鄒統(tǒng)釬 韓 全 李 穎

（北京第二外國(guó)語(yǔ)學(xué)院 北京 100024）

內(nèi)容提要：“十三五”以來(lái)，我國(guó)文化遺產(chǎn)保護(hù)事業(yè)進(jìn)入新階段，但是文化遺產(chǎn)管理體系復(fù)雜、多頭管理、權(quán)責(zé)不明等問(wèn)題一直未得到解決。因此，國(guó)家文化公園建設(shè)過(guò)程中，應(yīng)首先理順國(guó)家文化公園與既有遺產(chǎn)保護(hù)體系之間的邏輯與關(guān)系，建立以重大文化遺產(chǎn)為主體的國(guó)家文化公園體系；以保護(hù)傳承為首要目標(biāo)，構(gòu)建統(tǒng)一規(guī)范高效的國(guó)家文化公園管理體制；突出國(guó)家代表性和社會(huì)公益性，創(chuàng)建保用平衡的分區(qū)管控機(jī)制和多元主體參與的利用機(jī)制。從而借此契機(jī)打造中華文化重要標(biāo)志，充分彰顯中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化持久影響力、社會(huì)主義先進(jìn)文化強(qiáng)大生命力。

文化遺產(chǎn)是人類(lèi)活動(dòng)和歷史足跡的“活化石”［1］、社會(huì)發(fā)展的重要標(biāo)志［2］。經(jīng)過(guò)近七十年的探索，我國(guó)文化遺產(chǎn)保護(hù)事業(yè)取得了巨大的成就，文化遺產(chǎn)的保護(hù)與利用不僅實(shí)現(xiàn)了“量”的增加，更實(shí)現(xiàn)了“質(zhì)”的提升。但在遺產(chǎn)保護(hù)利用的過(guò)程中，由于受到經(jīng)濟(jì)條件、管理理論、保護(hù)意識(shí)等因素的限制，我國(guó)的文化遺產(chǎn)保護(hù)體制改革仍然面臨著諸多困難和問(wèn)題［3］。如何以國(guó)家文化公園為切入點(diǎn)，依托我國(guó)重要?dú)v史文化遺產(chǎn)，帶動(dòng)遺產(chǎn)保護(hù)向完整性保護(hù)轉(zhuǎn)變；如何將中華文化的獨(dú)特創(chuàng)造與人民群眾的精神文化需求相結(jié)合，形成中華文化的重要標(biāo)識(shí)，實(shí)現(xiàn)由遺產(chǎn)大國(guó)向遺產(chǎn)保護(hù)強(qiáng)國(guó)邁進(jìn)，是當(dāng)下亟待解決的問(wèn)題。

一、文化強(qiáng)國(guó)背景下的國(guó)家文化公園建設(shè)

經(jīng)過(guò)四十余年的高速發(fā)展，我國(guó)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)取得了舉世矚目的成就。但隨著人們生活環(huán)境和條件的變遷，區(qū)域特色日漸趨同，城市記憶逐漸消失，精神文明出現(xiàn)真空，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與文化傳承的不平衡日益加劇。《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》（2016）、《國(guó)家“十三五”時(shí)期文化發(fā)展改革規(guī)劃綱要》（2017）從公共文化服務(wù)、文化體制改革、文化規(guī)制、意識(shí)形態(tài)教育、文化傳承與保護(hù)、文化交流與貿(mào)易等方面明確了文化建設(shè)在整個(gè)國(guó)家現(xiàn)代化建設(shè)布局中的核心地位［4］，吹響了全面推進(jìn)文化建設(shè)的號(hào)角，標(biāo)志著文化建設(shè)逐步從經(jīng)濟(jì)建設(shè)與政治建設(shè)的輔助性角色中分離出來(lái)，轉(zhuǎn)變?yōu)橥耆蔼?dú)立”的國(guó)家建設(shè)領(lǐng)域［5］。《關(guān)于實(shí)施中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化傳承發(fā)展工程的意見(jiàn)》（2017）、《國(guó)家文物事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》（2017）等政策法規(guī)相繼出臺(tái)（表一），針對(duì)單項(xiàng)文化遺產(chǎn)的專(zhuān)項(xiàng)法規(guī)不斷推動(dòng)大規(guī)模搶救式保護(hù)工作快速展開(kāi)，國(guó)家考古遺址公園、國(guó)家文化生態(tài)保護(hù)區(qū)等由中國(guó)獨(dú)創(chuàng)的整體保護(hù)方式逐漸形成，我國(guó)文化遺產(chǎn)保護(hù)事業(yè)進(jìn)入一個(gè)新的階段。

表一// 中國(guó)國(guó)家文化公園相關(guān)政策文件梳理

2019年12月5日，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《長(zhǎng)城、大運(yùn)河、長(zhǎng)征國(guó)家文化公園建設(shè)方案》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“《方案》”），提出以長(zhǎng)城、大運(yùn)河、長(zhǎng)征沿線(xiàn)一系列主題明確、內(nèi)涵清晰、影響突出的文物和文化資源為主干建設(shè)國(guó)家文化公園，探索文物和文化資源保護(hù)傳承利用的新思路、新方法、新機(jī)制［6］，兼顧遺產(chǎn)資源安全和人民群眾日益增長(zhǎng)的精神文化需求，生動(dòng)呈現(xiàn)中華文化的獨(dú)特創(chuàng)造、價(jià)值理念和鮮明特色。將國(guó)家文化遺產(chǎn)打造為新時(shí)代中華文化建設(shè)的主要陣地和對(duì)外文化交流的重要平臺(tái)［7］，喚醒人們的國(guó)家記憶與價(jià)值認(rèn)同，做大做強(qiáng)中華文化重要標(biāo)志?！斗桨浮访鞔_了國(guó)家文化公園建設(shè)的大方向和時(shí)間表，但怎么建、怎么管、怎么用，還需要借鑒各國(guó)先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，探索中國(guó)特色的國(guó)家文化公園管理制度，為文化遺產(chǎn)保護(hù)與利用提供中國(guó)方案。

二、國(guó)家文化公園管理的理論基礎(chǔ)

作為世界遺產(chǎn)價(jià)值辨識(shí)、遺產(chǎn)保護(hù)、遺產(chǎn)利用的關(guān)鍵性依據(jù)，原真性(authenticity)與完整性（integrity)的理論內(nèi)涵在《威尼斯憲章》（Venice Charter）、《實(shí)施〈世界遺產(chǎn)公約〉操作指南》（Operational Guide?lines for the Implementation of the World Heritage Convention）等國(guó)際遺產(chǎn)文件和多學(xué)科研究中不斷豐富。與關(guān)注遺產(chǎn)自身的原真性相比，完整性更關(guān)注遺產(chǎn)的管理范圍和整體價(jià)值的保護(hù)：一是空間概念上的資源完整性（intactness)，即保護(hù)遺產(chǎn)本體和物質(zhì)結(jié)構(gòu)的完整以及保護(hù)遺產(chǎn)原有社會(huì)功能和價(jià)值的完整［8］；同時(shí)，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的變遷，更加注重當(dāng)代城市發(fā)展與歷史環(huán)境復(fù)現(xiàn)的平衡，以及遺產(chǎn)原有社會(huì)功能的延續(xù)(social-functional integrity)。二是保護(hù)遺產(chǎn)的文化完整性(wholeness)，即將具有同一歷史基因、民族精神的文化遺產(chǎn)相互關(guān)聯(lián)，對(duì)其歷史文脈進(jìn)行完整性保護(hù)［9］。

根據(jù)公共經(jīng)濟(jì)學(xué)原理，遺產(chǎn)資源作為一種特殊的公共資源，具有公共產(chǎn)權(quán)的性質(zhì)［10］，由社會(huì)公眾享有其所有權(quán)，共同承擔(dān)遺產(chǎn)保存與保護(hù)的成本。但由于實(shí)踐過(guò)程的復(fù)雜性，遺產(chǎn)資源常由國(guó)家或地方政府代其實(shí)行管理權(quán)，這本質(zhì)上是一種公權(quán)力的授權(quán)［11］，不具有排他性。因而接受公眾委托的國(guó)家（政府）須站在社會(huì)公眾的立場(chǎng)，保護(hù)遺產(chǎn)資源的文化、歷史與生態(tài)價(jià)值，提高社會(huì)福利。同時(shí)，遺產(chǎn)資源還具有一定的俱樂(lè)部產(chǎn)品屬性，即由于公共性的范圍有限，在旅游者數(shù)量達(dá)到一定程度時(shí)，遺產(chǎn)資源的使用權(quán)便具有一定的排他性與競(jìng)爭(zhēng)性［12］。由此可見(jiàn)，文化遺產(chǎn)管理的復(fù)雜性不僅源于資源和文化完整性保護(hù)的要求，還源于遺產(chǎn)資源公共性與排他性的權(quán)衡。

在公共管理理論中，一方學(xué)者以官僚制組織理論為支撐，認(rèn)為層級(jí)制的集權(quán)式管理架構(gòu)及強(qiáng)制性行政行為是擺脫困境的唯一選擇；另一方學(xué)者則以新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論和新公共管理理論為基礎(chǔ)，認(rèn)為采用私有財(cái)產(chǎn)權(quán)制度或?qū)操Y源進(jìn)行市場(chǎng)化管理具有強(qiáng)大的生命力［13］。其中，常見(jiàn)的管理模式有中央垂直管理、屬地管理與綜合管理：一是以美國(guó)為代表的由中央統(tǒng)一垂直管理的國(guó)家公園體系［14］。二是以英日等國(guó)代表的多位一體屬地管理為主的中央及地方兩級(jí)管理體系。英國(guó)由數(shù)字文化傳媒體育部（Department for Digital,Culture,Media&Sport）和地方規(guī)劃部門(mén)分別作為中央和地方的歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)機(jī)構(gòu)；日本采取雙平行體系，即由文化廳和城市規(guī)劃部門(mén)兩個(gè)相對(duì)獨(dú)立、平行的行政體系分管。三是以法德等國(guó)為代表的社區(qū)綜合管理模式。法國(guó)將整個(gè)遺產(chǎn)社區(qū)作為保護(hù)空間，由公共權(quán)力機(jī)構(gòu)和當(dāng)?shù)鼐用窆餐O(shè)想、共同修建、共同經(jīng)營(yíng)管理［15］。公共管理理論指導(dǎo)下的重大遺產(chǎn)保護(hù)創(chuàng)新實(shí)踐有法國(guó)的“生態(tài)博物館”與“文化例外”、意大利的“遺產(chǎn)領(lǐng)養(yǎng)”、日本的“地域制”法律、韓國(guó)的“活保護(hù)”與金字塔式傳承人制度、印度尼西亞的文化地圖與埃及的數(shù)字化管理等。

三、國(guó)家文化公園管理的現(xiàn)實(shí)困境

1.線(xiàn)性文化遺產(chǎn)保護(hù)的缺失與文化遺產(chǎn)保護(hù)體系的重疊

截至2021年12月，我國(guó)現(xiàn)有世界遺產(chǎn)56項(xiàng)、世界非物質(zhì)文化遺產(chǎn)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“非遺”）42項(xiàng)、國(guó)家級(jí)非遺1557項(xiàng)，全國(guó)重點(diǎn)文物保護(hù)單位5054處，國(guó)家歷史文化名城135個(gè)、歷史文化名鎮(zhèn)312個(gè)、歷史文化名村487個(gè)、中國(guó)傳統(tǒng)村落6819個(gè)、國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)244個(gè)，國(guó)家考古遺址公園36處、國(guó)家級(jí)文化生態(tài)保護(hù)實(shí)驗(yàn)區(qū)24個(gè)、國(guó)家級(jí)非遺生產(chǎn)性保護(hù)示范基地100個(gè)，遺產(chǎn)保護(hù)類(lèi)型不斷豐富，但文化遺產(chǎn)管理體系中分類(lèi)模糊、層次缺失、類(lèi)型重疊等問(wèn)題一直未得到解決。

首先，中華文明綿延了數(shù)千年，蘊(yùn)藏著豐富的線(xiàn)性文化遺產(chǎn)，除長(zhǎng)城、大運(yùn)河、長(zhǎng)征三大國(guó)家文化公園以外，茶馬古道、絲綢之路更是跨越了行政區(qū)劃甚至是國(guó)家邊界。但目前，我國(guó)文化遺產(chǎn)保護(hù)體系中的保護(hù)主體以文物和點(diǎn)狀遺產(chǎn)資源為主，未將線(xiàn)性文化遺產(chǎn)的保護(hù)納入其中。對(duì)于線(xiàn)性文化遺產(chǎn)的保護(hù)和管理以文物保護(hù)單位模式為主，選擇性保護(hù)問(wèn)題突出，其中明長(zhǎng)城墻體保存較好的比例只有不足10%［16］，而八達(dá)嶺、嘉峪關(guān)等處存在過(guò)度保護(hù)的問(wèn)題。

其次，現(xiàn)有文化遺產(chǎn)保護(hù)體系交叉、重疊、疏漏等問(wèn)題突出［17］。我國(guó)文化遺產(chǎn)保護(hù)體系中的一個(gè)主要構(gòu)成部分是文物保護(hù)單位，根據(jù)2017年修訂的《中華人民共和國(guó)文物保護(hù)法》，文物保護(hù)單位主要由古文化遺址、古墓葬、古建筑、石窟寺、石刻、壁畫(huà)、近代現(xiàn)代重要史跡和代表性建筑等不可移動(dòng)文物構(gòu)成。但由于自然生態(tài)環(huán)境和歷史文化環(huán)境的復(fù)雜性與關(guān)聯(lián)性，中國(guó)大運(yùn)河、紅河哈尼梯田等世界遺產(chǎn)的完整性保護(hù)范圍內(nèi)涵蓋了不同類(lèi)型的文物和文化資源，這種資源類(lèi)型的遺產(chǎn)保護(hù)體系使遺產(chǎn)保護(hù)過(guò)程缺乏目標(biāo)導(dǎo)向。遺產(chǎn)保護(hù)體系還包括風(fēng)景名勝區(qū)，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部于2008年公布的《風(fēng)景名勝區(qū)分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)》按照自然和人文資源將風(fēng)景名勝區(qū)分為十四種類(lèi)型，其中壁畫(huà)石窟類(lèi)、紀(jì)念地類(lèi)、陵寢類(lèi)等分類(lèi)與文物保護(hù)單位存在部分重疊。除了文物保護(hù)單位和風(fēng)景名勝區(qū)以外，遺產(chǎn)保護(hù)體系還增加了按照遺產(chǎn)資源類(lèi)別設(shè)置的考古遺址公園、文化生態(tài)保護(hù)實(shí)驗(yàn)區(qū)和非物質(zhì)文化遺產(chǎn)生產(chǎn)性保護(hù)示范基地，造成整個(gè)文化遺產(chǎn)保護(hù)體系的松散、交叉問(wèn)題。此外，這些遺產(chǎn)保護(hù)主體大多是在“搶救性保護(hù)”的思路下以“自愿申報(bào)”的方式建立，有的遺產(chǎn)地甚至只是將同一個(gè)遺產(chǎn)保護(hù)主體中原有的不同形式的保護(hù)地進(jìn)行簡(jiǎn)單整合、換個(gè)牌子［18］，導(dǎo)致其在文化遺產(chǎn)保護(hù)體系中的隸屬關(guān)系不清晰，出現(xiàn)重申報(bào)、輕保護(hù)等問(wèn)題。

2.分頭管理的“各自為政”與多頭管理的“公地悲劇”

中華人民共和國(guó)成立初期，面對(duì)文物流失、破壞嚴(yán)重的局面，中央政府迅速設(shè)立了自中央到地方的文物行政機(jī)構(gòu)，在全國(guó)范圍內(nèi)開(kāi)展針對(duì)文物資源的調(diào)查、建檔與修復(fù)工作，文物保護(hù)單位制度應(yīng)運(yùn)而生［19］。隨著中國(guó)參與世界遺產(chǎn)保護(hù)方面的國(guó)際交流與合作不斷增加,基于城市歷史環(huán)境的保護(hù)觀念開(kāi)始萌芽，《中華人民共和國(guó)文物保護(hù)法》（1982）、《歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護(hù)條例》（2008）等政策法規(guī)的頒布標(biāo)志著我國(guó)由建設(shè)主管部門(mén)會(huì)同文物主管部門(mén)管理文物保護(hù)單位和歷史文化名城（村、鎮(zhèn)）的多層次文化遺產(chǎn)管理體系基本形成。然而，伴隨著我國(guó)城市化進(jìn)程的加快，這種看似權(quán)責(zé)分明的分頭管理模式也出現(xiàn)了各自為政的問(wèn)題，并且這一問(wèn)題逐漸成為阻礙我國(guó)文化遺產(chǎn)完整性保護(hù)的關(guān)鍵性癥結(jié)。

文物保護(hù)單位以文物的修繕與保護(hù)為首要職責(zé)，缺乏對(duì)其周邊環(huán)境的保護(hù)和規(guī)劃，也無(wú)權(quán)限制文保單位建設(shè)控制地帶以外的城市建設(shè)環(huán)境，這使得許多古建筑失去了原有的文化環(huán)境，孤島般地置身于現(xiàn)代城市建筑汪洋之中。歷史文化街道、歷史文化名城（鎮(zhèn)、村）的保護(hù)注重與城市整體規(guī)劃相一致，保護(hù)方式缺乏專(zhuān)業(yè)性，對(duì)城市背后的歷史文化和時(shí)代印記挖掘不夠，導(dǎo)致原生文化受到外來(lái)文化的沖擊，逐漸變得表層化和世俗化，過(guò)度商業(yè)化的歷史文化街區(qū)和千篇一律的仿古建筑比比皆是。

我國(guó)大型線(xiàn)性文化遺產(chǎn)以及文化與自然雙重遺產(chǎn)大多是一種條塊分割、以塊為主的屬地管理模式，在同一遺產(chǎn)地內(nèi)，由國(guó)土、文物、林業(yè)等多個(gè)部門(mén)按照各自的職責(zé)分工實(shí)施管理，具有多頭管理的特征。因?yàn)檫z產(chǎn)地內(nèi)的自然和文化資源通常屬于公共資源，具有非排他性和競(jìng)爭(zhēng)性，所以在保護(hù)過(guò)程中，無(wú)論是多個(gè)管理部門(mén)中的哪一方對(duì)景區(qū)資源保護(hù)和設(shè)施維護(hù)作出貢獻(xiàn)，其所獲得的收益都會(huì)被所有使用者共同享有，即便他們并未投入任何成本，這種“搭便車(chē)”行為容易使資源保護(hù)者變?yōu)樨?zé)任逃避者。相應(yīng)地，任意一方過(guò)度地開(kāi)發(fā)和利用景區(qū)內(nèi)的自然和文化資源幾乎不用承擔(dān)成本，而限制自己使用所產(chǎn)生的收益卻分散到所有共同使用公共資源的人身上［20］。因此，各部門(mén)在景區(qū)開(kāi)發(fā)和運(yùn)營(yíng)過(guò)程中往往盡量多、盡量快地利用公共資源，在面對(duì)資源保護(hù)和管理責(zé)任時(shí)卻相互推諉和扯皮，導(dǎo)致“公地悲劇”現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生［21］。隨著考古遺址公園、文化生態(tài)保護(hù)區(qū)等新型遺產(chǎn)管理模式的出現(xiàn)，各遺產(chǎn)地依據(jù)實(shí)際管理需要制定相應(yīng)的規(guī)章。但是由于缺乏清晰明確的文化遺產(chǎn)保護(hù)體系的指導(dǎo)，基層遺產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)編制混亂而復(fù)雜，僅考古遺址公園就包括管理處（所）、文物行政部門(mén)、博物館、管委會(huì)等多重管理機(jī)構(gòu)，其間又缺乏協(xié)調(diào)與銜接，進(jìn)一步加大了文化遺產(chǎn)管理的復(fù)雜性。

3.三權(quán)合一的“諾斯悖論”與三權(quán)分離的“保用失衡”

“三權(quán)合一”與“三權(quán)分離”之爭(zhēng)一直都是學(xué)界關(guān)注的焦點(diǎn)，其本質(zhì)是探討如何處理管理權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)之間的關(guān)系才能到達(dá)到資源保護(hù)與利用的產(chǎn)出最大化。在中國(guó)，土地資源雖為國(guó)家所有，但人民和中央政府并不直接控制土地，主要通過(guò)行政管理的方式由中央向地方授權(quán)，由地方掌控著中國(guó)大部分的經(jīng)濟(jì)資源［22］，尤其是土地資源、自然資源和文化資源的所有權(quán)、管理權(quán)與使用權(quán)。這種M型結(jié)構(gòu)的分權(quán)管理模式使得地方政府在文化遺產(chǎn)保護(hù)利用方面具有較強(qiáng)的自主性和靈活性。

地方政府既是“運(yùn)動(dòng)員”又是“裁判員”的三權(quán)合一的產(chǎn)權(quán)制度常會(huì)使其陷入保護(hù)文化遺產(chǎn)、增進(jìn)社會(huì)福利與偏離管理目標(biāo)、損害社會(huì)利益的“諾斯悖論”（國(guó)家悖論）［23］中。20世紀(jì)80年代初，我國(guó)開(kāi)始實(shí)施以地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展績(jī)效為導(dǎo)向的地方政績(jī)考核。遺產(chǎn)資源保護(hù)工作需要巨大的經(jīng)費(fèi)支持，但其經(jīng)濟(jì)績(jī)效一般難以度量，激勵(lì)強(qiáng)度較低，因此地方政府傾向于將資金投入到短期內(nèi)能帶來(lái)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的產(chǎn)業(yè)中［24］，而非文化遺產(chǎn)保護(hù)事業(yè)。同時(shí)，依托遺產(chǎn)資源進(jìn)行旅游開(kāi)發(fā)所獲得的門(mén)票收入和經(jīng)營(yíng)收入大多屬于非稅收收入，被視為地方政府的“小金庫(kù)”，可由其自由支配。財(cái)政包干體制強(qiáng)化了遺產(chǎn)地旅游經(jīng)營(yíng)活動(dòng)對(duì)地方政府的財(cái)政和經(jīng)濟(jì)激勵(lì)，使得在同一景區(qū)內(nèi)，資源保護(hù)和利用的激勵(lì)強(qiáng)度不同，交叉補(bǔ)貼問(wèn)題出現(xiàn)，更多、更高質(zhì)量的資本投入到了激勵(lì)性較強(qiáng)的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)而非保護(hù)活動(dòng)中。最終，地方官員追求地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，謀求其經(jīng)濟(jì)和政治利益最大化的現(xiàn)實(shí)路徑替代了地方政府追求文化遺產(chǎn)保護(hù)和利用上的社會(huì)福利最大化的目標(biāo)路徑。

三權(quán)分離的產(chǎn)權(quán)制度通常是將經(jīng)營(yíng)權(quán)以市場(chǎng)化方式轉(zhuǎn)移或讓渡給企業(yè)，由地方政府或其派出機(jī)構(gòu)擔(dān)任文化遺產(chǎn)資源的所有者和監(jiān)管者［25］。其中，一種是將經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)移給政府獨(dú)資的國(guó)有企業(yè)或國(guó)有控股企業(yè)進(jìn)行經(jīng)營(yíng)，如湖南張家界武陵源旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展有限公司、四川峨眉山旅游股份有限公司等。這種“一套班子、兩塊牌子”的經(jīng)營(yíng)管理體制本質(zhì)上與三權(quán)合一的管理體制相似，更容易導(dǎo)致政府部門(mén)管理權(quán)的喪失，出現(xiàn)政府庇護(hù)下特權(quán)壟斷、效率低下、市場(chǎng)失靈等現(xiàn)象。另一種是將部分開(kāi)發(fā)與經(jīng)營(yíng)權(quán)有償委托給私營(yíng)企業(yè)進(jìn)行經(jīng)營(yíng)，如湖南鳳凰古城文化旅游投資股份有限公司、安徽黟縣徽黃旅游發(fā)展（集團(tuán)）有限公司等。這種管理方式雖然能夠大幅減輕財(cái)政壓力，但營(yíng)利目標(biāo)與保護(hù)目標(biāo)的沖突往往導(dǎo)致資源公共屬性的邊緣化，導(dǎo)致遺產(chǎn)保護(hù)與利用的失衡。

四、中國(guó)國(guó)家文化公園的管理體制與建設(shè)路徑

1.建立分類(lèi)科學(xué)、保護(hù)有力的國(guó)家文化遺產(chǎn)保護(hù)體系

經(jīng)過(guò)近七十年的探索，我國(guó)已經(jīng)形成了包括文物保護(hù)單位、風(fēng)景名勝區(qū)、考古遺址公園、文化生態(tài)保護(hù)試驗(yàn)區(qū)等近十種不同類(lèi)型的文化遺產(chǎn)體系，不同的文化遺產(chǎn)保護(hù)制度發(fā)揮著獨(dú)特的功能［26］，但這種以資源分類(lèi)為核心的文化遺產(chǎn)體系仍然存在管理主體不統(tǒng)一、管理體系重疊等問(wèn)題［27］。因此，在國(guó)家文化公園的建立過(guò)程中，必須解決的前設(shè)性問(wèn)題是理順國(guó)家文化公園與既有的文化遺產(chǎn)保護(hù)體系之間的邏輯與關(guān)系。

國(guó)家文化公園應(yīng)該不局限于目前的長(zhǎng)城、大運(yùn)河、長(zhǎng)征和黃河等主題，要從完整性和系統(tǒng)性的角度，將“遺產(chǎn)要素導(dǎo)向型”的分頭保護(hù)轉(zhuǎn)變?yōu)椤肮芾砟繕?biāo)導(dǎo)向型”的統(tǒng)一保護(hù)，以國(guó)家重大文化遺產(chǎn)為主體，建立分類(lèi)科學(xué)、保護(hù)有力的國(guó)家文化公園保護(hù)體系。國(guó)家文化公園所擁有的遺產(chǎn)資源不局限于一種遺產(chǎn)類(lèi)型，所涵蓋的地域也產(chǎn)生了多樣的歷史文化。因此，以國(guó)家文化公園為主體的文化遺產(chǎn)體系應(yīng)從橫縱兩個(gè)維度進(jìn)行劃分。一是強(qiáng)調(diào)“以文化完整性為中心”的橫向思維。以《方案》提出的具有突出意義、重要影響、重大主題為遴選標(biāo)準(zhǔn)［28］，結(jié)合國(guó)土空間規(guī)劃，依托具有歷史關(guān)聯(lián)性、地域文化共同性或相似性的重大歷史文化遺產(chǎn)，規(guī)劃建設(shè)一批國(guó)家文化公園。同樣，也可依此思路在同一文化公園中劃定不同的文化單元，為分區(qū)管控與利用奠定基礎(chǔ)。二是強(qiáng)調(diào)“以管理專(zhuān)業(yè)化為中心”的縱向思維。根據(jù)管理目標(biāo)和國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，以保持文化遺產(chǎn)原真性、完整性為原則，整合國(guó)家重大文化遺產(chǎn)，按照遺產(chǎn)價(jià)值、文化代表性及保護(hù)強(qiáng)度劃定遺產(chǎn)地類(lèi)型和級(jí)別，對(duì)同一公園不同類(lèi)別的文化遺產(chǎn)地采取各具特色的保護(hù)利用措施和監(jiān)督管理機(jī)制。

相應(yīng)地，以國(guó)家重大文化遺產(chǎn)為依托的國(guó)家文化公園保護(hù)體系需要借助政策、制度和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范等形式加以體現(xiàn)，避免出現(xiàn)掛牌單位“掛空擋”的現(xiàn)象。重點(diǎn)關(guān)注遺產(chǎn)保護(hù)地區(qū)域交叉、空間重疊等問(wèn)題，制定重大文化遺產(chǎn)整合歸并辦法，優(yōu)化邊界范圍和功能分區(qū)，突破傳統(tǒng)保護(hù)觀念，從提高國(guó)家文化自信、彰顯中華文明的高度來(lái)看待國(guó)家文化公園的建設(shè)。

2.構(gòu)建統(tǒng)一規(guī)范高效的國(guó)家重大文化遺產(chǎn)管理體制

《方案》指出要構(gòu)建中央統(tǒng)籌、省負(fù)總責(zé)、分級(jí)管理、分段負(fù)責(zé)的工作格局，基本確定了國(guó)家文化公園的建設(shè)管理是一種中央統(tǒng)籌與地方分權(quán)相結(jié)合的管理模式。以行政區(qū)劃為單位的管理邏輯普遍存在內(nèi)部統(tǒng)一化、整體碎片化的“孤島式”管理問(wèn)題。因此，在國(guó)家層面，需要做好頂層設(shè)計(jì)，提出國(guó)家文化公園建立、晉（降）級(jí)、調(diào)整和退出規(guī)則，制定以遺產(chǎn)保護(hù)和遺產(chǎn)價(jià)值闡釋為核心的考核評(píng)估指標(biāo)體系和辦法。同時(shí)，理順現(xiàn)有各類(lèi)遺產(chǎn)保護(hù)地的管理職能，構(gòu)建統(tǒng)一的監(jiān)督管理體制，實(shí)行全過(guò)程統(tǒng)一管理。在各省、市級(jí)層面，分級(jí)行使國(guó)家文化公園管理職責(zé)，負(fù)責(zé)文化遺產(chǎn)保護(hù)和公共服務(wù)功能的發(fā)揮，分類(lèi)分區(qū)制定管理規(guī)范。對(duì)于線(xiàn)性歷史文化遺產(chǎn)，如長(zhǎng)城、長(zhǎng)征、大運(yùn)河等，設(shè)立跨區(qū)域?qū)ｍ?xiàng)管理委員會(huì)，改革行政管理體制［29］，制訂規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，著重關(guān)注跨區(qū)域的協(xié)調(diào)管理，保證遺產(chǎn)保護(hù)的完整性與有效性。

在資金保障機(jī)制方面，由財(cái)政依賴(lài)制向多元投入機(jī)制轉(zhuǎn)變。目前，國(guó)家文物保護(hù)單位的資金主要源于中央財(cái)政經(jīng)費(fèi)，這部分經(jīng)費(fèi)在文物事業(yè)資金中的占比高達(dá)40%～60%［30］。國(guó)家文化公園的資金保障機(jī)制可借鑒歐美等國(guó)經(jīng)驗(yàn)，發(fā)起非營(yíng)利的“去國(guó)家化”改革，通過(guò)產(chǎn)權(quán)售讓(divestiture)、單位自治、代理、契約、志愿者等方式實(shí)現(xiàn)經(jīng)費(fèi)來(lái)源多元化［31］，激發(fā)市場(chǎng)主體活力，突破政府與市場(chǎng)相機(jī)抉擇悖論，推動(dòng)政府角色由主導(dǎo)、主持向協(xié)調(diào)、監(jiān)管轉(zhuǎn)變［32］。

在保護(hù)對(duì)象方面，從“物態(tài)遺產(chǎn)”向“動(dòng)態(tài)遺產(chǎn)”“活態(tài)遺產(chǎn)”拓展。長(zhǎng)期以來(lái)中國(guó)遺產(chǎn)申報(bào)、保護(hù)、修復(fù)、管理等較為關(guān)注原真性原則，國(guó)家文物保護(hù)單位制度也一直存在重物質(zhì)文化遺產(chǎn)輕非物質(zhì)文化遺產(chǎn)、重遺產(chǎn)本體輕周邊環(huán)境的選擇性保護(hù)問(wèn)題，難以保持文化主體與載體的統(tǒng)一。但遺產(chǎn)管理不僅要堅(jiān)持原真性，還要承認(rèn)不同文化的多樣性以及過(guò)去與現(xiàn)在的連續(xù)性，將遺產(chǎn)作為一種歷史過(guò)程和一種文化生態(tài)來(lái)保護(hù)。因而，國(guó)家文化公園的建設(shè)與管理應(yīng)突出把“遺產(chǎn)和人一起保護(hù)起來(lái)”的完整性保護(hù)理念，借鑒生態(tài)博物館與文化生態(tài)保護(hù)區(qū)模式，強(qiáng)調(diào)“見(jiàn)人見(jiàn)物見(jiàn)生活”，即保護(hù)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)傳承人和受眾，保護(hù)自然物、文化物、時(shí)間空間物，讓遺產(chǎn)融入生活，在生活中存續(xù)、在生活中發(fā)展、在生活中讓民眾受益。

3.創(chuàng)建多元主體參與的可持續(xù)利用機(jī)制

我國(guó)遺產(chǎn)管理領(lǐng)域產(chǎn)生矛盾的最基本的原因是沒(méi)有將遺產(chǎn)的保護(hù)和保存“放在第一位”“為前提”“為根本”［33］。長(zhǎng)期以來(lái)，地方政府往往將文化遺產(chǎn)地視為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的推動(dòng)力，通過(guò)旅游景區(qū)開(kāi)發(fā)的方式經(jīng)營(yíng)管理文化遺產(chǎn)資源，而旅游經(jīng)營(yíng)者常采用竭澤而漁的方式對(duì)遺產(chǎn)資源進(jìn)行掠奪性開(kāi)發(fā)。因此，以活態(tài)傳承文化遺產(chǎn)為核心，以實(shí)現(xiàn)文化遺產(chǎn)完整性保護(hù)與差異化利用為目標(biāo)的分區(qū)管控體制不失為一種有效的破解之道。而在現(xiàn)實(shí)中，這一為國(guó)內(nèi)外自然生態(tài)系統(tǒng)所普遍采用的保護(hù)利用方式，在我國(guó)文化遺產(chǎn)管理實(shí)踐中尚不多見(jiàn)。

空間規(guī)劃與功能分區(qū)被越來(lái)越多地用來(lái)指導(dǎo)和約束不可移動(dòng)文化遺產(chǎn)的保護(hù)、管理和利用，是國(guó)家文化公園發(fā)展戰(zhàn)略與具體運(yùn)營(yíng)計(jì)劃的銜接點(diǎn)。具體而言，在空間規(guī)劃時(shí)，國(guó)家文化公園的建設(shè)目標(biāo)要關(guān)注遺產(chǎn)地文化生態(tài)環(huán)境的保護(hù)和利用，根據(jù)遺產(chǎn)資源的不可替代性程度和人類(lèi)活動(dòng)強(qiáng)度來(lái)劃分功能區(qū)，最大化地體現(xiàn)國(guó)家文化公園的多重價(jià)值和功能?；凇斗桨浮诽岢鲋攸c(diǎn)建設(shè)的四類(lèi)主體功能區(qū)，結(jié)合土地產(chǎn)權(quán)理論，提出差異化的分區(qū)管理體制（表二）。一是管控保護(hù)區(qū)，主要承擔(dān)資源保護(hù)和科研功能。該功能區(qū)的土地所有權(quán)、管理權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)均應(yīng)劃歸國(guó)家所有，由政府財(cái)政撥款支撐，以實(shí)現(xiàn)對(duì)文物本體及環(huán)境的嚴(yán)格保護(hù)與管控。二是主題展示區(qū)，以國(guó)家、省、市、縣級(jí)文物資源為主體，主要承擔(dān)參觀游覽、文化體驗(yàn)和科學(xué)研究等功能。在該功能區(qū)內(nèi)應(yīng)建立以財(cái)政投入為主的多元化資金保障機(jī)制，恪守保護(hù)性，突出公益性；并采用特許經(jīng)營(yíng)方式，嚴(yán)格限定經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的空間范圍和業(yè)務(wù)范圍，將管理權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離，實(shí)現(xiàn)資源與資本的優(yōu)化組合。三是文旅融合區(qū)，以文化教育、旅游休閑為主要功能，采取主題展示區(qū)與文化產(chǎn)業(yè)園區(qū)相結(jié)合的方式，將歷史文化資源與自然生態(tài)環(huán)境相結(jié)合，創(chuàng)造性地轉(zhuǎn)化為文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)，讓文化遺產(chǎn)重返人民生活。四是傳統(tǒng)利用區(qū)，主要發(fā)揮旅游休閑、公共服務(wù)等功能。該區(qū)域通常具有人口稠密、土地權(quán)屬?gòu)?fù)雜的特點(diǎn)，可在堅(jiān)持遺產(chǎn)保護(hù)與傳承的原則下，通過(guò)集體保留土地所有權(quán)、管理權(quán)劃歸國(guó)家的方式，減輕財(cái)政壓力，緩解社區(qū)沖突。同時(shí)，應(yīng)注重整體規(guī)劃，根據(jù)地方資源稟賦，發(fā)展生態(tài)旅游、紅色旅游和鄉(xiāng)村旅游，積極開(kāi)發(fā)具有教育性、體驗(yàn)性的休閑項(xiàng)目，構(gòu)建國(guó)家文化公園品牌體系。

表二// 國(guó)家文化公園不同功能分區(qū)文化遺產(chǎn)資源權(quán)屬選擇策略

基于功能分區(qū)的差異化管控制度可有效破除管理主體之間存在的職權(quán)障壁，加強(qiáng)功能區(qū)內(nèi)各部門(mén)之間、國(guó)家機(jī)關(guān)與社會(huì)公眾之間的協(xié)同合作［34］。同時(shí)，在文化遺產(chǎn)完整性保護(hù)原則下，讓傳統(tǒng)文化融入時(shí)代血脈，激活“價(jià)值基因”，舒展“生活場(chǎng)景”，平衡文化資源保護(hù)與公眾權(quán)益實(shí)現(xiàn)之間的關(guān)系。

五、結(jié)語(yǔ)

中華人民共和國(guó)成立七十余年來(lái)，我國(guó)的文化遺產(chǎn)保護(hù)事業(yè)取得了舉世矚目的成就，在國(guó)際舞臺(tái)上發(fā)揮著日益重要的作用。隨著《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》的發(fā)布，我國(guó)文化遺產(chǎn)保護(hù)事業(yè)進(jìn)入了新時(shí)代。今天我們?cè)诒Ｗo(hù)利用文化遺產(chǎn)的同時(shí)，必須以復(fù)興中華民族優(yōu)秀傳統(tǒng)文化為前提，認(rèn)真探索國(guó)家文化公園的發(fā)展之路，建立以重大文化遺產(chǎn)為主體的國(guó)家文化公園體系，構(gòu)建統(tǒng)一、規(guī)范、高效的國(guó)家文化公園管理體制和多元主體參與的利用機(jī)制，著力打造中華文化重要標(biāo)志。這樣才能充分彰顯中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的持久影響力、社會(huì)主義先進(jìn)文化的強(qiáng)大生命力，凝聚中國(guó)力量，努力建設(shè)社會(huì)主義文化強(qiáng)國(guó)。