劉陽(yáng)

【摘要】為保障國(guó)民經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定運(yùn)行和國(guó)家安全，我國(guó)存在由國(guó)有經(jīng)濟(jì)壟斷經(jīng)營(yíng)的行業(yè)，《反壟斷法》針對(duì)國(guó)有壟斷行業(yè)專門設(shè)立了適用除外條款，以確保其合法的經(jīng)營(yíng)地位。但需要注意的是，該類適用除外條款是對(duì)其“壟斷狀態(tài)”的豁免，而非對(duì)“壟斷行為”的豁免?，F(xiàn)行關(guān)于國(guó)有壟斷行業(yè)的適用除外條款在豁免范圍、價(jià)格機(jī)制、補(bǔ)貼機(jī)制、收費(fèi)項(xiàng)目等方面存在漏洞和問題，不利于行業(yè)發(fā)展，有損消費(fèi)者利益。文章將針對(duì)現(xiàn)行制度存在的問題進(jìn)行探討，并提出解決思路。

【關(guān)鍵詞】反壟斷；國(guó)有企業(yè)；適用除外

【中圖分類號(hào)】F038.2

一、國(guó)有壟斷行業(yè)及反壟斷適用除外制度現(xiàn)狀

（一）國(guó)有壟斷行業(yè)

1.國(guó)有壟斷行業(yè)的含義

國(guó)有壟斷行業(yè)，即國(guó)家控制下的壟斷行業(yè)，具體表現(xiàn)為國(guó)有資本在某一個(gè)行業(yè)具有壟斷地位。國(guó)有壟斷行業(yè)形成的原因主要為兩種：一種是通過立法或者行政手段，限制非國(guó)有資本進(jìn)入某些行業(yè)領(lǐng)域，確保國(guó)有資本在該行業(yè)保持專營(yíng)專賣的地位，如煙草、食鹽、石油等行業(yè)；另一種并非通過限制手段排斥其他經(jīng)營(yíng)者進(jìn)入市場(chǎng)，而是由于國(guó)有資本較早地進(jìn)行開發(fā)建設(shè)，因此在該領(lǐng)域形成壟斷地位，如供水、供電、供氣、供熱、公共交通等行業(yè)。

2.國(guó)有壟斷行業(yè)的特征

（1）國(guó)有壟斷行業(yè)的產(chǎn)品和服務(wù)具有公共性和基礎(chǔ)性。國(guó)有壟斷行業(yè)所提供的產(chǎn)品及服務(wù)與生產(chǎn)生活息息相關(guān)，不僅滿足了人民群眾基本的生活需求，而且為各類經(jīng)濟(jì)要素的活動(dòng)創(chuàng)造了基礎(chǔ)條件。

（2）國(guó)有壟斷行業(yè)具有規(guī)模經(jīng)濟(jì)性。國(guó)有壟斷行業(yè)在向消費(fèi)者提供商品或服務(wù)前，需要投入大量資金建設(shè)廠站、管道、網(wǎng)線等基礎(chǔ)設(shè)施，如果產(chǎn)量較小，很難取得經(jīng)濟(jì)效益，但是隨著產(chǎn)量增加，前期投入的固定資產(chǎn)可以重復(fù)利用，導(dǎo)致平均成本減少。

（3）國(guó)有壟斷行業(yè)與政府聯(lián)系緊密。由于國(guó)有壟斷行業(yè)的產(chǎn)品或服務(wù)具有公共性、關(guān)系國(guó)家經(jīng)濟(jì)命脈，政府給予國(guó)有資本優(yōu)先開發(fā)和特許經(jīng)營(yíng)的權(quán)利，使國(guó)有資本成為這些行業(yè)的經(jīng)營(yíng)主體。同時(shí)，政府通過政策導(dǎo)向、行政規(guī)制、組織人事等方式對(duì)國(guó)有資本進(jìn)行管控，間接保證了國(guó)家對(duì)于該類行業(yè)的控制權(quán)。

（二）反壟斷法關(guān)于國(guó)有壟斷行業(yè)的適用除外

1.我國(guó)立法現(xiàn)狀

反壟斷適用除外是指根據(jù)《反壟斷法》的規(guī)定，允許特定行業(yè)領(lǐng)域存在一定程度的壟斷狀態(tài)，反壟斷法不對(duì)該種情形進(jìn)行追究和規(guī)制。該項(xiàng)制度的經(jīng)濟(jì)學(xué)基礎(chǔ)是壟斷對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展影響的兩面性，即壟斷既有限制競(jìng)爭(zhēng)、阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一面，也有促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用。如果限制自由競(jìng)爭(zhēng)和保持適當(dāng)壟斷符合社會(huì)整體利益，那么適用除外制度的存在就具有合理性。

目前我國(guó)《反壟斷法》中規(guī)定了四種適用除外情形，分別為國(guó)有壟斷行業(yè)的適用除外、壟斷協(xié)議的適用除外、知識(shí)產(chǎn)權(quán)方面的適用除外、農(nóng)業(yè)方面的適用除外?！斗磯艛喾ā返谄邨l對(duì)國(guó)有壟斷行業(yè)的適用除外條款進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定。

2.國(guó)有壟斷行業(yè)適用除外的必備要件

根據(jù)我國(guó)《反壟斷法》第七條第一款的規(guī)定，國(guó)有壟斷行業(yè)的反壟斷法適用除外應(yīng)當(dāng)具備四個(gè)重要條件：

（1）國(guó)有經(jīng)濟(jì)占據(jù)控制地位。這是對(duì)經(jīng)營(yíng)者主體的限制，經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)是國(guó)有經(jīng)濟(jì)擁有所有權(quán)和控制權(quán)的企業(yè)，從股權(quán)關(guān)系上來說，包括國(guó)有全資企業(yè)、國(guó)有控股企業(yè)以及國(guó)有資本實(shí)際控制的企業(yè)。

（2）關(guān)于國(guó)民經(jīng)濟(jì)安全的行業(yè)和專營(yíng)專賣行業(yè)。這是對(duì)經(jīng)營(yíng)者營(yíng)業(yè)范圍的限制，首先是關(guān)系國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈和國(guó)家安全的行業(yè)，即對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和戰(zhàn)略安全具有重大影響力的行業(yè)，如銀行、鐵路、礦藏、郵電、能源貿(mào)易行業(yè)等；其次是依法實(shí)行專營(yíng)專賣的行業(yè)，即通過立法或行政手段排除其他市場(chǎng)主體進(jìn)入的行業(yè)，如食鹽、煙草行業(yè)等。

（3）國(guó)家對(duì)經(jīng)營(yíng)者的經(jīng)營(yíng)行為依法實(shí)施監(jiān)管和調(diào)控。主要包括三個(gè)方面：首先是出資人監(jiān)管，即國(guó)資委和上級(jí)單位對(duì)經(jīng)營(yíng)者行使業(yè)務(wù)指導(dǎo)、績(jī)效考核、戰(zhàn)略管理、資產(chǎn)管理等監(jiān)管職能；其次是行業(yè)監(jiān)管，主要是由政府的行業(yè)主管部門通過實(shí)施價(jià)格規(guī)制、準(zhǔn)入限制以及產(chǎn)業(yè)政策指導(dǎo)等干預(yù)經(jīng)營(yíng)者的經(jīng)濟(jì)行為，屬于事前監(jiān)管；最后是反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，當(dāng)經(jīng)營(yíng)者實(shí)施壟斷行為時(shí)，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)對(duì)經(jīng)營(yíng)者進(jìn)行規(guī)制和懲戒，屬于事后監(jiān)管。

（4）國(guó)家對(duì)商品或服務(wù)的價(jià)格依法實(shí)施監(jiān)管和調(diào)控。國(guó)家通過價(jià)格管控的方式，為經(jīng)營(yíng)者設(shè)定一個(gè)較為合理的利潤(rùn)空間，不斷促使經(jīng)營(yíng)者降低成本，提質(zhì)增效，防止其利用壟斷地位牟取暴利。

3.國(guó)有壟斷行業(yè)適用除外的必要性

（1）國(guó)有壟斷行業(yè)適用除外符合效率原則。國(guó)有壟斷行業(yè)往往具有規(guī)模經(jīng)濟(jì)性，前期投資較大且回報(bào)周期較長(zhǎng)，如果在這些領(lǐng)域中引入私有資本，可能導(dǎo)致基礎(chǔ)設(shè)施的重復(fù)投入，造成資源浪費(fèi)。

（2）國(guó)有壟斷行業(yè)適用除外有利于防止市場(chǎng)失靈。國(guó)有壟斷行業(yè)向消費(fèi)者提供的商品為“公共產(chǎn)品”，是民眾生產(chǎn)生活和維持社會(huì)運(yùn)轉(zhuǎn)的基本需求，如果在這些行業(yè)進(jìn)行自由競(jìng)爭(zhēng)，可能會(huì)導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)混亂，影響國(guó)民經(jīng)濟(jì)的正常發(fā)展。

（3）國(guó)有壟斷行業(yè)適用除外有利于實(shí)現(xiàn)公平價(jià)值。國(guó)有壟斷行業(yè)需要承擔(dān)較多的社會(huì)責(zé)任，需要通過抑制自由競(jìng)爭(zhēng)來實(shí)現(xiàn)特殊目標(biāo)。

（三）國(guó)有壟斷行業(yè)的反壟斷法適用性

盡管《反壟斷法》規(guī)定了國(guó)有壟斷行業(yè)適用除外條款，但該類行業(yè)的經(jīng)營(yíng)者實(shí)施壟斷行為依然適用于《反壟斷法》，主要原因如下：

一方面從市場(chǎng)角度來講，國(guó)有壟斷行業(yè)的經(jīng)營(yíng)者也是市場(chǎng)主體的一部分，如果將其完全排除在《反壟斷法》之外，會(huì)破壞各類經(jīng)濟(jì)要素公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境，不利于反壟斷法的施行。

另一方面從法律規(guī)定角度來講，根據(jù)《反壟斷法》第七條第二款的規(guī)定，《反壟斷法》是對(duì)國(guó)有資本“壟斷狀態(tài)”或“壟斷地位”的適用除外，而不是對(duì)“壟斷行為”的適用除外。法律保護(hù)國(guó)有壟斷行業(yè)經(jīng)營(yíng)者現(xiàn)有的壟斷狀態(tài)，以及在壟斷狀態(tài)基礎(chǔ)上的正常經(jīng)營(yíng)行為，然而一旦經(jīng)營(yíng)者實(shí)施了濫用壟斷地位的行為，那么《反壟斷法》將會(huì)對(duì)其壟斷行為予以規(guī)制。

二、反壟斷適用除外存在的問題

（一）豁免范圍不明確

《反壟斷法》第七條規(guī)定較為模糊，導(dǎo)致理解和適用上的困難。

一方面，該條款沒有具體明確哪些行業(yè)屬于適用除外范圍。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，相關(guān)行業(yè)門類逐漸變多，如果未對(duì)行業(yè)范圍進(jìn)行明確，容易導(dǎo)致擴(kuò)大解釋，不利于引入各類市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體促進(jìn)行業(yè)發(fā)展。

另一方面，該條款沒有對(duì)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的具體范圍進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定。國(guó)有壟斷行業(yè)既存在不適宜競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)節(jié)，也存在適合引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的環(huán)節(jié)。對(duì)于反壟斷的適用除外，需要明確是否僅包括主業(yè)本身，或是做擴(kuò)張解釋，同時(shí)包括主業(yè)周邊上下游的業(yè)務(wù)。

（二）價(jià)格機(jī)制不合理

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，商品服務(wù)價(jià)格由供需關(guān)系決定。然而國(guó)有壟斷行業(yè)的商品服務(wù)價(jià)格由政府機(jī)構(gòu)規(guī)定。目前，國(guó)有壟斷行業(yè)的價(jià)格機(jī)制仍然存在較大的問題。

首先，價(jià)格規(guī)定陳舊。部分地區(qū)關(guān)于國(guó)有壟斷行業(yè)商品服務(wù)價(jià)格的調(diào)價(jià)機(jī)制運(yùn)行較慢，不能隨著客觀條件的變化而及時(shí)調(diào)整。

其次，各區(qū)域價(jià)格規(guī)定一刀切。國(guó)有壟斷行業(yè)的商品服務(wù)價(jià)格由各地發(fā)改委規(guī)定，然而部分行政區(qū)域未針對(duì)不同地域進(jìn)行細(xì)分，導(dǎo)致整個(gè)行政區(qū)域執(zhí)行相同的價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)。

最后，價(jià)格規(guī)定脫離營(yíng)業(yè)成本。一方面，部分行業(yè)的商品和服務(wù)定價(jià)較高，經(jīng)營(yíng)者利潤(rùn)空間較大、經(jīng)營(yíng)壓力較小，沒有動(dòng)力節(jié)省成本、更新技術(shù)，不利于行業(yè)進(jìn)步，同時(shí)損害消費(fèi)者利益。另一方面，存在部分行業(yè)定價(jià)過低的情況，經(jīng)營(yíng)者無(wú)法通過主營(yíng)業(yè)務(wù)回收成本，導(dǎo)致資金鏈緊張，一定程度上影響了商品和服務(wù)質(zhì)量，同時(shí)也會(huì)影響設(shè)備的更新和檢修，造成安全隱患。

（三）收費(fèi)項(xiàng)目不規(guī)范

由于國(guó)家對(duì)于國(guó)有壟斷行業(yè)的商品服務(wù)價(jià)格進(jìn)行嚴(yán)格管控，部分經(jīng)營(yíng)者為了擴(kuò)大營(yíng)業(yè)利潤(rùn)，便想方設(shè)法擴(kuò)大下游消費(fèi)者的繳費(fèi)范圍，設(shè)立了一些沒有政策依據(jù)的收費(fèi)項(xiàng)目。這導(dǎo)致本應(yīng)低廉便捷的公共產(chǎn)品，附加了繁多的收費(fèi)名目，也使得本應(yīng)歸屬于經(jīng)營(yíng)者的成本轉(zhuǎn)嫁至消費(fèi)者，導(dǎo)致消費(fèi)者利益受損。

（四）補(bǔ)貼機(jī)制不合理

由于價(jià)格管控，部分行業(yè)的經(jīng)營(yíng)收入無(wú)法覆蓋成本，政府便采取財(cái)政補(bǔ)貼的形式對(duì)經(jīng)營(yíng)者進(jìn)行補(bǔ)償，這種補(bǔ)貼制度存在較大的問題。

首先，財(cái)政補(bǔ)貼制度容易使經(jīng)營(yíng)者產(chǎn)生依賴性。一旦財(cái)政補(bǔ)貼不能及時(shí)撥付到位，會(huì)導(dǎo)致企業(yè)的資金鏈緊張，影響正常生產(chǎn)運(yùn)行。

其次，財(cái)政補(bǔ)貼制度不利于企業(yè)降低成本。財(cái)政補(bǔ)貼的額度一般以經(jīng)營(yíng)者的實(shí)際支出額度為基礎(chǔ)，即虧多少補(bǔ)多少，經(jīng)營(yíng)者沒有動(dòng)力通過降低自身營(yíng)業(yè)成本獲得收益。

三、關(guān)于現(xiàn)行適用除外制度的改進(jìn)建議

（一）完善適用除外制度的法律體系

為了明確反壟斷法和國(guó)有企業(yè)之間的關(guān)系，有必要結(jié)合我國(guó)國(guó)情對(duì)現(xiàn)行法律規(guī)定進(jìn)行完善，出臺(tái)相關(guān)司法解釋、行政法規(guī)及部門規(guī)章，增強(qiáng)除外制度的適用性。

首先，應(yīng)當(dāng)明確《反壟斷法》第七條的地位和目的，理順反壟斷制度和適用除外制度的基本立場(chǎng)、基本依據(jù)和價(jià)值基礎(chǔ)，避免反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)、國(guó)有企業(yè)、消費(fèi)者三者關(guān)系的混亂，從而引起法律實(shí)踐和法律研究的爭(zhēng)議。

其次，應(yīng)對(duì)關(guān)鍵概念做出進(jìn)一步解釋，如國(guó)有企業(yè)的定位、專營(yíng)專賣行業(yè)的含義、消費(fèi)者利益的界定等，進(jìn)一步重申和細(xì)化適用標(biāo)準(zhǔn)，避免對(duì)于法條理解的不一致。

最后，應(yīng)對(duì)適用除外的行業(yè)范圍予以明確。出臺(tái)相關(guān)司法解釋、行政法規(guī)和部門規(guī)章，對(duì)符合適用除外條件的行業(yè)進(jìn)行明確規(guī)定，并適時(shí)進(jìn)行調(diào)整。

（二）區(qū)分壟斷環(huán)節(jié)和競(jìng)爭(zhēng)環(huán)節(jié)

隨著技術(shù)進(jìn)步和市場(chǎng)需求的不斷發(fā)展，國(guó)有壟斷行業(yè)中的各個(gè)業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)逐漸變得精細(xì)化和專業(yè)化，完全保持由國(guó)有企業(yè)壟斷經(jīng)營(yíng)的狀態(tài)，不利于提升產(chǎn)品服務(wù)質(zhì)量和促進(jìn)行業(yè)發(fā)展。因此需要進(jìn)一步區(qū)分壟斷環(huán)節(jié)和競(jìng)爭(zhēng)環(huán)節(jié)，加快競(jìng)爭(zhēng)環(huán)節(jié)的市場(chǎng)化。

首先，放寬市場(chǎng)主體限制。在壟斷環(huán)節(jié)，可在確保國(guó)有控制地位的前提下，鼓勵(lì)國(guó)有企業(yè)推行混合所有制改革，引入非國(guó)有資本，吸收先進(jìn)的技術(shù)、理念、人才和管理模式；在競(jìng)爭(zhēng)環(huán)節(jié)，逐步減少國(guó)有資本的控制權(quán)，放寬準(zhǔn)入限制條款，使各類經(jīng)濟(jì)要素充分參與行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)。

其次，細(xì)分業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)。在規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)較強(qiáng)的環(huán)節(jié)，應(yīng)當(dāng)保持國(guó)有企業(yè)的壟斷狀態(tài)，形成壟斷的經(jīng)營(yíng)模式；在規(guī)模經(jīng)濟(jì)性較小的環(huán)節(jié)，應(yīng)當(dāng)放開限制、引入競(jìng)爭(zhēng)，形成多家經(jīng)營(yíng)者競(jìng)爭(zhēng)的格局，加快推進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)的市場(chǎng)化。

（三）規(guī)范收費(fèi)制度

我國(guó)國(guó)有壟斷行業(yè)向用戶收費(fèi)的模式不一，部分地區(qū)存在收費(fèi)項(xiàng)目較多、標(biāo)準(zhǔn)較高的情況，尚需進(jìn)一步規(guī)范。

首先，建立各類收費(fèi)項(xiàng)目的公示機(jī)制。政府在規(guī)范各類收費(fèi)項(xiàng)目的基礎(chǔ)上，需進(jìn)一步建立信息公示制度，公示收費(fèi)名目及其價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)，保障消費(fèi)者的知情權(quán)，暢通監(jiān)督舉報(bào)渠道，確保收費(fèi)機(jī)制公開透明，制約國(guó)有壟斷行業(yè)的經(jīng)營(yíng)者利用信息不對(duì)稱而亂收費(fèi)的行為。

其次，規(guī)范經(jīng)營(yíng)者的收費(fèi)行為。經(jīng)營(yíng)者需根據(jù)政府相關(guān)部門的統(tǒng)一要求，自覺遵照?qǐng)?zhí)行收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格按照政府規(guī)定的價(jià)格銷售產(chǎn)品，取消各種形式的不合理費(fèi)用，不得私自增設(shè)收費(fèi)項(xiàng)目，嚴(yán)禁捆綁收費(fèi)、強(qiáng)制收費(fèi)。同時(shí)政府監(jiān)督執(zhí)法機(jī)構(gòu)也應(yīng)加大執(zhí)法力度，清理亂收費(fèi)行為。

（四）優(yōu)化價(jià)格機(jī)制

科學(xué)的定價(jià)機(jī)制應(yīng)當(dāng)使成本與價(jià)格實(shí)現(xiàn)有機(jī)結(jié)合。

首先，加強(qiáng)成本監(jiān)審，合理確定國(guó)有壟斷行業(yè)的成本構(gòu)成，完善價(jià)格形成機(jī)制，科學(xué)確定價(jià)格水平，激勵(lì)經(jīng)營(yíng)者提高生產(chǎn)效率、服務(wù)質(zhì)量，降低可控成本。同時(shí)，要隨著客觀條件的變化，及時(shí)對(duì)價(jià)格機(jī)制進(jìn)行調(diào)整，防止出現(xiàn)價(jià)格滯后的情況。

其次，完善價(jià)格聽證制度，可考慮建立價(jià)格制訂委員會(huì)，完善價(jià)格監(jiān)管部門、反壟斷執(zhí)法部門、財(cái)政部門、國(guó)有企業(yè)、消費(fèi)者等多方對(duì)話機(jī)制，在充分對(duì)話中確定各方均能接受的價(jià)格政策。

最后，優(yōu)化財(cái)政補(bǔ)貼機(jī)制，合理界定政府、企業(yè)、用戶的權(quán)利義務(wù)，使經(jīng)營(yíng)者提供產(chǎn)品和服務(wù)的合理成本主要通過價(jià)格得到補(bǔ)償，逐步降低經(jīng)營(yíng)者對(duì)財(cái)政補(bǔ)貼的依賴性，最終形成順價(jià)機(jī)制，使經(jīng)營(yíng)者逐步減少對(duì)財(cái)政補(bǔ)貼的依賴。

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