劉衛(wèi)紅 曹金格

（西北大學文化遺產(chǎn)學院 陜西西安 710127）

內容提要：大遺址保護規(guī)劃是系統(tǒng)統(tǒng)籌大遺址保護的綜合性管理手段和政策綱領，具有系統(tǒng)整體性、綜合協(xié)調性、戰(zhàn)略引導性、控制約束性等特點。大遺址保護規(guī)劃的對象是大遺址系統(tǒng)及其保護、利用、管理與發(fā)展等使用方式，決定了保護規(guī)劃的愿景目標、架構體系及統(tǒng)籌協(xié)調的內容和行動計劃。大遺址保護規(guī)劃的基本理路是以物為基礎、以人為中心，以保證大遺址安全為底線，以重塑大遺址空間保護格局、優(yōu)化大遺址使用方式、推動大遺址資源資產(chǎn)保值增值為使命任務，通過科學合理的遺址資源配置和空間優(yōu)化，實現(xiàn)大遺址資源與人、自然資源及其他人文資源的共融共生，大遺址保護利益與區(qū)域發(fā)展利益的和諧統(tǒng)一。

大遺址是中華民族和中華文明起源與發(fā)展的見證，是中華民族民族精神和優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的“物化載體”，是建設中國特色社會主義文化強國的核心文化資源。大遺址保護規(guī)劃屬于文物保護單位保護規(guī)劃的范疇，是系統(tǒng)統(tǒng)籌大遺址保護的綜合性管理手段和重要依據(jù)。我國大遺址保護規(guī)劃編制工作肇始于20世紀80年代中后期。進入21世紀后，為了增強以大遺址為核心的文物保護單位保護規(guī)劃的科學合理性和實踐指導性，國家文物局先后印發(fā)了《全國重點文物保護單位保護規(guī)劃編制要求》（文物辦發(fā)〔2004〕46號）、《全國重點文物保護單位保護規(guī)劃編制審批辦法》（文物辦發(fā)〔2004〕87號）、《大遺址保護規(guī)劃規(guī)范（WW/Z 0072-2015）》等法規(guī)文件，確立了大遺址保護規(guī)劃的地位，明晰了大遺址保護規(guī)劃的內容結構體系，為大遺址保護規(guī)劃編制工作提供了政策指引與體例規(guī)范，推動了大遺址保護規(guī)劃編制工作。但在大遺址保護規(guī)劃實踐中，普遍存在規(guī)劃內容系統(tǒng)整體性、統(tǒng)籌協(xié)調性不足，規(guī)劃實施操作性較差、實施效果不理想等問題，出現(xiàn)以上問題的根源在于我國大遺址保護規(guī)劃理論方法研究未能與規(guī)劃實踐探索緊密結合。當前業(yè)界對于大遺址保護規(guī)劃的研究主要集中在保護規(guī)劃內容要素［1］和規(guī)劃體系［2］、專項規(guī)劃內容架構和技術方法［3］等技術層面，關于大遺址保護規(guī)劃的概念、性質及其對象、使命任務和內容框架之間關系的研究不足，這使得規(guī)劃編制者缺乏對規(guī)劃對象、任務及規(guī)劃整體結構框架等的深層次理解與把握，直接影響到規(guī)劃的質量和效果。缺乏科學理論指導的實踐是盲目的，沒有理論的總結、預測和導向作用，行動便舉步維艱，結果也會事倍功半，嚴重的甚至會適得其反［4］。因此，有必要對大遺址保護規(guī)劃的概念性質、目標使命和內容架構進行學理探索，以增強大遺址保護規(guī)劃的科學有效性，促進大遺址保護管理。

一、大遺址保護規(guī)劃的概念和對象

（一）大遺址及大遺址系統(tǒng)

對大遺址保護規(guī)劃概念的認知和保護規(guī)劃對象的確定離不開對大遺址的正確認知。大遺址是具有一定規(guī)模、連續(xù)分布的遺存本體及與其相關聯(lián)的環(huán)境載體共同構成的有明確地域范圍的綜合性文化空間，包括各類文化遺存、人文景觀環(huán)境和自然景觀環(huán)境等［5］。通過大遺址概念界定可見，大遺址具有“要素”和“空間”雙重屬性。大遺址作為一種“要素”，是遺存與其伴生環(huán)境的共同體，“是凝聚中華民族歷史記憶的珍稀而又脆弱的戰(zhàn)略基礎資源”［6］，具有顯著的資產(chǎn)性，需要基于其公益性和脆弱性等特殊性質做好保護工作，同時又要在保護基礎上做好大遺址的展示利用，充分發(fā)揮市場在要素配置中的基礎性作用，以實現(xiàn)其價值的有效傳承弘揚。大遺址作為承載中華民族文明起源與發(fā)展歷史的文化資源“空間”，具有顯著的公共性，需要充分發(fā)揮政府在文化空間資源配置中的管控作用。遺存本體相關聯(lián)的周邊環(huán)境“也不應當被看作是單純的物理背景，還應當被視為一系列社會、經(jīng)濟和環(huán)境的威脅與機會。這意味著遺產(chǎn)管理體制及所有參與者都必須有能力影響在這些地方所發(fā)生的決策”［7］，“外部環(huán)境和文物工作的要求越來越復雜，法律法規(guī)的執(zhí)行效力和保護規(guī)劃的實施效果越來越多地取決于文物行業(yè)以外的影響因素”［8］。因此，大遺址的保護不是孤立的，也不能將保護與“開發(fā)活動、正在發(fā)生的社會變遷或者是社區(qū)關注隔絕開來”［9］，而應該將大遺址保護看作是對一個具有特定結構和功能有機整體的綜合統(tǒng)籌，這個有機整體就是大遺址系統(tǒng)。

大遺址系統(tǒng)以大遺址遺存本體及其環(huán)境保護為核心，包括大遺址本體系統(tǒng)、大遺址保護系統(tǒng)和大遺址人地關系系統(tǒng)（圖一）。大遺址本體系統(tǒng)是指大遺址外延所包括的大遺址遺存本體及其環(huán)境，是大遺址保護系統(tǒng)的核心和基礎對象；大遺址保護系統(tǒng)是指針對大遺址系統(tǒng)開展的保護調查、評估、規(guī)劃設計、展示利用、考古研究和管理等系統(tǒng)性保護；大遺址人地關系系統(tǒng)是指大遺址區(qū)內區(qū)外自然環(huán)境、人文環(huán)境和大遺址保護及人的發(fā)展之間的關系問題。大遺址本體系統(tǒng)是保護的核心和基礎對象，大遺址保護系統(tǒng)和大遺址人地關系系統(tǒng)是實現(xiàn)大遺址本體系統(tǒng)傳承與價值弘揚的重要支撐，受到大遺址本體系統(tǒng)正常運行規(guī)律的限制［10］。大遺址保護的本質是協(xié)調遺址與環(huán)境及人之間的矛盾，建立遺址與環(huán)境及人的和諧共生關系，實現(xiàn)整體可持續(xù)發(fā)展。

圖一// 大遺址系統(tǒng)構成（圖片來源：作者自制）

（二）大遺址保護規(guī)劃概念及對象

1.大遺址保護規(guī)劃概念及特點

2015年，國家文物局發(fā)布的《大遺址保護規(guī)劃規(guī)范（WW/Z0072-2015）》指出：“大遺址保護規(guī)劃是指以大遺址的整體保護為目標，統(tǒng)籌策劃遺址本體及其環(huán)境的保護、利用和管理等主要規(guī)劃措施的一種專門類型的文物保護單位保護規(guī)劃。”［11］這一概念對于認知保護規(guī)劃的主旨、性質和主要內容體系具有指導意義。但隨著新時代文物保護理念的轉變和大遺址內涵外延認知的拓展，結合新時代國情、大遺址的內涵特性和大遺址保護的歷史邏輯、使命任務等，大遺址保護規(guī)劃的定義可調整為：為了實現(xiàn)大遺址整體保護和區(qū)域統(tǒng)籌融合發(fā)展，促進大遺址價值的傳承弘揚和公共文化服務體系的建立，以大遺址系統(tǒng)為對象，以大遺址系統(tǒng)各要素調查評估為基礎，以價值為導向，以大遺址安全為底線，以協(xié)調遺存保護利用、人與環(huán)境共生為主線，通過科學描繪大遺址保護利用愿景、制定大遺址保護目標體系和保護管理等行動方案，并將之付諸實施以實現(xiàn)既定目標和效益的過程性活動。

大遺址保護規(guī)劃是一種將大遺址效益或利益最大化的過程或工具，為大遺址或保護管理組織“未來發(fā)展提供了一個指導性框架”［12］；其以保證大遺址安全為底線，通過有效的資源配置和空間優(yōu)化，促使大遺址保護、利用與區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展之間達成均衡，并融合協(xié)同發(fā)展。因此，大遺址保護規(guī)劃除具有一般規(guī)劃的全局性、程序性、目的性、預測性、動態(tài)性等特點外，還具有基于大遺址特性而形成的系統(tǒng)整體性、綜合協(xié)調性、戰(zhàn)略引導性、控制約束性等特點。第一，大遺址保護規(guī)劃是一項對大遺址遺存資源有效保護利用和管理、區(qū)域資源優(yōu)化配置、建設要素綜合布置和空間環(huán)境全面優(yōu)化所做的系統(tǒng)性安排。第二，大遺址保護規(guī)劃以大遺址系統(tǒng)為對象，在保護規(guī)劃中要處理好大遺址保護、人地關系統(tǒng)籌協(xié)調發(fā)展的關系，即既要重視大遺址的保護，又不能回避區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展對大遺址保護的影響。第三，大遺址保護規(guī)劃是對大遺址未來保護管理和區(qū)域發(fā)展的愿景、目標使命、戰(zhàn)略策略和行動計劃方案的全局性、長遠性、綱領性謀劃，其核心是要確定一定時期大遺址保護的目標和探索實現(xiàn)這一目標的途徑。一般主要涉及基本的內容框架和相對宏觀的戰(zhàn)略目標、戰(zhàn)略重點、戰(zhàn)略措施等，而不是對大遺址系統(tǒng)事無巨細的安排。第四，大遺址保護規(guī)劃基于大遺址的文化性、稀缺性和不可再生性等特性，在規(guī)劃性質和目標措施等方面，對大遺址保護管理及區(qū)域發(fā)展等更多體現(xiàn)的是一種控制和約束，以實現(xiàn)大遺址的保護利用和可持續(xù)發(fā)展之間的平衡。規(guī)劃的控制約束包括“起點約束、過程約束和結果約束，剛性和彈性約束，用途約束和結構約束，也包括程序控制、目標控制和分層控制”［13］。但是控制約束并非意味著規(guī)劃不重視發(fā)展，為了實現(xiàn)大遺址的有效保護，基于大遺址系統(tǒng)的統(tǒng)籌協(xié)調發(fā)展需求，在規(guī)劃中，必須用發(fā)展的眼光關注大遺址的保護利用與區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展的協(xié)同統(tǒng)一。

2.大遺址保護規(guī)劃的對象及基本原理

保護規(guī)劃的對象決定了保護規(guī)劃的愿景目標、架構體系及統(tǒng)籌協(xié)調的內容和行動計劃。大遺址保護規(guī)劃的對象不只是大遺址系統(tǒng)，也包括對大遺址遺存資源及其相關環(huán)境實施的保護、利用、管理等使用方式。大遺址保護規(guī)劃實質是基于大遺址保護需求，對未來大遺址要素和空間使用的變化進行統(tǒng)籌安排和治理管控，也就是如何通過科學合理的規(guī)劃實現(xiàn)大遺址資源要素在空間層面的有效配置。資源配置的核心是權衡各類空間使用的需求關系，從而解決空間使用競爭的問題［14］。大遺址資源配置是基于大遺址保護利益和未來發(fā)展目標進行的使用方式選擇，具體表現(xiàn)為統(tǒng)籌協(xié)調下大遺址遺存承載體——土地發(fā)展權“失衡和平衡”的分配和組合過程，目的是實現(xiàn)大遺址資源和其他相關資源環(huán)境、大遺址保護利益和區(qū)域發(fā)展利益等“自存和共存”［15］。大遺址空間使用的外部性決定了大遺址保護規(guī)劃中保護、利用和管理等使用方式的選擇既要考慮到大遺址遺存本體的價值及保存保護現(xiàn)狀等，同時也要考慮到周邊環(huán)境的影響。大遺址空間資源總量的有限性和相對固定性決定了在規(guī)劃中既要通過保護、管理等使用方式實現(xiàn)大遺址本體遺存的保存和發(fā)展，又要通過大遺址區(qū)域人口與聚落調控、基礎設施配置、環(huán)境保護及治理、產(chǎn)業(yè)結構調整優(yōu)化等發(fā)展方式，促使保護導致的大遺址空間關系從“失衡”恢復到“平衡”，實現(xiàn)大遺址保護利益和生態(tài)環(huán)境、經(jīng)濟社會等其他相關利益的共存與發(fā)展。

二、大遺址保護規(guī)劃的理念及使命任務

（一）大遺址保護規(guī)劃的理念

理念決定思路，思路決定出路。新時代要編制能用、好用的大遺址保護規(guī)劃，必須結合國情、遺產(chǎn)保護利用發(fā)展趨勢和大遺址區(qū)域實際，以習近平新時代中國特色社會主義思想為行動指南，在貫徹新發(fā)展理念基礎上，堅持保護優(yōu)先、以人民為中心和以保護利用與發(fā)展融合協(xié)同的理念為指導，促進大遺址保護規(guī)劃的科學合理性和有效實施性。

1.樹立保護優(yōu)先的理念

文物安全是文物保護的紅線、底線和生命線。在大遺址保護規(guī)劃中應樹立保護優(yōu)先的理念，將大遺址文物安全作為大遺址保護規(guī)劃的底線。大遺址保護規(guī)劃的本質是基于大遺址保護需求實施的大遺址區(qū)域資源優(yōu)化配置，規(guī)劃的出發(fā)點和落腳點都是為了保證大遺址遺存本體及其承載環(huán)境安全，實現(xiàn)大遺址遺存本體及其承載環(huán)境的完整、真實和可持續(xù)傳承。因此，要實現(xiàn)大遺址遺存本體及環(huán)境的安全，就需要在大遺址區(qū)域資源配置中將“保護”這一資源使用方式作為優(yōu)先選擇，在保護好大遺址遺存本體及生態(tài)環(huán)境資源的基礎上，實現(xiàn)統(tǒng)籌保護發(fā)展。

2.樹立以人民為中心的保護理念

堅持以人民為中心，這既是習近平新時代中國特色社會主義思想的重要內容，也是新時代堅持和發(fā)展中國特色社會主義的基本方略。新時代堅持和發(fā)展中國特色社會主義，必須把人民對美好生活的向往作為奮斗目標。遺產(chǎn)保護工作應樹立“以物為基礎、以人為中心”的保護理念，始終堅持遺產(chǎn)保護為了人民、保護依靠人民、保護成果由人民共享的路線。我國文化遺產(chǎn)事業(yè)長期圍繞遺產(chǎn)的物質形態(tài)談遺產(chǎn)的保護，客觀上回避了從人本、文化等本質的層次上探討遺產(chǎn)的文化價值［16］，遺產(chǎn)在社會中的作用也被限制了。大遺址保護規(guī)劃基于“物質”保護需求，陷入了理想靜態(tài)保護、剛性保護和指令性保護怪圈，導致傳統(tǒng)的大遺址保護規(guī)劃成為“空中樓閣”，在現(xiàn)實中不能發(fā)揮規(guī)劃應有的效應。因此，新時代應立足大遺址是人與物互動的文化現(xiàn)象這一事實，來探討大遺址為誰保護、為何保護。

3.樹立保護利用與融合發(fā)展協(xié)同的理念

大遺址保護規(guī)劃要在堅持保護優(yōu)先的同時，綜合考慮大遺址資源利用和區(qū)域統(tǒng)籌協(xié)調發(fā)展，使其在提供公共文化服務、滿足人民精神文化生活需求方面充分發(fā)揮作用。我國大遺址保護長期以來主要以單一資源剛性保護為主，較少關注大遺址利用和區(qū)域社會經(jīng)濟發(fā)展及民生改善，使得大遺址保護陷入一種“就遺址談遺址、就保護談保護”的怪圈，不能正確認識保護是利用和發(fā)展的基礎，利用和發(fā)展是為了更好地保護這一理念邏輯。這一問題體現(xiàn)在大遺址保護規(guī)劃中，導致大遺址保護在空間資源配置中的失衡，使得大遺址保護規(guī)劃的有效性大打折扣。這既不符合我國“保護為主，搶救第一，合理利用，加強管理”的文物保護工作方針，也不利于大遺址價值的弘揚和傳承。因此，大遺址保護規(guī)劃應以文物法規(guī)和保護實踐為指導，轉變觀念，正確處理保護、利用與發(fā)展的關系，樹立保護是基礎、發(fā)展是目的、利用是保護與發(fā)展的有效途徑這一理念。實現(xiàn)大遺址在保護中發(fā)展，在發(fā)展中保護。

（二）大遺址保護規(guī)劃的使命任務

大遺址是我國重要的文物資源資產(chǎn)，“不僅具有地域性和公共性等自然屬性，還具有稀缺性、資產(chǎn)性等經(jīng)濟屬性”［17］。大遺址的稀缺性既包括資源本身的唯一性或獨特性及其不可再生性導致的絕對稀缺，也包括資源數(shù)量較少、分布不均等導致的相對稀缺；大遺址的資產(chǎn)性是指大遺址具有財產(chǎn)屬性，是我國重要的文化資產(chǎn)和國有資產(chǎn)，一定條件下對大遺址的合理使用具有增值增效的功能。因此，隨著大遺址保護規(guī)劃對象和理念等的轉變，大遺址保護規(guī)劃的任務也不僅僅是單純的基于大遺址資源的空間配置和優(yōu)化完善，而應是以保證大遺址安全為底線，在重塑大遺址空間保護格局的同時，優(yōu)化大遺址使用方式，推動大遺址資源資產(chǎn)保值增值。

1.重塑大遺址空間保護格局

大遺址保護規(guī)劃是對大遺址空間資源的優(yōu)化配置或大遺址空間的保護、利用和管理等作出的統(tǒng)籌部署和具體安排，大遺址安全是大遺址保護規(guī)劃的底線。大遺址保護規(guī)劃就是基于大遺址保護這一核心使用方式的需求，對大遺址區(qū)域現(xiàn)有資源空間使用方式重新調整優(yōu)化，重塑大遺址保護空間格局，以實現(xiàn)大遺址資源安全。一是通過大遺址保護范圍和建設控制地帶“兩區(qū)兩線”劃定，強化保護空間；二是通過展示利用和環(huán)境整治等，優(yōu)化利用和共享空間，促進區(qū)域發(fā)展。

2.優(yōu)化大遺址使用方式

規(guī)劃是為實現(xiàn)一定目標和解決特定問題，預先安排未來行動綱領，并不斷付諸實施的過程，未來處于不斷變化中，而變化就是人類的使用方式所造成的［18］。大遺址保護規(guī)劃作為優(yōu)化調整、管理控制大遺址空間變化的重要工具和政策文件，核心就是基于大遺址保護利用及區(qū)域發(fā)展需求，選擇好大遺址使用方式，并把握好其尺度空間等。但資源或空間的稀缺性和有限性等導致了其競爭性和外部性，這就要求基于規(guī)劃性質和目標合理選擇某一資源空間的使用方式，并通過對資源本體和土地、空間使用行為進行公共干預，以實現(xiàn)大遺址空間使用方式的統(tǒng)籌協(xié)調和效益的最大化。大遺址使用方式優(yōu)化選擇的核心就是基于大遺址安全和可持續(xù)發(fā)展需求，處理好大遺址保護、利用、管理及發(fā)展等使用方式之間的關系及其在空間形式上的優(yōu)化配置，尤其是權衡處理好保護、利用和發(fā)展之間的關系。

3.推動大遺址資源資產(chǎn)保值增值

以人民為核心的大遺址保護規(guī)劃觀要求充分挖掘大遺址資源資產(chǎn)的價值，在滿足大遺址安全需求基礎上，滿足人民對美好生活的需求和區(qū)域社會發(fā)展及地方和國家文化建設的需求，為構建中華文明體系和文化自信提供支撐。大遺址資源資產(chǎn)增值主要表現(xiàn)在三個方面：一是通過有效的保護，實現(xiàn)本體資源的安全可持續(xù)傳承；二是通過對價值的挖掘闡釋、展示利用和傳播形式的創(chuàng)新，促進價值傳承弘揚，滿足人民群眾文化教育和文化休閑體驗的需求；三是通過資源、土地和空間使用方式的調整，使土地增值，構建以大遺址利用為核心的可持續(xù)發(fā)展產(chǎn)業(yè)鏈，并完善大遺址公共文化體系建設，促進民生改善和區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展，實現(xiàn)大遺址保護的社會效益、經(jīng)濟效益和生態(tài)效益。

三、大遺址保護規(guī)劃內容框架的一般范式

保護規(guī)劃的對象是保護規(guī)劃統(tǒng)籌安排和管控的對象和內容。因此，大遺址保護規(guī)劃的核心內容是對大遺址系統(tǒng)各項要素的使用方式進行統(tǒng)籌安排?；诖筮z址保護規(guī)劃目的、目標及對象使命，結合《全國重點文物保護單位保護規(guī)劃編制要求》［19］、《全國重點文物保護單位保護規(guī)劃編制審批辦法》［20］和《大遺址保護規(guī)劃規(guī)范（WW/Z0072-2015）》等法規(guī)文件中對大遺址保護規(guī)劃內容的要求和規(guī)范，一般可以將大遺址保護規(guī)劃的內容框架和步驟總結為五個層面（圖二）。其中，五個層面是指以大遺址本體系統(tǒng)規(guī)劃為主的背景分析系統(tǒng)、以規(guī)劃愿景和目標為主的總體規(guī)劃框架系統(tǒng)、以大遺址保護系統(tǒng)規(guī)劃為主的大遺址保護規(guī)劃、以大遺址人地關系系統(tǒng)為主的大遺址人地關系規(guī)劃、以規(guī)劃保障為主的大遺址保障規(guī)劃。整個大遺址保護規(guī)劃的主要內容和步驟就是“進行兩個基本分析評估、確定一個愿景目標、做好兩個版塊設計、構建一個保障系統(tǒng)”。在整個架構中，評估是基礎，目標是導向，版塊是核心，保障是關鍵。

圖二// 大遺址系統(tǒng)與大遺址保護規(guī)劃內容關系示意圖（圖片來源：作者自制）

（一）進行兩個基本分析評估

基本分析系統(tǒng)分為資源分析評估和環(huán)境分析評估兩個主要方面，大遺址保護的根本目的是實現(xiàn)大遺址遺存本體及環(huán)境的整體有效保護傳承。因此，大遺址保護規(guī)劃首先是對大遺址系統(tǒng)的認知，表現(xiàn)在規(guī)劃內容架構體系中，主要是做好大遺址遺產(chǎn)構成、價值評估和相關環(huán)境現(xiàn)狀的詳細調查研究，為進一步開展大遺址保護規(guī)劃編制提供問題性和目標性導向。資源分析評估主要是對大遺址遺存本體構成現(xiàn)狀進行調查分析和價值評估，一方面明晰大遺址遺產(chǎn)構成及布局，另一方面挖掘闡釋遺產(chǎn)價值和特性等。環(huán)境分析評估主要是對大遺址區(qū)域的自然、社會環(huán)境和大遺址的保護管理等現(xiàn)狀進行調查分析，總結大遺址保護保存、自然與人文環(huán)境、展示利用、保護管理等現(xiàn)狀，并分析評估影響大遺址價值特征、真實性和完整性的不同因素及原因，分析權衡利益相關者在保護管理中產(chǎn)生的利益及其關系，以幫助確定未來的保護愿景目標和行動方案。

（二）確定一個愿景目標

規(guī)劃愿景是描述大遺址在目標指引下未來通過保護、利用、管理等使用方式的實踐后可能變成的形象，愿景一般通過規(guī)劃的目的目標來表達呈現(xiàn)。目標是愿景的具體化，是大遺址利益相關者在大遺址保護方面達成的一種普遍共識，闡明了實現(xiàn)愿景的路徑。大遺址保護規(guī)劃的目標是大遺址保護規(guī)劃的綱領性指標體系，目標的確定將決定大遺址保護及區(qū)域發(fā)展的地位、路徑、模式等。確定愿景目標必須對大遺址及其區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展等有全面、綜合的認知和預判，愿景目標是衡量大遺址保護規(guī)劃有效性、連貫性等的重要指標，原則上應該是“具體的、可度量、可實現(xiàn)的、相關聯(lián)的和適時的”［21］。

（三）做好保護和發(fā)展兩個版塊設計

大遺址保護規(guī)劃愿景目標確立之后，就可以結合影響大遺址價值和保護傳承存在的問題等制定行動計劃或方案確保目標的實現(xiàn)。大遺址資源和空間的雙重屬性決定了對其保護既要考慮到遺存本體及相關環(huán)境的空間管控，又要考慮到為實現(xiàn)保護對其他相關資源和空間的優(yōu)化調整。因此，在大遺址保護規(guī)劃中應重點關注大遺址保護系統(tǒng)和大遺址人地關系系統(tǒng)的規(guī)劃，提出未來大遺址保護、利用與發(fā)展的計劃措施。大遺址保護系統(tǒng)規(guī)劃版塊是大遺址保護規(guī)劃的核心，主要針對大遺址保護系統(tǒng)進行規(guī)劃，包括大遺址保護區(qū)劃和管理規(guī)定、保護措施、展示利用等內容；大遺址人地關系規(guī)劃版塊是立足于大遺址保護系統(tǒng)規(guī)劃，對大遺址區(qū)域經(jīng)濟社會和基礎設施等進行規(guī)劃設計，以實現(xiàn)大遺址區(qū)域基于保護需求的資源優(yōu)化配置，主要內容包括經(jīng)濟引導、居民和聚落調控、土地利用調控、基礎設施建設等。

（四）構建一個保障體系

規(guī)劃方案及政策的施行會對規(guī)劃區(qū)域的社會、經(jīng)濟、環(huán)境等各方面帶來影響，采取何種政策和措施控制這些影響，也是需要加以監(jiān)測和管理的問題［22］。因此，在規(guī)劃方案中，要從政府管理與實施的角度提供相應的政策保障，對大遺址保護規(guī)劃實施及其影響進行有效監(jiān)控。大遺址保護規(guī)劃保障體系既包括對遺產(chǎn)保護利用及實施的管理體制機制的構建和規(guī)劃的銜接、分期及資金預算，也包括保護規(guī)劃的實施及監(jiān)管方案。在傳統(tǒng)的保護規(guī)劃中，關于保護規(guī)劃的實施和監(jiān)管方案往往被忽略，這直接影響規(guī)劃的實施。規(guī)劃實施是規(guī)劃編制的根本目的，大遺址保護規(guī)劃必須是切實可行的，因此在規(guī)劃過程中要考慮方案及其實施的程序和方法，讓規(guī)劃的使用方能夠確切地知道如何具體實施，這是保障體系構建的關鍵。

四、結語

大遺址是中華民族文明發(fā)展史最具代表性的文化資源資產(chǎn)和文化空間，大遺址保護規(guī)劃是綜合統(tǒng)籌協(xié)調大遺址保護管理、價值實現(xiàn)與區(qū)域發(fā)展的公共政策和行動綱領。大遺址保護規(guī)劃過程是一個“關于權衡、優(yōu)先級與解決方案”［23］的決策過程，通過統(tǒng)籌配置大遺址資源、協(xié)調大遺址保護利用等利益關系，進而指導保護管理體系中的各部門進行決策，確保所作決策能夠有效地促進或實現(xiàn)大遺址保護管理?？茖W的大遺址保護規(guī)劃理論體系是大遺址保護規(guī)劃工作的重要遵循和實踐指南。在大遺址保護規(guī)劃理論探討及實踐中，遺產(chǎn)保護工作者首先應認識到大遺址保護的意義，在保護規(guī)劃編制工作中以價值挖掘闡釋為基礎，充分揭示大遺址保護對中華文明發(fā)展的意義及其在提高國民文化素質、堅定文化自信、推動經(jīng)濟社會發(fā)展等方面的重要作用；并以現(xiàn)階段國情、遺產(chǎn)保護趨勢及解決大遺址保護中的矛盾問題為導向，在深刻分析矛盾產(chǎn)生原因的基礎上，樹立正確的大遺址保護規(guī)劃的理念原則，制定科學合理的規(guī)劃目標。其次，應深入認知大遺址的性質和定位。大遺址作為以大遺址遺存要素為核心的地域空間綜合體，具有多樣性和復雜性，在保護規(guī)劃過程中應全面、系統(tǒng)、綜合地認識保護對象以及大遺址資源要素和空間結構的構成及特性，以保證大遺址資源和空間安全為底線，實現(xiàn)對大遺址“全面綜合統(tǒng)籌部署”“整體保護傳承”。再次，應認識到大遺址保護和遺址區(qū)經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的協(xié)同一體性。大遺址保護的根本是實現(xiàn)資源資產(chǎn)的有效保護傳承，但大遺址資源資產(chǎn)與人地關系的統(tǒng)籌融合性及保護環(huán)境的復雜性、多變性等決定了對大遺址的保護不應脫離經(jīng)濟社會屬性。這要求大遺址保護規(guī)劃不僅應重視大遺址遺存本體及相關的自然環(huán)境、人文環(huán)境的關系，也應重視文物保護利益者與大遺址區(qū)域其他利益相關者之間的關系，在保證大遺址資源整體保護傳承的同時，使之與關聯(lián)環(huán)境及區(qū)域經(jīng)濟社會統(tǒng)籌融合協(xié)同發(fā)展，實現(xiàn)大遺址遺存本體與遺址區(qū)環(huán)境及人的共融共生，達到保護與利用、保護與發(fā)展的和諧統(tǒng)一。最后，應重視大遺址保護規(guī)劃內容的有效性和實施的可操作性。今天的規(guī)劃更多被認為是一個溝通協(xié)調的過程，而非藍圖式的結果；規(guī)劃成果也越來越被看作是一項公共政策，而不僅是一個技術工具。大遺址保護規(guī)劃通過保護利用措施對遺址區(qū)的空間發(fā)展形成了控制與引導作用，但其實施往往取決于規(guī)劃中相關利益群體的協(xié)調機制是否合理，因此，新時代大遺址保護規(guī)劃應強化規(guī)劃全過程的監(jiān)管評估及公眾參與機制。規(guī)劃全過程監(jiān)管評估是指從規(guī)劃前、規(guī)劃中和規(guī)劃實施等不同階段加強對遺址區(qū)周邊環(huán)境與空間發(fā)展關系的梳理評估，堅持動態(tài)規(guī)劃的原則，科學預測隨著規(guī)劃控制引導措施的實施對于遺址周邊環(huán)境風貌可能產(chǎn)生的影響，并及時調整優(yōu)化規(guī)劃內容，增強規(guī)劃實施的可行性和效果。同時還應關注政府和社區(qū)對于規(guī)劃的理解和支持，大遺址保護規(guī)劃實施首先必須得到政府的支持，在規(guī)劃中應體現(xiàn)規(guī)劃實施的有效性與必要性；其次還應得到利益相關者的理解與支持，尤其是讓在地社區(qū)公眾積極參與到規(guī)劃的編制與實施中，將大遺址保護規(guī)劃的功能擴展為基于遺址科學保護基礎上的、為了公眾長期利益而編制的一種資源協(xié)調性政策文件。