劉雁鵬

通過(guò)對(duì)全國(guó)人大常委會(huì)和31個(gè)省、自治區(qū)、直轄市人大常委會(huì)門戶網(wǎng)站進(jìn)行評(píng)估，發(fā)現(xiàn)部分地方人大越發(fā)重視人大立法透明度工作，推動(dòng)立法過(guò)程應(yīng)公開(kāi)盡公開(kāi);同時(shí)，往年評(píng)估過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的諸如公開(kāi)不及時(shí)、公開(kāi)不到位等部分問(wèn)題依然存在。

“夫立法之大要，必令善人勸其德而樂(lè)其政，邪人痛其禍而悔其行。”[1]立法之根本目的是為了懲惡揚(yáng)善，而立法公開(kāi)則能將立法效果最大化。立法公開(kāi)是貫徹落實(shí)全過(guò)程人民民主的前提條件，是科學(xué)立法的內(nèi)在要求，是推動(dòng)民主立法的應(yīng)有之義，是依法立法的必然選擇。立法透明度高的地方立法質(zhì)量不一定高，但透明度低的地方立法其質(zhì)量一定受限。立法質(zhì)量的高低取決于法規(guī)文本的結(jié)構(gòu)、語(yǔ)言以及體例是否既科學(xué)又合理，既凝練又清晰;取決于制定出的法律法規(guī)在多大程度上能夠切實(shí)解決實(shí)際問(wèn)題，在定分止?fàn)幍耐瑫r(shí)提高生活生產(chǎn)效率，在明確權(quán)利義務(wù)的同時(shí)宣揚(yáng)社會(huì)主義核心價(jià)值;取決于在多大程度上聽(tīng)取、回應(yīng)和吸納了公眾的訴求和建議。故提高立法質(zhì)量要求充分考慮到立法的專業(yè)性和權(quán)威性，還要考慮到立法的民主性和廣泛性。通過(guò)立法公開(kāi)能夠有效地結(jié)合權(quán)威意見(jiàn)和民意基礎(chǔ)，是提高立法質(zhì)量的不二法門。

為了全面評(píng)價(jià)和推動(dòng)人大立法公開(kāi)工作，2021年中國(guó)社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所法治指數(shù)創(chuàng)新工程項(xiàng)目組對(duì)全國(guó)人大常委會(huì)和31個(gè)省級(jí)人大常委會(huì)門戶網(wǎng)站立法透明度情況進(jìn)行了評(píng)估[2]。

一、立法透明度評(píng)估總體情況

為了保障評(píng)估的連續(xù)性，本次評(píng)估指標(biāo)體系同往年保持一致，設(shè)置立法工作信息公開(kāi)、科學(xué)立法信息公開(kāi)、民主立法信息公開(kāi)以及立法優(yōu)化信息公開(kāi)這4個(gè)一級(jí)指標(biāo)（詳見(jiàn)表1）。在評(píng)估方法上，依然采用客觀評(píng)價(jià)方法，從客觀事實(shí)出發(fā)，切實(shí)反映人大立法透明度的真實(shí)情況。

對(duì)上述指標(biāo)的評(píng)估主要依據(jù)全國(guó)人大常委會(huì)及各省級(jí)人大常委會(huì)通過(guò)本機(jī)關(guān)門戶網(wǎng)站及其他媒體渠道公開(kāi)的信息。測(cè)評(píng)時(shí)間為2020年9月1日至2021年10月10日。

根據(jù)4個(gè)板塊的測(cè)評(píng)結(jié)果和權(quán)重分配，項(xiàng)目組核算并形成了全國(guó)人大常委會(huì)及31家省級(jí)人大常委會(huì)的總體測(cè)評(píng)結(jié)果（見(jiàn)表2）。

本次評(píng)估共有7家人大常委會(huì)總分超過(guò)70分，有包括全國(guó)人大常委會(huì)、北京市人大常委會(huì)、貴州省人大常委會(huì)等15家人大常委會(huì)得分在60分以上。本次評(píng)估無(wú)論是超過(guò)70分的被評(píng)估對(duì)象，還是超過(guò)60分的被評(píng)估對(duì)象，均與去年持平。本次評(píng)估結(jié)果有如下特點(diǎn)值得關(guān)注。

首先，全國(guó)人大常委會(huì)立法透明度表現(xiàn)亮眼。本次將全國(guó)人大常委會(huì)納入評(píng)估之中，從結(jié)果來(lái)看，全國(guó)人大常委會(huì)總分達(dá)到86.64分，總體成績(jī)遠(yuǎn)超地方人大常委會(huì)位列第一。全國(guó)人大常委會(huì)無(wú)論是科學(xué)立法信息還是民主立法信息，亦或是立法優(yōu)化信息，都能夠嚴(yán)格依照《立法法》的規(guī)定，基本做到應(yīng)公開(kāi)盡公開(kāi)，尤其是在征求法律草案意見(jiàn)方面，不僅公開(kāi)法律草案意見(jiàn)說(shuō)明、反饋渠道、截止日期等必要信息，而且在草案征求意見(jiàn)結(jié)束后，還對(duì)參與人數(shù)、意見(jiàn)數(shù)量等關(guān)鍵信息予以公開(kāi)，為地方人大常委會(huì)立法透明度樹(shù)立了一個(gè)可參照的樣板。

其次，各評(píng)估對(duì)象對(duì)四大板塊重視程度各有不同。其中立法工作信息版塊普遍優(yōu)于其他版塊，無(wú)論是本年度還是上一年度評(píng)估，立法工作信息平均成績(jī)均是第一。此外，相比于上一年度，本年度被評(píng)估對(duì)象普遍重視立法工作信息公開(kāi)和科學(xué)立法信息公開(kāi)，忽視民主立法信息公開(kāi)以及立法優(yōu)化信息公開(kāi)（詳見(jiàn)表3）。這說(shuō)明，無(wú)論是中央還是地方，都在極力推動(dòng)立法基本信息公開(kāi)，逐步重視科學(xué)立法工作，但是在推進(jìn)民主立法和立法優(yōu)化方面仍有較大提升空間。

最后，部分地方立法公開(kāi)與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展不匹配。立法工作需要投入大量人力、物力、財(cái)力，需要消耗立法者的時(shí)間和精力。故從理論上說(shuō)，地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平越高，則在立法工作中的投入可能會(huì)越多，立法公開(kāi)越好;反之地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較差，則投入可能會(huì)略顯不足。評(píng)估發(fā)現(xiàn)，部分地方超越地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展不足的現(xiàn)狀，立法透明度逆勢(shì)而上，排名高于其GDP排名，高于人均GDP排名（詳見(jiàn)表4）。例如，貴州省人大常委會(huì)在全國(guó)各省、自治區(qū)、直轄市中GDP排名較為靠后，2020年GDP排名為20，人均GDP排名為25，但在省級(jí)人大立法透明度排名中位列第一。

二、評(píng)估發(fā)現(xiàn)的亮點(diǎn)

全國(guó)立法公開(kāi)工作亮點(diǎn)紛呈，在法規(guī)解讀、立法計(jì)劃完成度、法規(guī)數(shù)據(jù)庫(kù)等部分領(lǐng)域相比上一年度有所加強(qiáng)。同時(shí)，全國(guó)人大常委會(huì)及省級(jí)地方人大常委會(huì)普遍重視數(shù)字化建設(shè)，逐步將公開(kāi)平臺(tái)打造成溝通立法者與民眾的數(shù)字橋梁，為貫徹落實(shí)全過(guò)程人民民主奠定基礎(chǔ)，為推動(dòng)數(shù)字中國(guó)建設(shè)貢獻(xiàn)人大樣本。

（一）法規(guī)解讀有所增加

法律法規(guī)文本與人民群眾生產(chǎn)生活關(guān)系重大，但嚴(yán)謹(jǐn)、晦澀的法言法語(yǔ)影響了人民群眾對(duì)法律法規(guī)的理解和把握，因此法律法規(guī)解讀的發(fā)布就顯得尤為重要。及時(shí)發(fā)布法規(guī)解讀能夠幫助社會(huì)公眾更好地了解法規(guī)的內(nèi)容，知曉其中涉及的重點(diǎn)難點(diǎn)，以便更好地接受并學(xué)習(xí)新出臺(tái)的法規(guī)。評(píng)估發(fā)現(xiàn)，包括廣西壯族自治區(qū)人大常委會(huì)、河北省人大常委會(huì)、海南省人大常委會(huì)在內(nèi)的9個(gè)被評(píng)估對(duì)象會(huì)在地方性法規(guī)發(fā)布之后，及時(shí)公開(kāi)法規(guī)解讀。其數(shù)量比2020年度的5家增加了4家。

（二）公開(kāi)征求意見(jiàn)反饋

法律法規(guī)意見(jiàn)反饋的公開(kāi)有助于方便公眾參與立法活動(dòng)，有利于告知公眾立法宗旨和主要制度設(shè)計(jì)，有益于增強(qiáng)公眾對(duì)法律法規(guī)的認(rèn)同感。同時(shí)，還能增加立法工作者同群眾的互動(dòng)，增強(qiáng)立法民主性，是貫徹落實(shí)全過(guò)程人民民主的重要形式和路徑。評(píng)估過(guò)程中發(fā)現(xiàn)，包括全國(guó)人大常委會(huì)、江蘇省人大常委會(huì)、北京市人大常委會(huì)在內(nèi)的多家人大常委會(huì)對(duì)征求意見(jiàn)情況進(jìn)行了反饋，有的公開(kāi)了收到意見(jiàn)的數(shù)量，有的選擇了部分意見(jiàn)予以公開(kāi)。

（三）公開(kāi)廢止法律法規(guī)

很多歷史遺留問(wèn)題與當(dāng)時(shí)立法息息相關(guān)，公開(kāi)已經(jīng)廢止的法律法規(guī)，有助于梳理特殊歷史背景下的遺留問(wèn)題，將矛盾化解納入法治渠道。同時(shí)，已經(jīng)廢止的地方性法規(guī)雖然失去了效力，但依然有學(xué)術(shù)研究?jī)r(jià)值，對(duì)于構(gòu)建立法發(fā)展歷史脈絡(luò)，研究立法發(fā)展歷程極其重要。評(píng)估發(fā)現(xiàn)，青海省人大常委會(huì)、廣東省人大常委會(huì)、上海市人大常委會(huì)將已經(jīng)廢止的地方性法規(guī)予以公開(kāi)，建立起完整的地方性法規(guī)數(shù)據(jù)庫(kù)。

（四）針對(duì)法規(guī)進(jìn)行分類

截至2021年1月底，我國(guó)現(xiàn)行法律共274件，省級(jí)地方性法規(guī)平均也超過(guò)百余部。評(píng)估發(fā)現(xiàn)，包括全國(guó)人大常委會(huì)、重慶市人大常委會(huì)、青海省人大常委會(huì)等在內(nèi)的9家被評(píng)估對(duì)象設(shè)置了較為合理的分類標(biāo)準(zhǔn)，約占全部被評(píng)估對(duì)象的28.13%。其中國(guó)家法規(guī)數(shù)據(jù)庫(kù)依據(jù)法律部門對(duì)現(xiàn)行有效的法律分為憲法相關(guān)法、民商法、行政法等。地方人大常委會(huì)依據(jù)立法權(quán)限、范圍和地方特色，對(duì)地方法規(guī)數(shù)據(jù)庫(kù)進(jìn)行了分類。例如，重慶市人大常委會(huì)依據(jù)財(cái)政經(jīng)濟(jì)、社會(huì)事務(wù)管理、城鄉(xiāng)建設(shè)等進(jìn)行分類。數(shù)量龐大的法規(guī)數(shù)據(jù)庫(kù)需要科學(xué)合理的分類，才能有效降低查詢耗費(fèi)的成本。

（五）計(jì)劃完成度進(jìn)一步提高

立法計(jì)劃完成度高低是反映立法計(jì)劃科學(xué)性的重要標(biāo)志。較高的完成度要求立法機(jī)關(guān)科學(xué)、合理地考量一年的立法工作量，認(rèn)真、細(xì)致地審視擁有的立法資源。評(píng)估發(fā)現(xiàn)，有13家被評(píng)估單位立法計(jì)劃完成度超過(guò)上一年或與之持平，約占被評(píng)估對(duì)象的40.63%。本年度評(píng)估中，立法計(jì)劃完成率為100%的10家，較上一年度的7家增加了3家。無(wú)論從整體提升還是滿分?jǐn)?shù)量增加，立法計(jì)劃完成度都進(jìn)一步提高（詳見(jiàn)表5）。

三、評(píng)估發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題

立法透明度工作的推進(jìn)并非一蹴而就，既需要全國(guó)人大常委會(huì)以身示范、做好榜樣、定好標(biāo)準(zhǔn)，又需要地方人大常委會(huì)互相學(xué)習(xí)、借鑒、參照，還需要直面立法透明度建設(shè)過(guò)程中遇到的問(wèn)題。評(píng)估過(guò)程中發(fā)現(xiàn)人大立法公開(kāi)存在以下問(wèn)題值得關(guān)注。

（一）公開(kāi)平臺(tái)建設(shè)有待加強(qiáng)

首先，部分被評(píng)估對(duì)象同時(shí)存在兩個(gè)公開(kāi)平臺(tái)。門戶網(wǎng)站是展示機(jī)關(guān)工作信息的重要平臺(tái)，多個(gè)網(wǎng)站平臺(tái)同時(shí)存在會(huì)令公眾在查找信息過(guò)程中無(wú)所適從，影響公開(kāi)效果。而且，多個(gè)門戶網(wǎng)站并行還會(huì)增加信息披露成本，容易造成信息遺漏或重復(fù)。此外，從外部視角來(lái)看，信息遺漏或不一致極容易給公眾造成工作不專業(yè)、不積極甚至不公開(kāi)的印象。評(píng)估過(guò)程中發(fā)現(xiàn)，部分被評(píng)估對(duì)象同時(shí)存在兩個(gè)門戶網(wǎng)站，例如，廣東省人大常委會(huì)在評(píng)估期間內(nèi)同時(shí)存在兩個(gè)生效的網(wǎng)站[3]，其中一個(gè)網(wǎng)站公開(kāi)了廣東省2020年及以前的立法計(jì)劃，另一個(gè)網(wǎng)站僅有2021年的立法計(jì)劃，這就造成了立法計(jì)劃公開(kāi)的割裂。相同的還有江西省人大常委會(huì)門戶網(wǎng)站，既有江西人大新聞網(wǎng)，又有江西人大常委會(huì)門戶網(wǎng)，兩個(gè)網(wǎng)站均發(fā)布了部分人大立法的內(nèi)容，但都不全面且有部分內(nèi)容重復(fù)。其次，平臺(tái)友好性不足。評(píng)估發(fā)現(xiàn)，部分人大常委會(huì)網(wǎng)站搜索欄目無(wú)法正常使用，部分甚至沒(méi)有搜索和查詢功能，增加了公眾查詢難度。最后，第一平臺(tái)的理念未曾確立。如上海市人大常委會(huì)、浙江省人大常委會(huì)等未將門戶網(wǎng)站作為公開(kāi)的第一平臺(tái)，很多信息優(yōu)先在微信公眾號(hào)中發(fā)布，而忽視在門戶網(wǎng)站中展示。

（二）法規(guī)征求意見(jiàn)有待完善

首先，法規(guī)征求意見(jiàn)時(shí)間依然不足。立法廣泛征求意見(jiàn)有利于提高立法的科學(xué)性、民主性，更是宣傳立法的絕佳手段和重要途徑。社會(huì)公眾在了解地方立法的同時(shí)，有針對(duì)性地提出建設(shè)性意見(jiàn)，能夠有效地融入立法活動(dòng)當(dāng)中，極大地提高立法活動(dòng)的公眾參與度。從這個(gè)角度來(lái)說(shuō)，征求意見(jiàn)時(shí)間過(guò)短可能導(dǎo)致公眾無(wú)法及時(shí)了解草案內(nèi)容，提出針對(duì)性建議。故對(duì)于法律而言，《立法法》直接規(guī)定征求意見(jiàn)的時(shí)間不得少于30日。部分地方立法亦有類似規(guī)定，有的規(guī)定征求意見(jiàn)不少于30日，有的則規(guī)定不少于15日。例如，《上海市制定地方性法規(guī)條例》第三十三條規(guī)定，“向社會(huì)公布征求意見(jiàn)的時(shí)間一般不少于十五日”。但即便對(duì)征求意見(jiàn)的時(shí)間有所要求，在立法實(shí)踐中依然有部分地方性法規(guī)不遵守相關(guān)規(guī)定，征求意見(jiàn)時(shí)間較短。例如《上海市慈善條例（草案）》征求意見(jiàn)時(shí)間是從2021年9月2日至9月15日，明顯低于規(guī)定的15日。征求意見(jiàn)時(shí)間較短并非個(gè)別現(xiàn)象，其他省市也有類似情況。例如，安徽省人大《安徽省公安機(jī)關(guān)警務(wù)輔助人員管理?xiàng)l例（草案）》公開(kāi)征求意見(jiàn)時(shí)間是2020年11月17日，公開(kāi)征求意見(jiàn)截止日期是2020年11月25日，征求意見(jiàn)時(shí)間較短。

其次，征集法規(guī)草案意見(jiàn)缺少草案說(shuō)明。草案說(shuō)明的存在是讓公眾了解法規(guī)草案制定的必要性、可行性以及法規(guī)的重點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題，幫助公眾全方位了解法規(guī)制定的目的及主要制度設(shè)計(jì)，以便公眾更好地提出意見(jiàn)建議。若僅僅公開(kāi)法規(guī)草案卻沒(méi)有草案說(shuō)明，則必然會(huì)影響意見(jiàn)反饋情況。評(píng)估發(fā)現(xiàn)，四川省人大常委會(huì)、重慶市人大常委會(huì)、廣東省人大常委會(huì)、湖南省人大常委會(huì)等16家被評(píng)估對(duì)象的部分征求意見(jiàn)草案缺少說(shuō)明，約占全部被評(píng)估對(duì)象的50%。

最后，未能利用門戶網(wǎng)站征求意見(jiàn)。部分人大常委會(huì)利用廣播、電視、報(bào)紙、新媒體等方式向本地群眾征求意見(jiàn)，這種方式無(wú)可厚非。但上述渠道傳播范圍有限，會(huì)限制相當(dāng)一部分公眾了解相關(guān)立法草案信息。評(píng)估發(fā)現(xiàn)，諸如天津市人大常委會(huì)、青海省人大常委會(huì)等本年度未利用門戶網(wǎng)站征求意見(jiàn)。法規(guī)草案征求意見(jiàn)存在的問(wèn)題直接導(dǎo)致參與立法活動(dòng)的人數(shù)有限。例如，江蘇省人大常委會(huì)制定的《江蘇省鐵路安全管理?xiàng)l例（草案）》征求意見(jiàn)時(shí)僅收到1條意見(jiàn);《貴州省林業(yè)有害生物防治條例》征求意見(jiàn)期間僅有4人參與，共提供17條意見(jiàn)。

（三）法規(guī)數(shù)據(jù)建設(shè)有待鞏固

首先，部分法規(guī)數(shù)據(jù)庫(kù)無(wú)法正常使用。評(píng)估發(fā)現(xiàn)，部分人大常委會(huì)法規(guī)數(shù)據(jù)庫(kù)無(wú)法正常打開(kāi)使用。例如，廣西壯族自治區(qū)人大常委會(huì)門戶網(wǎng)站中的法規(guī)數(shù)據(jù)庫(kù)無(wú)法正常打開(kāi)。其次，部分法規(guī)數(shù)據(jù)庫(kù)沒(méi)有對(duì)法規(guī)進(jìn)行分類。大部分人大常委會(huì)門戶網(wǎng)站建立了自己的法規(guī)數(shù)據(jù)庫(kù)，但很少有對(duì)數(shù)據(jù)庫(kù)中法規(guī)進(jìn)行有效分類的。例如，貴州省人大常委會(huì)門戶網(wǎng)站中公開(kāi)了百余部貴州省立法，但數(shù)據(jù)庫(kù)中并沒(méi)有對(duì)貴州省立法進(jìn)行有效分類，這無(wú)疑增加了查找數(shù)據(jù)庫(kù)中法規(guī)的困難程度。若數(shù)據(jù)庫(kù)中的法規(guī)能夠按照一定的邏輯，例如生效時(shí)間、法規(guī)類型、涉及領(lǐng)域等進(jìn)行分類，那么對(duì)于查找法規(guī)的公眾而言將會(huì)極為方便。如河北省人大常委會(huì)就對(duì)河北省地方立法設(shè)置了諸如交通運(yùn)輸、飲食服務(wù)等關(guān)鍵詞和標(biāo)簽，方便公眾查詢。最后，國(guó)家法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫(kù)中的數(shù)據(jù)內(nèi)容不準(zhǔn)確。福建省人大常委會(huì)、云南省人大常委會(huì)、陜西省人大常委會(huì)等部分省市自治區(qū)沒(méi)有建立自己的法規(guī)數(shù)據(jù)庫(kù)，給出鏈接直接關(guān)聯(lián)國(guó)家法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫(kù)。有的地方國(guó)家法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫(kù)中公開(kāi)的法規(guī)存在遺漏或者公開(kāi)不及時(shí)的現(xiàn)象，例如，2021年7月29日，云南省十三屆人大常委會(huì)第二十五次會(huì)議審議通過(guò)了《云南省中小企業(yè)促進(jìn)條例》，2008年的該條例廢止了，但在國(guó)家法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫(kù)中，該條例依然是生效狀態(tài)。

（四）部分法規(guī)公開(kāi)存在延遲

地方性法規(guī)事關(guān)企業(yè)、組織、個(gè)人的權(quán)利義務(wù)，一旦生效就應(yīng)當(dāng)及時(shí)公開(kāi)，甚至應(yīng)當(dāng)在生效前進(jìn)行預(yù)公開(kāi)。否則，社會(huì)公眾對(duì)于能夠深刻影響自身生產(chǎn)生活的法規(guī)就會(huì)不了解，極有可能在毫不知情的情況下違法，在毫無(wú)防備下受到處罰。評(píng)估發(fā)現(xiàn)，有13家被評(píng)估對(duì)象存在地方性法規(guī)公開(kāi)延遲的現(xiàn)象，約占40.63%。例如，《江蘇省綠色建筑發(fā)展條例》2021年5月27日修改的，2021年6月29日上網(wǎng)公示;《山西省促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展條例》生效日期是2020年7月31日，公開(kāi)日期是2020年12月17日;《貴州殯葬管理?xiàng)l例》生效日期是2021年3月26日，公開(kāi)日期是2021年4月1日。

（五）宣傳有余而報(bào)告不足

人大常委會(huì)門戶網(wǎng)站一方面是宣傳人大工作的重要平臺(tái)，另一方面則需擔(dān)負(fù)起收集立法建議，承擔(dān)與社會(huì)公眾對(duì)接和交流的職責(zé)。若只有宣傳功能而缺少公開(kāi)公示功能，則平臺(tái)無(wú)法起到承載人大立法公開(kāi)的功能。部分人大常委會(huì)門戶網(wǎng)站宣傳效果積極到位，但卻無(wú)法通過(guò)門戶網(wǎng)站獲取諸如立法評(píng)估報(bào)告、執(zhí)法檢查報(bào)告、規(guī)范性文件備案審查報(bào)告等有益信息。評(píng)估發(fā)現(xiàn)，僅7家被評(píng)估對(duì)象公開(kāi)了規(guī)范性文件備案審查報(bào)告，約占21.88%;32家被評(píng)估對(duì)象均開(kāi)展了執(zhí)法檢查活動(dòng)，卻僅有7家公開(kāi)了執(zhí)法檢查報(bào)告。

（六）規(guī)劃計(jì)劃公開(kāi)仍然薄弱

立法計(jì)劃和立法規(guī)劃公開(kāi)情況依然較為薄弱，評(píng)估發(fā)現(xiàn)，18家被評(píng)估對(duì)象完整地公開(kāi)了近五年的立法計(jì)劃，約占56.25%;8家被評(píng)估對(duì)象部分公開(kāi)了近五年的立法計(jì)劃，約占25%;18家被評(píng)估對(duì)象沒(méi)有公開(kāi)立法規(guī)劃，約占56.25%。有的被評(píng)估對(duì)象有大量關(guān)于立法計(jì)劃的宣傳、報(bào)道，但卻找不到本年度的立法計(jì)劃本身。例如，浙江省人大常委會(huì)做了2020年立法計(jì)劃的宣傳，卻沒(méi)有公開(kāi)立法計(jì)劃本身。有的門戶網(wǎng)站僅公開(kāi)了立法規(guī)劃，卻沒(méi)有公開(kāi)立法計(jì)劃。例如，山西省人大常委會(huì)網(wǎng)站未能有效公開(kāi)立法計(jì)劃，從2017年開(kāi)始，山西省人大常委會(huì)沒(méi)有公開(kāi)過(guò)2018年至今的立法計(jì)劃，只有2018—2022年的立法規(guī)劃。立法計(jì)劃和立法規(guī)劃不能相互取代，立法規(guī)劃和五年發(fā)展規(guī)劃綱要高度綁定，而立法計(jì)劃和本省一年的發(fā)展重點(diǎn)相互契合。不能因?yàn)橛辛宋迥臧l(fā)展規(guī)劃綱要就廢棄年度發(fā)展重點(diǎn)，不能因?yàn)閾碛辛宋迥炅⒎ㄒ?guī)劃就不公開(kāi)立法計(jì)劃。

四、提升人大立法透明度的建議

在兩個(gè)一百年交替之際，立法承擔(dān)了更重的責(zé)任，重大創(chuàng)新舉措需要于法有據(jù)，重要改革成果需要立法確認(rèn)，重點(diǎn)領(lǐng)域需要立法保駕護(hù)航。此時(shí)此刻，人大及其常委會(huì)更應(yīng)當(dāng)響應(yīng)好、貫徹好、落實(shí)好全過(guò)程人民民主，用最透明的方式、最廣泛的渠道、最便捷的途徑邀請(qǐng)更多的人民群眾參與到立法活動(dòng)當(dāng)中，故立法透明度建設(shè)在此基礎(chǔ)上應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步打造好公開(kāi)平臺(tái)，進(jìn)一步明確人大立法公開(kāi)目的，進(jìn)一步確立立法公開(kāi)考核標(biāo)準(zhǔn)，推進(jìn)門戶網(wǎng)站內(nèi)外分離，提升門戶網(wǎng)站用戶思維。

（一）確立立法公開(kāi)第一平臺(tái)

人大立法公開(kāi)工作應(yīng)當(dāng)首先確定好公開(kāi)的第一平臺(tái)，地方立法活動(dòng)不僅僅是地方事務(wù)，地方性法規(guī)的制定、修改、廢止、解釋影響的不僅僅是一方水土和一方百姓，更有可能影響法律體系的和諧統(tǒng)一，故地方立法在制定、修改、解釋過(guò)程中始終有不得與上位法相抵觸的紅線。為了保障該紅線不被跨越，地方立法應(yīng)當(dāng)最大程度地吸收全國(guó)各地的意見(jiàn)和建議，這就要求在推動(dòng)立法公開(kāi)過(guò)程中應(yīng)當(dāng)選擇最具有廣泛性的傳播方式。在地方立法草案征求意見(jiàn)階段，可以通過(guò)座談會(huì)、論證會(huì)、電視、報(bào)紙、廣播、微信微博等多種渠道征求意見(jiàn)。相比于電視、報(bào)紙、廣播，門戶網(wǎng)站傳播不受地域局限，不受時(shí)間限制，即便身在異國(guó)他鄉(xiāng)都可以通過(guò)網(wǎng)上系統(tǒng)就地方立法草案提出意見(jiàn)建議。相比于微博微信，門戶網(wǎng)站能夠最大程度克服其內(nèi)容碎片化問(wèn)題，容易通過(guò)網(wǎng)站形成立法數(shù)據(jù)庫(kù)。故在推進(jìn)人大立法透明度過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)以門戶網(wǎng)站為第一平臺(tái)，即使部分地方已經(jīng)通過(guò)當(dāng)?shù)貓?bào)紙、廣播、電視、地方平臺(tái)多輪征求過(guò)立法意見(jiàn)，公開(kāi)過(guò)地方立法文本，但不能替代人大常委會(huì)門戶網(wǎng)站的作用。

（二）明確人大立法公開(kāi)目的

立法公開(kāi)是手段而非目的，立法公開(kāi)最終要實(shí)現(xiàn)的目的不僅僅是為了宣傳立法成就，而是為了更好地加強(qiáng)立法機(jī)構(gòu)與社會(huì)公眾的溝通和交流，強(qiáng)化科學(xué)立法，夯實(shí)民主立法，踐行科學(xué)立法。為了強(qiáng)化科學(xué)立法，就要求通過(guò)網(wǎng)站盡可能多地吸收社會(huì)公眾的意見(jiàn)建議，提高立法質(zhì)效。為了夯實(shí)民主立法，就應(yīng)當(dāng)最大限度拓寬公開(kāi)范圍，盡可能增加平臺(tái)友好性和閱讀性，在條件允許的情況下甚至增加無(wú)障礙模式，讓視力欠缺的人也能夠通過(guò)門戶網(wǎng)站參與到立法活動(dòng)當(dāng)中。為了踐行依法立法，公開(kāi)草案征求意見(jiàn)期限不得低于法定最低時(shí)限，法規(guī)權(quán)威文本公開(kāi)時(shí)間不得晚于生效日期。明確立法公開(kāi)的目的后，人大常委會(huì)在開(kāi)展立法公開(kāi)工作時(shí)，需從立法組織者和主導(dǎo)者視角轉(zhuǎn)變?yōu)榱⒎▍⑴c者視角，完善平臺(tái)內(nèi)容結(jié)構(gòu)，提高公開(kāi)頻次和節(jié)奏。

（三）確立立法公開(kāi)考核標(biāo)準(zhǔn)

人大立法透明度的發(fā)展既離不開(kāi)人大常委會(huì)的自覺(jué)，同時(shí)也有賴于全國(guó)人大常委會(huì)的推廣。為了提高人大立法公開(kāi)水平，建議全國(guó)人大常委會(huì)在全國(guó)范圍內(nèi)開(kāi)展立法公開(kāi)考核，重點(diǎn)考察地方人大常委會(huì)網(wǎng)站公開(kāi)不及時(shí)、不完整、不全面等方面的問(wèn)題，通報(bào)批評(píng)長(zhǎng)期不更新內(nèi)容的門戶網(wǎng)站，整合存在兩個(gè)及以上的門戶網(wǎng)站，并積極組織研究人大立法公開(kāi)標(biāo)準(zhǔn)，制定全國(guó)范圍內(nèi)的人大立法公開(kāi)細(xì)則和操作手冊(cè)，提高全國(guó)范圍內(nèi)的立法公開(kāi)水平，讓全國(guó)立法工作在陽(yáng)光下運(yùn)行。

（四）門戶網(wǎng)站內(nèi)容內(nèi)外分離

人大常委會(huì)門戶網(wǎng)站要處理好對(duì)內(nèi)公開(kāi)和對(duì)外公開(kāi)的關(guān)系。公眾并不會(huì)反對(duì)領(lǐng)導(dǎo)開(kāi)會(huì)、調(diào)研、指示，但是門戶網(wǎng)站若僅僅作為展示領(lǐng)導(dǎo)開(kāi)會(huì)、調(diào)研、指示的平臺(tái)，而忽視公開(kāi)相關(guān)立法資料和內(nèi)容，則公眾對(duì)于人大立法的印象就會(huì)存在偏差。故建議人大常委會(huì)門戶網(wǎng)站實(shí)施內(nèi)外分離，對(duì)外公開(kāi)強(qiáng)調(diào)界面整潔、功能性強(qiáng)，通過(guò)科學(xué)合理設(shè)置欄目版塊，降低信息獲取難度;對(duì)內(nèi)則強(qiáng)調(diào)工作考核、業(yè)務(wù)銜接，將門戶網(wǎng)站打造成內(nèi)部一流的工作平臺(tái)。

（五）提升網(wǎng)站平臺(tái)用戶思維

網(wǎng)站平臺(tái)要從產(chǎn)品思維向用戶思維轉(zhuǎn)變，產(chǎn)品思維下的網(wǎng)站建設(shè)只是簡(jiǎn)單的信息集成和堆砌。用戶思維下的平臺(tái)是在充分研究公眾需求的前提下，不斷提高網(wǎng)站平臺(tái)的友好性，提升公眾對(duì)平臺(tái)的接受度和滿意度。故網(wǎng)站平臺(tái)的優(yōu)化、完善都要以提升網(wǎng)站平臺(tái)用戶思維為導(dǎo)向，讓普通人民群眾能夠通過(guò)瀏覽網(wǎng)站切實(shí)了解年度立法計(jì)劃、五年立法規(guī)劃、法律法規(guī)草案，參與到立法活動(dòng)當(dāng)中。

注釋：

[1]王符：《潛夫論·斷訟》，三秦出版社1999年版。

[2]評(píng)估僅涉及地方人大常委會(huì)在網(wǎng)站中公開(kāi)的情況，其他工作內(nèi)容均不涉及，所體現(xiàn)的成績(jī)及反映的問(wèn)題也僅是公開(kāi)方面的內(nèi)容，特此說(shuō)明。

[3]這兩個(gè)網(wǎng)址分別是http：//www.gdrd.cn/pub/gdrd2012/index.html和http：//www.rd.gd.cn/。

（作者系中國(guó)社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所助理研究員）