文／張 沛 西安建筑科技大學(xué)

蔡春杰 西安建筑科技大學(xué)

韓 超 中鐵第一勘察設(shè)計(jì)院集團(tuán)有限公司

引言

鐵路客站區(qū)域作為城市空間和封閉的鐵路空間的過(guò)渡區(qū)，是統(tǒng)籌城市復(fù)合功能與交通運(yùn)輸功能、人民群眾出行需求與生產(chǎn)生活需求、實(shí)現(xiàn)城市門(mén)戶(hù)區(qū)域國(guó)土空間資源高質(zhì)量開(kāi)發(fā)的關(guān)鍵之所在。近幾年來(lái)，鐵路主管部門(mén)、鐵路企業(yè)及社會(huì)各界均以日趨高漲的熱情、更加多元的方式和更為科學(xué)的模式參與市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)。2014年7月國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于支持鐵路建設(shè)實(shí)施土地綜合開(kāi)發(fā)的意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2014〕37號(hào)）、2019年6月中國(guó)鐵路總公司改制成立的中國(guó)國(guó)家鐵路集團(tuán)有限公司在京掛牌等一系列組合拳，為鐵路投融資體制改革和鐵路土地綜合開(kāi)發(fā)組織管理體系的進(jìn)一步完善奠定了良好的基礎(chǔ)。但對(duì)鐵路客站區(qū)域開(kāi)發(fā)績(jī)效的評(píng)價(jià)尚停留在經(jīng)驗(yàn)判斷層面，不利于可持續(xù)、高質(zhì)量發(fā)展。

1 研究目的及綜述

1.1 評(píng)價(jià)目的

鐵路客站區(qū)域開(kāi)發(fā)績(jī)效評(píng)價(jià)的目的在于把控項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度與效果，總結(jié)存在問(wèn)題與困難，提出解決問(wèn)題的措施，合理布局公共服務(wù)、商業(yè)、辦公、居住、休閑等功能，促進(jìn)交通功能與城市功能耦合互動(dòng)，提高鐵路客站區(qū)域國(guó)土空間利用效率；同時(shí)進(jìn)一步提高鐵路土地資產(chǎn)營(yíng)運(yùn)效益和實(shí)現(xiàn)開(kāi)發(fā)增值，進(jìn)而引導(dǎo)鐵路建設(shè)走向更加高效、可持續(xù)的發(fā)展道路。

1.2 鐵路客站區(qū)域的概念

鐵路客站區(qū)域主要指的是在鐵路客站的交通及服務(wù)功能輻射作用下，帶動(dòng)周邊片區(qū)開(kāi)發(fā)建設(shè)而形成的城市發(fā)展片區(qū)。結(jié)合圈層理論、旅客步行忍耐時(shí)間、政策文件等對(duì)鐵路客站區(qū)域范圍的界定[1-3]，本文認(rèn)為研究區(qū)域應(yīng)定為以客站為核心、半徑1500m（半徑800m以?xún)?nèi)為核心區(qū)）范圍內(nèi)的用地。

1.3 研究基礎(chǔ)

國(guó)際上對(duì)鐵路客站區(qū)域綜合開(kāi)發(fā)的理論研究起步較早并有較多成功案例[4-8]，國(guó)內(nèi)對(duì)鐵路客站區(qū)域開(kāi)發(fā)的研究多從開(kāi)發(fā)模式、開(kāi)發(fā)策略、投融資機(jī)制、利益分配機(jī)制等方面展開(kāi)研究。何松[9]針對(duì)不同等級(jí)規(guī)模的站點(diǎn)分別總結(jié)不同的開(kāi)發(fā)模式。李強(qiáng)[10]對(duì)廣佛江城鐵站點(diǎn)區(qū)域綜合開(kāi)發(fā)資源進(jìn)行了分析。李立[11]利用特征價(jià)格理論構(gòu)建土地估價(jià)模型，對(duì)城際快速軌道交通站點(diǎn)綜合開(kāi)發(fā)用地價(jià)值進(jìn)行測(cè)度研究。林曉言[12]等在分析中國(guó)高鐵站區(qū)開(kāi)發(fā)土地發(fā)展權(quán)的內(nèi)涵及其權(quán)利歸屬現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，以海南西環(huán)高鐵老城站為例，對(duì)鐵路主體與政府之間的土地發(fā)展權(quán)歸屬問(wèn)題進(jìn)行了不完全信息下的動(dòng)態(tài)博弈分析。管京[13]等認(rèn)為土地增值收益分配機(jī)制的不完善是新建高鐵站區(qū)綜合開(kāi)發(fā)推行緩慢的主要原因之一，提出應(yīng)根據(jù)鐵路主體近期、遠(yuǎn)期的開(kāi)發(fā)能力制定相應(yīng)的土地增值收益分配方式。目前，針對(duì)鐵路土地綜合開(kāi)發(fā)評(píng)價(jià)的研究較少。金旭煒[14]等，從基本價(jià)值面、城市的成長(zhǎng)性、支撐條件等三個(gè)層面構(gòu)建了鐵路土地綜合開(kāi)發(fā)可行性評(píng)估體系。范菽英[15]以12個(gè)物業(yè)開(kāi)發(fā)地塊為例，對(duì)寧波軌道物業(yè)開(kāi)發(fā)的規(guī)劃實(shí)踐進(jìn)行了綜合評(píng)價(jià)。此外，有些學(xué)者從客站選址評(píng)價(jià)[16,17]、客站區(qū)域空間績(jī)效評(píng)價(jià)[18]、使用后評(píng)價(jià)[19-21]等角度進(jìn)行指標(biāo)體系研究，對(duì)本文研究有一定的借鑒意義。

2 評(píng)價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建

鐵路客站區(qū)域相較于城市其他區(qū)域的開(kāi)發(fā)，呈現(xiàn)出關(guān)聯(lián)因素更為復(fù)雜、對(duì)城市的影響更為深遠(yuǎn)、開(kāi)發(fā)訴求更為多元、外部效應(yīng)更為明顯等特征。通過(guò)對(duì)TOD、站城融合等較為成熟的理論進(jìn)行梳理并通過(guò)大量的實(shí)踐調(diào)研發(fā)現(xiàn)，鐵路客站綜合開(kāi)發(fā)的成功與否主要體現(xiàn)在站城一體化、規(guī)劃實(shí)施、土地開(kāi)發(fā)利用、綜合效益、運(yùn)營(yíng)管理等5個(gè)方面。因此，本文對(duì)上述5個(gè)方面的內(nèi)涵逐一進(jìn)行解讀，嘗試構(gòu)建新建鐵路客站區(qū)域績(jī)效評(píng)價(jià)框架（共38項(xiàng)評(píng)價(jià)指標(biāo)）。

2.1 站城一體化評(píng)價(jià)

無(wú)論是鐵路客站的建設(shè)還是鐵路客站區(qū)域的綜合開(kāi)發(fā)歸根到底是為了城市更好的發(fā)展。站城一體化主要是指客站區(qū)域開(kāi)發(fā)與城市發(fā)展的匹配度，客站區(qū)域綜合開(kāi)發(fā)既要考慮城市發(fā)展的需求（近期與遠(yuǎn)期），又要考慮城市發(fā)展基礎(chǔ)和支撐綜合開(kāi)發(fā)的要素條件?；谠撨壿嬯P(guān)系，選定站城協(xié)調(diào)、基礎(chǔ)配套、支撐條件等3個(gè)方面對(duì)站城一體化水平進(jìn)行評(píng)價(jià)。

2.1.1 站城協(xié)調(diào)

共計(jì)5項(xiàng)指標(biāo)。其中，城市發(fā)展?jié)摿?、開(kāi)發(fā)規(guī)模主要是判定綜合開(kāi)發(fā)面積與城市發(fā)展需求的匹配度，開(kāi)發(fā)規(guī)模過(guò)大或過(guò)小都不利于站城一體化發(fā)展。我國(guó)部分新建鐵路客站存在邊緣化的問(wèn)題，雖然這樣做有利于降低建設(shè)成本，但是不便于旅客出行且會(huì)阻礙站城一體化發(fā)展，因此將區(qū)位條件納入指標(biāo)體系。鐵路客站區(qū)域是鐵路交通功能與城市功能疊加區(qū)，也是多方利益團(tuán)體博弈的集中區(qū)，為避免客站區(qū)域成為城市的“孤島”，將規(guī)劃銜接度和路網(wǎng)銜接度納入指標(biāo)體系。

2.1.2 基礎(chǔ)配套

共計(jì)3項(xiàng)指標(biāo)。基礎(chǔ)配套越完善，越能夠滿(mǎn)足人們生產(chǎn)、生活的需求，越有利于客站區(qū)域的發(fā)展。同時(shí)，交通功能是客站區(qū)域的基本功能，因此選取基礎(chǔ)設(shè)施配套、公共服務(wù)設(shè)施配套、交通設(shè)施配套等3項(xiàng)指標(biāo)表征基礎(chǔ)配套的完善程度。

2.1.3 支撐條件

共計(jì)4項(xiàng)指標(biāo)。鐵路客站是所在城市片區(qū)發(fā)展的觸媒，只有吸引到足夠的客流量，才能夠激發(fā)客站區(qū)域的發(fā)展活力，客站區(qū)域各種功能的實(shí)現(xiàn)又必須有足夠的空間承載。因此，選取客流量、土地儲(chǔ)備、土地獲取難易程度、拆遷成本等4項(xiàng)指標(biāo)進(jìn)行評(píng)價(jià)。

2.2 規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)

規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)是反思規(guī)劃實(shí)踐、檢討規(guī)劃得失的重要手段，以保證客站區(qū)域健康有序發(fā)展。規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)一般從規(guī)劃實(shí)施一致度、實(shí)施進(jìn)度等2個(gè)方面展開(kāi)。規(guī)劃實(shí)施一致度評(píng)價(jià)是為了避免實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)人為的肆意改動(dòng)或偏差；實(shí)施進(jìn)度評(píng)價(jià)是為了更好地把控各項(xiàng)工作開(kāi)展的進(jìn)度。規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)共設(shè)4項(xiàng)指標(biāo)。

2.3 土地利用評(píng)價(jià)

鐵路客站區(qū)域土地綜合開(kāi)發(fā)有著明顯的特點(diǎn)：一是鐵路部門(mén)現(xiàn)有的土地資產(chǎn)大多屬于劃撥用地，雖然方便控制和統(tǒng)一管理，但因違反了市場(chǎng)規(guī)律導(dǎo)致鐵路建設(shè)效率低下[22]；二是用地布局以站區(qū)為核心呈現(xiàn)明顯的圈層分布模式，用地功能的公共性和混合性會(huì)隨著與站點(diǎn)距離的增大而逐漸減弱[23]；三是人流量較為集中，該區(qū)域的開(kāi)發(fā)強(qiáng)度往往大于城市一般區(qū)域；四是業(yè)態(tài)設(shè)置要兼顧旅客需求和本地居民需求，同時(shí)要考慮綜合開(kāi)發(fā)的回報(bào)率問(wèn)題。通過(guò)對(duì)TOD、站城一體化開(kāi)發(fā)、“產(chǎn)業(yè)-空間”匹配等理論的梳理，從用地功能混合、開(kāi)發(fā)強(qiáng)度、業(yè)態(tài)匹配等三個(gè)方面選定指標(biāo)對(duì)土地利用進(jìn)行評(píng)價(jià)。

2.3.1 功能混合

共計(jì)2項(xiàng)指標(biāo)。區(qū)域內(nèi)用地功能混合程度與滿(mǎn)足人們多樣化需求的能力呈正相關(guān)，并且一定區(qū)間內(nèi)用地混合程度越高越能夠減少跨區(qū)域出行，減少通勤成本，更利于達(dá)到產(chǎn)居融合的目標(biāo)。值得注意的是，用地混合程度并不是無(wú)限制越高越好，實(shí)際開(kāi)發(fā)過(guò)程中應(yīng)根據(jù)客站及毗鄰區(qū)域的功能定位及實(shí)際需求，確保主導(dǎo)功能用地的基礎(chǔ)上，在合理的區(qū)間之內(nèi)科學(xué)配比各類(lèi)用地。

2.3.2 開(kāi)發(fā)強(qiáng)度

共計(jì)3項(xiàng)指標(biāo)。進(jìn)行城市建設(shè)績(jī)效評(píng)價(jià)時(shí)一般通過(guò)建筑密度、容積率、人口密度等指標(biāo)表征開(kāi)發(fā)強(qiáng)度。鑒于我國(guó)部分新建客站區(qū)域在建設(shè)過(guò)程中盲目性的定位為“新區(qū)”“新城”，造就了一座座的“鬼城”，開(kāi)發(fā)強(qiáng)度評(píng)價(jià)應(yīng)適當(dāng)加大人口密度指標(biāo)的權(quán)重。

2.3.3 業(yè)態(tài)匹配

共計(jì)4項(xiàng)指標(biāo)。鐵路客站區(qū)域的交通屬性不僅通過(guò)改變可達(dá)性帶來(lái)影響，而且對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)有一定的誘發(fā)性。本文在對(duì)“產(chǎn)業(yè)-空間”匹配理論解讀的基礎(chǔ)上，將業(yè)態(tài)評(píng)價(jià)納入到土地利用評(píng)價(jià)的范疇，具體通過(guò)業(yè)態(tài)混合熵指數(shù)、業(yè)態(tài)比例、就業(yè)密度等指標(biāo)表征“產(chǎn)業(yè)—空間”匹配程度。

2.4 綜合效益評(píng)價(jià)

鐵路客站區(qū)域綜合開(kāi)發(fā)效益相關(guān)者主要包括鐵路公司、地方政府、房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商及社會(huì)公眾[24]。從效益產(chǎn)生的方式角度可將其分為直接效益和間接效益，直接效益主要是指對(duì)區(qū)域內(nèi)部就業(yè)、土地價(jià)值提升等直接影響，間接效益主要是指鐵路客站區(qū)域的綜合開(kāi)發(fā)對(duì)整個(gè)城市社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)所產(chǎn)生的貢獻(xiàn)和影響及其對(duì)社會(huì)發(fā)展的關(guān)聯(lián)作用[25]。綜合效益評(píng)價(jià)可從社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益及環(huán)境效益等3個(gè)方面展開(kāi)。

（1）社會(huì)效益

共計(jì)3項(xiàng)指標(biāo)。社會(huì)效益評(píng)價(jià)主要采用就業(yè)吸納力、市內(nèi)吸引力和社會(huì)滿(mǎn)意度三個(gè)指標(biāo)進(jìn)行評(píng)價(jià)，反映客站區(qū)域綜合開(kāi)發(fā)的帶動(dòng)效應(yīng)。

（2）經(jīng)濟(jì)效益

共計(jì)2項(xiàng)指標(biāo)。鐵路客站區(qū)域綜合開(kāi)發(fā)產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益主要包含兩個(gè)方面，一方面是指通過(guò)物業(yè)開(kāi)發(fā)和經(jīng)營(yíng)產(chǎn)生的盈利，另一方面是指通過(guò)綜合開(kāi)發(fā)產(chǎn)生的外部效應(yīng)帶動(dòng)周邊區(qū)域產(chǎn)生的升值。本文選取投入產(chǎn)出比和土地增值率2項(xiàng)指標(biāo)表征經(jīng)濟(jì)效益。

（3）生態(tài)效益

共計(jì)2項(xiàng)指標(biāo)。生態(tài)效益評(píng)價(jià)是從生態(tài)平衡的角度來(lái)衡量效益，旨在減少建設(shè)活動(dòng)對(duì)生態(tài)環(huán)境的影響，具體可通過(guò)客站節(jié)能減耗、周邊區(qū)域綠化覆蓋率2項(xiàng)指標(biāo)進(jìn)行評(píng)價(jià)。節(jié)能減耗主要對(duì)綠色鐵路客站“四節(jié)-環(huán)保”目標(biāo)[26]進(jìn)行評(píng)價(jià)；綠化覆蓋率主要表征客站區(qū)域綜合開(kāi)發(fā)過(guò)程中對(duì)城市生態(tài)系統(tǒng)和景觀環(huán)境的影響。

2.5 運(yùn)營(yíng)管理評(píng)價(jià)

鐵路客站區(qū)域綜合開(kāi)發(fā)較城市一般區(qū)域更注重項(xiàng)目的資金籌集能力、參與主體更為多元、管理體系更復(fù)雜。因此，鐵路客站區(qū)域綜合開(kāi)發(fā)運(yùn)營(yíng)管理評(píng)價(jià)可從投融資和管理保障2個(gè)方面進(jìn)行。

2.5.1 投融資

共計(jì)5項(xiàng)指標(biāo)。土地綜合開(kāi)發(fā)是鐵路投融資的重要手段，這就要求項(xiàng)目本身要能夠低成本、低風(fēng)險(xiǎn)的運(yùn)營(yíng)，還需要幫助鐵路建設(shè)籌措資金、提高整體收益?；诖耍x取總資本金結(jié)構(gòu)、融資風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)、資金使用的合理性、項(xiàng)目盈利能力、資產(chǎn)負(fù)債率等指標(biāo)對(duì)鐵路客站區(qū)域投融資方案的合理性和可靠性進(jìn)行評(píng)價(jià)。

2.5.2 管理機(jī)制

共計(jì)2項(xiàng)指標(biāo)。鐵路客站區(qū)域綜合開(kāi)發(fā)管理部門(mén)一方面要破解行政職能分割和“條塊”管理體制，搭建各方利益主體的溝通渠道，高效解決各類(lèi)問(wèn)題；另一方面要有“創(chuàng)業(yè)意識(shí)”，積極招商引資，為長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展助力。因此，選取管理效率、營(yíng)商環(huán)境兩項(xiàng)指標(biāo)表征管理保障水平。

3 指標(biāo)體系應(yīng)用

3.1 指標(biāo)權(quán)重賦值

本文主要通過(guò)層次分析法和專(zhuān)家咨詢(xún)法對(duì)指標(biāo)權(quán)重進(jìn)行賦值，各項(xiàng)指標(biāo)權(quán)重見(jiàn)表1。

表1 新建鐵路客站區(qū)域綜合開(kāi)發(fā)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系（表格來(lái)源：作者自繪）

3.2 指標(biāo)量化方法

通過(guò)研究國(guó)內(nèi)績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)踐案例以及國(guó)外成熟量化方法，結(jié)合所選取的指標(biāo)類(lèi)型，本文采用模糊評(píng)價(jià)、百分比和標(biāo)準(zhǔn)偏差計(jì)算等方法對(duì)各指標(biāo)進(jìn)行量化（表1）。

3.2.1 模糊評(píng)價(jià)法

模糊評(píng)價(jià)法主要應(yīng)用于無(wú)法直接得到評(píng)價(jià)分?jǐn)?shù)的指標(biāo)，通常是根據(jù)模糊數(shù)學(xué)的隸屬度理論把相關(guān)指標(biāo)評(píng)價(jià)結(jié)果轉(zhuǎn)化為定量評(píng)價(jià)。對(duì)于只能進(jìn)行定性評(píng)價(jià)的指標(biāo)，我們采用多人評(píng)價(jià)的方法對(duì)相應(yīng)指標(biāo)進(jìn)行分級(jí)評(píng)價(jià)，然后采用隸屬度函數(shù)計(jì)算指標(biāo)最終得分。對(duì)于可以量化分析但無(wú)法直接轉(zhuǎn)化為評(píng)價(jià)分?jǐn)?shù)的指標(biāo)，可采用梯度隸屬函數(shù)進(jìn)行轉(zhuǎn)化。

3.2.2 百分比法

百分比法主要應(yīng)用于規(guī)劃實(shí)施一致度和實(shí)施進(jìn)度類(lèi)指標(biāo)，一般釆用建設(shè)程度與規(guī)劃結(jié)果進(jìn)行比較的方法去衡量。當(dāng)比值≥95%時(shí)，指標(biāo)得分為100；當(dāng)比值小于55%時(shí)指標(biāo)得分為0分；當(dāng)55≤比值＜95時(shí)，實(shí)施的項(xiàng)目與規(guī)劃項(xiàng)目比值即為指標(biāo)的得分。

3.2.3 指標(biāo)偏差法

標(biāo)準(zhǔn)偏差法主要應(yīng)用于高于或低于標(biāo)準(zhǔn)范圍都會(huì)造成綜合開(kāi)發(fā)的不合理性的指標(biāo)。指標(biāo)得分（qi）=100-|現(xiàn)狀值-標(biāo)準(zhǔn)值|/標(biāo)準(zhǔn)值*100%（當(dāng)指標(biāo)偏差值大于臨界值時(shí)指標(biāo)得分為0，具體指標(biāo)的臨界值應(yīng)根據(jù)指標(biāo)性質(zhì)進(jìn)行確定）。

3.3 評(píng)價(jià)結(jié)果分析

3.3.1 評(píng)價(jià)總分計(jì)算

根據(jù)上述指標(biāo)量化方法對(duì)各指標(biāo)賦值后，即可得到評(píng)價(jià)的綜合得分Q，計(jì)算公式為：

其中，qi為第i個(gè)指標(biāo)的賦值，wi為第i個(gè)指標(biāo)的權(quán)重，n為指標(biāo)數(shù)目。

3.3.2 評(píng)價(jià)結(jié)果偏差值計(jì)算

評(píng)價(jià)的根本目的是為了對(duì)現(xiàn)有工作中存在的問(wèn)題進(jìn)行分析，為以后工作糾偏提供依據(jù)，因此將綜合指數(shù)Q與單項(xiàng)指標(biāo)賦值q進(jìn)行比較，評(píng)價(jià)單個(gè)指標(biāo)在整體項(xiàng)目中的偏差情況i，計(jì)算公式為：

當(dāng)i≥0時(shí)，指標(biāo)第i個(gè)指標(biāo)在項(xiàng)目中表現(xiàn)較好，且i越大表示該項(xiàng)指標(biāo)效果較好；反之，則表示該指標(biāo)表現(xiàn)情況較差。

結(jié)語(yǔ)

我國(guó)鐵路土地綜合開(kāi)發(fā)尚處于起步、探索階段，有很多的地方有待進(jìn)一步優(yōu)化提升。本文通過(guò)結(jié)合對(duì)鐵路客站區(qū)域綜合開(kāi)發(fā)相關(guān)理念的解讀及實(shí)踐過(guò)程中的思考，嘗試建立較為科學(xué)、可量化的績(jī)效評(píng)價(jià)框架，代替過(guò)去的經(jīng)驗(yàn)判斷、案例對(duì)標(biāo)等評(píng)價(jià)方法。需要闡明的是，科學(xué)、嚴(yán)謹(jǐn)、有效的績(jī)效評(píng)價(jià)是一項(xiàng)復(fù)雜而困難的工作，未來(lái)尚需相關(guān)學(xué)者共同努力進(jìn)一步完善、細(xì)化指標(biāo)體系，為解決鐵路客站區(qū)域綜合開(kāi)發(fā)過(guò)程中存在的問(wèn)題提供依據(jù)，并為新建鐵路客站區(qū)域開(kāi)發(fā)提供借鑒。