黃永賢 周劍云 鮑梓婷 蔣定哲

新加坡面臨著國土資源匱乏的嚴(yán)重制約，公平和效率始終是政府公共管理的主要目標(biāo)，更多地強(qiáng)調(diào)政府的意志而非國民的選擇[1]。新加坡采用高效的土地利用和精細(xì)化的開發(fā)管理，通過強(qiáng)化開發(fā)控制體系以確保城市發(fā)展的品質(zhì)。本文將系統(tǒng)梳理新加坡開發(fā)控制體系的多樣工具與調(diào)控手段，正是這些詳細(xì)設(shè)計(jì)的方法與工具，與法定規(guī)劃互為補(bǔ)充，環(huán)環(huán)相扣，共同構(gòu)成了新加坡完整、精細(xì)化的開發(fā)控制體系。

新加坡如今的規(guī)劃體系是20世紀(jì)80年代以來形成的由概念規(guī)劃、總體規(guī)劃、以及開發(fā)指導(dǎo)規(guī)劃構(gòu)成的三級規(guī)劃體系，并于1990年設(shè)立了城市重建局（Urban Redevelopment Authority），規(guī)劃局成為其下屬機(jī)構(gòu)。同時(shí)，開發(fā)指導(dǎo)規(guī)劃逐步深化總體規(guī)劃，成為開發(fā)控制的法定依據(jù)，其編制、修改和審批的程序與總體規(guī)劃相同[2]。

1 新加坡的開發(fā)控制與規(guī)劃體系

1.1 規(guī)劃體系作為開發(fā)控制的主要依據(jù)

開發(fā)控制指對開發(fā)活動進(jìn)行控制，包括在地表或地下進(jìn)行任何建筑、工程、開采和其他物質(zhì)性開發(fā)或者改變建筑和土地利用的用途[3]。

新加坡的概念規(guī)劃是示意性的非法定規(guī)劃，不指導(dǎo)具體開發(fā)活動，作用是制定長遠(yuǎn)的目標(biāo)和原則，為實(shí)施性規(guī)劃提供依據(jù)。而總體規(guī)劃作為開發(fā)控制的法定依據(jù)，但對于重要和具有特殊意義的地區(qū)，還需基于總體規(guī)劃制定非法定的引導(dǎo)性規(guī)劃，如地段區(qū)劃、城市設(shè)計(jì)導(dǎo)則等。開發(fā)者可通過開發(fā)控制手冊或具體地塊設(shè)計(jì)導(dǎo)則了解地塊是否受到特別的控制和要求的[4]。而在開發(fā)指導(dǎo)規(guī)劃（DGP）中，新加坡被劃為5大區(qū)域和55個(gè)分區(qū)。分區(qū)層面的DGP是總體規(guī)劃的深化，涵蓋了總規(guī)和其他非法定地區(qū)規(guī)劃的所有內(nèi)容，比總規(guī)更加詳盡，也便于靈活調(diào)整。

但開發(fā)指導(dǎo)規(guī)劃與總體規(guī)劃并不意味著對于開發(fā)活動許可性的事先約定[5]。與法定規(guī)劃相符并不保證必然會取得規(guī)劃許可，開發(fā)控制部門可附加其他條件，如來自總體規(guī)劃、開發(fā)控制導(dǎo)引手冊及地塊設(shè)計(jì)導(dǎo)則的要求，形成從總體框架到一般/特殊要求的體系，適應(yīng)不同地塊的開發(fā)需求。

1.2 開發(fā)控制的行政管理主體

新加坡國家發(fā)展部主管城市形態(tài)發(fā)展和規(guī)劃，包括制定規(guī)劃法、任命規(guī)劃機(jī)構(gòu)的主管官員、審批總體規(guī)劃、受理規(guī)劃上訴、并可直接審批開發(fā)申請[6]。城市重建局URA作為發(fā)展部下設(shè)的超級機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)全國空間規(guī)劃的編制與實(shí)施管理，最高行政主管是總規(guī)劃師。申請規(guī)劃許可的步驟是開發(fā)者通過電子開發(fā)申請系統(tǒng)（EDA）①提交申請，由總規(guī)劃師裁決申請。

URA下設(shè)六個(gè)署各司其職，分為開發(fā)控制署、城市規(guī)劃署、保護(hù)與城市設(shè)計(jì)署、土地行政署、企業(yè)發(fā)展與項(xiàng)目發(fā)展署[4]。同時(shí)設(shè)有提供技術(shù)咨詢的顧問委員會，參與重大項(xiàng)目、公共項(xiàng)目和城市設(shè)計(jì)等討論咨詢。

2 開發(fā)控制的方法與工具

總體規(guī)劃、開發(fā)指導(dǎo)規(guī)劃、城市設(shè)計(jì)導(dǎo)則等共同提供開發(fā)控制的主要依據(jù)，然而這些內(nèi)容如何系統(tǒng)、清晰、有效地轉(zhuǎn)化為開發(fā)控制的內(nèi)容與規(guī)則，是規(guī)劃體系與開發(fā)控制體系相互銜接的關(guān)鍵問題。

2.1 開發(fā)許可類型的細(xì)分

新加坡開發(fā)許可的類型包括規(guī)劃許可、保護(hù)許可、細(xì)分許可、臨時(shí)許可和大綱許可。針對申請，主管機(jī)關(guān)會授予無條件許可或有條件許可，以及拒絕。對申請進(jìn)行決策的時(shí)候，一般情況下應(yīng)符合總體規(guī)劃，但經(jīng)發(fā)展部部長同意的特殊情況（如公共基建項(xiàng)目、總體規(guī)劃正在修訂的土地等），主管機(jī)關(guān)可以根據(jù)部長批準(zhǔn)的方式?jīng)Q策申請（表1）。

表1 開發(fā)許可類型簡述

2.2 分類控制的總體框架——用途分類規(guī)則和一般開發(fā)規(guī)則

用途區(qū)劃是總體規(guī)劃的重要部分，全島域土地被劃分成居住、商住、商業(yè)、白地、商務(wù)園、商務(wù)園—白地、城市和社區(qū)機(jī)構(gòu)等31種區(qū)劃類型[7]。每類區(qū)劃均附有用途的界定、開發(fā)類型具體的示例和補(bǔ)充說明的備注[8]。與英國開發(fā)許可的規(guī)則類似，在同一類別內(nèi)的用途改變并不構(gòu)成開發(fā)，因而是不需要規(guī)劃許可的[9]（表2）。

表2 區(qū)劃說明（節(jié)選）

2.3 精細(xì)化的開發(fā)導(dǎo)引手冊

（1）開發(fā)控制管理導(dǎo)引手冊

導(dǎo)引手冊一般會在重建局考慮開發(fā)許可時(shí)應(yīng)用，但如果理由充分的話，重建局可自行決定脫離這些一般準(zhǔn)則。開發(fā)控制手冊包括居住開發(fā)控制、非居住開發(fā)控制引、市中心城市設(shè)計(jì)和建筑面積計(jì)算等。以非居住開發(fā)控制導(dǎo)引為例，主要包括兩個(gè)部分：總體要求，以及非居住開發(fā)類型的開發(fā)控制參數(shù)[10]。

第一部分為開發(fā)控制的總體要求，分為三類：①宏觀要求：土地用途、開發(fā)強(qiáng)度和建筑高度；②微觀要求：對宏觀控制指標(biāo)的細(xì)化，以及對城市空間的通則式設(shè)計(jì)要求，如用途開發(fā)定量控制；總體建筑高度與層高；建筑長度；建筑間距；道路緩沖和建筑后退；綠化帶；停車場；屋頂花園或平面屋頂?shù)?；③特殊要求：特定區(qū)域和詳細(xì)控制規(guī)劃提出的具體要求，如商業(yè)帶、視線遮擋、屋面綠植等。

可見，宏觀層面主要是概括的指標(biāo)，而微觀層面則內(nèi)容廣泛，涉及設(shè)計(jì)與建設(shè)過程中的諸多詳細(xì)變量，對開發(fā)項(xiàng)目的外部空間設(shè)計(jì)作了充分的考慮（表3）。

表3 微觀控制參數(shù)——以開發(fā)用途定量控制為例（節(jié)選）

導(dǎo)引第二部分總結(jié)了每種常見非住宅開發(fā)類型的開發(fā)控制參數(shù)，大致分為五類：商業(yè)發(fā)展，酒店和其他住宿設(shè)施，工業(yè)/倉庫/商業(yè)園區(qū)，宗教場所和公共機(jī)構(gòu)，加油站等。導(dǎo)引中包括對每一用途類別（如商業(yè)開發(fā)）的常見參數(shù)的概述以及特定建筑物詳細(xì)的具體開發(fā)控制導(dǎo)引（如商店）。以商業(yè)開發(fā)類型的容積率計(jì)算與獎(jiǎng)勵(lì)為例，詳細(xì)說明了容積率獎(jiǎng)勵(lì)需滿足的條件，以及不適用的情況。場地的容積率GPR控制是基于“基準(zhǔn)+獎(jiǎng)勵(lì)”兩部分。對于核心區(qū)和烏節(jié)規(guī)劃區(qū)內(nèi)的商業(yè)場所，若有較大的場地面積或靠近地鐵站點(diǎn)，開發(fā)建設(shè)的強(qiáng)度可更高。如果場地符合以下條件，將考慮超過基準(zhǔn)面積比率的可變增幅：①接近地鐵站外圍半徑200m范圍內(nèi)的區(qū)域：受影響地區(qū)不到50%的場地，可增加5%；受影響地區(qū)50%以上，可增加10%。②場地規(guī)模（表4）。

表4 容積率獎(jiǎng)勵(lì)的場地規(guī)模要求

（2）景觀置換區(qū)政策——“花園城市”的綠色建設(shè)

新加坡通過規(guī)定或鼓勵(lì)被占用的綠地與開敞空間采取多元補(bǔ)償?shù)男问?，以確保在城市擴(kuò)張進(jìn)程中，人們?nèi)钥上硎艿絻?yōu)美的綠色開敞空間。

其中“景觀置換區(qū)政策”（圖1）以及“首層公共花園計(jì)劃”發(fā)揮重要作用，在開發(fā)過程中確保首層或上層的公共綠化空間的提供，鼓勵(lì)首層與地面綠化的整合設(shè)計(jì)，并給予相應(yīng)建筑面積豁免或建筑高度放寬（圖2）。景觀置換區(qū)政策的目標(biāo)在于：提供可達(dá)的綠化空間；形成獨(dú)特的熱帶城市形象；減輕城市熱島效應(yīng)。對于戰(zhàn)略地區(qū)，要求新開發(fā)與重建項(xiàng)目必須提供景觀置換區(qū)，并需滿足以下要求：景觀區(qū)域總面積至少與場地面積相當(dāng)；必須在首層或更高樓層提供公共可達(dá)的置換區(qū)；至少有40%的比例為永久性種植。而對于戰(zhàn)略地區(qū)以外的所有商業(yè)/酒店/混合開發(fā)等必須符合景觀置換政策的要求，但新景觀置換區(qū)的要求（特別是公共綠地的提供），其數(shù)量規(guī)模則根據(jù)開發(fā)強(qiáng)度進(jìn)行分級，同時(shí)要求具有公共可達(dá)性（表5）[11]。

圖1 景觀置換區(qū)政策示意圖

圖2 景觀置換區(qū)政策：開發(fā)項(xiàng)目景觀規(guī)劃模擬案例

表5 商業(yè)/綜合用途/酒店開發(fā)的新景觀置換區(qū)要求

此外，在開發(fā)控制導(dǎo)引手冊中還對公共地面花園、屋頂綠化、空中露臺等做了詳細(xì)指引。通過精細(xì)化、人性化的城市設(shè)計(jì)與開發(fā)控制導(dǎo)則保障公共產(chǎn)品的有效供給，通過鼓勵(lì)良好的設(shè)計(jì)與兼容性功能的混合實(shí)現(xiàn)了公共空間與私人空間在同一場地中更好的整合，在平衡利益的關(guān)系的同時(shí)優(yōu)化開發(fā)方式，實(shí)現(xiàn)社會、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)多元價(jià)值的共同發(fā)展。

2.4 城市設(shè)計(jì)導(dǎo)則

中心區(qū)城市設(shè)計(jì)導(dǎo)則由在總體規(guī)劃或開發(fā)控制導(dǎo)引手冊中明確的特定地區(qū)或?qū)ｍ?xiàng)的相關(guān)導(dǎo)則組成，如核心規(guī)劃區(qū)城市設(shè)計(jì)（UD）計(jì)劃和導(dǎo)則[12]，中央商務(wù)區(qū)、濱海中心和濱海灣地區(qū)的夜景照明總體規(guī)劃等。導(dǎo)則可根據(jù)需要增加或修訂，并基本采用通則的形式，在總體規(guī)定的基礎(chǔ)上進(jìn)一步提出不同區(qū)域、不同類型開發(fā)等要求。新加坡城市設(shè)計(jì)導(dǎo)則還針對規(guī)劃建成后的運(yùn)作和維護(hù)提出要求，以保證公共空間的品質(zhì)：如廣告標(biāo)識導(dǎo)則，對重要活動空間使用和業(yè)態(tài)的規(guī)定，或私人開發(fā)所提供公共空間/服務(wù)的營業(yè)時(shí)間等。

地塊設(shè)計(jì)導(dǎo)則是個(gè)案式導(dǎo)則，對重要地段的開發(fā)進(jìn)行引導(dǎo)控制，主要包括兩類：①政府土地租售計(jì)劃的地塊：城市設(shè)計(jì)圖和導(dǎo)則的形式則很好地補(bǔ)充了需額外考量的開發(fā)要求。②位于重要區(qū)位的私人土地。開發(fā)者可通過“大綱許可申請”程序向重建局申請以獲取相應(yīng)的設(shè)計(jì)控制導(dǎo)則[6]。

3 開發(fā)控制體系的多元調(diào)控手段

3.1 局部地區(qū)的分級即時(shí)調(diào)整

用地性質(zhì)和容積率作為法定指標(biāo)，確需調(diào)整時(shí)要提交可行性論證報(bào)告至發(fā)展部，經(jīng)審定由部長執(zhí)行批準(zhǔn)或否決。若批準(zhǔn)要等公示程序通過后方可施行，并對原規(guī)劃進(jìn)行修改信息入圖，由此帶來的土地增值需交納開發(fā)費(fèi)收歸國有。而非法定與引導(dǎo)性內(nèi)容的調(diào)整則需在可行性研究論證后，由規(guī)劃主管部門委員會集體審議批準(zhǔn)，較大的調(diào)整要經(jīng)由開發(fā)控制委員會論證。區(qū)分法定與非法定內(nèi)容的靈活調(diào)整機(jī)制，確保對核心內(nèi)容的強(qiáng)制控制，又適應(yīng)快速發(fā)展需求。

3.2 土地利用指標(biāo)變更與城市發(fā)展稅

城市發(fā)展稅與土地使用指標(biāo)調(diào)整直接關(guān)聯(lián)，目的是將指標(biāo)變更帶來的外部負(fù)效應(yīng)內(nèi)部化，用作補(bǔ)償公共設(shè)施建設(shè)。根據(jù)《新加坡城市規(guī)劃法1998》和相關(guān)發(fā)展稅條例，依據(jù)“發(fā)展基線”（總體規(guī)劃許可的強(qiáng)度）和“發(fā)展上限”（被許可開發(fā)方案的強(qiáng)度）的差價(jià)收取，而基線和上限均是根據(jù)市場情況計(jì)算。然而政府售地計(jì)劃的土地如超出總體規(guī)劃指標(biāo)將不會產(chǎn)生發(fā)展稅，因?yàn)榕馁u的價(jià)格已反映了土地的市場價(jià)值[13]。

作為“發(fā)展基線”計(jì)算基礎(chǔ)的土地使用規(guī)劃法定化是征收發(fā)展稅的根本前提，而經(jīng)征稅的變動調(diào)整則成為新的“發(fā)展基線”。同時(shí)，新加坡通過土地使用綜合信息系統(tǒng)建立起規(guī)劃修改和征免稅的數(shù)據(jù)庫，便于公眾查詢。

3.3 白地規(guī)劃

“白地”規(guī)劃（"white-site" planning）是作為開發(fā)控制的法定依據(jù)——總體規(guī)劃中最為靈活、重要的存在，目的是提供靈活的開發(fā)建設(shè)和實(shí)現(xiàn)更高經(jīng)濟(jì)效益。“白色成分”表示地塊內(nèi)可用于混合開發(fā)的用地性質(zhì)和用地比例。2008年總體規(guī)劃規(guī)定了“白地”可選擇的9類用地性質(zhì)：居住、辦公、商業(yè)、酒店、酒店式公寓、娛樂會所、協(xié)會、會展中心和娛樂設(shè)施，開發(fā)商可在允許的使用性質(zhì)內(nèi)隨意對不同的使用性質(zhì)進(jìn)行調(diào)整與布局[14]。

白地分為四類：①新市區(qū)型，利用混合開發(fā)的彈性和兼容性提供更優(yōu)開發(fā)，如濱海灣區(qū)域；②商業(yè)中心型，提高土地利用率，避免功能過于單一，如裕廊東北部的國際商業(yè)園區(qū)；③交通樞紐型，可依據(jù)交通流量和市場需求調(diào)節(jié)用地比例；④歷史保護(hù)型，在市場驅(qū)動下進(jìn)行功能置換，更好地對有價(jià)值建筑的保護(hù)，實(shí)現(xiàn)保護(hù)和發(fā)展并存（圖3）。

圖3 常見的“白地”類型

3.4 GLS計(jì)劃與設(shè)計(jì)審查制度

新加坡重要地段項(xiàng)目常通過政府土地租售計(jì)劃（GLS）獲取土地進(jìn)行開發(fā)。政府則將城市設(shè)計(jì)要求作為土地獲取的前置條件，有效介入重要地段的開發(fā)控制。2004年重建局通過引入“雙信封投標(biāo)程序”，要求競標(biāo)者將設(shè)計(jì)方案和土地價(jià)格分別放入兩個(gè)信封作為競標(biāo)文件。“概念評估委員會”負(fù)責(zé)將符合要求的方案列入候選名單；“競標(biāo)評估委員會”按價(jià)高者得的原則依據(jù)土地價(jià)格確定中標(biāo)者，以實(shí)現(xiàn)開發(fā)品質(zhì)與土地價(jià)格的有效平衡[15]。

4 新加坡開發(fā)控制的經(jīng)驗(yàn)與啟示

4.1 按照開發(fā)階段的實(shí)際需求確定控制工具的形式與深度

新加坡各類開發(fā)控制的工具形式和深度是與相應(yīng)的開發(fā)階段密切關(guān)聯(lián)的，總體規(guī)劃形成詳細(xì)的區(qū)劃控制框架，同時(shí)明確了重點(diǎn)地區(qū)以及關(guān)鍵的專項(xiàng)內(nèi)容。開發(fā)指導(dǎo)規(guī)劃在總規(guī)基礎(chǔ)上針對各分區(qū)的地域特點(diǎn)進(jìn)一步深化。而開發(fā)控制導(dǎo)引手冊與城市設(shè)計(jì)導(dǎo)則密切結(jié)合，提出詳細(xì)的控制通則以及特定地塊或?qū)ｍ?xiàng)的重點(diǎn)控制要求。多樣的工具形式與各規(guī)劃層次以及開發(fā)階段的實(shí)際需求密切結(jié)合，形成連續(xù)的、全過程逐步深入的開發(fā)控制體系，實(shí)現(xiàn)對城市公共空間精細(xì)化的管理。

4.2 以法定規(guī)劃作為控制總綱，與多種調(diào)控手段相結(jié)合

以法定規(guī)劃為基礎(chǔ)，多種調(diào)控手段相結(jié)合，保障開發(fā)控制體系的確定性與靈活性。法定性的總體規(guī)劃與開發(fā)指導(dǎo)規(guī)劃是整個(gè)開發(fā)控制體系的根基，其確定性是市場經(jīng)濟(jì)下城市發(fā)展的內(nèi)在需求，也是其他工具有效應(yīng)用的前提。詳盡的開發(fā)控制導(dǎo)引手冊、城市設(shè)計(jì)導(dǎo)則、白地規(guī)劃、城市發(fā)展稅等多種手段在深化法定規(guī)劃的同時(shí)，又增強(qiáng)了其靈活性。

同時(shí)，新加坡充分認(rèn)識到開發(fā)控制體系的動態(tài)性。概念規(guī)劃每十年修訂一次，具有較強(qiáng)的穩(wěn)定性，而核心的開發(fā)指導(dǎo)規(guī)劃每五年進(jìn)行修編。而開發(fā)控制導(dǎo)引手冊、城市設(shè)計(jì)導(dǎo)則以及其他非法定的詳細(xì)規(guī)劃作為一定范圍性、相對靈活的通則，則是根據(jù)城市開發(fā)狀態(tài)適時(shí)更新，一些更具體的地塊控制導(dǎo)則只在土地確定出讓前才制定。確保各項(xiàng)內(nèi)容與特定階段的市場和項(xiàng)目相適應(yīng)，實(shí)現(xiàn)對開發(fā)項(xiàng)目的引導(dǎo)與控制。

4.3 利用經(jīng)濟(jì)和行政手段調(diào)控土地開發(fā)和轉(zhuǎn)讓

新加坡以完善的規(guī)劃管理體系為基礎(chǔ)，同時(shí)大力運(yùn)用了經(jīng)濟(jì)和行政手段調(diào)控土地發(fā)展和轉(zhuǎn)讓，并保障開發(fā)的高品質(zhì)。對土地所有權(quán)的掌握使政府有效地介入開發(fā)程序，如“雙信封投標(biāo)”的措施強(qiáng)化對重要地段開發(fā)項(xiàng)目的控制。另一重要的行政手段是地契分割的規(guī)劃審批，管理土地和建筑的分割，從行政管理角度阻止開發(fā)商的投機(jī)行為[16]。而發(fā)展稅作為開發(fā)控制體系中最重要的經(jīng)濟(jì)手段，則保證開發(fā)指標(biāo)、用途性質(zhì)更改等帶來的土地增值可以回歸政府。

4.4 信息公開與電子化、網(wǎng)絡(luò)化的申請工具

在重建局的網(wǎng)站上，無論是概念規(guī)劃、總體規(guī)劃、開發(fā)指導(dǎo)規(guī)劃，開發(fā)控制通則手冊，城市設(shè)計(jì)導(dǎo)則，政府售地計(jì)劃，以及各地塊的規(guī)劃指標(biāo)等均可以快速公開地獲得，開發(fā)者可清晰了解相關(guān)信息與申請流程。同時(shí)，EDA支持一個(gè)快捷無沖突的填寫表格的過程，包括平面圖比例、擇址范圍、社區(qū)內(nèi)開放空間以及開發(fā)費(fèi)的自動核算，促使整個(gè)申請過程進(jìn)一步透明化與電子化，提高辦事效率。

結(jié)語

我國如今已進(jìn)入新的發(fā)展階段，轉(zhuǎn)變城市發(fā)展思路，塑造城市特色形象，提升城市環(huán)境品質(zhì)，創(chuàng)新城市管理服務(wù)成為當(dāng)務(wù)之急。我國的控制性詳細(xì)規(guī)劃與新加坡的總體規(guī)劃類似，是開發(fā)控制的法定依據(jù)，而新加坡多樣靈活的開發(fā)控制工具與調(diào)控手段無疑為我國優(yōu)化以控規(guī)為基礎(chǔ)的開發(fā)控制體系提供了重要的思路與范例。

資料來源：

表1：根據(jù)新加坡1998規(guī)劃法（Planning Act 1998）信息整理。詳見: https://sso.agc.gov.sg/Act/PA1998；

表2：根據(jù)新加坡2019 總體規(guī)劃編制說明（The Planning Act Master Plan Written Statement 2019）信息整理。詳見:https://www.ura.gov.sg/-/media/Corporate/Planning/Master-Plan/MP19writtenstatement.pdf?la=en；

表3～5，圖1～2：根據(jù)新加坡非居住開發(fā)控制導(dǎo)引(Development control parameters for non-residential development)信息整理。詳見:https://www.mapletree.com.sg/～/media/MIT/KLA2/non-resi-handbook%20(1).pdf；

圖3：新加坡市區(qū)重建局圖則網(wǎng)站。詳見:https://www.ura.gov.sg/maps/。

注釋

① EDA于1999年開始運(yùn)作，通過新加坡的ONE broadband network，是核心網(wǎng)（CORENET）開發(fā)的一站式提交申請系統(tǒng)的第一步。2004年開發(fā)申請是通過EDA提交的的比例已提高到99%。其中95%的電子申請是在4周之內(nèi)得到答復(fù)的。