摘? ?要：隨著我國經濟社會發(fā)展進入新階段，我國油氣勘探開發(fā)領域法律法規(guī)體系龐雜、政府監(jiān)管亟待法治化、現行法律制約油氣勘探開發(fā)市場化進程、環(huán)境保護力度不夠等問題凸顯，對石油天然氣領域的深化改革和可持續(xù)發(fā)展產生嚴重影響。因此，要抓住全面深化石油天然氣體制改革契機，梳理現有法律法規(guī)，加快《石油天然氣法》的制定與實施，規(guī)范石油天然氣資源勘探開發(fā)行為，推動石油天然氣行業(yè)高質量發(fā)展，為保障我國能源安全筑牢堅實防線。

關鍵詞：石油;天然氣;勘探開發(fā);法律法規(guī)

中圖分類號：D922.62? ? ? ?文獻標識碼：B? ? ? ? doi：10.3969/j.issn.1009-6922.2022.02.017

文章編號：1009-6922（2022）02-109-04

近年來，隨著我國勘探技術的不斷升級，油氣探明地質儲量穩(wěn)步增加。據統計，截至2020年底，我國已探明油田1060個，累計探明石油、天然氣、頁巖氣和煤層氣地質儲量分別為422.00億噸、16.88萬億立方米、2.00萬億立方米和7259.11億立方米[1] 。與此同時，隨著我國經濟穩(wěn)步增長，居民生活水平日益提高，汽車保有量快速攀升，當前我國已成為世界上第一大能源生產國和消費國。2020年，國內原油消費量為64965萬噸，其中進口原油45630萬噸，對外依存度從2011年的55%增長至2020年的70%;天然氣2020年進口10166萬噸，國內消費23744萬噸，進口依賴度為42.8%[2]?？傮w來說，我國油氣（石油、天然氣、頁巖氣和煤層氣）對外依存度較高，極易受到外界掣肘。因此，深化油氣資源上游管理體制改革，提升油氣勘探開發(fā)力度，穩(wěn)定增加油氣產量，降低油氣對外依存度，對提升能源安全保障能力具有重要意義。

一、我國油氣資源開發(fā)領域立法狀況

中華人民共和國成立以來，國家高度重視油氣資源勘探開發(fā)，先后出臺了一系列涉及油氣資源勘探開發(fā)的法律法規(guī)。當前，我國雖然并未針對石油、天然氣行業(yè)頒布專門的法律，但涉及油氣行業(yè)的行政法規(guī)有上百個，部門規(guī)章超過一千個，地方性法規(guī)超過兩千個[3]。

（一）改革開放前的法律法規(guī)

1950年，我國頒布了中華人民共和國成立后的第一部礦業(yè)相關法規(guī)——《中華人民共和國礦業(yè)暫行條例》。該法律在第一章第一條確立了“全國礦藏，均為國有”的礦權制度，并規(guī)定礦藏在非國營和作為保留區(qū)的情況下準許私人經營。同時，該法明確規(guī)定：燃料工業(yè)部管理“煤礦、石油礦、油頁巖礦和天然氣礦”四種礦藏，重工業(yè)部管理其他礦藏[4]。

（二）改革開放后的法律法規(guī)

改革開放后，我國對外開放程度不斷擴大，油氣產業(yè)飛速發(fā)展，油氣資源勘探開發(fā)領域立法也取得一定突破。1982年，國務院發(fā)布的《中華人民共和國對外合作開采海洋石油資源條例》明確提出，允許外國企業(yè)參與合作開采中華人民共和國海洋石油資源。這表明我國油氣勘探開發(fā)也邁出了對外開放的步伐。1986年，《中華人民共和國礦產資源法》頒布，這是加強礦產資源開發(fā)管理的一項基本法律，它標志著我國礦產資源勘查開發(fā)活動步入法治化軌道。隨后，以《中華人民共和國礦產資源法》和相關行政法規(guī)為基礎，我國又陸續(xù)出臺了《石油及天然氣勘查、開采登記管理暫行辦法》等一系列相關的法律法規(guī)，進一步明確了石油勘探登記、石油開發(fā)登記以及采礦登記相關管理制度，以此加強對石油、天然氣行業(yè)上游的管理。

隨著對外開放程度的不斷加深，1993年，國務院發(fā)布的《中華人民共和國對外合作開采陸上石油資源條例》第四條明確規(guī)定：“依法保護參加合作開采陸上石油資源的外國企業(yè)的合作開采活動及其投資、利潤和其他合法權益?！?994年，國家根據《中華人民共和國礦產資源法》制定頒布《中華人民共和國礦產資源法實施細則》，該細則將礦產資源細分為能源礦產、金屬礦產、非金屬礦產、水氣礦產四類，并明確石油、天然氣屬于能源礦產。1996年，修訂的《中華人民共和國礦產資源法》著重在礦權主體、探礦權、采礦權的基本管理規(guī)章制度方面進行了補充。為了保證修訂的《中華人民共和國礦產資源法》能夠被有效貫徹落實，國務院以及能源主管部門先后頒布或修訂了一系列行政法規(guī)和部門規(guī)章，其中涉及油氣開發(fā)的主要有：《中華人民共和國對外合作開采海洋石油資源條例》（2001年修訂）、《海洋石油安全生產規(guī)定》（2006年頒布）、《中華人民共和國對外合作開采陸上石油資源條例》（2007年修訂）、《關于加強頁巖氣資源勘探開采和監(jiān)督管理有關工作的通知》（2012年發(fā)布）等。

隨著油氣行業(yè)全面深化改革，我國油氣資源勘探開發(fā)的市場化程度逐步加深。2016年，《全國礦產資源規(guī)劃（2016—2020）》明確要求，逐步放開上游勘探開發(fā)市場，引入社會資本，加快勘探開發(fā)進程。2017年，國務院印發(fā)的《礦產資源權益金制度改革方案》明確規(guī)定，以拍賣、掛牌方式出讓的，競得人報價金額為礦業(yè)權出讓收益;中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《礦業(yè)權出讓制度改革方案》明確要求，除特殊情形外，礦業(yè)權一律以招標拍賣掛牌方式出讓。2018年，國務院印發(fā)的《關于促進天然氣協調穩(wěn)定發(fā)展的若干意見》提出，深化油氣體制機制改革，規(guī)范用氣行為和市場秩序[5]。

這些法律法規(guī)的頒布構建起我國石油天然氣勘探開發(fā)領域法律體系、監(jiān)管體系，對于提高我國油氣產量和收益，保障石油天然氣行業(yè)有效運行、長遠發(fā)展，維護國家能源安全起到了極其重要的作用。

二、我國油氣資源勘探開發(fā)領域法律尚需完善的四個方面

我國先后頒布了若干涉及油氣資源勘探開發(fā)的法律法規(guī)，使油氣上游管理體系逐步完善。但隨著時代的發(fā)展和技術的進步，不同主管部門在不同管理時期頒布的法律法規(guī)有的已明顯過時，有的亟待補充完善。

（一）油氣領域法律不健全

雖然石油天然氣屬于礦產資源，油氣勘探開發(fā)領域的法律法規(guī)也是礦業(yè)法的一個分支，但由于油氣資源與一般固體礦產的開發(fā)模式完全不同，油氣勘探開發(fā)法律法規(guī)應具有高度的獨立性和獨特的系統性。當前，除了《礦業(yè)資源法》外，其他涉及油氣勘探開發(fā)領域的法律法規(guī)均為龐雜的法規(guī)、行政規(guī)章、規(guī)范性文件，且法律效力層級較低，與當前油氣產業(yè)在我國經濟發(fā)展和能源安全中的重要地位明顯不相稱。此外，該領域法律原則的缺失也導致在一系列油氣勘探開發(fā)中面臨的實際問題無法通過法律解決，例如礦業(yè)權的性質、礦業(yè)權轉讓的限制、礦業(yè)權爭議的解決機制等尚未得到法律回應。從二十世紀八十年代開始，當時的石油部就已啟動了起草《石油天然氣法》的工作，但該法在此后的四十多年時間里遲遲未頒布。

（二）政府監(jiān)管亟待法治化

因油氣勘探開發(fā)領域法律法規(guī)的不健全和《石油天然氣法》的長期缺位，政府對油氣勘探開發(fā)行業(yè)的監(jiān)管面臨范圍不清、主體設定不合理、程序不規(guī)范等一系列問題。從監(jiān)管力度上看，因監(jiān)管范圍不清導致政府監(jiān)管在該領域出現越位，本應放寬監(jiān)管尺度以提升市場化程度，但監(jiān)管機構卻通過設置高門檻、提升監(jiān)管標準等形式加強監(jiān)管，對該領域的市場化產生負面影響。從監(jiān)管模式上來看，當前我國石油天然氣行業(yè)領域“政監(jiān)合一”的監(jiān)管模式行政化嚴重、獨立性較差，多元監(jiān)管模式缺乏法律支撐，讓擁有強大專業(yè)能力和實踐經驗的企業(yè)和行業(yè)協會未能有效參與監(jiān)管。從監(jiān)管程序上來看，相關法律法規(guī)對于政府監(jiān)管的程序規(guī)定不明確，導致政府監(jiān)管效率和社會認可度較低。例如：法律法規(guī)對該領域政府監(jiān)管的公開主體、申請者、公開流程、期限等規(guī)定不明確，導致實踐中監(jiān)管公開存在范圍有限、方式單一等問題，群眾無法便捷有效地獲取相關信息，對監(jiān)管過程和結果產生懷疑。

（三）現行法律與市場化進程不相適應

現行《礦產資源法》對我國油氣資源勘探開發(fā)主體實行一級發(fā)證管理制度，即任何單位要涉足該領域均須得到國務院批準，這造成了中石油、中石化、中海油、延長油礦在油氣勘探開發(fā)領域處于絕對壟斷地位。由于缺乏民營主體的競爭，這四大公司對油氣資源的勘探開發(fā)、技術革新力度逐漸降低。在對外合作方面，《中華人民共和國對外合作開采陸上石油資源條例》（2001年修訂）和《中華人民共和國對外合作開采海洋石油資源條例》（2007年修訂）明確支持外資以合作的形式參與油氣勘探開發(fā)。但國內合作方面，國內企業(yè)尤其是民營企業(yè)參與油氣勘探開發(fā)卻無相關法律法規(guī)支撐。由于缺乏法律法規(guī)和政策規(guī)定，自然資源部在審批此類合同時也面臨兩難境地，達成合作的各方也心里沒底，法律和政策空白也為權力尋租創(chuàng)造了空間。

（四）現行法律對生態(tài)環(huán)境保護力度不夠

大部分油氣資源所在區(qū)域的生態(tài)環(huán)境都十分脆弱，油氣資源的不斷開發(fā)必然對當地生態(tài)環(huán)境產生影響。隨著油氣探明地質儲量不斷增加，油氣勘探開發(fā)行為相應增加，油氣資源開發(fā)利用與環(huán)境保護之間的矛盾日益凸顯。現有的法律法規(guī)更多是從經濟效益角度出發(fā)，缺乏對生態(tài)效益的考量。生態(tài)環(huán)境保護相關法律制度和環(huán)境補償機制的缺失，導致當地政府、開發(fā)企業(yè)對于油氣勘探開發(fā)造成的地質問題和生態(tài)問題不愿投入資金治理，抑或相互推諉扯皮，對生態(tài)環(huán)境造成不可逆影響。

三、完善油氣資源勘探開發(fā)領域相關法律法規(guī)的思考

（一）加速《石油天然氣法》的立法進程

二十世紀八十年代，我國石油天然氣領域就曾對制定石油、天然氣專門法展開討論。2005年11月，國家能源局專門組織召開石油天然氣立法工作座談會，與會代表對當時我國石油、天然氣行業(yè)發(fā)展情況進行了深入分析和討論，指出為了適應我國石油、天然氣行業(yè)發(fā)展和改革的需要，有必要制定《石油天然氣法》[6]。2019年1月18日，國家能源局發(fā)布的《關于能源行業(yè)深入推進依法治理工作的實施意見》明確要求，要著手開展《石油天然氣法》的立法研究和草擬、修訂相關工作[7]。石油、天然氣是基礎能源，關乎國家經濟安全和國防安全，《石油天然氣法》作為專門法律能夠對油氣勘探開發(fā)領域作出全面、系統的規(guī)范。要抓住這一契機，填補該領域當前存在的法律空白和法律漏洞，在市場準入、競爭和監(jiān)管機制等方面做出明確的法律規(guī)定，完善礦權管理法律法規(guī)和油氣勘探開發(fā)合作相關規(guī)定，明晰油氣礦權權利義務，為礦權獲取、開發(fā)、轉讓、合資合作提供法律支撐，形成油氣礦權管理法規(guī)體系，讓油氣礦權管理有法可依。理順與《中華人民共和國節(jié)約能源法》《中華人民共和國礦產資源法》等相關法律法規(guī)之間的關系，形成適應我國國情的油氣勘探開發(fā)法律體系，促進政府部門、石油協會、石油公司等主體履職盡責。

（二）進一步推進政府監(jiān)管法治化

推進政府監(jiān)管法治化進程，首先需明確政府監(jiān)管的界限，避免政府在不恰當的時機超越自身權限、能力開展監(jiān)管，阻礙市場功能的發(fā)揮。要充分權衡油氣開發(fā)市場秩序穩(wěn)定、油氣開發(fā)領域發(fā)展狀況、油氣的特殊性質等各方面因素。建議在未來出臺的《石油天然氣法》中明確劃定政府監(jiān)管范圍，確定政府在油氣行業(yè)上游的權力邊界，明晰企業(yè)、行業(yè)協會各自的責任，堅持“政監(jiān)分離”原則，構建政府、企業(yè)、協會合作監(jiān)管的多元監(jiān)管體系。對聽證、信息發(fā)布、專家咨詢等油氣勘探開發(fā)領域主要監(jiān)管程序進行明確規(guī)定，建立一套契合科學管理、市場規(guī)律、行業(yè)準則的程序，督促監(jiān)管者自身規(guī)范行使監(jiān)管權，實現對監(jiān)管者的監(jiān)管? [8]。

（三）優(yōu)化市場準入機制

未來出臺的《石油天然氣法》應填補國內企業(yè)尤其是民營企業(yè)參與油氣勘探開發(fā)的法律空白，在保障國家能源安全的前提下著力打破油氣勘探開發(fā)環(huán)節(jié)中的政策壁壘，鼓勵民間資本進入油氣勘探開發(fā)領域;明確規(guī)定民營企業(yè)參與油氣資源勘探開發(fā)的方針、原則、配套政策，明確市場準入條件和資質，讓符合資質的企業(yè)特別是民營企業(yè)能夠公平取得準入權利[9]。其次，要以法律和經濟規(guī)律為遵循合理設定資本準入門檻，讓市場在資源配置中起更多作用。此外，通過立法有效保持政策連續(xù)性，為民間資本進入油氣勘探開發(fā)營造更加寬松和安全的環(huán)境。

（四）完善生態(tài)環(huán)境保護法律法規(guī)

要將綠色原則作為未來出臺的《石油天然氣法》的重要原則，完善石油勘探開發(fā)領域生態(tài)環(huán)境保護相關法律法規(guī)，支持和推動石油勘探開發(fā)市場主體通過清潔替代、技術革新等措施逐步向綠色低碳轉型，推動石油天然氣行業(yè)在2025年實現碳達峰目標、2060年實現近零排放。要推進油氣勘探開發(fā)領域生態(tài)補償試點，逐步建立起生態(tài)補償機制，加大專項資金投入力度，督促開采企業(yè)從資金、技術、政策上給予補償，用于當地生態(tài)恢復和綜合治理。同時支持當地接續(xù)產業(yè)的發(fā)展，避免資源枯竭后“油盡城衰”局面出現。

參考文獻：

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[2]2020年國內原油消費首次出現下滑，天然氣供需兩端維持增長[EB/OL].（2021-04-11）[2021-11-01].https：//www.chyxx.com/industry/202104/944420.html.

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[4]閆艷.論我國油氣資源勘探開發(fā)中即存法律規(guī)范的歷史演進與啟示[J].蘭州教育學院學報，2019，35（09）：160-162.

[5]潘繼平，婁鈺，王陸新.全國砂石土礦山開采管理現狀研究[J].天然氣技術與經濟，2018，12（06）：2-6.

[6]韓益鵬.我國油氣資源開發(fā)及其環(huán)境保護的法律完善[D].哈爾濱：東北林業(yè)大學，2012：12-15.

[7]馮保國.加快《石油天然氣法》立法助力能源安全[J].北京石油管理干部學院學報，2019，26（04）：56-58.

[8]王浩.對建立現代化石油天然氣行業(yè)政府監(jiān)管體系的立法思考[J].國土資源情報，2016（12）：26-31.

[9]閆艷.論中國天然氣資源勘探開發(fā)的法律困境及完善措施[J].社科縱橫，2019，34（09）：47-49.

[收稿日期]2021-12-22

[作者簡介]徐意軒（1993—），男，四川峨眉山人，樂山市峨眉山市龍池鎮(zhèn)人民政府工作人員，主要研究方向：行政法、自然資源法。