應(yīng)急搶險人員物資保障。加快構(gòu)建監(jiān)測預(yù)警“一張圖”、指揮協(xié)同“一體化”、應(yīng)急聯(lián)動“一鍵通”，不斷提升科學(xué)防災(zāi)、有效防災(zāi)的能力和水平。

五、結(jié)論與建議

特殊的地理環(huán)境決定了廣州市每年夏季都會迎來暴雨頻發(fā)的“龍舟水”。城市暴雨內(nèi)澇的解決既要遵循社會經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律，更要順應(yīng)自然規(guī)律?；谌鞒桃暯?，從規(guī)劃、建設(shè)、治理等方面綜合提升城市的韌性。

第一，用韌性城市理念和思想指導(dǎo)城市規(guī)劃。廣州市暴雨內(nèi)澇的治理不僅要解決排水的不暢通，最重要的還是要從國土空間規(guī)劃出發(fā)，重視韌性城市理論和思想的指導(dǎo)。在國土空間規(guī)劃過程中，加緊前瞻布局，提高規(guī)劃設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)，注重構(gòu)建多中心發(fā)展格局，城市空間格局適度分散，實現(xiàn)產(chǎn)城融合發(fā)展，避免土地過度開發(fā)、超限利用和土地使用形態(tài)轉(zhuǎn)變。在局部建成區(qū)，充分利用傳統(tǒng)智慧，注重蓄洪池和埤塘建設(shè)，利用渠道、圳溝等設(shè)施，借由地形和溝圳流通，將過多雨水排放到鄰近埤塘，實現(xiàn)滯洪、納洪、調(diào)洪作用[22]。按照《安全韌性城市評價指南》要求，從城市人員安全韌性、城市設(shè)施安全韌性和城市管理安全韌性角度改善提升城市韌性指標(biāo)。

第二，通過全方位新技術(shù)協(xié)作進行全過程動態(tài)治理。一是提高城市排水系統(tǒng)規(guī)劃和設(shè)施建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)《住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于2022年全國城市排水防澇安全責(zé)任人名單的通告》要求，廣州應(yīng)按照100年一遇，322毫米/24小時降雨量的標(biāo)準(zhǔn)來應(yīng)對未來的汛期。建議廣州打造“智慧排水”管理體系，基于現(xiàn)代物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，將城市下水管道中污水、雨水的管線通過感知設(shè)備進行全面電子化顯示在電子地圖上，可實時查詢、實時監(jiān)測排水設(shè)施設(shè)備運行情況，通過電子模型模擬分析管道水位、淤積程度，及時清除緩解淤積。二是繼續(xù)推進廣州全國海綿城市試點建設(shè)。通過濕地生態(tài)修復(fù)、提高海堤河壩河涌等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、完善地下管網(wǎng)建設(shè)等手段，應(yīng)對百年一遇的洪澇災(zāi)害風(fēng)險，保障排水設(shè)施正常運轉(zhuǎn)，消除或減輕暴雨內(nèi)澇災(zāi)害。

第三，提高韌性城市統(tǒng)籌管理能力，強化多元協(xié)同治理和多樣化治理方式。建立多部門聯(lián)動體制，對內(nèi)澇防治及后期災(zāi)害處理的全過程進行統(tǒng)籌管理。一是加強暴雨內(nèi)澇防災(zāi)信息預(yù)警。通過社區(qū)、廣播、電視、報刊等傳統(tǒng)媒介以及互聯(lián)網(wǎng)、微信、短信等新媒體及時向市民發(fā)送災(zāi)害預(yù)警信息，使市民及時做好防災(zāi)準(zhǔn)備。二是有效整合廣州市應(yīng)急管理相關(guān)部門，氣象部門及時準(zhǔn)確地將相關(guān)信息傳遞給水務(wù)、公安、城市管理等部門，做到事前預(yù)警、事中監(jiān)控、事后處理全程跟蹤。