梁勇 （高級經濟師/博士） 劉佳 趙嫻靜（四川師范大學計劃財務處 四川成都 610066）

一、引言

信，是人立足于社會的根本，是興業(yè)之道、治世之道。守信用、講信義、有責任是中華民族共認的價值標準和基本美德?！翱蒲行庞谩薄翱萍夹庞谩笔恰靶庞谩备拍钤诳蒲蓄I域中的應用。在2004年9月國家科技部印發(fā)的《關于在國家科技計劃管理中建立信用管理制度的決定》中對“科技信用”的描述為：從事科技活動人員或機構的職業(yè)信用，是對個人或機構在從事科技活動時遵守正式承諾、履行約定義務、遵守科技界公認行為準則的能力和表現的一種評價。

隨著“放管服”科研政策的深入推進，科研經費“包干制”的試點和逐步推廣，科研的自主權越來越大，然而潛在的科研經費風險也在不斷加大。在科研信用體系尚未健全，科研經費監(jiān)管平臺有待完善的情況下，科研經費的“信用”越來越重要，關系到科研經費的規(guī)范管理和使用效益的提高。

二、文獻綜述

（一）科研經費方面

從整理的相關研究成果來看，不少學者主要介紹了國內外高?？蒲薪涃M監(jiān)管方面的內容，比如吳桐（2013）研究分析了美國、英國、德國、日本等發(fā)達國家的高校在科研經費的監(jiān)督和管理方面的體制、機制和主要特點及經驗教訓，為我國高校科研經費監(jiān)督與管理提供了有益的啟示。國內研究成果以加強和規(guī)范高校科研經費管理為主，涉及到科研經費制度的研究、監(jiān)管機制方面的研究、科研經費報銷的研究、科研項目結余經費的使用研究、科研經費預算問題的研究、科研勞務費問題的研究等。比如李海濤、徐磊等（2013）對高校科研經費管理體制及運行機制作了思考；劉永林、李燕（2013）分析了我國高?？蒲薪涃M管理的廉政風險；梁勇、干勝道（2015）等研究了科研經費“包干制”實施的政策影響及規(guī)范措施。

（二）科研經費信用方面

現有文獻針對科研經費信用方面的研究成果相對較少，大多以科研項目信用研究為主。近年來，學者開始關注科研經費的信用評價研究。比如高亮、宋偉等（2014）提出科研經費信用管理的體系設計；杜敬毅、王天一（2018）以法人單位為切入點，從法人責任落實情況、財務管理情況、項目經費管理等方面對財政科研經費管理信用指標進行了探討與設計。許斌豐、高亮等（2015）提出對科研項目承擔單位經費進行信用評價打分，從而規(guī)范科研經費信用管理。

總的來說，科研經費信用問題還有待深入研究，針對科研經費信用體系的構建需要更加細化和完整。對科研經費信用問題的研究需要從失信角度開始。

三、我國科研信用政策的發(fā)展階段

長期以來，我國一直致力于科研信用政策體系的建設。特別是近年來，科研失信問題較為突出，已經影響到社會信用環(huán)境。國家在積極促進科研事業(yè)發(fā)展、優(yōu)化科研環(huán)境的同時，也在不斷加強科研信用的建設，規(guī)范科研行為，維護良好的科研秩序，提高科研項目研究水平。自科技部于2004年9月在國家科技計劃中引入“信用管理”機制以來，我國科技計劃信用管理體系逐步完善，主要分為四個發(fā)展階段。

第一，科研信用政策體系的初創(chuàng)階段（2001—2006年）。為做好科研信用建設的頂層設計，科技部從2004年以來出臺了一系列科研信用管理政策。2004年9月《關于在國家科技計劃管理中建立信用管理制度的決定》作為我國科技信用建設的指導性文件出臺。在《國家中長期科學和技術發(fā)展規(guī)劃綱要（2006—2010）》中，明確提出要進一步推進科技信用管理制度建設，完善科研評價制度和指標體系。2006年11月，為規(guī)范科技計劃中的信用行為，科技部頒布了《國家科技計劃實施中科研不端行為處理辦法（試行）》，明確界定了科研不端行為，并加強了對科研不端行為的懲罰力度。

第二，逐步完善和推廣科研信用管理階段（2007—2013年）?？萍加媱澬庞玫墓芾砗团涮字贫戎鸩酵晟疲⒃诳萍脊芾?、科技計劃等工作中逐步推廣應用，由此科技信用也作為申報科技業(yè)務的重要依據，被應用于各項科技計劃管理制度中。2007年，科技部聯合其他十部委組建了科研誠信建設聯席會議制度，加強對科研失信行為的監(jiān)督和約束。2008年11月，《國家科學技術獎勵條例實施細則》提出，對參加評審活動的專家學者建立信譽檔案，實行評審信譽制度。

第三，豐富和充實科研信用管理階段（2014—2016年）。2014年3月，國務院出臺了《關于改進加強中央財政科研項目和資金管理的若干意見》（國發(fā)［2014］11號)，明確將“完善科研信用管理”列入若干意見之一，作為加強科研項目和資金監(jiān)管的重要舉措。科技部實行了將嚴重不良信用記錄者記入“黑名單”制度，且階段性或永久取消其申請中央財政資助項目或參與項目管理的資格。在國務院印發(fā)的《社會信用體系建設規(guī)劃綱要（2014—2020年）》中，將科研人員的信用評價與科研項目立項、專業(yè)技術職務評聘、崗位聘用、評選表彰等掛鉤。國務院《關于深化中央財政科技計劃（專項、基金等）管理改革的方案》（國發(fā)［2014］64號）明確提出建立統(tǒng)一的評估和監(jiān)管機制，科技部、財政部要對科技計劃（專項、基金等）的實施績效、戰(zhàn)略咨詢與綜合評審委員會和專業(yè)機構的履職盡責情況等統(tǒng)一組織評估評價和監(jiān)督檢查，進一步完善科研信用體系建設，實行“黑名單”制度和責任倒查機制。2016年5月，國務院出臺了《關于建立完善守信聯合激勵和失信聯合懲戒制度加快推進社會誠信建設的指導意見》（國發(fā)［2016］33號），指出要進一步加快推進社會信用體系建設，加強信用信息公開和共享，努力構建起政府、社會共同參與的跨地區(qū)、跨部門、跨領域的守信聯合激勵和失信聯合懲戒機制。

第四，強化和提升科研信用管理階段（2017—2019年）。2018年2月，國家發(fā)展改革委、人民銀行下發(fā)了《關于加強和規(guī)范守信聯合激勵和失信聯合懲戒對象名單管理工作的指導意見》（發(fā)改財金［2017］1798號），將科研信用與金融信用相聯系，建立健全科研領域失信聯合懲戒機制，構筑誠實守信的科技創(chuàng)新環(huán)境。同年5月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《關于進一步加強科研誠信建設的若干意見》，總體要求完善科研誠信管理工作機制和責任體系、加強科研活動全流程誠信管理、進一步推進科研誠信制度化建設、切實加強科研誠信的教育和宣傳等工作，著力打造共建共享共治的科研誠信建設新格局。2018年11月，國家發(fā)展改革委、人民銀行等多部門印發(fā)了《關于對科研領域相關失信責任主體實施聯合懲戒的合作備忘錄》（發(fā)改財金［2018］1600號），對在科研領域存在嚴重失信行為、列入科研誠信嚴重失信行為記錄名單的相關責任主體做出明確的聯合懲戒規(guī)定。

四、科研經費信用界定

科研經費信用，即財政科研經費的相關管理單位和個人在管理和使用財政科研經費的過程中執(zhí)行國家相關法律法規(guī)及政策、遵守科技界公認行為、履行相關合約的能力和意愿等的自我貫徹、自我履行、自我約束的一種誠信行為。結合科研經費參與主體，其信用主體包括科研項目的委托單位、科研項目的受托單位、科研項目負責人及團隊成員、參與科研項目的評審專家以及第三方中介機構。

科研經費信用的評價目的在于揭示受評對象違約風險的大小，并通過信用評價找到受評對象的主要風險點或信用較差的重點對象，實施有針對性的監(jiān)督檢查和防控措施，在確保資金安全的前提下，將有限的財政資金配置到效率最高的地方，同時，通過信用評價提高科技界的信用意識，提高財政科研經費管理的科學化、精細化水平。從性質來看，科研經費管理信用評價屬于政府部門開展的信用監(jiān)管評價，具有典型的公共性。

五、科研經費管理環(huán)節(jié)失信分析

依據科研項目的全生命周期特點來看，科研項目過程包括項目申報、立項、執(zhí)行、驗收結題等環(huán)節(jié)。由于各環(huán)節(jié)涉及的科研任務和科研活動不一樣，對科研經費的利益需求存在差異，科研經費的失信點和失信的原由、風險點也需要具體問題具體分析。因此，要對科研經費的失信環(huán)節(jié)、特點、原因、風險點等進行梳理，可從源頭入手，逐步分析，查找失信點，設置失信控制點，這樣才能有效地設計科研經費信用體系。

（一）項目申報階段

項目申報是爭取項目經費的首要環(huán)節(jié)，項目申請人在編報項目申請書時將更多的關注點放在項目內容方面，比如項目的主題、項目的目標、項目成果、項目的社會效益等。而且，項目申請人對項目的研究預期信心不足，對項目經費的需求也比較模糊，僅憑研究的經驗估算項目的經費總額。因此，項目申請人為了獲得更多的經費支持，有意夸大項目研究的復雜性和重要性，將項目申請總經費虛假提高，加大直接費用和間接費用中的經費投入，隨意增加差旅費、咨詢費、勞務費、會議費等費用支出。由于存在資源優(yōu)勢占有尋租的情況，有些項目在申報時，委托單位以委托的名義或科研項目外包的手段，將項目內定為某個承擔單位和項目負責人。在項目申請手續(xù)完成后，通過中間介紹費的方式回饋給項目中間商，或者是通過項目專家勞務費的方式支付給中間商。因此，項目申報階段的失信行為體現在項目經費的虛升、項目委托人的權力尋租、對項目評估松弛導致項目經費的大額劃撥等方面。

（二）項目研究立項階段

項目研究立項是開展項目研究的基礎，該階段要完成的是根據項目劃撥資金進行項目預算。項目預算是項目經費管理和使用的重要依據?！皼]有預算就沒有報銷”?，F在的科研經費管理重在預算編報的科學性和合理性，項目負責人要對設立的經費有較為清晰、完整和準確的掌握和估算，要認真地對科研經費進行預算編報，充分考慮項目研究所涉及到的各類費用支出，否則會影響項目研究的順利開展。然而，不是每個項目申請人都在意其項目經費如何去分配和較好地利用，以完成項目研究任務。有些科研人員沒有規(guī)劃好勞務費或科研薪酬，對科研經費性質的認識不清晰，該階段的項目失信表現為項目負責人預算的非合理性，存在經費投機行為。

（三）項目研究執(zhí)行階段

項目研究執(zhí)行階段是項目開展研究的重要階段，也是項目經費支付的主要階段。項目負責人在研究過程中，為了盡快支付項目經費，千方百計地收集不相關票據，隨意編報項目參與人員名單，增加會議安排，套取項目經費，冒領專家勞務費和學生勞務費。有的甚至編造科研項目協作協議，轉移項目經費給合作單位，或者通過虛構測試化驗內容、提高測試化驗支出標準等方式違規(guī)開支測試化驗加工費等，支付高額的材料費、資料打印復印費等。該階段的項目失信表現為項目負責人隨意套取項目經費，編報與項目不相關的經費支出，未能將項目經費用于項目研究的相關用途中。

（四）項目驗收階段

項目驗收既要對項目的完成目標進行考察，又要對經費使用情況進行核實。一般而言，項目驗收對經費的考察側重于項目負責人是否按科研任務合同約定的項目經費使用進行經費報銷，在經費使用中，是否存在經費支出票據、協議問題。然而，部分項目未嚴格按照之前的項目任務合同書來執(zhí)行經費使用，因此出現了頻繁的經費預算調整，這也印證了項目負責人預算的盲目性。

六、科研經費信用管理主體責任體系的構建

一般而言，科研經費信用管理責任主體主要包括科研經費委托單位、科研項目承辦單位和具體的科研項目負責人，以及第三方中間監(jiān)督主體。由于各主體在科研項目及經費管理中所承擔的職責不一樣，其對科研經費信用管理的責任也各有側重點。

（一）科研經費委托單位

科研經費委托單位是指科研項目立項的主體，即項目主管部門或委托單位。依據課題經費來源，比如各級政府課題，科技部、科技廳課題，以及其他廳局單位課題等，項目主管部門或委托單位存在對應的職責單位，其項目立項或委托的依據是科技項目任務合同書。而企業(yè)類、社團類的課題項目大多以橫向課題來界定，項目委托人就是企業(yè)和社團，科研經費信用管理是通過雙方或多方細談的合作協議，一切經費或項目都以項目合作協議為執(zhí)行依據。

科研經費委托單位的信用管理，重點要對項目的申報審批、經費劃撥、項目經費監(jiān)督和抽查等方面進行信用監(jiān)督。黨的十八大以來，機關、企事業(yè)單位對干部的廉潔自律要求更高，“把權力關進制度的籠子里”，既是對資源占有者的權力約束，也是對項目申報者的信用行為的約束?？蒲薪涃M委托單位要客觀審核項目申請材料，劃清與項目申報者的利益鏈條，通過第三方進行項目評審，確定項目的立項審批。

（二）科研經費承擔單位

科研經費承擔單位是科研經費信用管理的主要責任主體，科研經費承擔單位的信用管理關系到整個科研項目的誠信?？蒲薪涃M承擔單位在經費信用管理中擔任著重要的受托監(jiān)督和執(zhí)行職責，既是對經費委托單位的一種信用擔保，也是對項目經費負責人的一種風險監(jiān)督。項目經費負責人依托經費承擔單位，獲取和使用科研經費，項目負責人與經費承擔單位之間不僅是人事契約關系、工資薪酬關系，還是項目經費的一種信用約束?？蒲薪涃M項目負責人是在科研經費承擔單位創(chuàng)造的科研環(huán)境中開展科研工作、管理和使用科研經費的，所以科研經費承擔單位要從信用管理的角度去規(guī)范和完善科研經費信用體系，才能從根本上促進高?？蒲姓\信建設，營造良好的科研誠信環(huán)境。參照杜敬毅、王天一（2018）的研究，科研經費承擔單位的經費信用體系應該與科研經費管理的制度環(huán)境、組織環(huán)境、財務環(huán)境、項目經費考核細則緊密相關，高校科研經費信用管理要以高校為主體，建立健全高校單位層級的科研經費信用體系。結合高校特點，應該從單位的科研經費管理環(huán)境方面規(guī)范和完善，為科研經費信用管理提供良好的制度完備性、制度執(zhí)行的有效性。高校層面的科研經費信用制度指標體系、科研經費信用評價指標體系如表1、表2所示。

表1 高校層面的科研經費信用制度指標體系

表2 高校層面的科研經費信用評價指標體系

（三）科研項目負責人

科研項目負責人是科研經費信用管理的直接主體?？蒲薪涃M信用考核就是要對科研項目負責人在項目經費管理和使用方面的信用行為進行考核和規(guī)范。多年來，科研項目負責人對科研經費的認識始終停留在自我管理的層面上，科研經費信用問題的產生也源于這種思想指導下的科研經費行為。事實上，即使科研經費是項目負責人通過自身努力爭取到的財政科研經費或者企業(yè)經費，但是對于高校來說，這些經費納入了高校教育經費管理范疇之內，其規(guī)范性、合法性管理需要符合高校財經政策和規(guī)章制度，而不能按照項目負責人的自我意愿隨意濫用、亂用、違規(guī)違紀使用。從某種意義上可以理解為，科研經費是資源性占用經費，利益鏈復雜，利益傾向性更強，因此，必要的科研經費信用管理是必要的?？己丝蒲许椖控撠熑说慕涃M信用，只有將經費信用與科研項目信用相結合，才能更有效地對科研項目負責人進行信用管理。科研項目負責人的項目經費信用評價指標體系如上頁表3所示。

表3 科研項目負責人的項目經費信用評價指標體系

七、高?？蒲薪涃M管理信用體系的配套措施

（一）規(guī)范科研經費支付方式

科研經費支付是科研經費使用的主要途徑。隨著信息技術的發(fā)展，電子發(fā)票的推廣與應用，科研經費的支付方式越來越多樣化，比如現金、銀行支票、銀行卡、網上銀行、微信或支付寶等。雖然現金是其中最為直接的支付方式，一直以來也是日常支付經費的主要手段，但是現金支付存在的風險也是顯而易見的。因此，當前高校科研經費支付對現金的使用越來越少，更多提倡使用有記錄的支付方式，更有利于查詢和存檔。目前，微信或支付寶平臺的支付已成為科研經費支付的重要方式，網上消費記錄已成為科研經費報銷的主要憑據。國內外酒店、航空公司、鐵路、汽車等消費點都實現了手機移動支付，為科研經費使用提供了極大的便利。微信或支付寶與銀行卡相連接，事實上也是通過銀行支付。在公務卡支付實施之后，科研經費的使用與公務卡掛鉤，公務卡與微信或支付寶綁定，解決了移動支付問題，從而也為科研經費支付提供了有效渠道。

在科研經費支付過程中，單位之間、單位對個人之間的科研經費仍然通過單位轉賬支付，比如耗材費、辦公費、制作費、車費、機票等。單位對個人之間的科研經費支付主要體現在勞務費、專家咨詢費、人員績效費等。通過轉賬方式支付，既規(guī)范了科研經費的管理，又防范了科研經費支付風險。同時，通過單位對個人之間的科研經費支付，有效地規(guī)范了科研收入的個人所得稅代扣代繳管理，在某種程度上限制了通過科研項目發(fā)放勞務費、專家咨詢費等形成科研貪腐受賄的可能性。

（二）加快科研經費信用數據庫和信息平臺建設

信用信息的記錄與披露是科技信用機制運作的重要保證。充分運用大數據手段，建立高?？蒲薪涃M信用評價數據庫和信息共享平臺，可以實現科研人員的項目經費信用記錄共享機制。通過對科研人員經費信用的動態(tài)監(jiān)控，增加科研失信行為成本，使得科研人員在項目申報與立項方面不再單純依靠科研項目成果和個人突出科研能力取得項目?？蒲薪涃M信用數據的收集與管理，也可以減少科研活動中的信息不對稱狀況，為科研主管部門提供科研人員相關信用信息，充實科研項目評價內容，為科研項目的完成提供信用基礎。在建立數據庫和共享平臺時，需要制定科研經費信用數據庫統(tǒng)一標準，并通過高校財務信息公開，加強科研經費信用信息收集力度，充分發(fā)揮經費信用信息共享平臺系統(tǒng)的作用，確保經費信用管理貫穿于項目管理的全過程。

（三）建立健全科研經費信用獎懲機制

在同等條件下，高?？蒲兄鞴懿块T可規(guī)定科研負責人依據守信程度來享受項目申報、經費資助力度等優(yōu)先政策，并在科研經費報銷與管理過程中給予優(yōu)先辦理權利，為守信者提供VIP信用財務服務，最大限度地提高誠信科研工作者的積極性。對于失信者，提高其失信成本，在科研經費申報、預算、報銷等方面給予嚴格要求，要求提供全面的、清晰的經費申報依據、經費報銷憑據，在經費審批上更加嚴格。同時，通過采用“科研經費信用黑名單”等方式，遏制科研失信行為的發(fā)生。

（四）鼓勵社會中介機構的發(fā)展

充分發(fā)揮社會中介機構的科研經費信用監(jiān)督作用。科研經費管理信用體系的建設需要全社會科研信用體系的構建和社會信用環(huán)境的營造。在政府相關管理部門的統(tǒng)領下，積極發(fā)展具有法人資格的非營利性機構，比如社會團體、會計師或律師事務所，參與政府的信用體系建設，使更多的第三方中介機構參與進來，通過這些機構的作用獲取更多的科研經費信用信息，通過大數據手段對這些信息進行整合和分析，以形成強有力的科研經費信用環(huán)境，促進高校科研經費規(guī)范管理，提高科研經費使用與管理水平。