金河均

摘要：由政府部門制定的產(chǎn)業(yè)政策法規(guī)對于引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向、推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型有著至關(guān)重要的作用。2000年以來，我國動畫產(chǎn)業(yè)政策法規(guī)經(jīng)歷了從井噴期到理性期的轉(zhuǎn)型，對動畫作品的生產(chǎn)和動畫企業(yè)的集聚起到了塑造作用。面對新時代數(shù)字文化產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級，動畫產(chǎn)業(yè)政策也要進(jìn)一步轉(zhuǎn)型，實行“針對化”補貼政策、建構(gòu)虛擬產(chǎn)業(yè)集群等政策，為動畫產(chǎn)業(yè)的數(shù)字化高質(zhì)量發(fā)展保駕護(hù)航。

關(guān)鍵詞：動畫產(chǎn)業(yè);政策法規(guī);政策轉(zhuǎn)型

動畫是動漫的重要表現(xiàn)形式之一，我國政府對動漫的定義正是“以‘創(chuàng)意’為核心，動畫和漫畫為表現(xiàn)形式”。2019年，我國以動畫表現(xiàn)形式為主的動漫產(chǎn)業(yè)總產(chǎn)值已超1900億元，且上升空間巨大。在我國文化產(chǎn)業(yè)數(shù)字化和動畫產(chǎn)業(yè)追尋高質(zhì)量發(fā)展的背景下，研究和反思我國政府以往政策的變遷轉(zhuǎn)型和存在的問題是十分有必要的，在反思的基礎(chǔ)上對政策法規(guī)進(jìn)行改革與創(chuàng)新，助力我國動畫產(chǎn)業(yè)的新一輪高質(zhì)量發(fā)展。

一、我國動畫產(chǎn)業(yè)政策法規(guī)分期

（一）2000～2011年：政策法規(guī)井噴期

2000年是我國動畫產(chǎn)業(yè)的重要轉(zhuǎn)折點，隨著我國動畫產(chǎn)業(yè)的市場化，日本動漫作品以其豐富的內(nèi)容迅速擠占了中國市場。為應(yīng)對中國動畫產(chǎn)業(yè)的式微，廣電總局于2000年3月20日發(fā)布了《關(guān)于加強動畫片引進(jìn)和播放管理的通知》，第一次專門對引進(jìn)動畫片的播放時間和發(fā)行制度進(jìn)行了規(guī)范，我國動畫片控制播放的時代由此拉開了序幕。

2004年，廣電總局針對我國影視動畫產(chǎn)業(yè)的整體發(fā)展發(fā)布了重要文件：《關(guān)于發(fā)展我國影視動畫產(chǎn)業(yè)的若干意見》，從體制、政策、市場管理等方面提出了24條意見，這也是我國政府第一份針對動畫產(chǎn)業(yè)提出的系統(tǒng)性規(guī)范文件。它同樣明確了我國動畫產(chǎn)業(yè)應(yīng)培育少年兒童正確三觀、傳播知識、追求真善美的意義和繁榮社會主義文化的要求，可見我國政府對于動漫產(chǎn)業(yè)的發(fā)展有著非常強的目的性和政治性。

廣電總局在2005～2008年間繼續(xù)以2004年的文件為藍(lán)本，連續(xù)出臺多個動畫播放限制政策，如2008年將境外動畫禁播時間從17：00～20：00延長至17：00～21：00，國產(chǎn)動畫與境外動畫播放6：4的比例也被提升至7：3。綜合來看，廣電總局2004年的文件成為了日后近十年來我國動畫片產(chǎn)量和動畫企業(yè)數(shù)量爆發(fā)式增長的根本動因。

在宏觀的產(chǎn)業(yè)層面上，國務(wù)院、文化部、財政部等部門出臺了一系列關(guān)于我國動畫產(chǎn)業(yè)發(fā)展的規(guī)范性文件。如2006年的《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財政部等部門關(guān)于推動我國動漫產(chǎn)業(yè)發(fā)展的若干意見》中，政府第一次以官方形式對“動漫產(chǎn)業(yè)”進(jìn)行了界定，并提出建立以文化部牽頭的“扶持動漫產(chǎn)業(yè)發(fā)展部際聯(lián)席會議制度”。2006～2012年，聯(lián)席會議成為了主導(dǎo)我國動漫產(chǎn)業(yè)政策的重要力量，2009年的《動漫企業(yè)認(rèn)定管理辦法》和配套稅收優(yōu)惠政策《關(guān)于動漫產(chǎn)業(yè)增值稅和營業(yè)稅政策的通知》正是在聯(lián)席會議的推動下制定并實行的。

我國政府在這一時期出臺的政策十分密集，在動畫產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)、流通、播放等環(huán)節(jié)上帶有強烈的控制性，可見當(dāng)時的動畫產(chǎn)業(yè)的發(fā)展思路仍是以政府政策為主導(dǎo)。在多輪規(guī)范性文件政策的連番轟炸下，境外動畫近乎在國內(nèi)電視臺絕跡，寥寥無幾的境外動畫也基本是不斷重播的二十世紀(jì)八九十年代引進(jìn)動畫。

（二）2012～2016年：政策法規(guī)轉(zhuǎn)型期

在上一時期動畫產(chǎn)業(yè)保護(hù)和補貼政策的刺激下，我國動畫片產(chǎn)量呈現(xiàn)了爆發(fā)式的增長。2004年，在推出相關(guān)鼓勵政策后，當(dāng)年國產(chǎn)動畫時長就達(dá)到了2.18萬分鐘;2011年中國全年動畫片時長達(dá)到最高值，為26.12萬分鐘，我國成為世界第一動畫生產(chǎn)大國。但在產(chǎn)量井噴的表現(xiàn)背后卻是大量的粗制濫造，一些動畫企業(yè)將動畫生產(chǎn)作為套取政府補貼的手段，“世界第一動畫大國”的名譽反而成為了一種含有諷刺性意味的稱呼。

針對動畫產(chǎn)業(yè)的市場亂象，文化部于2012年發(fā)布了《“十二五”時期國家動漫產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》，19頁的發(fā)展規(guī)劃立足于我國動畫生產(chǎn)與消費市場的客觀實際，樹立了從“動畫大國”到“動畫強國”的發(fā)展轉(zhuǎn)變意識。我國政府已經(jīng)意識到了高質(zhì)量動畫作品的重要性，如果只是一味地重產(chǎn)量而不重質(zhì)量，粗制濫造的作品反而會破壞市場秩序，廣大動畫受眾也會因此對國產(chǎn)動畫失去信心，轉(zhuǎn)而投向國外動畫市場的懷抱。

隨著文化部新規(guī)劃的部署，各級各地政府的補貼政策也漸次推出，大量制作水平低、資金實力弱的動畫企業(yè)在失去補貼后損失了大量經(jīng)濟(jì)來源，喪失了“自我造血”的能力，不得不退出市場。我國動畫產(chǎn)量自2011年的頂峰后就呈現(xiàn)出下降的趨勢，2014年產(chǎn)量更是直接“腰斬”，說明了我國動畫產(chǎn)業(yè)在這一時期急劇轉(zhuǎn)型的現(xiàn)象。

大量優(yōu)秀國產(chǎn)動畫作品也在這一轉(zhuǎn)型時期如雨后春筍般呈現(xiàn)在觀眾眼前，讓觀眾們看到了國產(chǎn)動畫作品并不是只針對少年兒童的低幼化產(chǎn)物。動畫作品的質(zhì)量不斷提高，開始更加關(guān)注不同受眾的內(nèi)心和需求，滿足不同生活群體、不同年齡階段的情感訴求和審美需要。動畫企業(yè)逐漸擺脫傳統(tǒng)播放平臺的限制，大舉進(jìn)軍網(wǎng)絡(luò)平臺和電影院線，在積極吸取中國傳統(tǒng)文化和傳統(tǒng)美學(xué)的基礎(chǔ)上與現(xiàn)實接軌，開始創(chuàng)作具有現(xiàn)實反思性和娛樂趣味性的深度作品。

（三）2017～2021年：政策法規(guī)理性期

進(jìn)入新時代，我國政府在汲取先前的政策實行經(jīng)驗后，開始進(jìn)一步反思如何理性地利用導(dǎo)向性政策法規(guī)引導(dǎo)動畫產(chǎn)業(yè)的未來發(fā)展。隨著我國移動互聯(lián)網(wǎng)的普及和數(shù)字文化產(chǎn)業(yè)的蓬勃發(fā)展，動畫產(chǎn)業(yè)迎來了新一輪轉(zhuǎn)型升級的東風(fēng)。2017年，文化部在兩份重要文件《文化部關(guān)于推動數(shù)字文化產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的指導(dǎo)意見》和《文化部“十三五”時期文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》中明確指出了數(shù)字技術(shù)的發(fā)展對文化產(chǎn)業(yè)的重要性，數(shù)字文化產(chǎn)業(yè)從此成為了文產(chǎn)人的熱門議題。

新重組的文旅部提出了《文化和旅游部關(guān)于推動數(shù)字文化產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的意見》，重申數(shù)字文化產(chǎn)業(yè)的新業(yè)態(tài)，以文化消費帶動數(shù)字文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，提升民族文化自信心，最終增強中華文化影響力和國家文化軟實力。

在數(shù)字技術(shù)的加持下，動畫產(chǎn)業(yè)的發(fā)展呈現(xiàn)了新的業(yè)態(tài)和新的可能。例如《一人之下》作為近年來極為火爆的國產(chǎn)動畫IP，積極探索其IP延伸戰(zhàn)略，通過品牌授權(quán)、文旅融合、文化內(nèi)核挖掘等方式，用數(shù)字技術(shù)將動畫作品的內(nèi)涵以“線上+線下”的方式多元呈現(xiàn)，讓動畫內(nèi)容與受眾產(chǎn)生時代的共振。

二、目前我國動畫產(chǎn)業(yè)政策法規(guī)存在的問題

（一）補貼政策改革尚未完成，原創(chuàng)力不足

創(chuàng)意內(nèi)容是一部動畫作品的核心競爭力，各級各地的動畫生產(chǎn)補貼政策的退出留下了對優(yōu)質(zhì)IP內(nèi)容獎勵機制不足的隱患。雖然文旅部設(shè)置了以“中國文化藝術(shù)政府獎動漫獎”為代表的獎勵機制，但其獎勵系統(tǒng)主要針對的是頭部動畫企業(yè)，且獎勵周期較長、獎金數(shù)額少，無法真正激勵生產(chǎn)優(yōu)質(zhì)動畫內(nèi)容的小微企業(yè)。

小微企業(yè)在動畫生產(chǎn)鏈條中有著不可替代作用，同時，動畫元素的單調(diào)、動畫制作技術(shù)的落后也限制了動畫生產(chǎn)的原創(chuàng)力。政府在意識到先前補貼政策的不合理因素時，也不應(yīng)采取一刀切的做法，將動畫補貼機制完全退出，這樣會對生產(chǎn)優(yōu)質(zhì)IP的小微動畫企業(yè)帶來巨大打擊，遏制了他們的創(chuàng)新能力?？梢哉f我國動畫產(chǎn)業(yè)的補貼政策仍有非常大的改進(jìn)空間。

（二）動畫產(chǎn)業(yè)集群質(zhì)量低下，表面文章多

據(jù)統(tǒng)計，文旅部、廣電總局、科技部、教育部等國家部委授牌的國家動漫基地、產(chǎn)業(yè)園區(qū)共有40余個，省、市、區(qū)級動漫基地、園區(qū)數(shù)量更是數(shù)不勝數(shù)，但由政策手段所牽引出來的大量動漫基地并未給動畫產(chǎn)業(yè)的新發(fā)展帶來全新活力，2011年更是曝出“包括中影集團(tuán)、上海美影廠在內(nèi)的5個國家級動畫基地的電視動畫片產(chǎn)量為0”的尷尬新聞。目前全國不少動畫產(chǎn)業(yè)集群只注重企業(yè)數(shù)量，而不注重內(nèi)容質(zhì)量，一些廣告制作公司居然也被當(dāng)?shù)卣J(rèn)定為動漫數(shù)字企業(yè)，甚至部分園區(qū)企業(yè)搞起了房地產(chǎn)來回收成本。上述現(xiàn)象足可見動畫產(chǎn)業(yè)集群的亂象，動畫產(chǎn)業(yè)集群政策的制定不應(yīng)是政府部門的表面文章，更不應(yīng)忽視企業(yè)質(zhì)量和內(nèi)容生產(chǎn)。

三、對我國動畫產(chǎn)業(yè)政策法規(guī)轉(zhuǎn)型的建議

（一）補貼政策的“針對化”轉(zhuǎn)型

“大水漫灌”式的補貼政策并不能有效地促進(jìn)創(chuàng)意內(nèi)容的生產(chǎn)，反而會導(dǎo)致“劣幣驅(qū)逐良幣”現(xiàn)象的發(fā)生。政府部門不應(yīng)僅將動畫生產(chǎn)補貼政策退出，而是應(yīng)該將補貼政策向“針對化”的方向進(jìn)行轉(zhuǎn)型，通過建立公開化的人才考核、動畫內(nèi)容評價機制，使政府補貼資金流入優(yōu)秀人才和優(yōu)質(zhì)IP之中。尤其是要針對抗風(fēng)險能力弱的小微動畫企業(yè)進(jìn)行扶持，在稅收、租金等方面給予優(yōu)惠，提高小微動畫企業(yè)的造血能力。

同時，高校人才也同樣是引領(lǐng)未來中國動畫產(chǎn)業(yè)發(fā)展的儲備力量。政府部門應(yīng)制定相應(yīng)的補貼政策促進(jìn)動畫產(chǎn)業(yè)的“產(chǎn)、學(xué)、研”一體化發(fā)展，通過獎學(xué)金、企業(yè)人才引進(jìn)補貼、產(chǎn)業(yè)落戶補貼、校企合作補貼等補貼手段引導(dǎo)人才方向，滿足我國動畫產(chǎn)業(yè)對于高質(zhì)量、復(fù)合型人才的需求，利用“針對化”的補貼政策抓住動畫產(chǎn)業(yè)發(fā)展的痛點。

（二）提升產(chǎn)業(yè)集群質(zhì)量，扶持虛擬產(chǎn)業(yè)集群

針對目前我國動畫產(chǎn)業(yè)集群“名不副實”的問題，政府部門應(yīng)進(jìn)一步完善組織評價體系，明確產(chǎn)業(yè)基地的準(zhǔn)入和退出標(biāo)準(zhǔn)，通過定期考核淘汰不合格的動畫企業(yè)。對于產(chǎn)業(yè)基地內(nèi)的企業(yè)，要從創(chuàng)意、制作、發(fā)行、衍生品開發(fā)等環(huán)節(jié)提供完整的產(chǎn)業(yè)鏈保障。特別是要關(guān)注小微企業(yè)的生存問題，產(chǎn)業(yè)集群政策的制定要起到“雪中送炭”的效果。

虛擬產(chǎn)業(yè)集群，是指依托現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)通訊技術(shù)將分布在異地的企業(yè)按照產(chǎn)業(yè)鏈聯(lián)絡(luò)整合起來的組織形式。數(shù)字文化產(chǎn)業(yè)時代，動畫作品可以直接在網(wǎng)絡(luò)上進(jìn)行制作、傳播和發(fā)行，以此為基礎(chǔ)的虛擬動畫產(chǎn)業(yè)集群可以擺脫物理空間的束縛，合理高效地調(diào)配動畫企業(yè)間的資源，降低企業(yè)成本，提升企業(yè)創(chuàng)新力和作品競爭力。目前，中國互聯(lián)網(wǎng)已經(jīng)形成了以嗶哩嗶哩、愛奇藝、優(yōu)酷、騰訊為代表的虛擬產(chǎn)業(yè)集群，有關(guān)部門應(yīng)大力扶持以上述平臺為代表的虛擬產(chǎn)業(yè)集群，并幫助具有原創(chuàng)能力的小微企業(yè)、動畫工作室加入虛擬產(chǎn)業(yè)集群之中，形成類似于美國好萊塢的“大小共生”企業(yè)組織模式;其次，也要打破產(chǎn)業(yè)集群間的壁壘，防止互聯(lián)網(wǎng)壟斷巨頭間的惡性競爭，促進(jìn)企業(yè)間要素流動，激發(fā)創(chuàng)新動力;最后，虛擬產(chǎn)業(yè)集群內(nèi)部的生產(chǎn)者必須學(xué)習(xí)和掌握好數(shù)字技術(shù)的運用，在提高作品質(zhì)量的基礎(chǔ)上拓展業(yè)態(tài)的維度和深度，如此才能促進(jìn)我國動畫產(chǎn)業(yè)鏈的健康運轉(zhuǎn)，實現(xiàn)動畫產(chǎn)業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展。

總結(jié)而言，我國動畫產(chǎn)業(yè)的政策法規(guī)對產(chǎn)業(yè)發(fā)展起到了一定作用，但其轉(zhuǎn)型尚未完成。未來政策的制定必須要著眼于數(shù)字文化產(chǎn)業(yè)的變革趨勢，通過改革補貼政策、改變作品定位、構(gòu)建虛擬產(chǎn)業(yè)集群等手段實現(xiàn)動畫產(chǎn)業(yè)的“提質(zhì)減量”，讓中國動畫真正成為人民群眾喜聞樂見、與時代脈搏共同跳動的精神文化產(chǎn)品;讓中國動畫走出國內(nèi)、面向國際，提升我國的文化影響力和軟實力;讓中國動畫成為令中國人民自豪的“文化底氣”。

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（作者單位：同濟(jì)大學(xué)）