近? 年來，在市人大常委會的有力指導(dǎo)下，虹口區(qū)人大常委會積極推進行政規(guī)范性文件備案審查工作，在常態(tài)學(xué)習(xí)、溝通聯(lián)系、內(nèi)部協(xié)調(diào)、向外借力等工作機制方面進行了有益探索，建立了年度報告制度，依法推動行政規(guī)范性文件備案審查工作，并針對行政規(guī)范性文件備案審查工作實踐提出了相應(yīng)的思考。

一、實踐中需要研究的問題

（一）審查對象的范圍需要進一步明確

以市人大常委會制定的備案審查條例和市人民政府制定的《上海市行政規(guī)范性文件管理規(guī)定》為例，兩者對于行政規(guī)范性文件定義的表述比較一致，但是對于文種的列舉存在差異。比如，通知、意見是否屬于行政規(guī)范性文件，存在不同界定;在實踐中，對于行政機關(guān)制定的行動計劃、實施方案等文種是否屬于行政規(guī)范性文件，也有不同看法。

（二）審查依據(jù)的標準需要進一步具化

目前行政規(guī)范性文件的審查標準主要是合憲性、合法性、適當(dāng)性等，對于每一種標準都區(qū)分了若干情形，但這些情形對實務(wù)操作的指導(dǎo)還不夠具體。以合法性為例，在對照上位法依據(jù)時，需要考慮部分上位法長時間未作修改，與當(dāng)前實際已經(jīng)不符合的情形。有時同一領(lǐng)域的上位法之間也可能存在不一致的情形，如果對審查標準把握不到位，會影響判斷結(jié)果。

（三）審查程序的流程需要進一步細化

工作辦法以及備案審查條例對于審查程序都設(shè)置了專門的條款，設(shè)定了不同的審查程序形式。但這些審查程序大多為非必經(jīng)程序，且在實踐中，座談會、聽證會、論證會等審查程序缺少配套的具體流程設(shè)置，審查論證的嚴謹性不足，影響審查結(jié)果的科學(xué)性和權(quán)威性。

（四）審查工作的全面性需要進一步加強

主要表現(xiàn)為報備機關(guān)報送的行政規(guī)范性文件制定的說明材料針對性不強，特別是對上位法規(guī)定的原則、要求予以細化，或者結(jié)合區(qū)域?qū)嶋H、體現(xiàn)區(qū)域特點而創(chuàng)設(shè)的關(guān)鍵性條文，其必要性、可行性、合理性的依據(jù)不夠突出，說法釋理不夠充分。此外，就區(qū)政府對行政規(guī)范性文件進行專項清理，以及對政府組成部門制定的行政規(guī)范性文件履行管理職責(zé)等工作的監(jiān)督可進一步加強。

二、對策和建議

（一）提高站位，強化重要意義認識

對于區(qū)級人大和政府而言，加強行政規(guī)范性文件備案審查是推動文件制發(fā)主體從源頭上保證合法、合理、適當(dāng)性規(guī)范的重要手段，也是對抽象行政行為依法開展監(jiān)督的重要體現(xiàn)，對于保證我國法律體系的完整性、系統(tǒng)性，提高依憲執(zhí)政和依法執(zhí)政能力，運用法治化思維提升區(qū)域治理能力和治理水平具有重要意義。因此，既要善用外腦、借勢借力，也要勤練內(nèi)功、提高能力，探索加強與司法機關(guān)、大專院校等的銜接聯(lián)動。

（二）加強交流，形成雙向工作合力

按照“有件必備、有備必審”的要求，對行政規(guī)范性文件備案審查范圍的認定宜寬不宜窄，不僅要看規(guī)定的文種形式，更要結(jié)合文件的實質(zhì)內(nèi)容，即，是否涉及公民、法人和其他組織的權(quán)利義務(wù)，具有普遍約束力，在一定期限內(nèi)可以反復(fù)適用等特征來判斷確定。區(qū)級人大要定期與區(qū)政府開展溝通、協(xié)商，加強對新文種的分析研判，在行政規(guī)范性文件范圍的確定上盡可能取得共識。

（三）聚焦重點，探索要素評價標準

對于目前合憲性、合法性、適當(dāng)性以及符合黨中央的重大決策部署或者國家重大改革方向等標準的理解應(yīng)當(dāng)更加全面，在做分析判斷時，應(yīng)對各項標準進行整體把握。同時，在價值取向判斷和文義判斷的基礎(chǔ)上，需要輔以要素評價法，從原則評價升級到要素評價。比如，針對制定、修改、廢止文件的不同情況，分別研判積極因素，即應(yīng)具備的要素，以及消極因素，即不能出現(xiàn)的要素;在合法性審查中，要把與上位法不完全一致的表述作為重點審查的要素。當(dāng)然，要素式評價標準本身也要隨著實踐的深入進行動態(tài)修正。

（四）提升質(zhì)效，完善論證流程設(shè)計

對于行政規(guī)范性文件，特別是可能存在問題的文件，需要通過一定的流程設(shè)置來論證并確定最終結(jié)果，避免隨意性。論證的流程可包括參與人員的選定、必要材料的收集、焦點問題的剖析和論證、研究方案及表決方式的通過等。對于問題比較明顯、簡單或區(qū)政府予以認可的情況，可以設(shè)計簡易流程，簡化論證過程。