馮鴻雁　朱云飛

[摘要]京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)施以來，北京非首都功能疏解取得了明顯進(jìn)展，初步形成京津冀相互促進(jìn)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局。然而，受限于河北的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱、先進(jìn)要素匱乏、城鎮(zhèn)化水平較低、營商環(huán)境不佳等因素，河北的承接能力嚴(yán)重不足，極大制約了承接非首都功能的效果。立足新發(fā)展階段，加快推進(jìn)河北承接非首都功能疏解，需要進(jìn)一步完善承接政策、筑牢承接基礎(chǔ)、提升承接能力、優(yōu)化承接平臺(tái)和改善承接環(huán)境，在承接過程中實(shí)現(xiàn)河北產(chǎn)業(yè)升級(jí)與高質(zhì)量發(fā)展。

[關(guān)鍵詞]京津冀協(xié)同發(fā)展;非首都功能;承接平臺(tái);城鎮(zhèn)化

[中圖分類號(hào)]F0615[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A[文章編號(hào)] 1673-0461（2022）01-0061-07推動(dòng)京津冀協(xié)同發(fā)展，是以習(xí)近平同志為核心的黨中央作出的重大決策部署。疏解北京非首都功能是京津冀協(xié)同發(fā)展的“牛鼻子”，不僅是解決北京“大城市病”的必然要求，也是促進(jìn)河北轉(zhuǎn)型升級(jí)、推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要保障。

一、文獻(xiàn)綜述

關(guān)于“功能疏解”的概念和內(nèi)涵，官方和理論界尚沒有明確、統(tǒng)一的界定，但大都將產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移與疏解作為其核心內(nèi)容。

產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移是區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)的重要內(nèi)容。早在20世紀(jì)30年代，日本經(jīng)濟(jì)學(xué)家赤松要（1932）就提出了“雁行模式”理論，認(rèn)為產(chǎn)業(yè)替代能夠推動(dòng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)。阿根廷經(jīng)濟(jì)學(xué)家勞爾·普雷維什（1949）的“中心-外圍”理論，反映了發(fā)達(dá)資本主義國家和發(fā)展中國家之間的產(chǎn)業(yè)布局狀況。美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家弗農(nóng)（1966）的產(chǎn)品生命周期理論，分析了產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的動(dòng)因與動(dòng)態(tài)路徑，這一理論后被引入?yún)^(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)成為梯度轉(zhuǎn)移理論。小島清（1977）的邊際產(chǎn)業(yè)擴(kuò)張理論，從比較優(yōu)勢(shì)變化角度分析了國際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移規(guī)律。劉易斯（1978）的勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移論，分析了勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)在發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家之間的轉(zhuǎn)移現(xiàn)象[1]。20世紀(jì)90年代后的新經(jīng)濟(jì)地理學(xué)派，如克魯格曼（1990）、藤田昌久（1999）從集聚角度對(duì)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移現(xiàn)象及其原理進(jìn)行了剖析，認(rèn)為產(chǎn)業(yè)的集聚與擴(kuò)散主要取決于區(qū)域發(fā)展中的向心力和離心力對(duì)比。

近年來，針對(duì)京津冀協(xié)同發(fā)展下的承接非首都功能或產(chǎn)業(yè)疏解問題，國內(nèi)學(xué)者也做了大量研究，主要集中在四個(gè)方面。一是非首都功能問題。翟煒等[2]分析了北京的首都功能空間特征;王欣等[3]研究了非首都功能的內(nèi)涵及其疏解的必要性;王輝等[4]對(duì)北京的首都核心功能與非核心功能進(jìn)行了比較界定。二是產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移問題。皮建才等[5]構(gòu)建了京津冀區(qū)域內(nèi)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移模型，分析了功能擁擠程度對(duì)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的影響;管軍等[6]研究了京津冀之間的軟硬件差距、高環(huán)境成本、高搬遷成本對(duì)北京產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的影響;文宗瑜[7]剖析了北京三次產(chǎn)業(yè)與天津、河北一二產(chǎn)業(yè)的對(duì)接融合問題;劉賓[8]從京津冀協(xié)同發(fā)展的政策、基礎(chǔ)設(shè)施和地緣優(yōu)勢(shì)入手，研究了政府協(xié)調(diào)、市場(chǎng)主導(dǎo)、財(cái)稅和金融政策對(duì)承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的作用影響。三是承接平臺(tái)問題。王金杰等[9]分析了影響非首都功能承接的平臺(tái)載體問題，提出承接平臺(tái)較多、配套能力不足，自身機(jī)制不活是重要制約因素;劉艷等[10]重點(diǎn)剖析了城鎮(zhèn)承接平臺(tái)，提出夯實(shí)城鎮(zhèn)化產(chǎn)業(yè)、完善城市服務(wù)功能、規(guī)劃產(chǎn)業(yè)園區(qū)等建議;沈潔[11]、張晗等[12]通過構(gòu)建指標(biāo)體系，綜合比較了河北各城市對(duì)非首都功能轉(zhuǎn)移的承接能力。四是分地域分領(lǐng)域承接問題。郭幼佳等[13]、李倩瑋等[14]、桂喜民等[15]、柳天恩等[16]分別分析了保定、廊坊、邯鄲、雄安新區(qū)承接非首都功能疏解問題，趙芳[17]、薛建明[18]分別針對(duì)唐山承接京津養(yǎng)老服務(wù)、張家口承接北京高校疏解等問題進(jìn)行了專題研究，張權(quán)[19]、藺豐奇等[20]、王殿茹等[21]還分別分析了非首都功能疏解中的公共服務(wù)均等化、社會(huì)保障、生態(tài)環(huán)境等問題。

整體看，眾多學(xué)者圍繞北京的非首都功能或產(chǎn)業(yè)疏解進(jìn)行了大量研究，也針對(duì)河北承接提出了發(fā)揮政策引導(dǎo)、建設(shè)承接平臺(tái)、完善基礎(chǔ)設(shè)施、提升創(chuàng)新能力等諸多建議。這些研究大多針對(duì)某一領(lǐng)域、某個(gè)地域或某方面問題，提出增強(qiáng)河北承接能力的若干建議。本研究擬在以上研究的基礎(chǔ)上，從經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、要素供給、承載平臺(tái)、發(fā)展環(huán)境、政策機(jī)制等多個(gè)方面，綜合分析河北的承接狀況，提出相對(duì)系統(tǒng)而客觀的對(duì)策建議。

二、進(jìn)展?fàn)顩r

七年多來，京津冀三地加強(qiáng)對(duì)接、密切協(xié)同、資源共享、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、生態(tài)建設(shè)、交通一體化等方面取得了明顯進(jìn)展，河北承接非首都功能疏解、京津冀相互促進(jìn)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局初步形成。

（一）疏解空間格局逐步優(yōu)化

中央調(diào)整優(yōu)化首都空間布局，打造“一核兩翼”，一核即首都核心區(qū)，兩翼即北京城市副中心和雄安新區(qū)，符合國際上解決“大城市病”問題經(jīng)常采用“跳出去”建新城的通行方法。雄安新區(qū)為非首都核心功能的集中承載地，已從規(guī)劃階段轉(zhuǎn)入大規(guī)模建設(shè)階段，近兩年加快推進(jìn)120多個(gè)重大項(xiàng)目建設(shè)，推動(dòng)疏解項(xiàng)目?jī)?yōu)先向新區(qū)啟動(dòng)區(qū)疏解，將啟動(dòng)區(qū)打造為承載非首都功能的高質(zhì)量樣板。廊坊北三縣加速融入北京城市副中心，與通州實(shí)現(xiàn)了規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)、政策、管控的“四統(tǒng)一”。渤海新區(qū)、曹妃甸等其他承載地不斷優(yōu)化布局，以北京現(xiàn)代汽車滄州工廠為代表的一批先進(jìn)制造業(yè)疏解項(xiàng)目落戶河北，北京近百家醫(yī)藥企業(yè)入駐渤海新區(qū)，曹妃甸協(xié)同發(fā)展示范區(qū)已簽約億元以上京津合作項(xiàng)目123個(gè)。

（二）疏解交通體系基本成型

堅(jiān)持打造軌道上的京津冀，河北與京津聯(lián)手打通或拓寬對(duì)接路32條段、2 005公里，河北鐵路運(yùn)營里程、高速公路通車?yán)锍谭謩e達(dá)到7 870公里、8 042公里，均列全國第2位，秦皇島港、唐山港、曹妃甸港、天津港、黃驊港等港口互動(dòng)頻繁、相互串聯(lián)，初步形成軌道、空港、海港一體化的大交通格局。通關(guān)一體化改革進(jìn)一步深化，已有超85%的北京企業(yè)選擇以京津冀跨關(guān)區(qū)一體化方式通關(guān)。雄安新區(qū)高速路網(wǎng)正在加快建設(shè)，京雄、津雄高鐵實(shí)現(xiàn)雄安新區(qū)與京津直達(dá)，京雄高速實(shí)現(xiàn)雄安新區(qū)與北京中心城區(qū)直達(dá)，京雄、京德高速公路與大興國際機(jī)場(chǎng)直通，初步構(gòu)建起多中心、網(wǎng)絡(luò)化的綜合交通布局。

（三）疏解政策紅利持續(xù)注入

中央不斷出臺(tái)相關(guān)領(lǐng)域非首都功能疏解的具體舉措，制定了戶籍、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社保、中央預(yù)算內(nèi)投資、住房等激勵(lì)約束政策，形成了進(jìn)一步推進(jìn)北京非首都功能疏解的“1+N+X”方案政策體系。京津冀不斷加強(qiáng)公共服務(wù)交流合作，在教育、衛(wèi)生、養(yǎng)老等方面先試先行，對(duì)接效果較為顯著。先后組建12個(gè)京津冀高校創(chuàng)新發(fā)展聯(lián)盟，多所北京高水平中小學(xué)與河北開展合作辦學(xué)。北京22家市屬醫(yī)院積極與天津、河北開展醫(yī)療合作，43項(xiàng)臨床檢驗(yàn)結(jié)果在京津冀485家醫(yī)療機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)互認(rèn)[22]。京津冀人力資源服務(wù)地方標(biāo)準(zhǔn)實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一，社會(huì)保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移接續(xù)深入推進(jìn)，協(xié)同推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)向環(huán)京周邊地區(qū)延伸。

（四）疏解協(xié)同平臺(tái)加快建設(shè)

京津冀三地圍繞構(gòu)建和提升“2+4+46”產(chǎn)業(yè)合作格局，擇優(yōu)共建了一批特色示范園區(qū)。在高端裝備產(chǎn)業(yè)方面，重點(diǎn)建設(shè)了北京（曹妃甸）現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)發(fā)展試驗(yàn)區(qū)，首鋼、金隅等北京重點(diǎn)企業(yè)加快布局曹妃甸。在大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)方面，北京大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)鏈向廊坊、張北、懷來等匯聚落地，初步形成了廊坊的“大數(shù)據(jù)走廊”和張家口的“中國數(shù)壩”。在大健康產(chǎn)業(yè)方面，建設(shè)了灤南（北京）大健康國際產(chǎn)業(yè)園，被國家批準(zhǔn)為北京保健品企業(yè)外遷異地監(jiān)管區(qū)域，形成綜合服務(wù)及研發(fā)、醫(yī)藥保健產(chǎn)品制造、醫(yī)用制品生產(chǎn)、高端醫(yī)療電子設(shè)備生產(chǎn)、醫(yī)療器械及設(shè)備生產(chǎn)、物流倉儲(chǔ)等六大產(chǎn)業(yè)分區(qū)。近年來，河北與京津共建科技園區(qū)、創(chuàng)新基地、技術(shù)市場(chǎng)等創(chuàng)新載體超過210家，“京津研發(fā)、河北轉(zhuǎn)化”的協(xié)同創(chuàng)新發(fā)展模式初步形成。

三、主要挑戰(zhàn)

盡管河北承接非首都功能疏解有了明顯進(jìn)展，但對(duì)標(biāo)打造現(xiàn)代化新型首都圈、形成我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展新支撐的協(xié)同發(fā)展目標(biāo)要求仍有一定差距，典型體現(xiàn)在京津冀經(jīng)濟(jì)總量在全國位勢(shì)逐步下降①，三地間發(fā)展差距卻不斷拉大，其重要原因之一在于作為三地發(fā)展程度最低的河北承接能力不足，主要體現(xiàn)在以下幾方面。

（一）承接基礎(chǔ)較弱，河北的經(jīng)濟(jì)發(fā)展層次低，與北京的梯度落差影響了產(chǎn)業(yè)的循序轉(zhuǎn)移

河北與京津的經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度迥異，存在明顯的發(fā)展梯度落差。從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)上看，2020年北京的三次產(chǎn)業(yè)增加值結(jié)構(gòu)為03∶158∶839，天津?yàn)?5∶341∶644，河北為107∶376∶517。與北京相比，河北的第一產(chǎn)業(yè)占比超出104個(gè)百分點(diǎn)，第二產(chǎn)業(yè)占比超出218個(gè)百分點(diǎn)，第三產(chǎn)業(yè)占比則低了322個(gè)百分點(diǎn)。與中央提出京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略之前的2013年相比，河北與北京的各產(chǎn)業(yè)差距均有所縮減，但改進(jìn)程度不明顯，其中第三產(chǎn)業(yè)占比差距平均每年僅縮減不到1個(gè)百分點(diǎn)。從人均生產(chǎn)產(chǎn)值上看，2020年北京、天津、河北的人均生產(chǎn)總值分別為1649萬元、1016萬元、485萬元，北京、天津分別是河北的34倍、21倍，比2013年的倍數(shù)（分別為30倍、21倍）還有所擴(kuò)大。從人均財(cái)政收入上看，2020年北京、天津、河北的人均一般預(yù)算收入分別為251萬元、139萬元、051萬元，北京、天津分別是河北的49倍、27倍，比2013年的倍數(shù)（分別為55倍、47倍）有所縮小，但依然明顯大于人均生產(chǎn)總值的差距（見表1）。

受京津冀間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展梯度落差較大以及區(qū)域梯度推移粘性的影響，北京向河北產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移難以循序進(jìn)行。一方面，北京想轉(zhuǎn)移的產(chǎn)業(yè)，河北未必接得住。河北工業(yè)制造業(yè)相對(duì)落后，產(chǎn)業(yè)配套水平與北京轉(zhuǎn)移企業(yè)的發(fā)展需求匹配度較差，北京設(shè)計(jì)研發(fā)的很多產(chǎn)品，河北產(chǎn)業(yè)鏈對(duì)接不上，難以承接生產(chǎn)制造。2019年，北京輸出津冀的技術(shù)合同成交額僅占流向京外地區(qū)的78%，典型反映了三地間的產(chǎn)業(yè)技術(shù)程度差距。另一方面，河北想承接的產(chǎn)業(yè)，京津未必想轉(zhuǎn)移。京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)施以來，除了滄州的北京現(xiàn)代汽車、大數(shù)據(jù)基地和醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)園等少數(shù)項(xiàng)目外，京津向河北轉(zhuǎn)移的大都是批發(fā)零售、倉儲(chǔ)物流、食品加工等附加值較低的傳統(tǒng)制造業(yè)和一般服務(wù)業(yè)，雖然有助于疏解非首都功能、拉動(dòng)當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)，但對(duì)全省產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展意義不大。

（二）承接能力較低，河北的先進(jìn)要素和資源不足，不利于扭轉(zhuǎn)北京對(duì)周邊地區(qū)的虹吸效應(yīng)

與北京相比，河北的人才、資本、技術(shù)和公共服務(wù)水平等要素資源存在明顯短板，直接制約了河北的承接能力。一是技術(shù)創(chuàng)新能力低。2020年河北的研發(fā)經(jīng)費(fèi)投入強(qiáng)度為175%，僅相當(dāng)于全國平均水平的3/4，居各省第16位，遠(yuǎn)低于北京的644%、天津的344%。從引領(lǐng)科技創(chuàng)新浪潮的獨(dú)角獸企業(yè)②看，2020年我國共有251家獨(dú)角獸企業(yè)，集中在北京（82）、上海（44）、杭州（25）、深圳（20）、廣州（12）、天津（9），河北未有1家。二是高層次人才不足。河北雖為人口大省，人口數(shù)量居全國第6位，但高層次人才十分缺乏。國家統(tǒng)計(jì)局“七普”主要數(shù)據(jù)結(jié)果顯示，我國每10萬人中擁有大學(xué)（大專及以上學(xué)歷，下同）文化程度的為15 467人，占全部人口比重為1547%。其中，北京、天津、河北占比分別為4198%、2694%、1242%，河北的大學(xué)文化程度占比情況不僅遠(yuǎn)低于京津，也低于全國平均水平，居各省第24位。作為高層次人才代表的兩院院士，河北籍院士115人，在河北工作的僅有19人，不及北京一所高校的數(shù)量。三是金融資源長期外流。河北省金融體系不健全，全省僅有11家城市商業(yè)銀行，信托、證券、期貨和保險(xiǎn)法人機(jī)構(gòu)均僅有1家，沒有大型商業(yè)銀行和股份制商業(yè)銀行法人機(jī)構(gòu)，與金融總部云集的北京和作為北方金融中心的天津相差甚遠(yuǎn)，導(dǎo)致大量金融資本流出。四是公共服務(wù)水平較低。我們選取教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、文化等領(lǐng)域的12個(gè)典型指標(biāo)分析，2019年河北各項(xiàng)指標(biāo)均低于北京，其中生均計(jì)算機(jī)數(shù)量、生均教育經(jīng)費(fèi)、每百萬人口三級(jí)醫(yī)院數(shù)量、城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)、每25萬人擁有博物館數(shù)量、人均擁有公共圖書館藏量等6個(gè)指標(biāo)不足北京的一半，每百萬人口三級(jí)醫(yī)院數(shù)量、退休人員人均養(yǎng)老金、每25萬人擁有博物館數(shù)量等指標(biāo)與北京的差距比2013年還有所擴(kuò)大（見表2）。

正是由于這些要素資源的巨大差距，導(dǎo)致北京對(duì)河北的輻射作用未充分發(fā)揮，甚至仍持續(xù)著長期以來的虹吸效應(yīng)。隨著我國高速公路、高鐵、5G等交通通信設(shè)施的完善，雖然給河北帶來了一定的過境效應(yīng)，但車流、人流、物流、資金流和信息流等大都僅在沿途地區(qū)經(jīng)過，并未對(duì)河北沿線地帶產(chǎn)生明顯的發(fā)展效應(yīng)，反而在某種程度上加劇了河北產(chǎn)業(yè)要素的移出，加重了河北的邊緣化狀況。

（三）承接平臺(tái)不強(qiáng)，河北的新型城鎮(zhèn)化和產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展滯后，影響了承載服務(wù)功能的充分發(fā)揮

城鎮(zhèn)及符合城市規(guī)劃功能的園區(qū)是各類要素特別是先進(jìn)生產(chǎn)要素的主要載體，但河北這些載體的發(fā)展層次相對(duì)滯后，承載功能尚未充分發(fā)揮。

一方面，城鎮(zhèn)化水平不高。長期以來，河北的城鎮(zhèn)化水平一直偏低，2020年城鎮(zhèn)化率為601%，不僅遠(yuǎn)低于北京（876%）、天津（847%），甚至低于全國平均水平（639%）38個(gè)百分點(diǎn)，居第21位，在東部沿海省份中居于末位。分縣看，2019年全省有70個(gè)縣（占縣域數(shù)量的58%）的常住人口城鎮(zhèn)化率不足50%。全省縣域平均人口463萬，有26個(gè)縣人口不足30萬，

大廠、新河、尚義等縣人口不足20萬，其城區(qū)人口僅有幾萬人。較低的城鎮(zhèn)化水平，不利于人才、技術(shù)、資本、社會(huì)服務(wù)等資源聚集，極大影響了承接能力。此外，河北城鎮(zhèn)體系和布局也不合理，影響了先進(jìn)要素的集聚。如，全省設(shè)區(qū)市數(shù)量少，在全國人口最多的10個(gè)省份中排名最末，而且多為中小城市，沒有人口超過500萬的特大城市，在全國城市等級(jí)中的地位較低。同時(shí)，縣級(jí)單元數(shù)量全國第2，僅少于四川，但城鎮(zhèn)化水平較高的市轄區(qū)和縣級(jí)市數(shù)量較少，2020年市轄區(qū)數(shù)量占縣級(jí)單元比重為293%，位居10個(gè)人口大省的末位。另一方面，經(jīng)濟(jì)園區(qū)實(shí)力較弱。園區(qū)是實(shí)體經(jīng)濟(jì)特別是戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)的重要載體，河北雖擁有190多家省級(jí)以上各類園區(qū)，數(shù)量居全國前列，但實(shí)力較弱、帶動(dòng)力不足。從層次看，國家級(jí)開發(fā)區(qū)在各類開發(fā)區(qū)中居最高地位。在2020年全國218家國家級(jí)開發(fā)區(qū)中，河北擁有11家（含6家開發(fā)區(qū)和5家高新區(qū)），數(shù)量居全國第6位，但沒有1家進(jìn)入全國綜合實(shí)力30強(qiáng)，在2019年園區(qū)生產(chǎn)總值、財(cái)政收入指標(biāo)上，均沒有1家達(dá)到沿海地區(qū)（共107家）的平均標(biāo)準(zhǔn)，各園區(qū)生產(chǎn)總值甚至都在沿海地區(qū)后30名之列。從產(chǎn)業(yè)看，河北許多開發(fā)區(qū)的產(chǎn)業(yè)層次較低，多處于初級(jí)加工制造環(huán)節(jié)，而且普遍缺乏具有引領(lǐng)作用的龍頭企業(yè)，園區(qū)企業(yè)關(guān)聯(lián)度不高，多為孤島型企業(yè)，難以發(fā)揮集聚效應(yīng)和規(guī)模效應(yīng)。而且，許多開發(fā)區(qū)沒有自身明確的產(chǎn)業(yè)定位，相互間產(chǎn)業(yè)趨同，在招商引資和承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移過程中往往出現(xiàn)惡性競(jìng)爭(zhēng)等現(xiàn)象。

（四）承接保障不足，河北的營商環(huán)境和生態(tài)環(huán)境有待改善，制約了北京非首都功能疏解的積極性

環(huán)境是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要保障。當(dāng)前，河北的營商環(huán)境和生態(tài)環(huán)境均不甚樂觀，在一定程度上挫傷了京津項(xiàng)目向河北疏解轉(zhuǎn)移的積極性。

一方面，營商環(huán)境亟須改觀。近年來，河北持續(xù)推進(jìn)“放管服”改革，相繼實(shí)施“雙創(chuàng)雙服”“三創(chuàng)四建”“三重四創(chuàng)五優(yōu)化”等活動(dòng)，2021年又開展“營商環(huán)境十大專項(xiàng)行動(dòng)”，經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境逐步優(yōu)化。但仍有部分縣域的營商環(huán)境不容樂觀。近五年的河北的政府工作報(bào)告中，每年都提及“營商環(huán)境”問題③，各地曝光的典型案例也層出不窮。2018年三河某企業(yè)1個(gè)月先后迎接各級(jí)檢查21次，2019年滄州以刑事執(zhí)法干預(yù)經(jīng)濟(jì)糾紛導(dǎo)致椰風(fēng)集團(tuán)遭輪番查封癱瘓，2020年景縣向企業(yè)分解稅收任務(wù)、征收“過頭稅”，石家莊等地違規(guī)設(shè)置限高限寬設(shè)施和檢查卡點(diǎn)等，不斷凸顯了改善營商環(huán)境的緊迫性。21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)研究院發(fā)布的《2020年296個(gè)地級(jí)以上城市營商環(huán)境報(bào)告》顯示，全省11個(gè)設(shè)區(qū)市中，位居前100名的僅有石家莊、唐山兩市，位居后100名的則有承德、張家口、邯鄲、邢臺(tái)、滄州、衡水等6市。另一方面，生態(tài)環(huán)境有待改善。近年來，河北實(shí)施的壓減產(chǎn)能“6643”工程、大氣污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)等，對(duì)改善生態(tài)環(huán)境發(fā)揮了重要作用，但相比中央要求和人民期望仍有較大差距。2020年全省優(yōu)良天數(shù)比率為699%，超額完成藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)三年行動(dòng)計(jì)劃目標(biāo)，但仍明顯低于870%的全國平均水平，仍有石家莊、唐山、邯鄲、邢臺(tái)等4市位居全國地級(jí)及以上城市大氣污染指數(shù)后10位。2020年納入國家考核的地表水水質(zhì)監(jiān)測(cè)斷面中，河北的水質(zhì)優(yōu)良（Ⅰ～Ⅲ類）斷面比例為662%，遠(yuǎn)低于846%的全國平均水平，有滄州、邢臺(tái)、廊坊等3市位居全國地級(jí)及以上城市地表水環(huán)境質(zhì)量后20位。此外，為改善生態(tài)環(huán)境，部分地區(qū)的環(huán)保政策還存在“一刀切”問題，進(jìn)一步加劇了部分省內(nèi)企業(yè)的移出傾向。“十三五”期間，河北鋼鐵生產(chǎn)企業(yè)由107家減至68家，一些鋼鐵企業(yè)外遷到內(nèi)蒙古、廣西等地，位列中國民營企業(yè)500強(qiáng)的德龍鋼鐵集團(tuán)甚至將總部搬至上海。高碑店曾是“中國爐具之鄉(xiāng)”，鼎盛期擁有180余家爐具生產(chǎn)企業(yè)，全國市場(chǎng)占有率達(dá)到40%，近年來受停產(chǎn)限產(chǎn)等影響，約80%的企業(yè)都淘汰退出或轉(zhuǎn)移外省。

四、對(duì)策建議

立足新發(fā)展階段，深入推進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展，疏解北京非首都功能和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，關(guān)鍵是提升河北的承接能力，確保疏解對(duì)象“轉(zhuǎn)得出、留得住、能發(fā)展”，在承接過程中實(shí)現(xiàn)河北的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移與高質(zhì)量發(fā)展。

（一）完善承接政策，加強(qiáng)京津冀規(guī)劃對(duì)接和政策銜接

針對(duì)當(dāng)前京津冀協(xié)同發(fā)展中存在的政策體系錯(cuò)位、規(guī)劃指導(dǎo)不足等問題，對(duì)三地現(xiàn)行的各類發(fā)展政策和規(guī)劃進(jìn)行全面梳理，加強(qiáng)相互間的統(tǒng)籌銜接。一是完善協(xié)同推進(jìn)工作機(jī)制。破除屬地管理壁壘，進(jìn)一步推動(dòng)構(gòu)建三地疏解和承接工作的頂層設(shè)計(jì)與合作機(jī)制，建立完善產(chǎn)業(yè)、教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等分領(lǐng)域的協(xié)商機(jī)制。二是編制具體領(lǐng)域協(xié)同規(guī)劃。依據(jù)京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要，對(duì)近年來的三地協(xié)同發(fā)展?fàn)顩r進(jìn)行全面評(píng)估，在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步完善相關(guān)規(guī)劃，并滾動(dòng)編制京津冀產(chǎn)業(yè)對(duì)接、生態(tài)共建、公共服務(wù)共享等若干個(gè)三年行動(dòng)計(jì)劃。三是加強(qiáng)協(xié)同發(fā)展政策銜接。加強(qiáng)發(fā)展規(guī)劃、投融資、財(cái)稅、環(huán)保、法律、人才等政策的協(xié)同性，做到信息共享、政策共商，持續(xù)深化河北與京津簽訂的產(chǎn)業(yè)、教育、醫(yī)療、社保等合作協(xié)議，完善產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移對(duì)接企業(yè)的稅收分享機(jī)制，建立統(tǒng)一的京津冀全域醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，探索一體化養(yǎng)老服務(wù)模式，共同推動(dòng)公共就業(yè)服務(wù)制度的調(diào)整完善，促進(jìn)資源要素在京津冀區(qū)間有序合理流動(dòng)。四是發(fā)揮財(cái)政金融引導(dǎo)作用。對(duì)承接京津的符合河北產(chǎn)業(yè)政策，發(fā)展?jié)摿Υ?、貢獻(xiàn)程度高的項(xiàng)目，采取規(guī)劃和板塊等整合方式，統(tǒng)籌安排河北優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、工業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)等專項(xiàng)資金，并采用股權(quán)投資、產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金、融資擔(dān)保、企業(yè)債券等方式，積極吸引金融和社會(huì)資本投入。

（二）筑牢承接基礎(chǔ)，形成京津冀緊密協(xié)同的產(chǎn)業(yè)鏈條

針對(duì)河北產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱、短板弱項(xiàng)明顯等問題，應(yīng)立足河北省情，逐步提升產(chǎn)業(yè)層次，減緩與京津的產(chǎn)業(yè)落差，努力打造對(duì)接京津的產(chǎn)業(yè)鏈和上下游緊密協(xié)同的供應(yīng)鏈。一是鍛造產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈長板。深入實(shí)施萬企轉(zhuǎn)型、產(chǎn)業(yè)鏈集群化發(fā)展等行動(dòng)計(jì)劃，推動(dòng)河北的鋼鐵、石化、建材、紡織等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，實(shí)施智能改造、轉(zhuǎn)化科技成果、升級(jí)換代產(chǎn)品，發(fā)展服務(wù)型制造，提升對(duì)接京津產(chǎn)業(yè)的層次。二是補(bǔ)齊產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈短板。實(shí)施產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)再造工程、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)振興工程和數(shù)字經(jīng)濟(jì)倍增計(jì)劃，引導(dǎo)各類資源向大數(shù)據(jù)、現(xiàn)代通信、新型顯示等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)聚集，加快布局冰雪產(chǎn)業(yè)、被動(dòng)房、康復(fù)器具、工業(yè)機(jī)器人等未來產(chǎn)業(yè)，與京津研發(fā)、營銷等環(huán)節(jié)形成更加緊密的供應(yīng)鏈。三是集聚產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)新模式。大力發(fā)展智能制造、在線服務(wù)、跨境電商、數(shù)字會(huì)展等新經(jīng)濟(jì)模式，利用雄安新區(qū)開發(fā)建設(shè)、冬奧會(huì)籌辦等有利時(shí)機(jī)，出臺(tái)發(fā)展總部經(jīng)濟(jì)、樓宇經(jīng)濟(jì)的相關(guān)規(guī)劃和政策，集聚高端產(chǎn)業(yè)。特別是利用河北的現(xiàn)有優(yōu)勢(shì)，積極吸引京津資源，加快推動(dòng)河北數(shù)據(jù)中心從“存儲(chǔ)地”轉(zhuǎn)為“功能地”，通過新型數(shù)據(jù)中心設(shè)施、IT、網(wǎng)絡(luò)、平臺(tái)、應(yīng)用等多層架構(gòu)的融合聯(lián)動(dòng)，打造京津冀新型數(shù)據(jù)中心產(chǎn)業(yè)鏈聚集區(qū)。四是扶持縣域特色產(chǎn)業(yè)。實(shí)施特色產(chǎn)業(yè)培育壯大工程和專精特新“小巨人”企業(yè)培育工程，重點(diǎn)發(fā)展產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度高、輻射帶動(dòng)作用大的特色支柱企業(yè)，打造一批單項(xiàng)冠軍，通過特色產(chǎn)業(yè)和細(xì)分產(chǎn)品拓展與京津產(chǎn)業(yè)對(duì)接的空間。

（三）提升承接能力，吸引京津各類先進(jìn)生產(chǎn)要素集聚

針對(duì)河北先進(jìn)生產(chǎn)要素缺乏，承接非首都功能疏解能力不足的問題，加快優(yōu)化各類要素供給，特別是吸引京津先進(jìn)要素集聚。一是共建創(chuàng)新平臺(tái)。采用股權(quán)投資引導(dǎo)基金、創(chuàng)業(yè)擔(dān)保貸款補(bǔ)貼、產(chǎn)業(yè)園區(qū)專項(xiàng)債券、科技創(chuàng)新券等，完善多元化、有效率的科技支持機(jī)制，大力支持北京各類研發(fā)機(jī)構(gòu)與河北共建技術(shù)創(chuàng)新服務(wù)平臺(tái)，在科學(xué)研究、成果轉(zhuǎn)化、人才培養(yǎng)等方面開展全方位的戰(zhàn)略合作。如，支持中關(guān)村專業(yè)園區(qū)在河北特色產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域設(shè)立創(chuàng)新中心、孵化器及轉(zhuǎn)化基地，配套相應(yīng)的優(yōu)惠政策，吸引全國高端人才和創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)主體集聚。二是吸引人才流入。立足京津冀產(chǎn)業(yè)狀況，制定河北的人才需求、項(xiàng)目、資源和政策清單庫，與京津知名高校共建產(chǎn)業(yè)研發(fā)中心，集聚產(chǎn)業(yè)領(lǐng)軍人才，同時(shí)完善聚才引才用才制度，探索人才編制管理新機(jī)制，吸引京津候鳥型人才來冀創(chuàng)業(yè)。三是強(qiáng)化土地保障。做好用地規(guī)劃布局，積極盤活存量建設(shè)用地，完善城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)、工礦廢棄地復(fù)墾利用、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤等政策，對(duì)承接京津產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的重點(diǎn)項(xiàng)目足額保障用地需求。四是縮減公共服務(wù)落差。交通、市政、水利、環(huán)保等基礎(chǔ)設(shè)施是承載疏解的動(dòng)脈系統(tǒng)，教育、衛(wèi)生、養(yǎng)老等民生項(xiàng)目是承接疏解的保障系統(tǒng)。根據(jù)不同的項(xiàng)目種類和投融資回報(bào)方式，積極爭(zhēng)取政府專項(xiàng)債券，利用國際金融組織貸款、國開行等政策性銀行貸款和金融債券，以及采用PPP方式，支持重點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施和民生項(xiàng)目建設(shè)，提升河北的公共服務(wù)水平。鼓勵(lì)和引導(dǎo)京津優(yōu)勢(shì)教育、醫(yī)療資源，通過合作共建、委托管理等方式向河北延伸和轉(zhuǎn)移，提升就業(yè)、社保、養(yǎng)老、托幼等公共服務(wù)水平，縮小京津冀公共資源配置上的差距，促進(jìn)京津冀基本公共服務(wù)均等化。

（四）優(yōu)化承接平臺(tái)，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化和產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展

做好非首都功能承接，必須進(jìn)一步做強(qiáng)城鎮(zhèn)和園區(qū)兩大承接平臺(tái)，提升綜合承載能力和服務(wù)功能。一是提升承載能力。推進(jìn)以縣城為重要載體的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，促使公共服務(wù)、環(huán)境衛(wèi)生、市政公用等設(shè)施提級(jí)擴(kuò)能，增強(qiáng)城鎮(zhèn)聚集和輻射效應(yīng)。二是優(yōu)化空間布局。合理確定城市規(guī)模、人口密度、空間結(jié)構(gòu)，進(jìn)一步推進(jìn)縣改區(qū)、鎮(zhèn)改街、村改居，有序拉大城市框架，優(yōu)化河北行政區(qū)劃。結(jié)合國土空間規(guī)劃編制，統(tǒng)籌抓好區(qū)域性中心城市、重要節(jié)點(diǎn)城市和縣城布局，既推動(dòng)中心城市做大做強(qiáng)，也依托特色產(chǎn)業(yè)集群和專業(yè)村鎮(zhèn)，打造一批承接疏解、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、文旅康養(yǎng)、生態(tài)農(nóng)業(yè)休閑等特色小鎮(zhèn)。三是提升園區(qū)能級(jí)。對(duì)全省近200家各類園區(qū)進(jìn)行優(yōu)化整合，探索建立園區(qū)統(tǒng)一協(xié)調(diào)機(jī)制。推行產(chǎn)業(yè)鏈招商、集群招商、板塊招商等方式，增強(qiáng)招商引資的針對(duì)性，做強(qiáng)做優(yōu)園區(qū)產(chǎn)業(yè)規(guī)模。其中，注重畝產(chǎn)效益綜合評(píng)價(jià)，對(duì)土地長期閑置、無法形成財(cái)稅經(jīng)濟(jì)效益的項(xiàng)目進(jìn)行清理。四是打造承載高地。加強(qiáng)區(qū)域引領(lǐng)，鼓勵(lì)雄安新區(qū)、廊坊北三縣、張家口崇禮等重點(diǎn)承載地發(fā)揮比較優(yōu)勢(shì)，率先承接非首都功能疏解，將雄安新區(qū)打造成非首都功能疏解集中承載地和京津冀公共服務(wù)共建共享示范區(qū)。充分發(fā)揮河北自貿(mào)區(qū)大興機(jī)場(chǎng)片區(qū)的載體和紐帶作用，將其建成京冀兩地共商共建共享創(chuàng)新的“試驗(yàn)田”，出臺(tái)一系列有利于促進(jìn)跨行政區(qū)域協(xié)同發(fā)展的創(chuàng)新制度。同時(shí)，結(jié)合本地產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)和區(qū)位優(yōu)勢(shì)，沿京廣、京九、京滬等鐵路和高速公路通道，布局建設(shè)若干個(gè)定位明確、特色鮮明、產(chǎn)城融合、專業(yè)化發(fā)展的“微中心”，有效承接非首都功能疏解，為京津冀協(xié)同發(fā)展起到帶動(dòng)和示范作用。

（五）改善承接環(huán)境，深化“放管服”改革和生態(tài)治理

為更有效地承接非首都功能疏解和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，推動(dòng)全省高質(zhì)量發(fā)展，必須進(jìn)一步優(yōu)化河北的發(fā)展環(huán)境，以良好環(huán)境吸引人、引進(jìn)資本和項(xiàng)目。一是優(yōu)化政務(wù)環(huán)境。圍繞“辦好一件事”，編制“一件事”辦事指南，推廣“一號(hào)一窗一網(wǎng)”“一窗通辦”“一站式服務(wù)”等模式，實(shí)現(xiàn)前臺(tái)后臺(tái)、線上線下無縫對(duì)接和高效服務(wù)。大力推進(jìn)“數(shù)字政府”建設(shè)，打造統(tǒng)一安全的政務(wù)大數(shù)據(jù)平臺(tái)，支持醫(yī)療、交通、教育等公共部門的數(shù)字化轉(zhuǎn)型，為企業(yè)和群眾提供更便利、更高效的公共服務(wù)。二是完善政策環(huán)境。嚴(yán)格落實(shí)中央及我省出臺(tái)的各項(xiàng)稅費(fèi)減免政策，健全涉企收費(fèi)目錄清單動(dòng)態(tài)調(diào)整制度。開展專項(xiàng)評(píng)估行動(dòng)，對(duì)近年來的各項(xiàng)優(yōu)化營商環(huán)境政策進(jìn)行集中梳理和效果評(píng)估，將執(zhí)行中的有效政策分門別類進(jìn)行歸集，不易操作的盡快制定配套細(xì)則，未落實(shí)的形成責(zé)任清單抓緊整改。三是改善生態(tài)環(huán)境。推進(jìn)大氣、水、土壤污染治理，統(tǒng)籌開展山水林田湖草一體化生態(tài)保護(hù)，探索排污權(quán)有償使用和交易制度，推進(jìn)市場(chǎng)化碳匯交易，建立綠色信貸扶持機(jī)制，設(shè)立綠色發(fā)展子基金。同時(shí)，實(shí)施環(huán)保政策精準(zhǔn)管控，根據(jù)市場(chǎng)主體生產(chǎn)情況和行業(yè)類別采取不同的限產(chǎn)、停產(chǎn)等措施，簡(jiǎn)并對(duì)企業(yè)實(shí)施的各類監(jiān)督檢查，減少對(duì)市場(chǎng)主體生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)的影響。通過優(yōu)美的生態(tài)環(huán)境，吸引京津各類先進(jìn)生產(chǎn)要素向河北轉(zhuǎn)移。

[注釋]① 2013—2020年，三地經(jīng)濟(jì)總量占全國比重由93%降到85%。

② 獨(dú)角獸企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)為創(chuàng)業(yè)10年以內(nèi)、市場(chǎng)估值超過10億美元且未上市的企業(yè)。

③ 2017年報(bào)告提出，“放管服”改革還不到位，營商環(huán)境亟待改善;2018年提出，營商環(huán)境尚需改善，政府部門服務(wù)質(zhì)量和效率有待進(jìn)一步提高;2019年提出，改革開放亟待深化，營商環(huán)境還需大力改善;2020年提出，營商環(huán)境尚需優(yōu)化，“放管服”改革還不到位，民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展有不少“隱形壁壘”;2021年提出，營商環(huán)境仍需改善，政府部門形式主義、官僚主義問題仍不同程度存在。

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and the Undertaking Countermeasures of Hebei

FengHongyan，ZhuYunfei

（1. Hebei GEO University， Shijiazhuang 050031， China; 2. Department of Finance of Hebei Province， Shijiazhuang 050051， China）

Abstract： Since the implementation of the coordinated development strategy of BeijingTianjinHebei region， significant progress has been made in easing Beijing’s noncapital functions. The regional economic layout of mutual promotion between Beijing， Tianjin and Hebei has initially taken shape. However， due to Hebei’s weak economic foundation， lack of advanced elements， low urbanization level， poor business environment and other factors， Hebei’s undertaking capacity is seriously insufficient， which greatly restricts the effect of undertaking noncapital functions. In the new development stage， to promote the undertaking of the non capital functions in Hebei， it needs to further improve the undertaking policy， build a solid undertaking foundation， improve the undertaking capacity， optimize the undertaking platform and improve the undertaking environment， so as to realize the industrial upgrading and highquality development of Hebei in the undertaking process.

Key words：coordinated development of the BeijingTianjinHebei region; noncapital function; undertaking platform; urbanization

（責(zé)任編輯：張夢(mèng)楠）

收稿日期：2021-10-26

作者簡(jiǎn)介：馮鴻雁（1965—），男，河北趙縣人，管理學(xué)博士，研究員，河北地質(zhì)大學(xué)副校長，主要研究方向?yàn)楹暧^政策、區(qū)域經(jīng)濟(jì);朱云飛（1980—），男，河北衡水人，經(jīng)濟(jì)學(xué)碩士，河北省財(cái)政廳研究員，研究方向?yàn)樨?cái)政政策。DOI： 1013253/j.cnki.ddjjgl.202201008