張 磊

（遼寧大學(xué)馬克思主義學(xué)院，沈陽 110036）

城市生活垃圾分類政策是在政府推動(dòng)下，對(duì)城市居民在生活過程中產(chǎn)生的各種固體廢物進(jìn)行分類投放、分類收集、分類運(yùn)輸和分類處理，并通過資源化利用而減少環(huán)境污染的相關(guān)立法制度、行政法規(guī)的總和。中國(guó)城市生活垃圾分類政策的演進(jìn)歷程既遵循一般路徑，又具有自身特色，并且它的影響因素是多元的。本文從城市生活垃圾分類的法律概念出發(fā)，通過梳理和總結(jié)中國(guó)城市生活垃圾分類政策的三個(gè)演進(jìn)階段，進(jìn)一步揭示其變遷的影響因素。

1 生活垃圾分類的發(fā)展歷程

垃圾分類是生活垃圾處置工作的前提。只有對(duì)生活垃圾進(jìn)行科學(xué)合理的分類，才能夠篩選出有用和無用的垃圾，從而對(duì)有用垃圾回收再利用，對(duì)無用垃圾進(jìn)行焚燒或填埋等處置，以減少無用垃圾對(duì)生態(tài)環(huán)境的污染。城市生活垃圾主要是指城市居民生活過程中產(chǎn)生的各種固體廢物，如廚房廢棄物、廢紙、舊織物、舊家具、玻璃陶瓷碎物、廢舊電器制品、廢舊塑料制品、廢交通工具、煤灰渣和臟土等。因此，城市生活垃圾分類就是指在政府推動(dòng)、全民參與下，對(duì)城市居民在生活過程中產(chǎn)生的各種固體廢物進(jìn)行分類投放、分類收集、分類運(yùn)輸和分類處理，通過回收有用物質(zhì)、提高可回收率及純度等資源化利用方式，減少對(duì)環(huán)境的污染。從歷史脈絡(luò)來看，我國(guó)城市生活垃圾分類政策的發(fā)展歷程可以分為三個(gè)階段。

1.1 萌芽階段

20世紀(jì)50年代至80年代中期，在地方政府的積極號(hào)召下，很多城市和民眾有了生活垃圾分類的激勵(lì)型自主行動(dòng)。例如，民眾將舊報(bào)紙、硬紙盒等按照要求簡(jiǎn)單分類，然后送到國(guó)營(yíng)廢品站賣錢，但這時(shí)還沒有形成專門的法律機(jī)制給予保障。這些自主行為為后來我國(guó)城市生活垃圾分類和處理相關(guān)政策制度的出臺(tái)奠定了一定實(shí)踐基礎(chǔ)。比如，1957年7月12日的《北京日?qǐng)?bào)》頭版發(fā)表了《垃圾要分類收集》一文，總結(jié)了北京市民垃圾分類的相關(guān)問題。

1.2 初步形成階段

20世紀(jì)80年代后期至20世紀(jì)末，國(guó)家層面立法、行政法規(guī)及地方法規(guī)都開始對(duì)城市生活垃圾分類做出規(guī)定，但這一時(shí)期主要是原則上的立法，具體可操作性條款非常少。相關(guān)法律僅對(duì)生活垃圾分類的主體進(jìn)行了簡(jiǎn)單界定，即地方各級(jí)人民政府是其組織者，公民是其行動(dòng)者，但具體組織和執(zhí)行原則沒有明確詳細(xì)的規(guī)定。比如，1989年通過的《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》第三十七條規(guī)定，地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)采取措施，組織對(duì)生活廢棄物的分類處置、回收利用；第三十八條規(guī)定，公民應(yīng)當(dāng)遵守環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)，配合實(shí)施環(huán)境保護(hù)措施，按照規(guī)定對(duì)生活廢棄物進(jìn)行分類處置，減少日常生活對(duì)環(huán)境造成的損害。這是我國(guó)首部通過實(shí)施的環(huán)保領(lǐng)域的綜合性法律，主要規(guī)定了環(huán)境保護(hù)的基本原則和基本制度，關(guān)于生活垃圾分類處置問題，該法律規(guī)定由地方人民政府組織實(shí)施和給予資金支持，公民具體執(zhí)行，其僅對(duì)生活垃圾分類的主體進(jìn)行了簡(jiǎn)單界定，但具體組織和執(zhí)行原則沒有明確詳細(xì)的規(guī)定。再如，1995年通過的《中華人民共和國(guó)固體廢物污染環(huán)境防治法》也僅簡(jiǎn)單規(guī)定了城市生活垃圾清掃、收集、儲(chǔ)存、運(yùn)輸及處置等工作的責(zé)任主體和執(zhí)行主體。

1.3 完善細(xì)化階段

進(jìn)入21世紀(jì)以來，相關(guān)法律被不斷修正和完善，如《中華人民共和國(guó)固體廢物污染環(huán)境防治法》（2004、2013、2015、2016、2020）、《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》（2014）、《城市生活垃圾管理辦法》（2007、2015）等。這一時(shí)期，我國(guó)相關(guān)立法呈現(xiàn)出4個(gè)突出特點(diǎn)。

其一，主體除了地方政府和公民，企業(yè)法人和社會(huì)組織也被納入主體范疇。2015年1月1日，《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》（2014年版）實(shí)施，相較于1989年版，修訂版第三十六條規(guī)定，國(guó)家鼓勵(lì)和引導(dǎo)公民、法人和其他組織使用有利于保護(hù)環(huán)境的產(chǎn)品和再生產(chǎn)品，減少?gòu)U棄物的產(chǎn)生。

其二，地方政府除了對(duì)生活垃圾分類處置進(jìn)行組織外，還增加了回收利用的職責(zé)，即生活垃圾分類處置的著眼點(diǎn)逐漸從末端的分類裝運(yùn)向前端的回收再循環(huán)利用過渡，契合了習(xí)近平生態(tài)文明思想和綠色發(fā)展理念的要求?！吨腥A人民共和國(guó)固體廢物污染環(huán)境防治法》（1995年版）規(guī)定，城市人民政府有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌規(guī)劃，合理安排收購(gòu)網(wǎng)點(diǎn)，促進(jìn)廢棄物的回收利用。而2004年之后的《中華人民共和國(guó)固體廢物污染環(huán)境防治法》明確提出，城市生活垃圾不僅要清運(yùn)、分類，還要合理利用并實(shí)施無害化處置。從生活垃圾中回收的物質(zhì)必須按照國(guó)家規(guī)定的用途或者標(biāo)準(zhǔn)使用，不得用于生產(chǎn)可能危害人體健康的產(chǎn)品。這說明21世紀(jì)以來，我國(guó)在處理生活垃圾分類問題上已經(jīng)深深融入了科學(xué)發(fā)展理念，特別是在回收利用環(huán)節(jié)強(qiáng)調(diào)無害化處置，就是要求實(shí)施可持續(xù)發(fā)展。

其三，法律明確規(guī)定了多個(gè)場(chǎng)所的生活垃圾分類處置原則，并提出需要配套建設(shè)生活垃圾收集設(shè)施，這說明21世紀(jì)以來，中國(guó)生活垃圾分類管理實(shí)施范圍越來越大，實(shí)施手段也越來越專業(yè)化。比如，《中華人民共和國(guó)固體廢物污染環(huán)境防治法》（2004年版）新增第四十六到第四十八條規(guī)定，工程施工單位、公共交通運(yùn)輸運(yùn)營(yíng)單位應(yīng)當(dāng)做好垃圾收集和處置工作，從事城市新區(qū)開發(fā)、舊區(qū)改建和住宅小區(qū)開發(fā)建設(shè)的單位，機(jī)場(chǎng)、碼頭、車站、公園、商店等公共設(shè)施、場(chǎng)所的經(jīng)營(yíng)管理單位，應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家有關(guān)環(huán)境衛(wèi)生的規(guī)定，配套建設(shè)生活垃圾收集設(shè)施。

其四，相關(guān)法律越來越具體化和細(xì)致化，處罰形式的多樣化增加了公民及法人、社會(huì)組織的違法成本，有利于約束它們的違法行為，也使其越來越具有操作性?！吨腥A人民共和國(guó)固體廢物污染環(huán)境防治法》（2004年版）有了違反本法關(guān)于城市生活垃圾污染環(huán)境防治規(guī)定的具體處罰形式，比如，地方主管部門責(zé)令停止違法、限期改正及處以罰款等。

這一時(shí)期，除了相關(guān)法律法規(guī)不斷出臺(tái)并完善，城市生活垃圾分類試點(diǎn)工作及其實(shí)施方案也開始推行。2000年，北京等八個(gè)城市被確定為全國(guó)首批生活垃圾分類收集試點(diǎn)城市。各個(gè)城市紛紛出臺(tái)相應(yīng)的政策文件予以配合。這是我國(guó)將生活垃圾分類收集工作投入實(shí)踐的首次嘗試，相關(guān)部門對(duì)于垃圾分類也有了較詳細(xì)的規(guī)定。特別是2017年國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)的《生活垃圾分類制度實(shí)施方案》，該方案最大亮點(diǎn)是較為詳細(xì)全面地規(guī)定了城市生活垃圾強(qiáng)制分類的垃圾種類、城市居民生活垃圾分類的具體做法、生活垃圾分類配套體系建設(shè)的具體做法、組織領(lǐng)導(dǎo)和工作保障的具體做法等。自2000年啟動(dòng)城市生活垃圾分類收集試點(diǎn)工作后，若干城市陸續(xù)出臺(tái)了生活垃圾分類的各種專門條款和規(guī)定，尤其是2017年《生活垃圾分類制度實(shí)施方案》發(fā)布后，更多的地方性生活垃圾分類管理?xiàng)l例和實(shí)施方案相繼出臺(tái)，出現(xiàn)了發(fā)布的高潮。上海、北京、廣州、鄭州、沈陽、威海、寧波等城市已經(jīng)發(fā)布或正在醞釀發(fā)布相關(guān)方案。相繼出臺(tái)的地方性法規(guī)、規(guī)章和法律性文件進(jìn)一步細(xì)化了城市生活垃圾分類的具體規(guī)定，積極推動(dòng)了城市生活垃圾分類詳細(xì)標(biāo)準(zhǔn)的制定，并明確了相關(guān)管理責(zé)任。

2 我國(guó)城市生活垃圾分類的政策變遷影響因素

政策網(wǎng)絡(luò)理論于20世紀(jì)30年代在西方國(guó)家興起，經(jīng)過多年的發(fā)展，21世紀(jì)以來開始被中國(guó)學(xué)者關(guān)注和研究。政策網(wǎng)絡(luò)理論主要探究的是政策主體之間的交互關(guān)系、政策環(huán)境以及政策權(quán)力結(jié)構(gòu)等核心問題，目前主要運(yùn)用到住房、環(huán)保、能源、交通、教育、醫(yī)療衛(wèi)生等政策研究中。政策網(wǎng)絡(luò)理論既非純粹的自上而下的政策治理模式研究，也非自下而上的政策影響模式研究，而是政策制定主體（政府）在綜合平衡協(xié)調(diào)各個(gè)參與者的利益關(guān)系后做出的政策選擇。公共政策主體就是指那些在特定政策環(huán)境中直接或間接地參與公共政策制定、實(shí)施、監(jiān)控、評(píng)估的個(gè)人、團(tuán)體或組織。也就是說，在公共政策制定過程中，相關(guān)利益方之間往往會(huì)形成一定的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系，從而影響政策的形成和落地。同時(shí)，政策網(wǎng)絡(luò)理論強(qiáng)調(diào)，多方政策參與者加入網(wǎng)絡(luò)的目的是推進(jìn)自己的目標(biāo)，維護(hù)自己的利益，即政策網(wǎng)絡(luò)就是建構(gòu)在特定的利益基礎(chǔ)之上的。本文將采用政策網(wǎng)絡(luò)這個(gè)政策分析工具，探究中國(guó)城市生活垃圾分類政策制定執(zhí)行過程中各方主體的目標(biāo)和需求是什么，它們之間是如何進(jìn)行利益博弈的。

2.1 客觀因素：城市生態(tài)文明建設(shè)的需要

美國(guó)學(xué)者戴維·伊斯頓曾將需求定義為意向的表達(dá)，并發(fā)問“特定事物的權(quán)威性分配是否應(yīng)該由那些擔(dān)當(dāng)此責(zé)的人們作出”。該學(xué)者認(rèn)為，“如果沒有需求，權(quán)威當(dāng)局委實(shí)不可能對(duì)社會(huì)作出約束性決策。在社會(huì)生活中，某些人必然要倡導(dǎo)、提議、請(qǐng)求或公開場(chǎng)合明確關(guān)心某些事情，需求并促使權(quán)威當(dāng)局作出決策或采取行動(dòng)”?？梢?，公共政策的制定建立在對(duì)政策客體需求的分析之上，即是對(duì)政策需求的回應(yīng)結(jié)果。

城市生活垃圾分類是伴隨城市化、工業(yè)化與現(xiàn)代化的不斷深入，為解決城市生活垃圾與環(huán)境問題而建構(gòu)的倒逼機(jī)制。中國(guó)城市生活垃圾分類政策的演進(jìn)過程是同中國(guó)人民對(duì)這一污染防治工作需求的變化一致的。2000年，中國(guó)8個(gè)城市開始推行生活垃圾分類收集試點(diǎn)，主要原因有兩點(diǎn)。一是進(jìn)入新千年后，科學(xué)發(fā)展觀在中國(guó)確立和傳播，我國(guó)發(fā)展理念開始發(fā)生轉(zhuǎn)變。二是我國(guó)城市生態(tài)環(huán)境建設(shè)的需要。

2017年，中國(guó)開始進(jìn)入生活垃圾強(qiáng)制分類時(shí)代，這是因?yàn)橹袊?guó)城市垃圾污染與生活垃圾分類政策執(zhí)行效果的矛盾越來越復(fù)雜和難以解決，垃圾分類問題依然困擾著城市發(fā)展。在《生活垃圾分類制度實(shí)施方案》出臺(tái)之前，很多城市已經(jīng)在試行垃圾分類投放，只不過這種分類投放主要表現(xiàn)為在大街上安裝分類垃圾箱，而在生活垃圾最主要產(chǎn)生地——居民小區(qū)中，分類垃圾箱投放得很少，一般分為可回收和不可回收兩類，且居民很少在投放垃圾前對(duì)垃圾進(jìn)行分類。即便是分類投放的垃圾，最終被裝上垃圾清理車時(shí)，仍然被混雜在一起。我國(guó)46個(gè)城市正在加速推進(jìn)垃圾分類，主要通過明確具體的分類做法和嚴(yán)格的獎(jiǎng)懲措施，從正向激勵(lì)和反向壓力兩個(gè)層面引導(dǎo)人們遵循科學(xué)的生活垃圾分類投放標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)優(yōu)化配套設(shè)施和垃圾清運(yùn)、處理方式。從實(shí)施原因來看，主要有兩點(diǎn)。

一是以填埋為主的傳統(tǒng)城市生活垃圾處理方式已經(jīng)不能和我國(guó)新時(shí)代綠色發(fā)展理念相適應(yīng)。生活垃圾是影響城市市容環(huán)境的一大公害，傳統(tǒng)處理方式是填埋和焚燒，全國(guó)城市生活垃圾年產(chǎn)生量超過1.5億t，并以每年8%～10%的速度遞增。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，現(xiàn)如今，全國(guó)超過三分之一的城市遭遇“垃圾圍城”現(xiàn)象，累計(jì)侵占土地超過5萬hm，并以每年6%～8%的速度增長(zhǎng)。因此，探索建立安全、清潔、集約、高效的生活垃圾分類處置模式是進(jìn)一步改善中國(guó)城市環(huán)境質(zhì)量的現(xiàn)實(shí)需要。

二是社區(qū)生態(tài)治理基層化的需要。城市垃圾的源頭分類涉及居民的日常生活，因此，垃圾分類應(yīng)從社區(qū)層面開始，從源頭上提高垃圾利用率，降低運(yùn)輸成本。城市生活垃圾分類工作主要在社區(qū)完成，如果生活垃圾分類沒有社區(qū)居民的廣泛參與，可能就會(huì)出現(xiàn)推廣困難的問題。實(shí)踐表明，垃圾綜合處理需要全民參與，城市治理的“最后一公里”就在社區(qū)。隨著社會(huì)治理的不斷下沉，社區(qū)治理成為實(shí)現(xiàn)政府治理、社會(huì)調(diào)節(jié)和居民自治良性互動(dòng)的重要樞紐地帶。同樣，城市生活垃圾分類的末端處理工作主要在社區(qū)完成，即垃圾分類投放和裝車運(yùn)輸都是在社區(qū)進(jìn)行的，也是垃圾分類處置能否實(shí)現(xiàn)前端資源化、循環(huán)利用的前提。當(dāng)前，很多社區(qū)混裝混運(yùn)現(xiàn)象影響了居民開展垃圾分類的積極性，社區(qū)居民垃圾分類不到位，也會(huì)影響分類收運(yùn)和分類處理的效果，因此社區(qū)生活垃圾分類工作實(shí)施情況是反映社會(huì)治理基層化水平的重要內(nèi)容。

2.2 主觀因素：政策相關(guān)主體目標(biāo)和需求的變化

根據(jù)政策網(wǎng)絡(luò)理論的觀點(diǎn)，政策網(wǎng)絡(luò)的本質(zhì)是政策相關(guān)主體（政策網(wǎng)絡(luò)由各種具有一定資源、不同利益及目標(biāo)的主體構(gòu)成）相互依賴，必須依賴其他主體獲得實(shí)現(xiàn)自己目標(biāo)的手段，這種依賴會(huì)因彼此互動(dòng)而變化，這些主體就會(huì)利用各自資源，維護(hù)各自利益和目標(biāo)，相互影響、相互作用，動(dòng)態(tài)變化，從而形成各種關(guān)系和規(guī)則。同時(shí)，這些關(guān)系和規(guī)則也會(huì)影響和制約主體間的互動(dòng)和相互作用、資源分配等。城市垃圾分類政策制定和出臺(tái)是地方政府、民眾、第三方企業(yè)、社區(qū)物業(yè)、城管環(huán)衛(wèi)部門、垃圾回收再生企業(yè)等多種主體利益博弈的結(jié)果，也是政府、市場(chǎng)和社會(huì)相互影響與博弈的結(jié)果。

中國(guó)的城市生活垃圾管理正從傳統(tǒng)的廢物回收利用模式向現(xiàn)代化生活垃圾管理模式轉(zhuǎn)型。中國(guó)城市生活垃圾分類政策制定的早期，政府等公共權(quán)力機(jī)構(gòu)既承擔(dān)相關(guān)政策法規(guī)的制定任務(wù)，也承擔(dān)政策執(zhí)行和政策監(jiān)督工作，從垃圾分類到垃圾運(yùn)輸，再到垃圾回收處理，大包大攬。但是，大部分地方政府目前對(duì)垃圾分類的財(cái)政投入較少，即便是投入相對(duì)多的北京、上海、廣州、杭州等地，其投入也難以滿足各自需求。以廣州市為例，2014年全市人口約為1 800萬，社區(qū)發(fā)放垃圾袋持續(xù)3～4年，需要花費(fèi)14億元，每200名社區(qū)居民配備1名垃圾分類指導(dǎo)員，則每年約花費(fèi)40億元，這樣的政府投入具有不可持續(xù)性。

垃圾分類的成本巨大，這項(xiàng)成本無法完全落在地方政府這一主體身上，從生活垃圾分類的長(zhǎng)期性來講，應(yīng)分?jǐn)傇诿總€(gè)家庭的行動(dòng)中，回歸居民主體，即依靠每個(gè)家庭的習(xí)慣來形成對(duì)整個(gè)社會(huì)的約束，這比政府直接的宣傳發(fā)動(dòng)更有效。也就是說，在中國(guó)，一開始是政府主導(dǎo)生活垃圾分類，但成本巨大，不可持續(xù)，所以如果要保證這一政策的長(zhǎng)期性和持續(xù)性，垃圾分類成本轉(zhuǎn)向由公民個(gè)人和家庭來承擔(dān)是一種必然趨勢(shì)。

在中國(guó)幾十年城市生活垃圾分類制度和政策不斷演進(jìn)的過程中，地方政府垃圾分類處理成本逐漸下降，公民個(gè)人和家庭的生活成本增加，無論是垃圾分類處理的時(shí)間成本還是經(jīng)濟(jì)成本，正常公民個(gè)體是不愿意這么做的，除非采用激勵(lì)或強(qiáng)制的方式。就當(dāng)前中國(guó)來看，地方政府以正向激勵(lì)為主，例如，2013年，上海在12個(gè)小區(qū)啟動(dòng)綠色賬戶試點(diǎn)工作。社區(qū)發(fā)放的垃圾袋上有條形碼，可以溯源并積分。部分商家的優(yōu)惠活動(dòng)被整合到綠色賬戶平臺(tái)，居民憑積分可換取禮品和公園門票等。現(xiàn)在，這種正向激勵(lì)方式已經(jīng)遍及全國(guó)各個(gè)城市的諸多社區(qū)中。但是，正向激勵(lì)的力度不大，很多居民綜合衡量垃圾分類所浪費(fèi)的時(shí)間成本與正確分類后的微小收益，一般都選擇不分類。一直以來，這種激勵(lì)型分類方式的實(shí)施效果不佳，因此強(qiáng)制型分類方式就變得必不可少，甚至在當(dāng)前中國(guó)民眾生活垃圾分類意識(shí)不強(qiáng)的情況下作用會(huì)更加明顯。因此，城市生活垃圾強(qiáng)制分類政策的出臺(tái)和實(shí)施正是各級(jí)政府與公民之間利益博弈的結(jié)果。

隨著生活垃圾分類工作的不斷推進(jìn)，第三方企業(yè)加入垃圾分類處置工作也是一種趨勢(shì)。這樣可以增加其經(jīng)濟(jì)收益，吸引第三方企業(yè)進(jìn)入生活垃圾分類系統(tǒng)。盡管地方政府需要對(duì)第三方企業(yè)付費(fèi)，如在垃圾分類的末端處理階段，地方政府可能會(huì)通過財(cái)政補(bǔ)貼在社區(qū)投放垃圾分類設(shè)施的第三方企業(yè)，使地方財(cái)政投入有所增加，但高端垃圾分類設(shè)施的投入使用會(huì)提高社區(qū)垃圾分類效率和覆蓋比例。地方政府可以公開招標(biāo)，開展垃圾分類的第三方評(píng)估，公共機(jī)構(gòu)生活垃圾強(qiáng)制分類全覆蓋情況、物業(yè)小區(qū)全覆蓋情況、分類收運(yùn)線路全覆蓋情況、資源回收和有害垃圾分類收集全覆蓋情況、社會(huì)動(dòng)員全覆蓋情況、公共機(jī)構(gòu)和物業(yè)小區(qū)垃圾分類投放準(zhǔn)確率等均在評(píng)估范圍內(nèi)，專業(yè)評(píng)估可以使地方政府客觀掌握某些社區(qū)推進(jìn)生活垃圾分類的成效，為推進(jìn)城市垃圾分類工作提供數(shù)據(jù)支撐和行政管理參考意見，為城市的垃圾分類擴(kuò)面提質(zhì)。雖然地方政府在引進(jìn)生活垃圾分類第三方企業(yè)上增加了財(cái)政成本，但第三方企業(yè)由于其專業(yè)性會(huì)提升生活垃圾分類的實(shí)施效果和開展效率，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來講，地方政府在城市生態(tài)環(huán)境改善和官員個(gè)人績(jī)效提升方面的潛在收益會(huì)更多，所以第三方企業(yè)加入城市生活垃圾分類政策執(zhí)行過程是地方政府分析利弊得失后大力推廣的。因此，《生活垃圾分類制度實(shí)施方案》明確指出，鼓勵(lì)社會(huì)資本參與生活垃圾分類收集、運(yùn)輸和處理，積極探索特許經(jīng)營(yíng)、承包經(jīng)營(yíng)、租賃經(jīng)營(yíng)等方式，通過公開招標(biāo)引入專業(yè)化服務(wù)公司。

3 結(jié)論

學(xué)者詹姆斯·安德森指出，“政策是指政府實(shí)際所做的事，而不是政府打算做或政府官員聲稱他們將要做的事”。中國(guó)城市生活垃圾分類政策就是各級(jí)政府目前已經(jīng)做出的關(guān)于各自垃圾分類處理的各種決策和行動(dòng)。公共政策在制定出來后，政策執(zhí)行主體（一般由行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)人員組成）通過政策分解—資源準(zhǔn)備—政策試點(diǎn)—局部?jī)?yōu)化—全面推行—總結(jié)反饋等具體環(huán)節(jié)執(zhí)行政策。但是，隨著各種公共事務(wù)在基層的下沉，公共政策的執(zhí)行主體發(fā)生了變化。社區(qū)是城市居民的主要棲息場(chǎng)所，當(dāng)公共政策需要在基層社區(qū)執(zhí)行時(shí)，除了上級(jí)的政府部門及其工作人員，社區(qū)工作人員和社區(qū)居民也會(huì)成為主要的政策執(zhí)行主體，因?yàn)槌鞘猩罾诸愓咴诨鶎娱_展過程中，社區(qū)居民是完成生活垃圾收集和分類的主要力量，其具體做法及行為規(guī)范至關(guān)重要。社區(qū)居民在具體生活垃圾分類過程中發(fā)現(xiàn)的各類問題或各種訴求也可以為公共行政部門修改完善相關(guān)制度機(jī)制提供更加充分準(zhǔn)確的信息，甚至社區(qū)也可以制定一些相關(guān)政策措施。

2019年6月，習(xí)近平總書記對(duì)垃圾分類工作作出了重要指示，強(qiáng)調(diào)推行垃圾分類，關(guān)鍵是要加強(qiáng)科學(xué)管理、形成長(zhǎng)效機(jī)制、推動(dòng)習(xí)慣養(yǎng)成；要加強(qiáng)引導(dǎo)、因地制宜、持續(xù)推進(jìn)，把工作做細(xì)做實(shí)，持之以恒抓下去；全社會(huì)人人動(dòng)手，一起來為改善生活環(huán)境作努力，一起來為綠色發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展作貢獻(xiàn)。通過深入分析我國(guó)城市生活垃圾分類實(shí)踐和政策的演化過程可以看出，我國(guó)城市生活垃圾分類政策表現(xiàn)出三大趨勢(shì)。一是政策主體多元化，二是政策條款精細(xì)化，三是政策手段專業(yè)化。首先，中國(guó)城市生活垃圾分類政策目前仍處于探索完善階段，科學(xué)有效的工作機(jī)制還沒真正建立起來，以社區(qū)民眾為主導(dǎo)、地方政府和第三方企業(yè)等多方共同參與的治理模式也沒有完全建立起來，這是一項(xiàng)長(zhǎng)期而艱巨的系統(tǒng)工程。其次，垃圾分類在有了最基礎(chǔ)的法規(guī)保障后，將給民眾以明確的行為規(guī)范，但是知道應(yīng)該做什么并不等于知道該怎么做，對(duì)垃圾進(jìn)行科學(xué)分類，完善垃圾分類的各種標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)調(diào)分類標(biāo)準(zhǔn)的合理性，是影響垃圾分類成效的核心因素。因此，科學(xué)細(xì)致地制定城市生活垃圾分類標(biāo)準(zhǔn)是充分調(diào)動(dòng)民眾垃圾分類意愿，并將其轉(zhuǎn)化為行動(dòng)力的重要手段。最后，從46個(gè)垃圾分類重點(diǎn)城市來看，絕大部分城市都引入企業(yè)作為垃圾分類末端處置設(shè)施建設(shè)的重要主體，另外，末端處置企業(yè)的實(shí)際運(yùn)行也依托于企業(yè)先進(jìn)的技術(shù)和管理方式。在城市生活垃圾分類政策制定過程中，要以企業(yè)等第三方主體為載體來推動(dòng)垃圾分類收集及處置體系的建立，即應(yīng)在城市中盡快建立垃圾分類收集、運(yùn)輸、資源化利用和終端處置的全過程管理系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)分類政策的專業(yè)化和產(chǎn)業(yè)化，這才是保證生活垃圾分類政策落實(shí)的最長(zhǎng)效動(dòng)力。