蔡龔濤，戴均

（陜西師范大學哲學與政府管理學院，陜西 西安 710119）

一、研究緣起

為了適應(yīng)市場經(jīng)濟體制和破解政府機構(gòu)改革的瓶頸，中央政府于2001年開始推動行政審批制度改革。改革歷程可劃分為四個階段：第一階段（2001—2007年），以取消和調(diào)整行政審批事項為主；第二階段（2008—2013年），以建立行政審批局并逐步劃轉(zhuǎn)權(quán)力為主；第三階段（2014—2020年），以探索相對集中行政許可權(quán)改革為主，并將其納入“放管服”視域下系統(tǒng)推進；第四階段（2021年至今），2021年國務(wù)院《政府工作報告》首次提出了“要把有效監(jiān)管作為簡政放權(quán)的必要保障，全面落實監(jiān)管責任，加強對取消或下放審批事項的事中事后監(jiān)管”，此階段的工作重心是推動審管有機銜接，并向制度化、精細化、一體化發(fā)展。

當前行政審批局改革模式下審管融合主要面臨著原有審管共同體格局被打破而產(chǎn)生的利益沖突問題［1-2］、審管職能邊界不清與信息銜接不暢而形成的責任模糊化問題［3-4］和“條條”鉗制“塊塊”造成的體制機制問題［5-6］。學者針對這一系列審管融合困境提出了相應(yīng)解決措施，包括要依托互聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)打通審管部門間的數(shù)據(jù)共享通道［7］,合理配置審批權(quán)和處罰權(quán)［8］，制定完善的銜接運行制度等［9］。

學界雖然對行政審批局改革模式下審管融合困境做了整體鏡像性描述，但缺乏從具體案例中考察審管融合的運行流程，以及對困境的內(nèi)在成因進行系統(tǒng)性分析?；谏鲜鲇懻?，對“行政審批局改革模式下審管融合困境的生成機理”的問題進行深入思考，不僅有助于理解審管兩部門間的責任劃分依據(jù)、具體互動過程及行為選擇的邏輯，也能豐富和完善審管融合改革的理論基礎(chǔ)。為解決上述問題，本文以X市行政審批制度改革為考察對象，通過深度訪談和實地參與獲得第一手的資料，描繪審管融合的運行機制，并構(gòu)建審管融合困境的生成機理模型，從而嘗試打開審管融合過程中的“黑箱”。

二、理論基礎(chǔ)及契合性分析

（一）復(fù)雜適應(yīng)系統(tǒng)理論

復(fù)雜適應(yīng)系統(tǒng)理論（Complex Adaptive Systems，簡稱CAS）在20世紀末被約翰·霍蘭教授正式提出后，雖然在工程、經(jīng)濟及生物領(lǐng)域被廣泛應(yīng)用，但在社會系統(tǒng)領(lǐng)域的研究還處于起步階段［10］。復(fù)雜適應(yīng)系統(tǒng)指在系統(tǒng)內(nèi)部，結(jié)構(gòu)、形式和功能各異的主體基于自身的學習和經(jīng)驗積累改變行為方式，從而適應(yīng)其他主體的發(fā)展要求和整體環(huán)境的要求，并且在改變自身的同時會改變整體環(huán)境，從而形成一個動態(tài)變化著的系統(tǒng)［11］。復(fù)雜適應(yīng)系統(tǒng)具有四個顯著特征，依次是聚集性（Aggreg ation）、非線性（Non-linearity）、流（Flow）和多樣性（Diversity）［12］。具體來說就是：聚集性即低層次功能個體的結(jié)合可以形成某種高層次的功能，進而影響整個系統(tǒng)功能的變遷；非線性指系統(tǒng)內(nèi)部一個小的變動都足以影響整個系統(tǒng)的發(fā)展方向，輸入資源與輸出結(jié)果之間具有乘數(shù)效應(yīng)等非線性關(guān)系；流指系統(tǒng)內(nèi)部各個適應(yīng)性主體之間或主體與外部環(huán)境之間進行信息與資源的交換；多樣性指系統(tǒng)內(nèi)的各自適應(yīng)性主體彼此各異。

此外，標識、內(nèi)部模型和積木是支撐復(fù)雜適應(yīng)系統(tǒng)內(nèi)部演化的三個重要交流機制［12］。標識是引導(dǎo)主體進行相互識別、篩選并實現(xiàn)聚集，從而形成系統(tǒng)邊界的機制；內(nèi)部模型具有特定的功能結(jié)構(gòu)，主要源于主體與其他主體或環(huán)境交互作用過程中獲得的歷史經(jīng)驗，是主體適應(yīng)新環(huán)境的預(yù)知機制和決策機制；積木是復(fù)雜適應(yīng)系統(tǒng)的基本構(gòu)件，也是構(gòu)建內(nèi)部模型和行為模式的基本元素，通過調(diào)整積木組合方式可以使系統(tǒng)具有新功能和結(jié)構(gòu)。

復(fù)雜適應(yīng)系統(tǒng)理論有三個經(jīng)典模型。首先，“刺激—反應(yīng)”模型指主體與環(huán)境的交互方式，具體表現(xiàn)為“接收刺激信息—處理外部信息—行為效果反饋”這一基本過程［11］。其次，回聲模型可以被理解為在復(fù)雜適應(yīng)系統(tǒng)中具有多個位置，每個主體都有進攻標識、防御標識和資源庫，當兩個主體在同一位置相遇且一個主體進攻標識與另一主體防御標識相匹配時，它們則進行資源交流［12］。最后，涌現(xiàn)模型強調(diào)主體間發(fā)生非線性交互作用，從而使得系統(tǒng)具備更高層次結(jié)構(gòu)與功能。

（二）契合性分析

近些年，公共管理學者逐漸以CAS理論視野重新審視政府自我治理行為，如政府探索的審管分離后再融合的改革。實際上，審管融合中的每個主體及其所處的外部環(huán)境和具體運行過程共同構(gòu)成了一個龐大的復(fù)雜適應(yīng)系統(tǒng)。

首先，審管融合所處的運行環(huán)境是復(fù)雜的、開放的。行政審批制度對社會運行發(fā)展有著巨大影響，其改革過程需要考量各類社會要素。社會、經(jīng)濟、技術(shù)等外部環(huán)境始終處在高度不確定性和頻繁變化發(fā)展的態(tài)勢中，這對審管融合的建設(shè)提出諸多新要求和新挑戰(zhàn)。

其次，復(fù)雜適應(yīng)系統(tǒng)中主體具備學習能力，彼此相對獨立又相互聯(lián)系［13］。審管融合過程包括多個核心主體，每個主體在自己所處的小環(huán)境中具有極大的自主性活動空間，形成獨有的目的觀念、組織結(jié)構(gòu)以及行為策略。而主體在彼此互動的過程中，會主動學習和創(chuàng)新，通過重塑由自身的價值觀念、認知結(jié)構(gòu)和行為模式所構(gòu)成的內(nèi)部模型，進而回應(yīng)多樣化的訴求。

最后，審管融合的運行過程是一個具有多元主體交織、動態(tài)流頻繁交換與改變、產(chǎn)出結(jié)果不可預(yù)測等特征的復(fù)雜適應(yīng)系統(tǒng)。審批部門和監(jiān)管部門等主體在面臨不同的條塊結(jié)構(gòu)環(huán)境、考核問責壓力時，會基于自己的功能定位，通過構(gòu)建的責任分配機制、信息共享機制、聯(lián)動保障機制等，頻繁與其他主體進行互動，以滿足各種目標要求，但執(zhí)行的結(jié)果并非遵循線性邏輯。

三、資料收集與案例簡介

（一）資料收集

本研究的信息數(shù)據(jù)和各項材料均由筆者于2020年6月至12月間在X市市級和區(qū)縣兩個層面進行收集和整理，獲取方式主要有三種：一是分別與X市及其下轄區(qū)縣行政審批局相關(guān)工作人員、部分區(qū)縣市場監(jiān)督管理局工作人員等共計66人開展非結(jié)構(gòu)化個別或集體訪談（如表1所示），并形成訪談記錄3萬余字；二是采取非參與式觀察法，多次參加審批流程、聯(lián)席會議、現(xiàn)場勘驗等審管融合環(huán)節(jié)；三是系統(tǒng)收集省、市及其各區(qū)縣發(fā)布的涉及審管融合的各類政策文本、新聞報道、統(tǒng)計數(shù)據(jù)等。通過三種途徑獲取的研究資料符合三角論證的原則，能夠在較大程度上保證資料全面、準確地反映X市行政審批改革過程中推行審管融合的現(xiàn)狀及其困境。

表1 訪談對象基本資料統(tǒng)計表（節(jié)選）

（二）案例簡介

本文以X市推進行政審批制度改革的典型案例為主要資料來源和分析對象，深入描繪審管融合的具體運作流程及方式，進而剖析審管融合的實施困境及其成因。

1.X市實施行政審批制度改革的歷程

X市擁有較大的市場主體存量，轄區(qū)內(nèi)傳統(tǒng)商貿(mào)業(yè)發(fā)達、新興產(chǎn)業(yè)蓬勃發(fā)展、重點建設(shè)項目眾多。X市為優(yōu)化營商環(huán)境，以深化相對集中行政許可權(quán)改革為抓手，于2017年7月成立首個區(qū)級行政審批局。在陜西省政府于2018年12月出臺“三級四同”服務(wù)事項清單和相對集中行政許可權(quán)改革工作方案后，X市在轄區(qū)范圍內(nèi)開啟了大規(guī)模成立行政審批局的進程。其中，市行政審批局沒有劃轉(zhuǎn)審批權(quán)力，主要負責指導(dǎo)各區(qū)縣行政審批局推進“一枚印章管審批”的改革。

2.X市推進審管融合的實踐圖景

X市下轄各區(qū)縣行政審批局于2019年出臺《行政審批與監(jiān)管協(xié)調(diào)聯(lián)動工作制度（試行）》，按照“誰審批誰負責”和“誰主管誰監(jiān)管”的原則，建立審批信息通報制度、監(jiān)管結(jié)果抄告制度、部門聯(lián)席會議制度、特派聯(lián)絡(luò)員制度、對上協(xié)調(diào)聯(lián)動制度，初步形成了審管融合的框架。為進一步確保行政審批與事中事后監(jiān)管無縫銜接，各區(qū)縣行政審批局于2020年再次修訂協(xié)調(diào)聯(lián)動文件，增建聯(lián)合勘驗制度、評估考核制度、責任追究制度，從而形成了審管融合新框架。

3.X市推進審管融合的現(xiàn)實困境

雖然X市各區(qū)縣行政審批局按照鏈條思維推動審批與監(jiān)管協(xié)調(diào)聯(lián)動，一定程度上也實現(xiàn)了二者間的融合，但在現(xiàn)實中審管融合不暢的情況多有發(fā)生。

首先，審批標準制定環(huán)節(jié)，責任主體缺失。監(jiān)管部門在轉(zhuǎn)移審批權(quán)力的同時，需要明確相應(yīng)的審批標準，但當出現(xiàn)新型審批事項時，監(jiān)管部門往往推諉制定審批標準的責任，出現(xiàn)制定主體缺失的局面。

其次，審批辦理勘驗環(huán)節(jié)，參與動力不足。在聯(lián)合勘驗過程中，行政審批局需要主導(dǎo)這一過程，并協(xié)調(diào)多個監(jiān)管部門，而監(jiān)管部門常以人力、物力等資源不足為由，推遲或缺席聯(lián)合勘驗，導(dǎo)致審批效率降低。

再次，審管信息共享環(huán)節(jié)，數(shù)據(jù)內(nèi)容繁雜。審管兩主體一般通過專用郵箱傳輸信息，但在實際運作中兩主體均表示信息傳輸內(nèi)容過于龐雜且內(nèi)容推送不夠精準化，需要耗費大量精力整理材料。同時，行政審批局認為監(jiān)管部門在轉(zhuǎn)發(fā)上級職能部門的文件時，沒能實時和準確地告知“條條”間的專業(yè)信息。

又次，監(jiān)管執(zhí)行反饋環(huán)節(jié)，責任閉環(huán)失效。隨著審批權(quán)力的劃轉(zhuǎn)，監(jiān)管部門獲得了較為充實的監(jiān)管力量，但其監(jiān)管理念仍停留在“以審代管”層面，監(jiān)管后的結(jié)果沒有及時地反饋給行政審批局，不想管、不善管的問題凸顯。

最后，評估考核監(jiān)督環(huán)節(jié)，制度約束性弱。雖然各區(qū)縣制定了監(jiān)管責任追究制度和評估考核制度，但是考核問責的標準、對象以及觸發(fā)機制模糊化，使得制度缺乏解決審管銜接不暢的糾偏能力。

四、審管融合困境的生成機理闡釋

X市各區(qū)縣在推動行政審批改革過程中，雖然期許通過構(gòu)建多項協(xié)調(diào)聯(lián)動機制，實現(xiàn)審管分離后的再融合，但是在現(xiàn)實場域中仍存在諸多審管聯(lián)動不暢的情形，這無疑加劇了審管融合系統(tǒng)的復(fù)雜性。本文基于X市實踐，從復(fù)雜適應(yīng)系統(tǒng)理論視角出發(fā)，按照“基礎(chǔ)前提—運行條件—主體適應(yīng)—外部環(huán)境”的邏輯，構(gòu)建審管融合困境的生成機理的分析框架（如圖1所示）。

（一）條塊分割的改革路徑：職能嵌構(gòu)

地方政府在探索行政審批局改革模式的過程中，難以突破條塊分割的體制框架，行政審批局和監(jiān)管部門作為審管融合中的基本構(gòu)件，其功能的發(fā)揮會受到這一基礎(chǔ)條件的約束和限制。X市的改革采取了自下而上和差異化執(zhí)行路徑，即市級和區(qū)縣都成立行政審批局，但這兩者在功能、內(nèi)部結(jié)構(gòu)和組織目標方面均有較大差異。區(qū)縣扮演著試點改革的角色，在屬地管理的權(quán)限范圍內(nèi)，依照“三級四同”清單將原職能部門的審批權(quán)力橫向集中劃轉(zhuǎn)到行政審批局。而市行政審批局并未進行實質(zhì)性權(quán)力的劃轉(zhuǎn)和調(diào)整，且市級各職能部門仍對口管理區(qū)級各職能部門。在這一改革模式下，地方政府難以有效地理順區(qū)縣行政審批局和監(jiān)管部門的事權(quán)，易發(fā)生“職能嵌構(gòu)”的情形。簡言之，行政審批局與監(jiān)管部門不僅存在職能交叉的情形，而且行政審批局履行審批職責需要以監(jiān)管部門嵌入其內(nèi)部運作為前提。

具體來說，各區(qū)縣為了適應(yīng)“條條”管理現(xiàn)狀，得到上級職能部門對行政審批局審批效力的認可，規(guī)定監(jiān)管部門在劃轉(zhuǎn)審批權(quán)力的同時，需要制定好各類審批標準。就提升行政效率而言，新設(shè)、增減、取消審批標準的權(quán)力都應(yīng)由行政審批局獨立行使。實際上，受條塊結(jié)構(gòu)關(guān)系制約，監(jiān)管部門需要參與審批標準的制定，但其基于部門利益、目標導(dǎo)向和責任歸屬的考量，往往推諉責任。職能嵌構(gòu)帶來的影響也在與Y區(qū)行政審批局N局長訪談中得到證實。他指出：“行政審批局只是負責做菜，而菜標準成色都是原部門設(shè)定，如果政策法規(guī)調(diào)整了或出現(xiàn)新審批事項，原部門不重新設(shè)定標準，我們制定也不合規(guī)。最后，只能采取折中辦法，由我們先制定，再交給他們審校，這樣也會出現(xiàn)審批時效滯后的問題。”（訪談記錄：20200807—N局長）

（二）動力流：阻滯與異化

推動審管融合的本質(zhì)就是要實現(xiàn)跨部門間的協(xié)調(diào)與合作，即多個部門間需要連接或共享信息、資源和能力，從而完成單一部門難以達成的目標，并且當存在強大的召集者和關(guān)系網(wǎng)絡(luò)等連接機制時，合作才更有可能成功［14］。換言之，信息流、資源流、權(quán)力流等構(gòu)成的動力流是實現(xiàn)審管融合的核心要素。

從圖1可以清晰看到，參與審管融合的主體包括區(qū)縣行政審批局、區(qū)縣原職能監(jiān)管部門、市行政審批局、市職能部門四大類主體。不同主體之間的信息流通會因部門本位主義思想［15］、信息共享泄露風險、組織結(jié)構(gòu)藩籬以及不暢通的協(xié)調(diào)網(wǎng)絡(luò)等而出現(xiàn)阻滯。特別是由于不同主體間尚未建立統(tǒng)一的信息傳輸系統(tǒng)與平臺，區(qū)縣行政審批局作為信息接收的終端，無論是與橫向部門溝通，還是獲取縱向部門信息，都面臨著“一對多”的局面，且其與市職能部門的交流需要以區(qū)監(jiān)管部門作為信息傳播中介站點，這將影響信息傳遞的完整性、有序性和時效性。

審管融合是一個多方共同協(xié)作的過程，應(yīng)當由強大的召集者即權(quán)威部門負責組織協(xié)調(diào)、考核評估與監(jiān)督問責，從而來保證協(xié)調(diào)的順暢性和提高合作效率。在實際運作中，區(qū)縣政府沒有單獨成立負責協(xié)調(diào)、考核和監(jiān)督審管融合工作的權(quán)威主體，依托于正式組織結(jié)構(gòu)而形成的權(quán)力流并不存在。處于同一科層地位的區(qū)縣行政審批局只能通過熟人關(guān)系資源與其他主體就審批標準、事項、過程等內(nèi)容進行頻繁協(xié)商，用資源流代替權(quán)力流即通過非正式關(guān)系代替正式的權(quán)力約束機制。而異化結(jié)果往往導(dǎo)致聯(lián)動的不穩(wěn)定性和效力不足等問題，表現(xiàn)為資源流的脆弱性將會增加后續(xù)協(xié)調(diào)成本。正如X市行政審批局宣教處S處長所說：“權(quán)威協(xié)調(diào)主體沒有設(shè)置在行政審批局，這使得區(qū)行政審批局在開展工作時會面臨諸多麻煩。比如，區(qū)自規(guī)局局長受市自規(guī)局任命，而市上只認條條部門的人簽字，審批局局長簽字都不行。就算相應(yīng)的審批權(quán)力劃歸到審批局，也需要審批局相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)通過個人關(guān)系協(xié)調(diào)區(qū)自規(guī)局。”（訪談記錄：20201208—S處長）

（三）自適應(yīng)主體：能力差異化

行政審批局改革模式是以行政體制改革為撬桿,促使政府在優(yōu)化事前審批服務(wù)、加強事中事后監(jiān)管、重視社會信用建設(shè)中創(chuàng)建良好營商環(huán)境，進而走向現(xiàn)代化治理［16］。因此，從改革的邏輯起點而言，審批與監(jiān)管是政府職能的一體兩面。在行政體制改革過程中，政府需要通過重設(shè)組織機構(gòu)、重配部門職權(quán)，以及調(diào)整權(quán)責關(guān)系等方式實現(xiàn)兩主體在功能上的有機融合。但行政審批局和監(jiān)管部門作為獨立的主體，分別具有迥然不同的結(jié)構(gòu)功能、運行機制和階段性目標導(dǎo)向。兩主體也會基于各自的角色定位，通過克服組織記憶、調(diào)適認知觀念、改變內(nèi)部架構(gòu)和行為方式以適應(yīng)不同的改革變化。

行政審批局作為此次改革的核心責任主體，直接決定著改革的成效，承擔著巨大的考核評估壓力，需要具有較強的創(chuàng)新意識。作為新設(shè)立的組織機構(gòu)，行政審批局也可以較為靈活地調(diào)整內(nèi)設(shè)結(jié)構(gòu)，以滿足變革要求。監(jiān)管部門則從原職能部門直接轉(zhuǎn)設(shè)而來，以事中事后監(jiān)管為主要職能，雖然并不直接承擔改革壓力，但是其內(nèi)部結(jié)構(gòu)調(diào)整和人事變動都會面臨較大利益阻隔，會導(dǎo)致監(jiān)管部門職能轉(zhuǎn)變較慢。這突出表現(xiàn)為監(jiān)管部門的監(jiān)管思維理念仍停留在“以審代管”層面，沒有認識到“審批是責任，監(jiān)管是權(quán)力”。同時，兩主體的差異化調(diào)適能力會使其分別做出不同的行為策略，最終產(chǎn)生較大目標偏差，不利于構(gòu)建審管融合共同體。正如Y區(qū)市場監(jiān)督管理局W科長所說：“我們這些職能部門尚未真正形成匹配性的監(jiān)管意識，監(jiān)管方式在2到3年內(nèi)才能漸進改變以適應(yīng)新模式。這樣的狀態(tài)下，監(jiān)管部門也就不會主動或缺乏相應(yīng)能力配合行政審批局一起完成改革要求。”（訪談記錄：20200916—W科長）

（四）外部環(huán)境：刺激與反饋

行政環(huán)境雖為改革提供必要的資源支持，但同時也約束著改革的方向和進程。行政環(huán)境可以分為由經(jīng)濟、法律、政治、技術(shù)等要素所構(gòu)成的外部一般環(huán)境和由部門關(guān)系所構(gòu)成的外部具體環(huán)境［17］，兩個不同層次的環(huán)境共同影響著組織機構(gòu)的行為邏輯。

在X市改革過程中，市行政審批局雖不履行審批職能，卻具有對區(qū)行政審批局在政務(wù)服務(wù)辦事效率、審批權(quán)力劃轉(zhuǎn)進度等多方面的考核權(quán)力。區(qū)縣行政審批局在績效激勵和考核壓力的刺激下，一般會積極作為，采取一系列舉措，如容錯糾錯機制、并聯(lián)審批機制等。各區(qū)縣行政審批局沒有可借鑒的成熟經(jīng)驗，只能依靠自我摸索進行謹慎改革，致使一些做法會因“不能突破現(xiàn)行法律”而擱置，最終表現(xiàn)出對法律的依附。在訪談過程中，諸多工作人員均表達了對審批創(chuàng)新面臨擔責風險的擔憂：“我們行政審批人員其實也挺無奈，既要面臨市局對營商環(huán)境的考核，又要考慮到審計的問責。為了能盡快提升審批速度，我們采取了容錯制度，但審計又不管我們到底是為了實現(xiàn)何種目的而創(chuàng)新，只是看容錯行為違規(guī)不違規(guī)?！保ㄔL談記錄：20200807—21.28—工作人員）

當前改革的重心仍聚焦于政府如何優(yōu)化審批職能，以回應(yīng)社會民眾和市場主體要求提高辦事效率的訴求。行政審批局改革模式雖旨在破解審批職能與監(jiān)管職能雜糅的局面，致力于助推審批的集成化與簡約化，卻沒能為監(jiān)管改革提供配套資源。現(xiàn)階段，各級政府并沒把理順監(jiān)管部門上下級關(guān)系、優(yōu)化監(jiān)管方式、擴充監(jiān)管力量、盤活監(jiān)管載體、構(gòu)建大監(jiān)管格局等作為改革重點，忽視監(jiān)管部門面臨的履職難題和尋求其對行政審批制度改革的支持，甚至使監(jiān)管部門做出抵觸行為。再加之，條條部門收緊審批職責權(quán)限，如工商總局于2018年出臺的文件要求被授權(quán)局不得再委托其他行政機關(guān)行使外商投資登記權(quán)，這在一定程度上進一步強化了監(jiān)管部門的本位主義。

五、研究結(jié)論及整合路徑

基于復(fù)雜適應(yīng)系統(tǒng)理論視角和案例分析，本研究構(gòu)建了一個行政審批局改革模式中審管融合困境致因的系統(tǒng)分析框架：首先，既定條塊體制框架下的權(quán)力調(diào)整和劃轉(zhuǎn)易產(chǎn)生“職能嵌構(gòu)”，職能嵌構(gòu)進一步放大部門利益壁壘、模糊責任歸屬、加劇目標導(dǎo)向偏差，從而降低審管聯(lián)動效率和消解融合效能。其次，橫向?qū)嶓w部門之間以及縱向部門之間因缺乏統(tǒng)一的信息傳輸平臺等而易出現(xiàn)聯(lián)動不暢的局面。此外，負責協(xié)調(diào)、監(jiān)督和考核審管融合工作的權(quán)威主體的缺失，使得權(quán)力流異化為資源流，導(dǎo)致融合的成本增高。再次，審批與監(jiān)管部門作為自適應(yīng)主體，兩者多方的差異性會使其分別采取不同的行為策略，不利于構(gòu)建審管融合共同體。最后，審批部門在面臨考核問責和不能隨意突破法律法規(guī)雙重壓力下做出的依附型行為，監(jiān)管部門在缺乏改革資源支持和條條部門本位主義思想的影響下做出的抵觸型行為，不利于行政審批局改革模式的縱深發(fā)展。

上述生成機理分析框架對促進審管融合具有一定的實踐意義，明確了后續(xù)改革的著力點和關(guān)鍵要素。首先，推進市級審批權(quán)力劃轉(zhuǎn)，理順審管職責。在權(quán)力位階體系當中，區(qū)縣始終處于弱勢位，為了能夠充分釋放區(qū)縣行政審批制度改革的紅利，應(yīng)推進市級層面相對集中行政許可權(quán)改革，由市級政府承擔行政體制改革的主要壓力。其次，引入?yún)^(qū)塊鏈信息技術(shù)，建設(shè)平臺政府。借助區(qū)塊鏈技術(shù)賦予各方同等的信息獲取權(quán)，能夠消除治理主體間的溝通障礙，也可以建設(shè)政府部門工作支持子平臺，極大地便于行政審批局與多方機構(gòu)的合作與協(xié)調(diào)。再次，培育主體適應(yīng)性能力，推動內(nèi)部變革。最后，優(yōu)化行政外部環(huán)境，重塑行為邏輯。地方政府需給予行政審批局以更大的容錯空間，采取“自主性賦權(quán)”辦法［18］，激活行政審批局的創(chuàng)新思維，向監(jiān)管部門傾斜更多的資源，以系統(tǒng)性推進“放管服”改革。

本研究構(gòu)建了行政審批局改革模式下審管融合困境生成機理的分析框架及其系統(tǒng)化整合路徑，豐富了行政審批制度改革的研究。同時，本研究也存在一定的研究局限和可進一步討論的空間。一是本文的資料來源于非結(jié)構(gòu)化訪談和案例素描，具有適用情形的特殊性。因此，無論是融合困境的生成機理還是整合路徑都應(yīng)當再充分結(jié)合各地實踐情況加以分析。二是本研究雖然以復(fù)雜適應(yīng)系統(tǒng)理論作為切入視角并構(gòu)建了審管融合困境生成機理模型，但沒有將各類具體機制進行細致翔實的說明。此外，也可以從跨部門協(xié)同治理、整體性治理等視角開展理論分析。