鄭煜

摘要 分析我國(guó)耕地保護(hù)發(fā)展歷程、新形勢(shì)下國(guó)土空間規(guī)劃中耕地保護(hù)新要求，對(duì)新疆耕地現(xiàn)狀及挑戰(zhàn)進(jìn)行總結(jié)。當(dāng)前新疆耕地保護(hù)主要面臨來(lái)自水資源匱乏、耕地質(zhì)量低而不穩(wěn)、存在非農(nóng)化非糧化現(xiàn)象、土地污染、國(guó)際形勢(shì)等方面的風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)，由此提出新疆耕地保護(hù)首先應(yīng)摸清耕地現(xiàn)狀，嚴(yán)控建設(shè)占用，加強(qiáng)用途管制與質(zhì)量建設(shè)，開(kāi)展輪作休耕，保障生態(tài)安全，從而落實(shí)國(guó)土空間規(guī)劃保護(hù)目標(biāo)。

關(guān)鍵詞 國(guó)土空間規(guī)劃;耕地保護(hù)對(duì)策;新疆;耕地現(xiàn)狀

中圖分類號(hào) F301.21? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A? 文章編號(hào) 0517-6611（2022）07-0073-05

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2022.07.018

開(kāi)放科學(xué)（資源服務(wù)）標(biāo)識(shí)碼（OSID）：

Cultivated Land Protection from the Perspective of Land Space Planning—Taking Xinjiang as an Example

ZHENG Yu

（China GEO-Engineering Corporation Land and Environment Improvement Center，Urumqi，Xinjiang 830000）

Abstract This paper analyzed the development process of cultivated land protection in China and the new requirements of cultivated land protection in land space planning under the new situation， and summarized the current situation and challenges of cultivated land in Xinjiang. At present， the cultivated land protection in Xinjiang was mainly faced with the risks and challenges from the lack of water resources， the low and unstable quality of cultivated land， the non-agricultural and non grain phenomenon， the land pollution and the international situation. Therefore， it was proposed that the cultivated land protection in Xinjiang should first find out the current situation of cultivated land， strictly control the construction occupation， strengthen the use control and quality construction， and carry out the rotation fallow to ensure ecological security， so as to implement the goal of land and space planning and protection.

Key words Land space planning;Cultivated land protection countermeasures;Xinjiang;Current situation of cultivated land

耕地是關(guān)系十幾億人吃飯的大事，確保“谷物基本自給、口糧絕對(duì)安全”，是耕地保護(hù)和糧食安全的底線，是維護(hù)國(guó)家安全的重要基石。2019年5月23日，中共中央國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見(jiàn)》，標(biāo)志著國(guó)土空間規(guī)劃體系頂層設(shè)計(jì)和“四梁八柱”基本形成[1]，國(guó)土空間規(guī)劃是謀劃空間發(fā)展和空間治理的戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性、制度性工具[2]，是優(yōu)化生態(tài)環(huán)境保護(hù)、保障糧食安全、促進(jìn)國(guó)土資源集約利用的國(guó)家意志導(dǎo)向，是推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的關(guān)鍵舉措[3]。2021年中央一號(hào)文件將提升糧食和重要農(nóng)產(chǎn)品供給保障能力，作為加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的首要任務(wù)，凸顯了耕地保護(hù)在“三農(nóng)”工作中的重要地位[4]。在建立國(guó)土空間規(guī)劃體系、推進(jìn)“多規(guī)合一”的過(guò)程中，必須將耕地保護(hù)作為底線約束，層層嚴(yán)格落實(shí)到位，以保障糧食生產(chǎn)安全[5]。

新疆地處祖國(guó)西北邊陲，地域遼闊，土地資源豐富，是我國(guó)面積最大、交界鄰國(guó)最多、陸地國(guó)界線最長(zhǎng)的省級(jí)行政區(qū)，作為“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶核心區(qū)”，其在民族團(tuán)結(jié)、國(guó)家統(tǒng)一和對(duì)外經(jīng)濟(jì)文化交流中都具有舉足輕重的地位，對(duì)新疆開(kāi)展國(guó)土空間規(guī)劃中的耕地保護(hù)研究具有重要意義。鑒于此，筆者梳理了我國(guó)耕地保護(hù)發(fā)展歷程，并分析了新形勢(shì)下國(guó)土空間規(guī)劃對(duì)耕地保護(hù)的新要求，摸清當(dāng)前新疆耕地的現(xiàn)狀與挑戰(zhàn)，提出新的歷史時(shí)期耕地保護(hù)的初步設(shè)想與對(duì)策，以期為完善新疆國(guó)土空間規(guī)劃耕地保護(hù)提供理論參考與借鑒。

1 我國(guó)耕地保護(hù)的政策

我國(guó)耕地保護(hù)經(jīng)歷了長(zhǎng)期的發(fā)展過(guò)程，此前也有眾多學(xué)者對(duì)耕地保護(hù)政策的發(fā)展進(jìn)行了研究，根據(jù)劉新衛(wèi)等[6-8]的研究，我國(guó)耕地保護(hù)政策歷史沿革主要經(jīng)歷了5個(gè)時(shí)期，分別是耕地保護(hù)政策早期探索（1978—1985年）、耕地保護(hù)政策基本形成（1986—1996年）、耕地保護(hù)政策制度體系初步形成（1997—2003年）、耕地保護(hù)政策制度體系基本完善（2004—2013年）、耕地保護(hù)政策體系趨于成熟（2014年至今），實(shí)現(xiàn)了從政府意識(shí)到基本國(guó)策轉(zhuǎn)變、從單一治標(biāo)向體系治本轉(zhuǎn)變、從政府主體向多元共治轉(zhuǎn)變、從數(shù)量保護(hù)到“三位一體”保護(hù)轉(zhuǎn)變[9]。

1978—1985年，我國(guó)致力于推進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)全面發(fā)展，大力開(kāi)展農(nóng)村經(jīng)營(yíng)制度改革，解放了農(nóng)村生產(chǎn)力，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化速度不斷加快，工程項(xiàng)目陸續(xù)開(kāi)建，農(nóng)民建房和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)也逐步興起，由于對(duì)耕地保護(hù)的重要性認(rèn)識(shí)不足，導(dǎo)致期間全國(guó)耕地凈減少330.00萬(wàn)hm2，年均凈減少47.14萬(wàn)hm2。面對(duì)耕地銳減，中央政府及時(shí)對(duì)耕地保護(hù)開(kāi)展早期探索，出臺(tái)政策提出通過(guò)開(kāi)荒增加耕地面積，基本建設(shè)和農(nóng)村建房不能亂占濫用耕地。

1986—1996年是耕地保護(hù)政策制定的起步期，伴隨改革開(kāi)放我國(guó)經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，國(guó)內(nèi)城鎮(zhèn)與農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)速度加快，耕地?cái)?shù)量仍在流失，期間全國(guó)耕地凈減少310.38萬(wàn)hm2，年均凈減少34.49萬(wàn)hm2。1986年，土地管理局成立并出臺(tái)《土地管理法》對(duì)建設(shè)用地審批和毀壞耕地處罰等進(jìn)行了規(guī)定。在此期間，中央政府連續(xù)出臺(tái)多項(xiàng)政策，包括《關(guān)于切實(shí)做好耕地占用稅征收工作的通知》（1989年）、《關(guān)于嚴(yán)格制止亂占、濫用耕地的緊急通知》（1992年）、《基本農(nóng)田保護(hù)條例》（1994年）、《關(guān)于立即制止亂占耕地的通知》（1995年）、嚴(yán)格管理耕地在農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整中的減損和在建設(shè)過(guò)程中的占用，充分運(yùn)用行政執(zhí)法監(jiān)督耕地保護(hù)，并建立健全基本農(nóng)田保護(hù)制度，劃定基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)并實(shí)行特殊保護(hù)。

1997—2003年，由于前期出臺(tái)的耕地保護(hù)政策執(zhí)行效益逐漸降低，加上重化工企業(yè)生產(chǎn)、城鎮(zhèn)化、林業(yè)重點(diǎn)工程等用地需求不斷增加，期間全國(guó)耕地凈減少662.25萬(wàn)hm2，年均凈減少110.37萬(wàn)hm2，耕地保護(hù)又面臨重大挑戰(zhàn)。中央政府在先有耕地保護(hù)政策的經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，出臺(tái)了《凍結(jié)非農(nóng)業(yè)建設(shè)項(xiàng)目占用耕地規(guī)定》（1997年）、《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地管理切實(shí)保護(hù)耕地的通知》（1997年）、《關(guān)于堅(jiān)決貫徹執(zhí)行中央繼續(xù)凍結(jié)非農(nóng)業(yè)建設(shè)項(xiàng)目占用耕地決策的通知》（1998年）等政策，提出凍結(jié)建設(shè)用地審批，保持耕地?cái)?shù)量動(dòng)態(tài)平衡，占用耕地要與土地開(kāi)發(fā)復(fù)墾掛鉤。1998年國(guó)土資源部成立，修訂了《土地管理法》《土地管理法實(shí)施條例》和《基本農(nóng)田保護(hù)條例》，出臺(tái)《關(guān)于切實(shí)做好耕地占補(bǔ)平衡工作的通知》（1999年）、《關(guān)于搞好農(nóng)用地管理促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整工作的通知》（1999年）、《關(guān)于加大補(bǔ)充耕地工作力度確保實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡的通知》（2000年）、《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)耕地占補(bǔ)平衡工作的通知》（2001年）、《關(guān)于嚴(yán)禁非農(nóng)業(yè)建設(shè)違法占用基本農(nóng)田的通知》（2003年）等政策，提出要對(duì)耕地與基本農(nóng)田實(shí)行特殊保護(hù)，并明確提出耕地占補(bǔ)平衡。

2004—2013年，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)入近10年來(lái)最好時(shí)期，工業(yè)化城鎮(zhèn)化迅猛發(fā)展、新農(nóng)村建設(shè)全面展開(kāi)、人們對(duì)于改善環(huán)境訴求增加等，鑒于前期耕地保護(hù)政策制度的良好基礎(chǔ)，耕地減少勢(shì)頭受到一定遏制，期間全國(guó)耕地凈減少165.71萬(wàn)hm2，年均凈減少41.43萬(wàn)hm2。在此基礎(chǔ)上，中央政府仍將耕地保護(hù)問(wèn)題作為重點(diǎn)，進(jìn)一步落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡政策，推進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)，強(qiáng)化控制建設(shè)占用耕地，出臺(tái)了《關(guān)于嚴(yán)格耕地占補(bǔ)平衡管理的緊急通知》（2008年）、《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)管理辦法》（2008年）、《關(guān)于全面實(shí)行耕地先補(bǔ)后占有關(guān)問(wèn)題的通知》（2009年）等政策，落實(shí)耕地保護(hù)責(zé)任。并將耕地保護(hù)的重點(diǎn)由數(shù)量保護(hù)轉(zhuǎn)向數(shù)量與質(zhì)量共同保護(hù)，提出《關(guān)于開(kāi)展補(bǔ)充耕地?cái)?shù)量質(zhì)量實(shí)行按等級(jí)折算基礎(chǔ)工作的通知》（2005年）、《關(guān)于加強(qiáng)占補(bǔ)平衡補(bǔ)充耕地質(zhì)量建設(shè)與管理的通知》（2009年）、《補(bǔ)充耕地質(zhì)量驗(yàn)收評(píng)定工作規(guī)范》（2011年）、《關(guān)于提升耕地保護(hù)水平全面加強(qiáng)耕地質(zhì)量建設(shè)與管理的通知》（2012年）等政策。同時(shí)，出臺(tái)了一系列耕地保護(hù)目標(biāo)考核、監(jiān)督管理、監(jiān)測(cè)監(jiān)管制度，加快推進(jìn)了耕地與基本農(nóng)田數(shù)據(jù)庫(kù)的建設(shè)。

2014年至今，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議、黨的十九大等對(duì)新形勢(shì)下耕地保護(hù)又提出新的要求，出臺(tái)了《關(guān)于強(qiáng)化管控落實(shí)最嚴(yán)格耕地保護(hù)制度的通知》（2014年）、《關(guān)于進(jìn)一步做好永久基本農(nóng)田劃定工作的通知》（2014年）、《關(guān)于補(bǔ)足耕地?cái)?shù)量與提升耕地質(zhì)量相結(jié)合落實(shí)占補(bǔ)平衡的指導(dǎo)意見(jiàn)》（2016年）、《關(guān)于加強(qiáng)耕地保護(hù)和改進(jìn)占補(bǔ)平衡的意見(jiàn)》（2017年）、《關(guān)于改進(jìn)管理方式切實(shí)落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡的通知》（2017年）、《省級(jí)政府耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核辦法》（2018年）、《關(guān)于印發(fā)跨省域補(bǔ)充耕地國(guó)家統(tǒng)籌管理辦法和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)劑管理辦法的通知》（2018年）、《自然資源部關(guān)于實(shí)施跨省域補(bǔ)充耕地國(guó)家統(tǒng)籌有關(guān)問(wèn)題的通知》（2018年）、《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于切實(shí)加強(qiáng)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)提升國(guó)家糧食安全保障能力的意見(jiàn)》（2019年）、《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)永久基本農(nóng)田保護(hù)工作的通知》（2019年）、《關(guān)于堅(jiān)決制止耕地“非農(nóng)化”行為的通知》（2020年）、《關(guān)于防止耕地“非糧化”穩(wěn)定糧食生產(chǎn)的意見(jiàn)》（2020年）等一系列政策，強(qiáng)調(diào)要“像保護(hù)大熊貓一樣保護(hù)耕地”，繼續(xù)堅(jiān)持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，以耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”保護(hù)為目標(biāo)，守住耕地與永久基本農(nóng)田紅線，制止耕地“非農(nóng)化”、防止耕地“非糧化”，強(qiáng)化監(jiān)測(cè)監(jiān)管，扎實(shí)有效地推進(jìn)耕地保護(hù)監(jiān)督工作。

2 新形勢(shì)下國(guó)土空間規(guī)劃對(duì)耕地保護(hù)的要求

國(guó)土空間規(guī)劃對(duì)推進(jìn)“多規(guī)合一”、加強(qiáng)自然資源管理、完善我國(guó)空間治理體系、協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展與綠色發(fā)展關(guān)系具有重要意義[3]。自然資源部于2019年5月發(fā)布《關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見(jiàn)》，要求“科學(xué)有序統(tǒng)籌布局生態(tài)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)等功能空間，劃定生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界等空間管控邊界，強(qiáng)化底線約束，為可持續(xù)發(fā)展預(yù)留空間”。2019年10月出臺(tái)《關(guān)于在國(guó)土空間規(guī)劃中統(tǒng)籌劃定落實(shí)三條控制線的指導(dǎo)意見(jiàn)》，要求“落實(shí)最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度、耕地保護(hù)制度和節(jié)約用地制度，將3條控制性作為調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、規(guī)劃產(chǎn)業(yè)發(fā)展、推進(jìn)城鎮(zhèn)化不可逾越的紅線?！痹趪?guó)土空間規(guī)劃中，需要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)3條控制性的劃定與落實(shí)，在保證生態(tài)安全的情況下，摸清耕地底數(shù)，確定耕地保有量與永久基本農(nóng)田保護(hù)面積，落實(shí)耕地保護(hù)。

《省級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃編制指南（試行）》中提出“將全國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃綱要確定的耕地和永久基本農(nóng)田保護(hù)任務(wù)嚴(yán)格落實(shí)，確保數(shù)量不減少、質(zhì)量不降低、生態(tài)有改善、布局有優(yōu)化?！备乇Ｓ辛考坝谰没巨r(nóng)田保護(hù)面積是國(guó)土空間規(guī)劃指標(biāo)體系中的約束性指標(biāo)，在省級(jí)規(guī)劃層面，要做到將指標(biāo)層層分解落實(shí)，明確耕地紅線保護(hù)任務(wù)。在規(guī)劃實(shí)施管理階段，要求各級(jí)政府全面加強(qiáng)耕地用途管制，采取長(zhǎng)牙齒的硬措施，落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度。

3 新疆耕地的現(xiàn)狀與挑戰(zhàn)

3.1 耕地的現(xiàn)狀

根據(jù)《新疆統(tǒng)計(jì)年鑒》數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，全疆耕地總量總體呈現(xiàn)增加趨勢(shì)，2010—2018年耕地總量由512.15萬(wàn)hm2增加至524.23萬(wàn)hm2，共增加12.08萬(wàn)hm2，增加率2.36%，平均每年增加1.51萬(wàn)hm2（圖1）。從地域上看（圖2），耕地主要分布在塔城地區(qū)、昌吉回族自治州（簡(jiǎn)稱昌吉州）、喀什地區(qū)、伊犁州直屬和阿克蘇地區(qū)，其中耕地面積最少的是克孜勒蘇柯?tīng)柨俗巫灾沃荩ê?jiǎn)稱克州）。

根據(jù)新疆維吾爾自治區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳公布的《2020年新疆耕地質(zhì)量等級(jí)情況公報(bào)》，新疆耕地質(zhì)量平均等級(jí)為5.11等，低于全國(guó)平均水平。新疆1～3等的耕地面積為143.85萬(wàn)hm2，占耕地總面積的27.44%，以潮土、草甸土和灌淤土為主，基礎(chǔ)地力較高。4～6等的耕地面積為221.75萬(wàn)hm2，占耕地總面積的42.30%，以潮土、草甸土和棕鈣土為主，7～10等的耕地面積為158.63萬(wàn)hm2，占耕地總面積的30.26%（圖3），以草甸土、棕鈣土和潮土為主，基礎(chǔ)地力相對(duì)較差，農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不完善。

根據(jù)2019年統(tǒng)計(jì)年鑒顯示，新疆耕地總面積524.23萬(wàn)hm2，耕地面積構(gòu)成中主要以水澆地為主，其次是旱地和水田，分別占耕地面積的94.90%、4.03%和1.07%（表1）。

3.2 新疆耕地保護(hù)面臨的挑戰(zhàn)

3.2.1 水土資源不平衡的挑戰(zhàn)。

國(guó)土空間規(guī)劃提出要“量水而行，以水定城、以水定地、以水定人、以水定產(chǎn)，形成與水資源、水環(huán)境、水生態(tài)、水安全相匹配的國(guó)土空間布局?！薄?019年中國(guó)水資源公報(bào)》顯示，新疆水資源總量870.1億m3，人均綜合用水量為2 346 m3，是全國(guó)平均值的5.44倍。2018年新疆土地資源人均占有耕地為0.21 hm2/人，是全國(guó)平均水平的2.10倍。但全疆水土資源時(shí)空匹配不均衡，占全疆面積不足50%的山區(qū)，集中了約80%的降水量，而耕地資源主要集中在平原綠洲區(qū)。新疆農(nóng)業(yè)大省的定位和灌溉農(nóng)業(yè)的特點(diǎn)，使得農(nóng)業(yè)用水在總用水量中比重較大，2018年新疆耕地中水澆地占比為94.90%，農(nóng)業(yè)用水結(jié)構(gòu)占比約為87.02%，耕地實(shí)際灌溉8 295 m3/hm2，高于全國(guó)的平均水平（5 520 m3/hm2）。《新疆地下水超采區(qū)劃定報(bào)告》顯示，由于農(nóng)業(yè)灌溉用水效率不高，新疆地下水超采量39.87億m3，超采區(qū)面積401萬(wàn)hm2，水資源總體上開(kāi)發(fā)利用過(guò)度，如何合理地以水定地給新疆帶來(lái)了巨大的挑戰(zhàn)。

3.2.2 質(zhì)量低而不穩(wěn)的挑戰(zhàn)。

新疆土地面積占全國(guó)總面積的1/6，但受區(qū)域干旱氣候及水文地質(zhì)條件影響，新疆耕地土壤母質(zhì)普遍含鹽，自然肥力低，土地生產(chǎn)性能差，鹽漬化、沙化等土壤退化問(wèn)題突出[10]。耕地質(zhì)量總體水平不高，中低產(chǎn)田數(shù)量比重偏大，高產(chǎn)田數(shù)量比重偏小[11]，并且存在耕地重用輕養(yǎng)或只用不養(yǎng)的情況，進(jìn)一步導(dǎo)致土地質(zhì)量、土壤肥力下降。耕地質(zhì)量低而不穩(wěn)，輕則使耕地質(zhì)量下降、產(chǎn)量降低，重則使耕地失去生產(chǎn)能力而撂荒，給糧食生產(chǎn)、農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定和農(nóng)產(chǎn)品的有效供給造成一定威脅。根據(jù)《2019年全國(guó)耕地質(zhì)量等級(jí)情況公報(bào)》，全國(guó)耕地平均等級(jí)為4.76等，其中，甘新區(qū)（包括新疆全境、甘肅河西走廊、寧夏中北部及內(nèi)蒙古西部）平均等級(jí)為5.02等，新疆耕地平均等級(jí)低于全國(guó)耕地平均等級(jí)，且略低于甘新區(qū)耕地平均等級(jí)。

3.2.3 非農(nóng)化非糧化的挑戰(zhàn)。

耕地非農(nóng)化是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然現(xiàn)象，非農(nóng)化助推了社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展[12]，但由此也對(duì)糧食安全構(gòu)成了威脅。近年來(lái)，全疆農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)布局按照穩(wěn)糧、優(yōu)棉、促畜、強(qiáng)果、興特色的要求，種植業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整加快，并且由于種糧效益低下，耕地面臨非農(nóng)化、非糧化挑戰(zhàn)。根據(jù)《2000—2019年新疆統(tǒng)計(jì)年鑒》計(jì)算可知，2009—2018年全疆糧作比保持在35%～43%（圖4），主要是因?yàn)樾陆侨珖?guó)最大的優(yōu)質(zhì)棉生產(chǎn)基地，棉花生產(chǎn)量占國(guó)內(nèi)產(chǎn)量比重約87%。2009—2018年新疆糧食自給率平均值為171%，能夠基本滿足“區(qū)內(nèi)平衡、略有結(jié)余”的糧食工作方針，完全滿足本省人民的糧食需求，但近幾年糧食自給率呈現(xiàn)下降趨勢(shì)（圖5），在堅(jiān)決制止耕地“非農(nóng)化”行為，防止耕地“非糧化”穩(wěn)定糧食生產(chǎn)政策推行的過(guò)程中，要進(jìn)一步因地制宜平衡好糧食生產(chǎn)與經(jīng)濟(jì)作物產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，加強(qiáng)土地規(guī)劃管理和用途管制。

3.2.4 耕地污染的挑戰(zhàn)。

新疆是我國(guó)最大的優(yōu)質(zhì)商品棉生產(chǎn)基地，所產(chǎn)生的地膜使用量位于全國(guó)第一。加強(qiáng)對(duì)農(nóng)業(yè)污染的綜合治理，防止農(nóng)藥、化肥、殘膜等對(duì)耕地的污染也是全疆土地污染治理的核心內(nèi)容。近年來(lái)，新疆化肥使用量和地膜鋪設(shè)面積逐漸上升，根據(jù)《新疆統(tǒng)計(jì)年鑒》統(tǒng)計(jì)，2012—2017年化肥使用量增長(zhǎng)35.2%，其中2017年化肥使用量高達(dá)260.5萬(wàn)t，化肥使用密度為484 kg/hm2，約為國(guó)際化肥安全使用量的2倍。2014—2017年地膜鋪設(shè)面積增長(zhǎng)8.9%，其中2017年地膜鋪設(shè)面積高達(dá)360.9 hm2，60%的耕地均鋪設(shè)有地膜?；屎偷啬ひ呀?jīng)成為新疆最主要的土地污染類型。隨著農(nóng)村環(huán)境的改善，新疆63%的縣市生活垃圾處理率高達(dá)95%以上，各區(qū)域工業(yè)和生活污染逐漸減緩。

3.2.5 國(guó)際形勢(shì)的挑戰(zhàn)。

2018年3月以來(lái)，國(guó)際形勢(shì)嚴(yán)峻，中美貿(mào)易摩擦頻繁，我國(guó)雖然是農(nóng)業(yè)大國(guó)，部分農(nóng)產(chǎn)品尤其是大豆，依賴進(jìn)口的程度較高[13]，擴(kuò)大種植面積和提高單產(chǎn)是增加大豆總產(chǎn)量的主要途徑，西北地區(qū)尤其是新疆，在擴(kuò)大大豆種植面積和提高單產(chǎn)方面具有一定的潛力[14]。2020年新冠肺炎疫情暴發(fā)，給糧食安全尤其是外部糧食供應(yīng)安全敲響了警鐘[15]。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)糧食生產(chǎn)重心總體呈由南向北、由東向中西部轉(zhuǎn)移的趨勢(shì)[16]，新疆作為最具有增糧空間的省區(qū)，對(duì)維護(hù)全國(guó)糧食安全具有非常重要的地位。但近年來(lái)，西方媒體頻繁炒作涉疆問(wèn)題，無(wú)理打壓新疆棉花、番茄、辣椒等農(nóng)產(chǎn)品，阻礙新疆農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展。

4 國(guó)土空間規(guī)劃背景下新疆耕地保護(hù)對(duì)策

4.1 摸清耕地現(xiàn)狀，落實(shí)保護(hù)目標(biāo)

依托國(guó)土“三調(diào)”成果，結(jié)合國(guó)土空間規(guī)劃中資源環(huán)境承載能力和國(guó)土空間開(kāi)發(fā)適宜性評(píng)價(jià)工作成果，明確農(nóng)業(yè)生產(chǎn)最大合理規(guī)模和適宜空間，新疆由于自然本底現(xiàn)狀條件較為脆弱，應(yīng)著重考慮耕地在自然地理、土壤條件、水土平衡的現(xiàn)狀情況，再綜合考慮即可恢復(fù)、工程恢復(fù)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、增減掛鉤、農(nóng)業(yè)兩區(qū)劃定、耕地儲(chǔ)備庫(kù)等因素，摸清耕地家底現(xiàn)狀。明確現(xiàn)狀耕地中穩(wěn)定耕地的數(shù)量質(zhì)量、空間布局情況，識(shí)別耕地存在的問(wèn)題，提出應(yīng)對(duì)方案，從保障糧食安全、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、生態(tài)安全的角度統(tǒng)籌考慮耕地保護(hù)策略。在自治區(qū)層面要嚴(yán)格執(zhí)行全國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃下達(dá)的耕地保有量和永久基本農(nóng)田約束性指標(biāo)，結(jié)合各地州、市縣的土地利用現(xiàn)狀、主體功能定位、重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等情況合理分解指標(biāo)，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面落實(shí)到具體地塊和坐標(biāo)[4]。

4.2 嚴(yán)控建設(shè)占用，加強(qiáng)用途管制

新疆正處于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段，建設(shè)用地指標(biāo)需求量較大，亟需建立完善的建設(shè)用地節(jié)約集約利用機(jī)制，控制建設(shè)占用耕地的規(guī)模。嚴(yán)格履行占補(bǔ)平衡任務(wù)，防止占多補(bǔ)少、占優(yōu)補(bǔ)劣、占水田補(bǔ)旱地的現(xiàn)象，拓寬補(bǔ)充耕地渠道，引導(dǎo)和鼓勵(lì)全疆各地通過(guò)全域土地綜合整治、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)等，產(chǎn)生新增耕地，落實(shí)補(bǔ)充耕地任務(wù)，建立健全耕地保護(hù)激勵(lì)機(jī)制，嚴(yán)格補(bǔ)充耕地項(xiàng)目管理。結(jié)合全疆糧食與經(jīng)濟(jì)作物種植實(shí)際情況，農(nóng)業(yè)“兩區(qū)”劃定情況，明確耕地利用優(yōu)先序。按照國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于防止耕地“非糧化”穩(wěn)定糧食生產(chǎn)的意見(jiàn)》，重點(diǎn)在永久基本農(nóng)田發(fā)展糧食生產(chǎn)，一般耕地主要用于糧食和棉花、油料、蔬菜等農(nóng)產(chǎn)品及飼草飼料生產(chǎn)，在優(yōu)先滿足糧食和食用農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的基礎(chǔ)上，適度用于非食用農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)，定期開(kāi)展優(yōu)質(zhì)糧食生產(chǎn)功能區(qū)種糧情況動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)。在南疆重點(diǎn)應(yīng)嚴(yán)格控制耕地轉(zhuǎn)為林地、園地，在北疆嚴(yán)格控制耕地轉(zhuǎn)為牧草地等農(nóng)用地，因地制宜分區(qū)管控耕地轉(zhuǎn)為其他農(nóng)用地。

4.3 推進(jìn)質(zhì)量建設(shè)，履行保護(hù)責(zé)任

推進(jìn)耕地質(zhì)量建設(shè)，進(jìn)一步推進(jìn)新疆耕地地力保護(hù)補(bǔ)貼工作，落實(shí)“藏糧于地、藏糧于技”戰(zhàn)略，整合各類涉農(nóng)資金，吸引社會(huì)資本投入，重點(diǎn)在永久基本農(nóng)田、農(nóng)業(yè)“兩區(qū)”開(kāi)展土地綜合整治、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，推動(dòng)土地整治工程技術(shù)創(chuàng)新和應(yīng)用，提升糧食安全保障能力，筑牢優(yōu)質(zhì)糧倉(cāng)。從源頭上杜絕耕地污染，引導(dǎo)農(nóng)民綜合采取秸稈還田、深松整地、減少化肥農(nóng)藥用量、施用有機(jī)肥等措施，提升耕地地力。定期開(kāi)展耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量和生態(tài)變化動(dòng)態(tài)監(jiān)管，推進(jìn)耕地“三位一體”保護(hù)。優(yōu)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)布局，建立完善糧食生產(chǎn)功能區(qū)和重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護(hù)區(qū)，保障糧食安全和農(nóng)產(chǎn)品供給的特色種植。依托國(guó)土空間基礎(chǔ)信息平臺(tái)、國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”和自然資源執(zhí)法綜合監(jiān)管平臺(tái)嚴(yán)格履行耕地保護(hù)責(zé)任，壓實(shí)耕地保護(hù)監(jiān)管責(zé)任，加強(qiáng)耕地保護(hù)信息化建設(shè)，對(duì)耕地進(jìn)行全程在線監(jiān)督管理。

4.4 開(kāi)展休耕輪作，保障生態(tài)安全

耕地休耕輪作制度是國(guó)家落實(shí)“藏糧于地，藏糧于技”、促進(jìn)農(nóng)業(yè)綠色可持續(xù)發(fā)展的重要舉措，根本目標(biāo)是恢復(fù)地力、提升耕地質(zhì)量、促進(jìn)耕地生態(tài)健康和可持續(xù)利用[17]。2019年新疆重點(diǎn)在塔里木河流域地下水超采區(qū)開(kāi)展輪作休耕試點(diǎn)工作，將耗水量大、靠抽取地下水灌溉的冬小麥休耕，有效遏制地下水超采勢(shì)頭，滿足胡楊林正常生長(zhǎng)發(fā)育的需求。2021年中央一號(hào)文件再次提出，堅(jiān)決守住18億畝耕地紅線，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，推進(jìn)農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展，健全耕地休耕輪作制度。應(yīng)對(duì)現(xiàn)行新疆地下水超采及水資源壓力，在保障人民生產(chǎn)生活、做好適當(dāng)補(bǔ)助的前提下，結(jié)合現(xiàn)狀耕地情況，準(zhǔn)確把握耕地輪作休耕制度試點(diǎn)的總體要求，轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，合理安排耕地休耕輪作任務(wù)。

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