王克　張宇寧

當前，中國經(jīng)濟從高速增長轉(zhuǎn)入到高質(zhì)量發(fā)展階段，經(jīng)濟韌性顯著提升，基本面長期向好的態(tài)勢愈發(fā)明顯，但是仍處于新舊要素動能轉(zhuǎn)換、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級、能源結(jié)構(gòu)低碳轉(zhuǎn)型的重大階段。2021年中央經(jīng)濟工作會議指出，我國經(jīng)濟發(fā)展面臨需求收縮、供給沖擊、預期轉(zhuǎn)弱的三重壓力，外部環(huán)境同時也更趨復雜和不確定。因此，穩(wěn)中求進、穩(wěn)扎穩(wěn)打成為我國緩解短期經(jīng)濟增長壓力，兼顧中長期經(jīng)濟發(fā)展動力的政策發(fā)力點。

基礎(chǔ)設施投資作為熨平短期經(jīng)濟波動，提升中長期經(jīng)濟效能的有力抓手，為我國經(jīng)濟社會發(fā)展做出了顯著貢獻，但是同中等收入國家相比，我國人均基礎(chǔ)設施存量、質(zhì)量仍然不足，同時還存在附加值低、協(xié)調(diào)性弱、能耗排放高等短板效應。對此，中央提出適度超前展開基礎(chǔ)設施投資，并密集點名5G、大數(shù)據(jù)中心等信息類、融合類和創(chuàng)新類新型基礎(chǔ)設施（新基建）。從2018年12年新基建首次在中央經(jīng)濟工作會議上出現(xiàn)，到2022年2月國家發(fā)展改革委等四部委聯(lián)合印發(fā)《貫徹落實碳達峰碳中和目標要求 推動數(shù)據(jù)中心和5G等新型基礎(chǔ)設施綠色高質(zhì)量發(fā)展實施方案》，五年來新基建頂層政策結(jié)構(gòu)趨于完善，市場化投資方興未艾。作為新形勢下暢通國民經(jīng)濟循環(huán)的“助推器”，新基建有望進一步為經(jīng)濟實現(xiàn)質(zhì)的穩(wěn)步提升和量的合理增長提供長期、有效的支持。

一、因勢利導：主動迎接新基建的三大機遇

新基建是以技術(shù)創(chuàng)新為驅(qū)動，以信息網(wǎng)絡為基礎(chǔ)，面向高質(zhì)量發(fā)展需要，提供數(shù)字轉(zhuǎn)型、智能升級、融合創(chuàng)新等服務，推動產(chǎn)業(yè)核心競爭力做大做強的關(guān)鍵基礎(chǔ)設施體系。從供應鏈的覆蓋范圍上看，具體包括：5G、大數(shù)據(jù)中心、人工智能、城際高速鐵路和城市軌道交通、新能源汽車充電樁、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)、特高壓。

新形勢下，新基建凸顯三大發(fā)展機遇，意義重大。首先，有助于拉動內(nèi)需，穩(wěn)住經(jīng)濟基本盤。鐵路、公路等傳統(tǒng)基建投資曾為我國化解金融危機，釋放經(jīng)濟潛力提供了有利保障，在數(shù)字信息化的趨勢下，新基建投資有望通過乘數(shù)效應拉動新興行業(yè)健康快速增長，并實現(xiàn)對傳統(tǒng)基建的升級改造，互為補充，為新發(fā)展階段的高質(zhì)量發(fā)展賦能。其次，新基建的完善有望帶動我國從商品消費向服務消費的升級轉(zhuǎn)換。本質(zhì)上，基礎(chǔ)設施建設是為人口和產(chǎn)業(yè)發(fā)展服務的，在人口老齡化和產(chǎn)業(yè)信息化的背景下，5G、大數(shù)據(jù)中心等新基建有助于智慧養(yǎng)老、遠程辦公等新模式、新業(yè)態(tài)軟硬件的更新、健全與完善，帶動相關(guān)服務性產(chǎn)業(yè)消費的新增長。第三，新基建能夠從供給側(cè)提升城市群的公共服務水平，疏解工業(yè)化發(fā)展階段交通擁擠和環(huán)境退化等“城市病”。過去，生產(chǎn)投入的規(guī)模效應與勞動力間的學習效應帶來產(chǎn)業(yè)和人口的同步聚集，隨著人工智能、城際高速鐵路和城市軌道交通等融合性基礎(chǔ)設施的完善，城市的技術(shù)與管理水平將進一步提升，從而驅(qū)動制造業(yè)的逐漸轉(zhuǎn)出以及就業(yè)結(jié)構(gòu)向服務業(yè)的優(yōu)化拓展，疏解“城市病”問題，構(gòu)建城市、產(chǎn)業(yè)和人口的協(xié)同可持續(xù)發(fā)展的良好局面。

二、先立后破：積極應對新基建的三重挑戰(zhàn)

新發(fā)展階段下，新基建作為促進經(jīng)濟活力的重要依托，既要把握新時期的發(fā)展機遇，也要防止“新瓶裝舊酒”，主動處理好與傳統(tǒng)基建的關(guān)系，優(yōu)化存量老基建結(jié)構(gòu)，提升增量新基建效能，統(tǒng)籌好兼顧短期與中長期發(fā)展的需求平衡。在此過程中應先立后破，積極應對新基建的三重挑戰(zhàn)。

第一，新基建投資的市場化、商業(yè)化優(yōu)勢有可能帶來產(chǎn)能過剩與無效投資風險。高附加值與高技術(shù)性使5G、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)等領(lǐng)域投資容易形成市場商業(yè)化的快速轉(zhuǎn)化，但是在新基建整體發(fā)展周期尤其是投資探索初期，如果僅靠政府之力將難以維持，而社會主體如果缺乏政府的有效引導，新基建也有可能產(chǎn)生投資結(jié)構(gòu)性失衡的風險。

第二，新基建的信息類項目有可能拉大各收入群體因資源稟賦不同而伴隨的貧富兩極分化等“數(shù)字鴻溝”問題。人口結(jié)構(gòu)變動決定基礎(chǔ)設施核心功能的演進方向，因此新基建的整體布局應該以民生需求為導向，以滿足人民日益增長的美好生活需要為根本目的，尤其是在人口老齡化背景下保障老年人群的數(shù)字信息享有權(quán)，防范“數(shù)字貧困”風險。

第三，新基建投資周期、項目選擇和區(qū)位劃定將決定相關(guān)金融債務和能耗排放的“鎖定效應”規(guī)模。城際高速鐵路和城市軌道交通作為資本密集型行業(yè)，投資建設過程使用大量鋼筋、水泥等高能耗高排放材料，然而一旦投入運營將有效減少沿線的排放水平;5G基站建設期的物料需求相對較小，引致能耗排放低，但是卻存在運營能耗大的新問題。可見，七大類新基建的投資差異顯著，不能僅根據(jù)各類項目的具體效用確定投資方向，也要注意存在經(jīng)濟、社會與環(huán)境的一體兩面影響，應審時度勢，既要合理規(guī)劃新基建的地方債務規(guī)模，也要制定方案減少其全生命周期鎖定的能耗排放。

三、“化危為機”：科學建立系統(tǒng)的新基建綜合評估框架

良好的評估體系有助于科學識別新基建的成本效益，幫助投資主體研判將面臨的各項挑戰(zhàn)，積極主動“化危為機”，提高新基建投資的有效性與可持續(xù)性。國際環(huán)保組織綠色和平聯(lián)合中國人民大學“能源與氣候經(jīng)濟學項目組”的研究表明，2020年全社會新基建投資約為1.8萬億元，其在經(jīng)濟、就業(yè)、環(huán)境和社會福利四個維度的綜合效益能夠與傳統(tǒng)基建形成有效補充。

經(jīng)濟效應上，新基建投資乘數(shù)效應達到1.17，即每單位新基建投資能夠拉動1.17個單位的GDP增長，對短期暢通國民經(jīng)濟循環(huán)，穩(wěn)定經(jīng)濟基本面有顯著貢獻。另外，其擴大的進口需求也有利于加快國內(nèi)國際雙循壞的高質(zhì)量構(gòu)建。就業(yè)效應上，由于投資結(jié)構(gòu)朝著通信電子業(yè)等技術(shù)密集型行業(yè)聚集，隨著新基建產(chǎn)業(yè)鏈規(guī)模效應的增強，可以有效地向勞動力市場傳遞出數(shù)字信息相關(guān)人才需求旺盛的積極信號，形成產(chǎn)業(yè)升級與人才發(fā)展相互促進的良性發(fā)展局面。環(huán)境效應上，新基建的能耗總量（包括投資的直接能耗以及通過供應鏈傳導的間接能耗）與同等體量的傳統(tǒng)基建投資相比將減少約300萬噸標準煤需求，相應的二氧化碳減排率達到7.24%。隨著先進生產(chǎn)工藝的推廣以及節(jié)能減排技術(shù)的進步，新基建投資有望兼顧經(jīng)濟效益與環(huán)境成本，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)鏈的低碳可持續(xù)發(fā)展。社會效應上，新基建的投資范圍主要集中于城市群，各行業(yè)城鎮(zhèn)就業(yè)人員平均收入將由此受益。根據(jù)測算，新基建投資產(chǎn)生的技術(shù)外溢效應與學習效應能夠減少收入基尼系數(shù)的變動，從而對緩解城鄉(xiāng)貧富差異的“數(shù)字鴻溝”困境有積極作用。

四、“雙碳”目標驅(qū)動下新基建的優(yōu)化建議

碳達峰碳中和目標是推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)在要求，2021年中央經(jīng)濟工作會議指出“全國統(tǒng)籌、節(jié)約優(yōu)先、雙輪驅(qū)動、內(nèi)外暢通、防范風險”的五項原則。基于此，在“雙碳”目標背景下，如何進一步對新基建進行精準布局，有效發(fā)揮新基建的比較優(yōu)勢與綜合效益，是當前決策過程中需要推進考量的關(guān)鍵點。

首先，應基于科學系統(tǒng)的原則為新基建制定一套統(tǒng)一的綜合評估框架，以便在兼顧社會民生與可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)上，確定新基建的投資優(yōu)先序。其次，碳達峰碳中和是我國經(jīng)濟低碳、高質(zhì)量發(fā)展進程中同一目標的兩個階段，市場主體對新基建投資的“適度超前展開”同樣不能脫離短期與中長期發(fā)展的平衡，對此職能部門應統(tǒng)籌布局，依托綠色金融、綠色信貸等渠道引導企業(yè)進行綠色投融資活動，避免或減弱企業(yè)短期行為的潛在風險影響經(jīng)濟整體的中長期健康發(fā)展。最后，新基建的市場化商業(yè)化優(yōu)勢決定其主要由政府引導加企業(yè)主導的雙引擎驅(qū)動。因此，從基本面上看，市場監(jiān)管部門應重視市場經(jīng)營環(huán)境的優(yōu)化，進一步明確競爭規(guī)則，制定政策引導企業(yè)定期發(fā)布環(huán)境、社會和公司治理（ESG）報告。在為新基建經(jīng)營主體提供頂層政策的激勵支持后，市場將針對企業(yè)效益“用腳投票”，相關(guān)企業(yè)的ESG水平越高，競爭力越強，新基建的整體低碳韌性也將更為顯著。