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        關于完善油氣資源勘探開發(fā)領域相關法律法規(guī)的思考

        2022-04-14 22:03:21徐意軒
        中共樂山市委黨校學報 2022年2期

        摘? ?要:隨著我國經濟社會發(fā)展進入新階段,我國油氣勘探開發(fā)領域法律法規(guī)體系龐雜、政府監(jiān)管亟待法治化、現行法律制約油氣勘探開發(fā)市場化進程、環(huán)境保護力度不夠等問題凸顯,對石油天然氣領域的深化改革和可持續(xù)發(fā)展產生嚴重影響。因此,要抓住全面深化石油天然氣體制改革契機,梳理現有法律法規(guī),加快《石油天然氣法》的制定與實施,規(guī)范石油天然氣資源勘探開發(fā)行為,推動石油天然氣行業(yè)高質量發(fā)展,為保障我國能源安全筑牢堅實防線。

        關鍵詞:石油;天然氣;勘探開發(fā);法律法規(guī)

        中圖分類號:D922.62? ? ? ?文獻標識碼:B? ? ? ? doi:10.3969/j.issn.1009-6922.2022.02.017

        文章編號:1009-6922(2022)02-109-04

        近年來,隨著我國勘探技術的不斷升級,油氣探明地質儲量穩(wěn)步增加。據統計,截至2020年底,我國已探明油田1060個,累計探明石油、天然氣、頁巖氣和煤層氣地質儲量分別為422.00億噸、16.88萬億立方米、2.00萬億立方米和7259.11億立方米[1] 。與此同時,隨著我國經濟穩(wěn)步增長,居民生活水平日益提高,汽車保有量快速攀升,當前我國已成為世界上第一大能源生產國和消費國。2020年,國內原油消費量為64965萬噸,其中進口原油45630萬噸,對外依存度從2011年的55%增長至2020年的70%;天然氣2020年進口10166萬噸,國內消費23744萬噸,進口依賴度為42.8%[2]??傮w來說,我國油氣(石油、天然氣、頁巖氣和煤層氣)對外依存度較高,極易受到外界掣肘。因此,深化油氣資源上游管理體制改革,提升油氣勘探開發(fā)力度,穩(wěn)定增加油氣產量,降低油氣對外依存度,對提升能源安全保障能力具有重要意義。

        一、我國油氣資源開發(fā)領域立法狀況

        中華人民共和國成立以來,國家高度重視油氣資源勘探開發(fā),先后出臺了一系列涉及油氣資源勘探開發(fā)的法律法規(guī)。當前,我國雖然并未針對石油、天然氣行業(yè)頒布專門的法律,但涉及油氣行業(yè)的行政法規(guī)有上百個,部門規(guī)章超過一千個,地方性法規(guī)超過兩千個[3]。

        (一)改革開放前的法律法規(guī)

        1950年,我國頒布了中華人民共和國成立后的第一部礦業(yè)相關法規(guī)——《中華人民共和國礦業(yè)暫行條例》。該法律在第一章第一條確立了“全國礦藏,均為國有”的礦權制度,并規(guī)定礦藏在非國營和作為保留區(qū)的情況下準許私人經營。同時,該法明確規(guī)定:燃料工業(yè)部管理“煤礦、石油礦、油頁巖礦和天然氣礦”四種礦藏,重工業(yè)部管理其他礦藏[4]。

        (二)改革開放后的法律法規(guī)

        改革開放后,我國對外開放程度不斷擴大,油氣產業(yè)飛速發(fā)展,油氣資源勘探開發(fā)領域立法也取得一定突破。1982年,國務院發(fā)布的《中華人民共和國對外合作開采海洋石油資源條例》明確提出,允許外國企業(yè)參與合作開采中華人民共和國海洋石油資源。這表明我國油氣勘探開發(fā)也邁出了對外開放的步伐。1986年,《中華人民共和國礦產資源法》頒布,這是加強礦產資源開發(fā)管理的一項基本法律,它標志著我國礦產資源勘查開發(fā)活動步入法治化軌道。隨后,以《中華人民共和國礦產資源法》和相關行政法規(guī)為基礎,我國又陸續(xù)出臺了《石油及天然氣勘查、開采登記管理暫行辦法》等一系列相關的法律法規(guī),進一步明確了石油勘探登記、石油開發(fā)登記以及采礦登記相關管理制度,以此加強對石油、天然氣行業(yè)上游的管理。

        隨著對外開放程度的不斷加深,1993年,國務院發(fā)布的《中華人民共和國對外合作開采陸上石油資源條例》第四條明確規(guī)定:“依法保護參加合作開采陸上石油資源的外國企業(yè)的合作開采活動及其投資、利潤和其他合法權益?!?994年,國家根據《中華人民共和國礦產資源法》制定頒布《中華人民共和國礦產資源法實施細則》,該細則將礦產資源細分為能源礦產、金屬礦產、非金屬礦產、水氣礦產四類,并明確石油、天然氣屬于能源礦產。1996年,修訂的《中華人民共和國礦產資源法》著重在礦權主體、探礦權、采礦權的基本管理規(guī)章制度方面進行了補充。為了保證修訂的《中華人民共和國礦產資源法》能夠被有效貫徹落實,國務院以及能源主管部門先后頒布或修訂了一系列行政法規(guī)和部門規(guī)章,其中涉及油氣開發(fā)的主要有:《中華人民共和國對外合作開采海洋石油資源條例》(2001年修訂)、《海洋石油安全生產規(guī)定》(2006年頒布)、《中華人民共和國對外合作開采陸上石油資源條例》(2007年修訂)、《關于加強頁巖氣資源勘探開采和監(jiān)督管理有關工作的通知》(2012年發(fā)布)等。

        隨著油氣行業(yè)全面深化改革,我國油氣資源勘探開發(fā)的市場化程度逐步加深。2016年,《全國礦產資源規(guī)劃(2016—2020)》明確要求,逐步放開上游勘探開發(fā)市場,引入社會資本,加快勘探開發(fā)進程。2017年,國務院印發(fā)的《礦產資源權益金制度改革方案》明確規(guī)定,以拍賣、掛牌方式出讓的,競得人報價金額為礦業(yè)權出讓收益;中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《礦業(yè)權出讓制度改革方案》明確要求,除特殊情形外,礦業(yè)權一律以招標拍賣掛牌方式出讓。2018年,國務院印發(fā)的《關于促進天然氣協調穩(wěn)定發(fā)展的若干意見》提出,深化油氣體制機制改革,規(guī)范用氣行為和市場秩序[5]。

        這些法律法規(guī)的頒布構建起我國石油天然氣勘探開發(fā)領域法律體系、監(jiān)管體系,對于提高我國油氣產量和收益,保障石油天然氣行業(yè)有效運行、長遠發(fā)展,維護國家能源安全起到了極其重要的作用。

        二、我國油氣資源勘探開發(fā)領域法律尚需完善的四個方面

        我國先后頒布了若干涉及油氣資源勘探開發(fā)的法律法規(guī),使油氣上游管理體系逐步完善。但隨著時代的發(fā)展和技術的進步,不同主管部門在不同管理時期頒布的法律法規(guī)有的已明顯過時,有的亟待補充完善。

        (一)油氣領域法律不健全

        雖然石油天然氣屬于礦產資源,油氣勘探開發(fā)領域的法律法規(guī)也是礦業(yè)法的一個分支,但由于油氣資源與一般固體礦產的開發(fā)模式完全不同,油氣勘探開發(fā)法律法規(guī)應具有高度的獨立性和獨特的系統性。當前,除了《礦業(yè)資源法》外,其他涉及油氣勘探開發(fā)領域的法律法規(guī)均為龐雜的法規(guī)、行政規(guī)章、規(guī)范性文件,且法律效力層級較低,與當前油氣產業(yè)在我國經濟發(fā)展和能源安全中的重要地位明顯不相稱。此外,該領域法律原則的缺失也導致在一系列油氣勘探開發(fā)中面臨的實際問題無法通過法律解決,例如礦業(yè)權的性質、礦業(yè)權轉讓的限制、礦業(yè)權爭議的解決機制等尚未得到法律回應。從二十世紀八十年代開始,當時的石油部就已啟動了起草《石油天然氣法》的工作,但該法在此后的四十多年時間里遲遲未頒布。

        (二)政府監(jiān)管亟待法治化

        因油氣勘探開發(fā)領域法律法規(guī)的不健全和《石油天然氣法》的長期缺位,政府對油氣勘探開發(fā)行業(yè)的監(jiān)管面臨范圍不清、主體設定不合理、程序不規(guī)范等一系列問題。從監(jiān)管力度上看,因監(jiān)管范圍不清導致政府監(jiān)管在該領域出現越位,本應放寬監(jiān)管尺度以提升市場化程度,但監(jiān)管機構卻通過設置高門檻、提升監(jiān)管標準等形式加強監(jiān)管,對該領域的市場化產生負面影響。從監(jiān)管模式上來看,當前我國石油天然氣行業(yè)領域“政監(jiān)合一”的監(jiān)管模式行政化嚴重、獨立性較差,多元監(jiān)管模式缺乏法律支撐,讓擁有強大專業(yè)能力和實踐經驗的企業(yè)和行業(yè)協會未能有效參與監(jiān)管。從監(jiān)管程序上來看,相關法律法規(guī)對于政府監(jiān)管的程序規(guī)定不明確,導致政府監(jiān)管效率和社會認可度較低。例如:法律法規(guī)對該領域政府監(jiān)管的公開主體、申請者、公開流程、期限等規(guī)定不明確,導致實踐中監(jiān)管公開存在范圍有限、方式單一等問題,群眾無法便捷有效地獲取相關信息,對監(jiān)管過程和結果產生懷疑。

        (三)現行法律與市場化進程不相適應

        現行《礦產資源法》對我國油氣資源勘探開發(fā)主體實行一級發(fā)證管理制度,即任何單位要涉足該領域均須得到國務院批準,這造成了中石油、中石化、中海油、延長油礦在油氣勘探開發(fā)領域處于絕對壟斷地位。由于缺乏民營主體的競爭,這四大公司對油氣資源的勘探開發(fā)、技術革新力度逐漸降低。在對外合作方面,《中華人民共和國對外合作開采陸上石油資源條例》(2001年修訂)和《中華人民共和國對外合作開采海洋石油資源條例》(2007年修訂)明確支持外資以合作的形式參與油氣勘探開發(fā)。但國內合作方面,國內企業(yè)尤其是民營企業(yè)參與油氣勘探開發(fā)卻無相關法律法規(guī)支撐。由于缺乏法律法規(guī)和政策規(guī)定,自然資源部在審批此類合同時也面臨兩難境地,達成合作的各方也心里沒底,法律和政策空白也為權力尋租創(chuàng)造了空間。

        (四)現行法律對生態(tài)環(huán)境保護力度不夠

        大部分油氣資源所在區(qū)域的生態(tài)環(huán)境都十分脆弱,油氣資源的不斷開發(fā)必然對當地生態(tài)環(huán)境產生影響。隨著油氣探明地質儲量不斷增加,油氣勘探開發(fā)行為相應增加,油氣資源開發(fā)利用與環(huán)境保護之間的矛盾日益凸顯。現有的法律法規(guī)更多是從經濟效益角度出發(fā),缺乏對生態(tài)效益的考量。生態(tài)環(huán)境保護相關法律制度和環(huán)境補償機制的缺失,導致當地政府、開發(fā)企業(yè)對于油氣勘探開發(fā)造成的地質問題和生態(tài)問題不愿投入資金治理,抑或相互推諉扯皮,對生態(tài)環(huán)境造成不可逆影響。

        三、完善油氣資源勘探開發(fā)領域相關法律法規(guī)的思考

        (一)加速《石油天然氣法》的立法進程

        二十世紀八十年代,我國石油天然氣領域就曾對制定石油、天然氣專門法展開討論。2005年11月,國家能源局專門組織召開石油天然氣立法工作座談會,與會代表對當時我國石油、天然氣行業(yè)發(fā)展情況進行了深入分析和討論,指出為了適應我國石油、天然氣行業(yè)發(fā)展和改革的需要,有必要制定《石油天然氣法》[6]。2019年1月18日,國家能源局發(fā)布的《關于能源行業(yè)深入推進依法治理工作的實施意見》明確要求,要著手開展《石油天然氣法》的立法研究和草擬、修訂相關工作[7]。石油、天然氣是基礎能源,關乎國家經濟安全和國防安全,《石油天然氣法》作為專門法律能夠對油氣勘探開發(fā)領域作出全面、系統的規(guī)范。要抓住這一契機,填補該領域當前存在的法律空白和法律漏洞,在市場準入、競爭和監(jiān)管機制等方面做出明確的法律規(guī)定,完善礦權管理法律法規(guī)和油氣勘探開發(fā)合作相關規(guī)定,明晰油氣礦權權利義務,為礦權獲取、開發(fā)、轉讓、合資合作提供法律支撐,形成油氣礦權管理法規(guī)體系,讓油氣礦權管理有法可依。理順與《中華人民共和國節(jié)約能源法》《中華人民共和國礦產資源法》等相關法律法規(guī)之間的關系,形成適應我國國情的油氣勘探開發(fā)法律體系,促進政府部門、石油協會、石油公司等主體履職盡責。

        (二)進一步推進政府監(jiān)管法治化

        推進政府監(jiān)管法治化進程,首先需明確政府監(jiān)管的界限,避免政府在不恰當的時機超越自身權限、能力開展監(jiān)管,阻礙市場功能的發(fā)揮。要充分權衡油氣開發(fā)市場秩序穩(wěn)定、油氣開發(fā)領域發(fā)展狀況、油氣的特殊性質等各方面因素。建議在未來出臺的《石油天然氣法》中明確劃定政府監(jiān)管范圍,確定政府在油氣行業(yè)上游的權力邊界,明晰企業(yè)、行業(yè)協會各自的責任,堅持“政監(jiān)分離”原則,構建政府、企業(yè)、協會合作監(jiān)管的多元監(jiān)管體系。對聽證、信息發(fā)布、專家咨詢等油氣勘探開發(fā)領域主要監(jiān)管程序進行明確規(guī)定,建立一套契合科學管理、市場規(guī)律、行業(yè)準則的程序,督促監(jiān)管者自身規(guī)范行使監(jiān)管權,實現對監(jiān)管者的監(jiān)管? [8]。

        (三)優(yōu)化市場準入機制

        未來出臺的《石油天然氣法》應填補國內企業(yè)尤其是民營企業(yè)參與油氣勘探開發(fā)的法律空白,在保障國家能源安全的前提下著力打破油氣勘探開發(fā)環(huán)節(jié)中的政策壁壘,鼓勵民間資本進入油氣勘探開發(fā)領域;明確規(guī)定民營企業(yè)參與油氣資源勘探開發(fā)的方針、原則、配套政策,明確市場準入條件和資質,讓符合資質的企業(yè)特別是民營企業(yè)能夠公平取得準入權利[9]。其次,要以法律和經濟規(guī)律為遵循合理設定資本準入門檻,讓市場在資源配置中起更多作用。此外,通過立法有效保持政策連續(xù)性,為民間資本進入油氣勘探開發(fā)營造更加寬松和安全的環(huán)境。

        (四)完善生態(tài)環(huán)境保護法律法規(guī)

        要將綠色原則作為未來出臺的《石油天然氣法》的重要原則,完善石油勘探開發(fā)領域生態(tài)環(huán)境保護相關法律法規(guī),支持和推動石油勘探開發(fā)市場主體通過清潔替代、技術革新等措施逐步向綠色低碳轉型,推動石油天然氣行業(yè)在2025年實現碳達峰目標、2060年實現近零排放。要推進油氣勘探開發(fā)領域生態(tài)補償試點,逐步建立起生態(tài)補償機制,加大專項資金投入力度,督促開采企業(yè)從資金、技術、政策上給予補償,用于當地生態(tài)恢復和綜合治理。同時支持當地接續(xù)產業(yè)的發(fā)展,避免資源枯竭后“油盡城衰”局面出現。

        參考文獻:

        [1]自然資源部公布《全國石油天然氣資源勘查開采通報(2020年度)》[EB/OL].(2021-09-18)[2021-11-01].http://www.insight-cdec.com/news/1384.html.

        [2]2020年國內原油消費首次出現下滑,天然氣供需兩端維持增長[EB/OL].(2021-04-11)[2021-11-01].https://www.chyxx.com/industry/202104/944420.html.

        [3]衛(wèi)德佳.試論我國《石油天然氣法》的立法目的[J].西南石油大學學報,2018,20(4):1-8.

        [4]閆艷.論我國油氣資源勘探開發(fā)中即存法律規(guī)范的歷史演進與啟示[J].蘭州教育學院學報,2019,35(09):160-162.

        [5]潘繼平,婁鈺,王陸新.全國砂石土礦山開采管理現狀研究[J].天然氣技術與經濟,2018,12(06):2-6.

        [6]韓益鵬.我國油氣資源開發(fā)及其環(huán)境保護的法律完善[D].哈爾濱:東北林業(yè)大學,2012:12-15.

        [7]馮保國.加快《石油天然氣法》立法助力能源安全[J].北京石油管理干部學院學報,2019,26(04):56-58.

        [8]王浩.對建立現代化石油天然氣行業(yè)政府監(jiān)管體系的立法思考[J].國土資源情報,2016(12):26-31.

        [9]閆艷.論中國天然氣資源勘探開發(fā)的法律困境及完善措施[J].社科縱橫,2019,34(09):47-49.

        [收稿日期]2021-12-22

        [作者簡介]徐意軒(1993—),男,四川峨眉山人,樂山市峨眉山市龍池鎮(zhèn)人民政府工作人員,主要研究方向:行政法、自然資源法。

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