近? 年來，在市人大常委會(huì)的有力指導(dǎo)下，虹口區(qū)人大常委會(huì)積極推進(jìn)行政規(guī)范性文件備案審查工作，在常態(tài)學(xué)習(xí)、溝通聯(lián)系、內(nèi)部協(xié)調(diào)、向外借力等工作機(jī)制方面進(jìn)行了有益探索，建立了年度報(bào)告制度，依法推動(dòng)行政規(guī)范性文件備案審查工作，并針對(duì)行政規(guī)范性文件備案審查工作實(shí)踐提出了相應(yīng)的思考。

一、實(shí)踐中需要研究的問題

（一）審查對(duì)象的范圍需要進(jìn)一步明確

以市人大常委會(huì)制定的備案審查條例和市人民政府制定的《上海市行政規(guī)范性文件管理規(guī)定》為例，兩者對(duì)于行政規(guī)范性文件定義的表述比較一致，但是對(duì)于文種的列舉存在差異。比如，通知、意見是否屬于行政規(guī)范性文件，存在不同界定;在實(shí)踐中，對(duì)于行政機(jī)關(guān)制定的行動(dòng)計(jì)劃、實(shí)施方案等文種是否屬于行政規(guī)范性文件，也有不同看法。

（二）審查依據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)需要進(jìn)一步具化

目前行政規(guī)范性文件的審查標(biāo)準(zhǔn)主要是合憲性、合法性、適當(dāng)性等，對(duì)于每一種標(biāo)準(zhǔn)都區(qū)分了若干情形，但這些情形對(duì)實(shí)務(wù)操作的指導(dǎo)還不夠具體。以合法性為例，在對(duì)照上位法依據(jù)時(shí)，需要考慮部分上位法長(zhǎng)時(shí)間未作修改，與當(dāng)前實(shí)際已經(jīng)不符合的情形。有時(shí)同一領(lǐng)域的上位法之間也可能存在不一致的情形，如果對(duì)審查標(biāo)準(zhǔn)把握不到位，會(huì)影響判斷結(jié)果。

（三）審查程序的流程需要進(jìn)一步細(xì)化

工作辦法以及備案審查條例對(duì)于審查程序都設(shè)置了專門的條款，設(shè)定了不同的審查程序形式。但這些審查程序大多為非必經(jīng)程序，且在實(shí)踐中，座談會(huì)、聽證會(huì)、論證會(huì)等審查程序缺少配套的具體流程設(shè)置，審查論證的嚴(yán)謹(jǐn)性不足，影響審查結(jié)果的科學(xué)性和權(quán)威性。

（四）審查工作的全面性需要進(jìn)一步加強(qiáng)

主要表現(xiàn)為報(bào)備機(jī)關(guān)報(bào)送的行政規(guī)范性文件制定的說明材料針對(duì)性不強(qiáng)，特別是對(duì)上位法規(guī)定的原則、要求予以細(xì)化，或者結(jié)合區(qū)域?qū)嶋H、體現(xiàn)區(qū)域特點(diǎn)而創(chuàng)設(shè)的關(guān)鍵性條文，其必要性、可行性、合理性的依據(jù)不夠突出，說法釋理不夠充分。此外，就區(qū)政府對(duì)行政規(guī)范性文件進(jìn)行專項(xiàng)清理，以及對(duì)政府組成部門制定的行政規(guī)范性文件履行管理職責(zé)等工作的監(jiān)督可進(jìn)一步加強(qiáng)。

二、對(duì)策和建議

（一）提高站位，強(qiáng)化重要意義認(rèn)識(shí)

對(duì)于區(qū)級(jí)人大和政府而言，加強(qiáng)行政規(guī)范性文件備案審查是推動(dòng)文件制發(fā)主體從源頭上保證合法、合理、適當(dāng)性規(guī)范的重要手段，也是對(duì)抽象行政行為依法開展監(jiān)督的重要體現(xiàn)，對(duì)于保證我國法律體系的完整性、系統(tǒng)性，提高依憲執(zhí)政和依法執(zhí)政能力，運(yùn)用法治化思維提升區(qū)域治理能力和治理水平具有重要意義。因此，既要善用外腦、借勢(shì)借力，也要勤練內(nèi)功、提高能力，探索加強(qiáng)與司法機(jī)關(guān)、大專院校等的銜接聯(lián)動(dòng)。

（二）加強(qiáng)交流，形成雙向工作合力

按照“有件必備、有備必審”的要求，對(duì)行政規(guī)范性文件備案審查范圍的認(rèn)定宜寬不宜窄，不僅要看規(guī)定的文種形式，更要結(jié)合文件的實(shí)質(zhì)內(nèi)容，即，是否涉及公民、法人和其他組織的權(quán)利義務(wù)，具有普遍約束力，在一定期限內(nèi)可以反復(fù)適用等特征來判斷確定。區(qū)級(jí)人大要定期與區(qū)政府開展溝通、協(xié)商，加強(qiáng)對(duì)新文種的分析研判，在行政規(guī)范性文件范圍的確定上盡可能取得共識(shí)。

（三）聚焦重點(diǎn)，探索要素評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)

對(duì)于目前合憲性、合法性、適當(dāng)性以及符合黨中央的重大決策部署或者國家重大改革方向等標(biāo)準(zhǔn)的理解應(yīng)當(dāng)更加全面，在做分析判斷時(shí)，應(yīng)對(duì)各項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行整體把握。同時(shí)，在價(jià)值取向判斷和文義判斷的基礎(chǔ)上，需要輔以要素評(píng)價(jià)法，從原則評(píng)價(jià)升級(jí)到要素評(píng)價(jià)。比如，針對(duì)制定、修改、廢止文件的不同情況，分別研判積極因素，即應(yīng)具備的要素，以及消極因素，即不能出現(xiàn)的要素;在合法性審查中，要把與上位法不完全一致的表述作為重點(diǎn)審查的要素。當(dāng)然，要素式評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)本身也要隨著實(shí)踐的深入進(jìn)行動(dòng)態(tài)修正。

（四）提升質(zhì)效，完善論證流程設(shè)計(jì)

對(duì)于行政規(guī)范性文件，特別是可能存在問題的文件，需要通過一定的流程設(shè)置來論證并確定最終結(jié)果，避免隨意性。論證的流程可包括參與人員的選定、必要材料的收集、焦點(diǎn)問題的剖析和論證、研究方案及表決方式的通過等。對(duì)于問題比較明顯、簡(jiǎn)單或區(qū)政府予以認(rèn)可的情況，可以設(shè)計(jì)簡(jiǎn)易流程，簡(jiǎn)化論證過程。