張煒達(dá) 郝輝輝

黨中央在十八屆四中全會(huì)和十九屆四中全會(huì)中都強(qiáng)調(diào)，要“加強(qiáng)備案審查制度和能力建設(shè)，依法撤銷和糾正違憲違法的規(guī)范性文件”。2021年1月中共中央印發(fā)的《法治中國(guó)建設(shè)規(guī)劃（2020—2025年）》進(jìn)一步明確提出，要“強(qiáng)化對(duì)地方各級(jí)政府和縣級(jí)以上政府部門行政規(guī)范性文件、地方各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)監(jiān)察規(guī)范性文件的備案審查”。監(jiān)察規(guī)范性文件是監(jiān)察機(jī)關(guān)開展監(jiān)察工作運(yùn)用最為廣泛的法律依據(jù)，在監(jiān)察活動(dòng)中產(chǎn)生著重大的影響。實(shí)踐中，為了保障監(jiān)察活動(dòng)能有據(jù)而為，各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)或單獨(dú)，或與紀(jì)委聯(lián)合，或與其他國(guó)家機(jī)關(guān)共同發(fā)布規(guī)范性文件來(lái)指導(dǎo)監(jiān)察工作?；谕晟苽浒笇彶橹贫鹊默F(xiàn)實(shí)需要，本文擬在厘清監(jiān)察規(guī)范性文件備案審查理論邏輯和研究現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，對(duì)監(jiān)察規(guī)范性文件備案審查制度構(gòu)建予以初步探究。

一、研究緣起：法律監(jiān)督下的監(jiān)察規(guī)范性文件備案審查

（一）監(jiān)察規(guī)范性文件備案審查的理論緣由

1.監(jiān)察規(guī)范性文件備案審查的內(nèi)涵

監(jiān)察規(guī)范性文件是各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)依據(jù)《監(jiān)察法》及相關(guān)監(jiān)察立法性文件，在其法定職權(quán)范圍內(nèi)針對(duì)不特定主體反復(fù)適用的非立法性文件[1]。依據(jù)監(jiān)察規(guī)范性文件作用對(duì)象進(jìn)行劃分，可分為監(jiān)察內(nèi)部規(guī)范性文件和監(jiān)察外部規(guī)范性文件。監(jiān)察內(nèi)部規(guī)范性文件針對(duì)監(jiān)察內(nèi)部自治，不發(fā)生外部拘束力[2]。監(jiān)察外部規(guī)范性文件針對(duì)不特定主體反復(fù)適用，產(chǎn)生外部拘束力。筆者認(rèn)為，監(jiān)察外部規(guī)范性文件制定數(shù)量較多，效力層級(jí)較低，具有普遍性，能夠反復(fù)適用，廣泛應(yīng)用于監(jiān)察工作，對(duì)監(jiān)察對(duì)象的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生較大的影響，故監(jiān)察外部規(guī)范性文件應(yīng)納入備案審查范圍內(nèi)。

基于監(jiān)察規(guī)范性文件備案審查是加強(qiáng)憲法權(quán)威，推進(jìn)監(jiān)察法治的重要制度設(shè)計(jì)，本文認(rèn)為其意指地方各級(jí)人大常委會(huì)將監(jiān)察規(guī)范性文件納入備案審查工作的范圍內(nèi)，通過(guò)備案審查的方式實(shí)現(xiàn)監(jiān)督功能。針對(duì)實(shí)踐中大量存在的監(jiān)察規(guī)范性文件，各級(jí)人大及其常委會(huì)應(yīng)當(dāng)高度重視，開展必要的監(jiān)督[3]。監(jiān)察規(guī)范性文件備案審查與人大常委會(huì)聽取審議備案審查工作情況報(bào)告制度存在緊密的聯(lián)系，人大常委會(huì)在聽取專項(xiàng)報(bào)告時(shí)不能不涉及到監(jiān)察委員會(huì)出臺(tái)的規(guī)范性文件的合法性問題[4]。從中國(guó)憲制結(jié)構(gòu)下人民代表大會(huì)作為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的特點(diǎn)來(lái)看，監(jiān)察規(guī)范性文件備案審查應(yīng)是人大常委會(huì)的職權(quán)之一。

2.監(jiān)察規(guī)范性文件備案審查的特性

（1）政治性。為了建立執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)下的集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的監(jiān)察體系，黨中央作出了深化國(guó)家監(jiān)察體制改革的重大政治決斷[5]。監(jiān)察體制改革屬于國(guó)家的頂層設(shè)計(jì)，具有鮮明的政治性。監(jiān)察規(guī)范性文件是各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)落實(shí)國(guó)家法律和政策所制定的非立法性文件，體現(xiàn)國(guó)家的政治導(dǎo)向和政治意志。從監(jiān)察規(guī)范性文件的制定目的、制定依據(jù)、適用原則、調(diào)整對(duì)象等來(lái)看，對(duì)監(jiān)察規(guī)范性文件進(jìn)行備案審查離不開政治考量。政治性貫穿于監(jiān)察規(guī)范性文件備案審查全過(guò)程，監(jiān)察規(guī)范性文件備案審查工作首先是將黨和國(guó)家的政治建設(shè)放在首位，把握政治方向，承擔(dān)政治責(zé)任，從而為新時(shí)代監(jiān)察工作提供堅(jiān)實(shí)的政治保證。此外，紀(jì)檢監(jiān)察合署辦公是中國(guó)監(jiān)察制度的特色，作為黨的重要部門的紀(jì)委與監(jiān)察委員會(huì)聯(lián)合制發(fā)的監(jiān)察規(guī)范性文件也不少見，對(duì)此類監(jiān)察規(guī)范性文件的備案審查政治性要求更加突出。

（2）法律性。《監(jiān)察法》的頒布，標(biāo)志著監(jiān)察體制改革由重大政治決斷轉(zhuǎn)化為憲法、法律上的正式制度安排。任何組織和個(gè)人均須遵循法治邏輯、法治理念和法治方法來(lái)理解、維護(hù)、遵守有關(guān)國(guó)家監(jiān)察的法律規(guī)定[6]。監(jiān)察規(guī)范性文件屬于監(jiān)察法制體系范疇，其制定過(guò)程、規(guī)范內(nèi)容均具有法律性。監(jiān)察規(guī)范性文件在外化實(shí)施過(guò)程中產(chǎn)生相應(yīng)的法律效力，對(duì)監(jiān)察對(duì)象的權(quán)利、義務(wù)造成實(shí)質(zhì)性的增加或減少。因此，對(duì)監(jiān)察規(guī)范性文件進(jìn)行備案審查至為重要，其啟動(dòng)、審查、處理、保障、監(jiān)督均須依據(jù)相關(guān)法律進(jìn)行。法律性成為監(jiān)察規(guī)范性文件備案審查工作的特有屬性之一，具體體現(xiàn)在依據(jù)來(lái)源、權(quán)限、范圍、程序、結(jié)果等方面。

（3）時(shí)代性。監(jiān)察規(guī)范性文件備案審查與深化監(jiān)察體制改革相呼應(yīng)，具有濃烈的時(shí)代特色。監(jiān)察規(guī)范性文件備案審查是深化監(jiān)察體制改革的必然要求，其涉及憲法層面的制度架構(gòu)，與新時(shí)代背景下的監(jiān)察體制改革一脈相承，互相呼應(yīng)。監(jiān)察權(quán)在具體運(yùn)行的過(guò)程中，需要進(jìn)行法律層面的監(jiān)督，從而確保其在法治軌道上有序運(yùn)行。監(jiān)察規(guī)范性文件備案審查并不必然阻礙監(jiān)察體制改革，兩者互相兼容，共同完善。新時(shí)代的發(fā)展為監(jiān)察規(guī)范性文件備案審查提供了有利的條件。新時(shí)代的發(fā)展呼吁監(jiān)察規(guī)范性文件備案審查制度的構(gòu)建。

3.監(jiān)察規(guī)范性文件備案審查的理論基礎(chǔ)

（1）人民主權(quán)理論。作為中國(guó)特色社會(huì)主義法治的最新理論成果，習(xí)近平法治思想的核心要義之一就是堅(jiān)持人民主體地位，把以人民為中心的發(fā)展思想融入到全面依法治國(guó)的偉大實(shí)踐中[7]。法治建設(shè)過(guò)程中主線是以人民為中心，滿足廣大人民群眾的美好追求。人民主權(quán)理論是世界各國(guó)法治的重要理論，也是社會(huì)主義民主法治的源頭。我國(guó)憲制層面的權(quán)力配置均體現(xiàn)了人民的意志。人民是權(quán)力的來(lái)源，是權(quán)力產(chǎn)生效力的正當(dāng)性基礎(chǔ)[8]。監(jiān)察權(quán)作為新興的權(quán)力類型，必然受到人民主權(quán)理論的影響。監(jiān)察規(guī)范性文件指導(dǎo)監(jiān)察主體作出監(jiān)察行為，對(duì)監(jiān)察對(duì)象產(chǎn)生監(jiān)察法律效果。規(guī)范性文件備案審查制度的理論來(lái)源為人民主權(quán)理論，監(jiān)察規(guī)范性文件當(dāng)然也不例外。人民主權(quán)理論是監(jiān)察規(guī)范性文件備案審查的邏輯起點(diǎn)。

（2）權(quán)力制約理論。任何權(quán)力都應(yīng)當(dāng)受到監(jiān)督和約束，這是民主法治社會(huì)的必然要求[9]。權(quán)力制約理論是出于權(quán)力易腐蝕、易濫用的特性而建構(gòu)起的理論。監(jiān)察權(quán)作為一種監(jiān)督性的權(quán)力類型，理應(yīng)受到其他國(guó)家機(jī)關(guān)相應(yīng)的法律監(jiān)督，這是避免權(quán)力濫用的最佳選擇。十九屆中紀(jì)委第五次全體會(huì)議中提到，堅(jiān)持和完善黨和國(guó)家監(jiān)督體系，忠實(shí)履行黨章和憲法賦予的職責(zé)，有力推動(dòng)黨中央決策部署有效落實(shí)[10]。監(jiān)督和權(quán)力制約機(jī)制貫穿于法治建設(shè)的過(guò)程中，構(gòu)建全覆蓋的監(jiān)督制度是法治建設(shè)的必然要求。監(jiān)察規(guī)范性文件備案審查工作體現(xiàn)了人大及其常委會(huì)對(duì)監(jiān)察委員會(huì)進(jìn)行監(jiān)察活動(dòng)的法律監(jiān)督，契合法治社會(huì)權(quán)力制約的理念。監(jiān)察規(guī)范性文件備案審查有助于規(guī)范監(jiān)察機(jī)關(guān)的行為，糾正不合法和不適當(dāng)?shù)囊?guī)定，促使監(jiān)察工作在法治軌道上有序運(yùn)行。

（3）依法監(jiān)察理論。依法監(jiān)察理論是經(jīng)由依法行政原則結(jié)合監(jiān)察實(shí)際需要發(fā)展而來(lái)，從法源上看，依法監(jiān)察理論源自于依法行政原則[11]。依法監(jiān)察主要解決法律與監(jiān)察之間關(guān)系的問題，要求監(jiān)察活動(dòng)必須滿足最低限度上的法治要求，從而使監(jiān)察活動(dòng)獲得法律層面的形式正當(dāng)性。依法監(jiān)察理論是監(jiān)察法治原理的本質(zhì)要求，也是一切監(jiān)察有關(guān)制度及其活動(dòng)的基本前提[12]。各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)制定和發(fā)布監(jiān)察規(guī)范性文件須符合法律的規(guī)定，經(jīng)過(guò)法定程序。監(jiān)察體制改革對(duì)法治反腐提出了全新的要求，各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)為了解決監(jiān)察法規(guī)制定不足的缺陷，制定監(jiān)察規(guī)范性文件以維持監(jiān)察工作的高效運(yùn)轉(zhuǎn)。但監(jiān)察規(guī)范性文件理應(yīng)置于法治之下，受到法律的制約。監(jiān)察規(guī)范性文件備案審查以依法監(jiān)察理論為根本指導(dǎo)，符合監(jiān)察法治的最終價(jià)值追求目標(biāo)。

（二）監(jiān)察規(guī)范性文件備案審查的研究現(xiàn)狀

截至2021年8月31日，筆者以“監(jiān)察規(guī)范性文件備案審查”作為關(guān)鍵詞在中國(guó)知網(wǎng)上進(jìn)行檢索，結(jié)果為0篇。通過(guò)進(jìn)一步檢索“人大監(jiān)督”“監(jiān)察立法”相關(guān)研究成果，發(fā)現(xiàn)少量與監(jiān)察規(guī)范性文件備案審查關(guān)涉的內(nèi)容。如有學(xué)者對(duì)監(jiān)察規(guī)范性文件的制定主體及效力進(jìn)行了探討，認(rèn)為監(jiān)察規(guī)范性文件須經(jīng)過(guò)本級(jí)監(jiān)察委員會(huì)批準(zhǔn)，將其納入人大備案審查范疇[13]。有學(xué)者主張國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)單獨(dú)制定的監(jiān)察規(guī)范以及地方監(jiān)察機(jī)關(guān)制定的監(jiān)察規(guī)范均可以納入備案審查和合憲性審查體系之中。對(duì)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)聯(lián)合制定的紀(jì)檢監(jiān)察規(guī)范的合法合規(guī)合憲性控制不應(yīng)簡(jiǎn)單依照相關(guān)國(guó)家法律納入備案審查和合憲性審查機(jī)制中，應(yīng)當(dāng)完善黨規(guī)國(guó)法備案審查聯(lián)動(dòng)機(jī)制[14]。有學(xué)者從人大及其常委會(huì)如何對(duì)監(jiān)察法規(guī)、監(jiān)察規(guī)范性文件進(jìn)行備案審查進(jìn)行了相應(yīng)的研究，包括備案審查的范圍、審查主體、審查基準(zhǔn)、審查程序等內(nèi)容[15]。有學(xué)者提議，深化人大對(duì)監(jiān)察委員會(huì)的法律監(jiān)督，建立人大監(jiān)督監(jiān)察委員會(huì)規(guī)范性文件的審查基準(zhǔn)制度[16]。有學(xué)者主張，應(yīng)探索對(duì)各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)發(fā)布的規(guī)范性文件進(jìn)行備案審查，加強(qiáng)人大對(duì)監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)督[17]。有學(xué)者認(rèn)為，地方人大常委會(huì)有權(quán)對(duì)監(jiān)察規(guī)范性文件進(jìn)行備案審查工作，體現(xiàn)為一種控權(quán)式監(jiān)督[18]。縱觀國(guó)內(nèi)已有研究成果，監(jiān)察規(guī)范性文件備案審查問題的專門研究尚待關(guān)注。

（三）監(jiān)察規(guī)范性文件備案審查的理論邏輯

（1）構(gòu)建規(guī)范性文件備案審查制度的現(xiàn)實(shí)需要。監(jiān)察體制改革以來(lái)，各地監(jiān)察委員會(huì)在工作中大量采用制發(fā)監(jiān)察規(guī)范性文件的方式開展工作，導(dǎo)致實(shí)踐中監(jiān)察規(guī)范性文件的大量存在。十八屆四中全會(huì)提出，要“加強(qiáng)備案審查制度和能力建設(shè)，把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍，依法撤銷和糾正違憲違法的規(guī)范性文件，禁止地方制發(fā)帶有立法性質(zhì)的文件”?？梢?，構(gòu)建體系性的規(guī)范性文件備案審查制度成為法治建設(shè)的重要方向。從本質(zhì)上來(lái)看，監(jiān)察規(guī)范性文件屬于規(guī)范性文件的范疇，理應(yīng)納入備案審查范圍。監(jiān)察規(guī)范性文件備案審查契合規(guī)范性文件備案審查制度的現(xiàn)實(shí)發(fā)展需要，有助于彌補(bǔ)規(guī)范性文件備案審查制度現(xiàn)存的缺漏。

（2）提升監(jiān)察工作法治化水平的必然選擇。監(jiān)察工作具有高度的政治屬性，所有監(jiān)察工作均應(yīng)將政治性擺在首位。但在實(shí)踐過(guò)程中，監(jiān)察工作重視政治有余，關(guān)注法治不足。目前，我國(guó)并未建立完善的監(jiān)察法制體系，非立法性的監(jiān)察規(guī)范性文件活躍于監(jiān)察工作之中，監(jiān)察規(guī)范性文件中的術(shù)語(yǔ)規(guī)范性與技術(shù)性有待進(jìn)一步提升。監(jiān)察權(quán)的運(yùn)行需要置于國(guó)家監(jiān)督體系之下，而監(jiān)察規(guī)范性文件備案審查是法治監(jiān)督下的必然要求，有助于提升監(jiān)察規(guī)范性文件的法治性，促使監(jiān)察工作在法治軌道上有序開展，提高監(jiān)察法治水平。

（3）建設(shè)社會(huì)主義法治體系的應(yīng)有之義。習(xí)近平法治思想“十一個(gè)堅(jiān)持”中提到，堅(jiān)持建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系。中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的建設(shè)是全面推進(jìn)依法治國(guó)的重要一環(huán)。法治體系建設(shè)內(nèi)容豐富，其中監(jiān)察規(guī)范性文件、行政規(guī)范性文件及黨內(nèi)規(guī)范性文件均屬于法治體系建設(shè)的范疇。監(jiān)察規(guī)范性文件備案審查作為監(jiān)察法制體系建設(shè)中的重要環(huán)節(jié)，在法治體系建設(shè)中不可或缺。構(gòu)建監(jiān)察規(guī)范性文件備案審查制度有助于促進(jìn)法治體系建設(shè)。換言之，法治體系建設(shè)亟需構(gòu)建監(jiān)察規(guī)范性文件備案審查制度。

（4）推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的客觀要求。國(guó)家治理問題是現(xiàn)代法治社會(huì)的一個(gè)重要問題，反映著一個(gè)國(guó)家的治理水平高低，主要包含國(guó)家治理體系和治理能力兩大方面。堅(jiān)持在法治軌道上推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，是習(xí)近平法治思想的核心命題之一，是推進(jìn)國(guó)家治理法治化的科學(xué)理論指引[19]。國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求之一便是規(guī)范公權(quán)力的有效運(yùn)行，監(jiān)督公權(quán)力的正確行使。監(jiān)督是權(quán)力正確運(yùn)行的保證，是國(guó)家制度和治理體系有效運(yùn)轉(zhuǎn)的重要支撐[20]。監(jiān)察規(guī)范性文件在某種程度上折射出監(jiān)察工作是否合乎法治化要求，將其納入備案審查范圍符合國(guó)家治理的總目標(biāo)。監(jiān)察規(guī)范性文件備案審查作為國(guó)家治理中的一項(xiàng)重要制度，能夠糾正監(jiān)察工作中的違法不當(dāng)規(guī)定，將其有效轉(zhuǎn)化為國(guó)家監(jiān)察效能。構(gòu)建中國(guó)特色的監(jiān)察規(guī)范性文件備案審查制度可以有效助推監(jiān)察活動(dòng)制度化、規(guī)范化、科學(xué)化。

二、制度考察：監(jiān)察規(guī)范性文件備案審查現(xiàn)狀

（一）備案審查制度的現(xiàn)行法律依據(jù)

我國(guó)監(jiān)察規(guī)范性文件備案審查目前處于探索階段，并無(wú)統(tǒng)一的監(jiān)察規(guī)范性文件備案審查的法律規(guī)定?！侗O(jiān)督法》中第五章專門規(guī)定了規(guī)范性文件的備案審查，由于該法頒布較早，監(jiān)察委員會(huì)尚未設(shè)立，故而未將監(jiān)察規(guī)范性文件列入備案審查范圍。全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)法制工作委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱全國(guó)人大常委會(huì)法工委）關(guān)于2019年備案審查工作情況的報(bào)告中指出，只要是規(guī)范性文件的制定機(jī)關(guān)屬于人大監(jiān)督對(duì)象，這些機(jī)關(guān)制定的規(guī)范性文件就都應(yīng)當(dāng)納入人大備案審查范圍[21]。全國(guó)人大常委會(huì)法工委關(guān)于2020年備案審查工作報(bào)告中提到，大多數(shù)省份已經(jīng)將監(jiān)察規(guī)范性文件納入備案審查范圍。2019年10月26日通過(guò)的《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)制定監(jiān)察法規(guī)的決定》明確了國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)具有制定監(jiān)察法規(guī)的權(quán)限，監(jiān)察法規(guī)應(yīng)當(dāng)在公布后的三十日內(nèi)報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)備案，這表明監(jiān)察法規(guī)已納入全國(guó)人大常委會(huì)備案審查的工作范圍。同年通過(guò)的《法規(guī)、司法解釋備案審查工作辦法》將監(jiān)察法規(guī)列入備案審查的范圍內(nèi)[22]。依據(jù)法律優(yōu)越原則，監(jiān)察法規(guī)的位階高于監(jiān)察規(guī)范性文件，監(jiān)察規(guī)范性文件須嚴(yán)格依據(jù)法律規(guī)定不得抵觸監(jiān)察法規(guī)等上位法。既然監(jiān)察法規(guī)已列入備案審查的范圍內(nèi)，若不對(duì)監(jiān)察規(guī)范性文件進(jìn)行備案審查，則會(huì)出現(xiàn)當(dāng)監(jiān)察規(guī)范性文件與監(jiān)察法規(guī)相抵觸情形發(fā)生時(shí)，導(dǎo)致監(jiān)察法規(guī)可能處于被架空的局面。因此，監(jiān)察委員會(huì)制發(fā)的規(guī)范性文件理應(yīng)納入備案審查的范圍。

目前，中央層面尚無(wú)明確的關(guān)于監(jiān)察規(guī)范性文件備案審查的統(tǒng)一規(guī)定。但地方層面如河北、黑龍江、湖北、福建、江蘇、新疆、云南、青海、遼寧、天津等省市區(qū)（見表1）已經(jīng)出現(xiàn)了將監(jiān)察規(guī)范性文件納入備案審查的具體規(guī)定。

此外，《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》中對(duì)黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的備案審查原則、范圍、主體、報(bào)備、審查、處理、保障與監(jiān)督等內(nèi)容作出了明確的規(guī)定?？紤]到紀(jì)檢監(jiān)察合署辦公的體制設(shè)置，目前黨內(nèi)規(guī)范性文件已納入備案審查的范圍之內(nèi)，把各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)制定的監(jiān)察規(guī)范性文件納入備案審查范圍同樣具有必要性與可行性。

（二）監(jiān)察規(guī)范性文件備案審查的現(xiàn)實(shí)困境

1.監(jiān)察規(guī)范性文件備案審查缺乏明確的法律依據(jù)。自《監(jiān)察法》頒布以來(lái)，各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)大多采取制定監(jiān)察規(guī)范性文件的形式開展具體的監(jiān)察工作。監(jiān)察規(guī)范性文件廣泛應(yīng)用于監(jiān)察實(shí)踐工作中，對(duì)監(jiān)察工作的推進(jìn)具有重要的意義。目前，國(guó)家層面尚未出臺(tái)統(tǒng)一的監(jiān)察規(guī)范性文件備案審查的相關(guān)法律規(guī)定，《憲法》《立法法》《監(jiān)督法》等尚未規(guī)定將監(jiān)察立法文件納入備案審查范圍，致使監(jiān)察規(guī)范性文件備案審查缺乏明確的法律依據(jù)。地方層面，各地對(duì)于監(jiān)察規(guī)范性文件是否納入備案審查范圍規(guī)定不統(tǒng)一。據(jù)初步統(tǒng)計(jì)，有20個(gè)省、自治區(qū)、直轄市已經(jīng)依據(jù)《法規(guī)、司法解釋備案審查工作辦法》將監(jiān)察委員會(huì)制定的規(guī)范性文件納入人大備案審查范圍內(nèi)[23]。其他地方正在進(jìn)行修訂備案審查方面的相關(guān)規(guī)定。此外，已經(jīng)將監(jiān)察規(guī)范性文件納入備案審查范圍的各地方仍存在不同的規(guī)定，如青海省將規(guī)范性文件備案審查地方性法規(guī)的內(nèi)容分為總則、備案、審查、處理、保障與監(jiān)督、附則等六部分，審查部分對(duì)審查職責(zé)、審查程序、審查標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了專門規(guī)定[24];湖北省將審查要求與審查建議獨(dú)立，與審查、處理、保障與監(jiān)督等部分相并列[25]。監(jiān)察規(guī)范性文件備案審查體現(xiàn)了人大對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督，突出了人大在備案審查工作中的主導(dǎo)地位。根據(jù)《監(jiān)察法》的規(guī)定，主要表現(xiàn)為聽取和審議專項(xiàng)報(bào)告、組織執(zhí)法檢查、就監(jiān)察工作中的有關(guān)問題提出詢問或者質(zhì)詢[26]。對(duì)于監(jiān)察規(guī)范性文件如何進(jìn)行相應(yīng)的監(jiān)督并無(wú)明確的法律規(guī)定，出現(xiàn)了法律監(jiān)督的“真空地帶”，以致監(jiān)察規(guī)范性文件備案審查工作無(wú)法有效開展。

2.監(jiān)察規(guī)范性文件備案審查的基準(zhǔn)不明晰?；鶞?zhǔn)是描述依據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)。監(jiān)察規(guī)范性文件備案審查的基準(zhǔn)是判斷監(jiān)察規(guī)范性文件是否符合監(jiān)察法治的重要依據(jù)。我國(guó)《憲法》《立法法》《監(jiān)督法》等法律中存在監(jiān)督規(guī)范性文件的審查基準(zhǔn)規(guī)定。但上述法律中的備案審查基準(zhǔn)在實(shí)際操作過(guò)程中存在不統(tǒng)一的情形，《憲法》《立法法》和《監(jiān)督法》理論上主要確立了合法性基準(zhǔn)，備案審查實(shí)踐中則適用合法性基準(zhǔn)與適當(dāng)性基準(zhǔn)[27]。監(jiān)察規(guī)范性文件備案審查工作直接適用于上述基準(zhǔn)則會(huì)出現(xiàn)合法性標(biāo)準(zhǔn)過(guò)于簡(jiǎn)單化、適當(dāng)性標(biāo)準(zhǔn)抽象化、操作標(biāo)準(zhǔn)空洞化等問題[28]。對(duì)監(jiān)察規(guī)范性文件進(jìn)行備案審查，具體的備案審查基準(zhǔn)是一個(gè)關(guān)鍵性的問題。目前，具體的備案審查基準(zhǔn)為何，相關(guān)立法和實(shí)踐并不明晰[29]，增加了監(jiān)察規(guī)范性文件備案審查的現(xiàn)實(shí)難度。監(jiān)察規(guī)范性文件備案審查的基準(zhǔn)是衡量監(jiān)察規(guī)范性文件合法適當(dāng)與否的重要標(biāo)尺。明確監(jiān)察規(guī)范性文件備案審查的基準(zhǔn)，方能有效推進(jìn)監(jiān)察規(guī)范性文件備案審查制度的構(gòu)建。

3.監(jiān)察規(guī)范性文件備案審查缺失統(tǒng)一程序規(guī)定。法律程序意指行為主體依照一定的方式、方法、步驟、時(shí)限等所形成實(shí)體法律內(nèi)容的過(guò)程。法治國(guó)家原則要求程序正當(dāng)，正當(dāng)法律程序有助于公正實(shí)體結(jié)果的實(shí)現(xiàn)。監(jiān)察規(guī)范性文件備案審查的程序規(guī)定關(guān)乎具體備案審查工作的正常運(yùn)行，監(jiān)察規(guī)范性文件備案審查工作理應(yīng)堅(jiān)持正當(dāng)程序原則，確保備案審查工作嚴(yán)格依照相關(guān)法定程序進(jìn)行。實(shí)踐中，統(tǒng)一的監(jiān)察規(guī)范性文件備案審查程序缺失，給監(jiān)察規(guī)范性文件備案審查工作的有序開展帶來(lái)了困擾。監(jiān)察規(guī)范性文件備案審查的程序如何規(guī)定，究竟是借鑒黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的備案審查程序，還是根據(jù)其自身特色制定特殊的備案審查程序，是一個(gè)迫切需要明晰的問題。

4.監(jiān)察規(guī)范性文件備案審查的溝通反饋不力。作為一種強(qiáng)制性的公權(quán)力，監(jiān)察權(quán)適用于監(jiān)督公職人員的行為。從政治法律角度綜合評(píng)估，紀(jì)委監(jiān)委合署辦公，統(tǒng)一掌握各種反腐資源，其權(quán)力空前厚重且集中，政治地位明顯高于同級(jí)法院和檢察院[30]。此種情形下，各級(jí)人大對(duì)監(jiān)察委員會(huì)進(jìn)行監(jiān)督制約的難度劇增，無(wú)法支配和監(jiān)督黨的紀(jì)委和紀(jì)律監(jiān)督權(quán)[31]，進(jìn)而會(huì)導(dǎo)致監(jiān)察規(guī)范性文件備案審查的溝通不易、反饋不力。實(shí)踐中，對(duì)于監(jiān)察委員會(huì)未能及時(shí)落實(shí)備案審查機(jī)關(guān)提出的審查建議，備案審查機(jī)關(guān)可建議主任會(huì)議要求監(jiān)察委員會(huì)向人民代表大會(huì)提交專項(xiàng)報(bào)告[32]。而對(duì)于專項(xiàng)報(bào)告后備案審查機(jī)關(guān)與監(jiān)察委員會(huì)如何溝通則語(yǔ)焉不詳。故此，人大常委會(huì)與監(jiān)察委員會(huì)間的溝通反饋亟待加強(qiáng)。

三、制度構(gòu)建：基于中國(guó)特色的監(jiān)察規(guī)范性文件備案審查

（一）監(jiān)察規(guī)范性文件備案審查的適用原則

1.有件必備、有備必審、有錯(cuò)必糾的原則。有件必備、有備必審、有錯(cuò)必糾原則是備案審查制度中共識(shí)性的基本原則，其中有件必備原則的主體針對(duì)的是各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)，而有備必審原則和有錯(cuò)必糾原則則主要針對(duì)備案審查機(jī)關(guān)。具體來(lái)說(shuō)，有件必備是指監(jiān)察委員會(huì)制定的屬于備案審查范圍的監(jiān)察規(guī)范性文件應(yīng)當(dāng)及時(shí)報(bào)備審查，不得瞞報(bào)、漏報(bào)、遲報(bào)。有備必審是指?jìng)浒笇彶闄C(jī)關(guān)對(duì)于報(bào)備審查的監(jiān)察規(guī)范性文件應(yīng)當(dāng)及時(shí)按照相關(guān)要求進(jìn)行嚴(yán)格審查，不得備而不審、流于形式。有錯(cuò)必糾是指?jìng)浒笇彶闄C(jī)關(guān)對(duì)于在備案審查過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的監(jiān)察規(guī)范性文件存在的問題應(yīng)當(dāng)及時(shí)作出處理，提出審查建議，由監(jiān)察委員會(huì)進(jìn)行糾正，不得推脫、視而不見。監(jiān)察規(guī)范性文件備案審查工作須監(jiān)察委員會(huì)和備案審查機(jī)關(guān)雙方合力方可順利進(jìn)行，該原則對(duì)雙方主體均提出一定的要求。

2.依法審查原則。法治國(guó)家建設(shè)要求各項(xiàng)工作依法進(jìn)行，備案審查工作同樣須依法進(jìn)行。監(jiān)察規(guī)范性文件備案審查須遵循依法審查原則。依法審查原則要求備案審查機(jī)關(guān)依照法定權(quán)限，在其職責(zé)范圍內(nèi)依照法定程序、法定基準(zhǔn)對(duì)監(jiān)察規(guī)范性文件進(jìn)行備案審查，依法進(jìn)行處理。依法審查原則要求監(jiān)察規(guī)范性文件備案審查工作摒棄傳統(tǒng)的政治性備案審查思維模式，在法治思維模式下進(jìn)行審查。依法審查原則與新時(shí)代法治國(guó)家建設(shè)的基本要求相吻合，有助于推動(dòng)紀(jì)法貫通和法法銜接。

（二）監(jiān)察規(guī)范性文件備案審查的模式

1.主動(dòng)審查模式。主動(dòng)審查模式是人大和監(jiān)察委員會(huì)依據(jù)相關(guān)權(quán)限審查監(jiān)察規(guī)范性文件合法適當(dāng)與否。監(jiān)察委員會(huì)主動(dòng)審查監(jiān)察規(guī)范性文件，體現(xiàn)監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部“自查自糾”的特點(diǎn)，要求監(jiān)察機(jī)關(guān)具有極強(qiáng)的自律性和守法性。基于監(jiān)察內(nèi)部關(guān)系，單純依靠監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部主動(dòng)審查，在某種程度上難以起到有效的糾正效果。因此，人大主動(dòng)審查監(jiān)察規(guī)范性文件十分必要，有助于更好地發(fā)揮外部監(jiān)督功效。通常來(lái)說(shuō)，主動(dòng)審查模式主要針對(duì)社會(huì)關(guān)注度高、對(duì)社會(huì)公眾產(chǎn)生重大影響等規(guī)范性文件。

2.被動(dòng)審查模式。被動(dòng)審查模式是指公民、有關(guān)機(jī)關(guān)組織等主體向備案審查機(jī)關(guān)提出審查建議，要求對(duì)監(jiān)察規(guī)范性文件進(jìn)行備案審查。被動(dòng)審查模式體現(xiàn)了社會(huì)主體積極主動(dòng)參與國(guó)家治理的特點(diǎn)。本文認(rèn)為，被動(dòng)審查模式下應(yīng)對(duì)相關(guān)主體提出審查作一定的限制，這有助于減輕備案審查工作的強(qiáng)度，降低監(jiān)察規(guī)范性文件備案審查工作的頻率與次數(shù)，節(jié)約公共資源與成本。同時(shí)，公民、有關(guān)機(jī)關(guān)組織等主體需提供初步的線索材料，便于備案審查機(jī)關(guān)依據(jù)法定審查標(biāo)準(zhǔn)開展審查工作。

（三）監(jiān)察規(guī)范性文件備案審查的基準(zhǔn)

監(jiān)察規(guī)范性文件備案審查的基準(zhǔn)兼具形式基準(zhǔn)與實(shí)質(zhì)基準(zhǔn)，備案審查機(jī)關(guān)在具體進(jìn)行監(jiān)察規(guī)范性文件備案審查工作中應(yīng)當(dāng)綜合進(jìn)行考量，作出明確的處理決定。

1.政治性基準(zhǔn)。監(jiān)察規(guī)范性文件制定的出發(fā)點(diǎn)是為了推動(dòng)紀(jì)檢監(jiān)察工作的高效有序規(guī)范開展，具有濃厚的政治色彩?；诖耍O(jiān)察規(guī)范性文件備案審查的基準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)將政治性基準(zhǔn)置于首要地位，這與監(jiān)察規(guī)范性文件的屬性有著密切的關(guān)系。政治性基準(zhǔn)主要審查監(jiān)察規(guī)范性文件是否認(rèn)真貫徹落實(shí)習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想;是否堅(jiān)持習(xí)近平法治思想的核心要義;是否同黨和國(guó)家的大政方針、基本路線、基本方略保持一致;是否與黨和國(guó)家法治反腐的重大決策部署相吻合;是否嚴(yán)格遵守黨和國(guó)家的政治紀(jì)律;等等。監(jiān)察規(guī)范性文件備案審查中政治性基準(zhǔn)是備案審查工作的前提基礎(chǔ)，需要高度重視。

2.合法性基準(zhǔn)。監(jiān)察規(guī)范性文件備案審查制度是中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系中的重要環(huán)節(jié)。紀(jì)檢監(jiān)察的具體規(guī)定理應(yīng)合乎法律的規(guī)定，不得與之相違背、相抵觸。故此，監(jiān)察規(guī)范性文件的合法性基準(zhǔn)主要審查監(jiān)察規(guī)范性文件是否合法的問題。合法性基準(zhǔn)是監(jiān)察法治化的底線要求，任何監(jiān)察規(guī)范性文件均不得突破該底線。合法性基準(zhǔn)可以結(jié)合制定主體、制定權(quán)限、制定程序、文件內(nèi)容等要件進(jìn)行考量[33]。合法性基準(zhǔn)主要審查監(jiān)察規(guī)范性文件是否與憲法、立法法及監(jiān)察法等基本法律相一致;是否同黨內(nèi)法規(guī)相沖突;是否對(duì)同一事項(xiàng)的規(guī)定與監(jiān)察法規(guī)相抵觸;是否違背監(jiān)察立法的基本理念和基本精神;是否依法定程序制定監(jiān)察規(guī)范性文件;相關(guān)主體是否具有制定監(jiān)察規(guī)范性文件的法定權(quán)限;等等。合法性基準(zhǔn)能夠保持法制的統(tǒng)一性，減少不合法的監(jiān)察規(guī)范性文件，增強(qiáng)法治體系的協(xié)調(diào)性和規(guī)范性。

3.合理性基準(zhǔn)。監(jiān)察規(guī)范性文件的內(nèi)容是否適當(dāng)，須以合理性基準(zhǔn)進(jìn)行界定。合理性基準(zhǔn)主要審查監(jiān)察規(guī)范性文件規(guī)定的內(nèi)容是否處于一種“均衡”的狀態(tài)，是否存在不合理、不公平、不恰當(dāng)?shù)那樾巍＞唧w來(lái)說(shuō)，監(jiān)察規(guī)范性文件規(guī)定的內(nèi)容、措施是否符合監(jiān)察工作的實(shí)際需要，兩者間是否彼此明顯脫離;監(jiān)察規(guī)范性文件要求監(jiān)察對(duì)象履行的義務(wù)與享有的權(quán)利是否協(xié)調(diào)統(tǒng)一;監(jiān)察規(guī)范性文件規(guī)定的對(duì)監(jiān)察對(duì)象的處置結(jié)果與其實(shí)施的行為是否相當(dāng);是否會(huì)造成重大的社會(huì)不良影響;等等。合理性基準(zhǔn)能夠減少監(jiān)察委員會(huì)不當(dāng)侵害監(jiān)察對(duì)象合法權(quán)益情形的發(fā)生，以達(dá)至公益與私益的平衡。考慮到備案審查機(jī)關(guān)在運(yùn)用合理性基準(zhǔn)進(jìn)行審查時(shí)的尺度把握，筆者認(rèn)為可以引入行政法中的比例原則進(jìn)行法益之間的價(jià)值衡量。

4.規(guī)范性基準(zhǔn)。合格的監(jiān)察規(guī)范性文件須滿足基本的規(guī)范性要求。規(guī)范性基準(zhǔn)需要審查監(jiān)察規(guī)范性文件基本格式是否適當(dāng)、體例形式是否正確、相關(guān)表述是否規(guī)范、提交材料是否符合規(guī)定等。

（四）監(jiān)察規(guī)范性文件備案審查的程序

基于監(jiān)察規(guī)范性文件備案審查的自身特性，本文認(rèn)為監(jiān)察規(guī)范性文件備案審查應(yīng)包括報(bào)備、審查、處理、監(jiān)督四個(gè)程序環(huán)節(jié)。

1.報(bào)備。報(bào)備是監(jiān)察規(guī)范性文件備案審查的首要環(huán)節(jié)，影響著后續(xù)相應(yīng)程序的進(jìn)展。具體來(lái)說(shuō)，應(yīng)當(dāng)報(bào)備的監(jiān)察規(guī)范性文件，自發(fā)布之日起在合理期限內(nèi)由制定機(jī)關(guān)進(jìn)行報(bào)備。若出現(xiàn)未按照規(guī)定時(shí)限履行報(bào)備義務(wù)的情形時(shí)，備案審查機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)責(zé)令制定機(jī)關(guān)限期進(jìn)行報(bào)備，必要時(shí)可進(jìn)行通報(bào)。在監(jiān)察規(guī)范性文件報(bào)備的過(guò)程中，須進(jìn)行一定的備案說(shuō)明，可包括監(jiān)察規(guī)范性文件制定的背景、依據(jù)、政策來(lái)源、審議簽發(fā)流程等內(nèi)容。

2.審查。審查是監(jiān)察規(guī)范性文件備案審查中的核心環(huán)節(jié)。備案審查機(jī)關(guān)對(duì)符合審查要求的監(jiān)察規(guī)范性文件，應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行登記，并依據(jù)監(jiān)察規(guī)范性文件備案審查的基準(zhǔn)進(jìn)行具體的審查。結(jié)合監(jiān)察規(guī)范性文件備案審查的基準(zhǔn)，備案審查機(jī)關(guān)在審查過(guò)程中應(yīng)當(dāng)注意不影響監(jiān)察工作的正常開展，減少對(duì)監(jiān)察人員的干涉。對(duì)于監(jiān)察規(guī)范性文件中內(nèi)容復(fù)雜、敏感度高、專業(yè)性強(qiáng)、覆蓋面廣的內(nèi)容，備案審查機(jī)關(guān)可以進(jìn)行多方面的意見征詢，或者成立專門小組組織調(diào)研，進(jìn)行論證。經(jīng)過(guò)意見征詢環(huán)節(jié)或者調(diào)研論證環(huán)節(jié)，備案審查機(jī)關(guān)得出具體的結(jié)論。備案審查機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)監(jiān)察規(guī)范性文件可能存在違法不當(dāng)情形時(shí)，可以向同級(jí)監(jiān)察委員會(huì)提出備案審查建議。同級(jí)監(jiān)察委員會(huì)應(yīng)當(dāng)及時(shí)進(jìn)行研究核查，以適當(dāng)方式進(jìn)行結(jié)果的反饋，不得延誤。審查過(guò)程中備案審查機(jī)關(guān)與同級(jí)監(jiān)察委員會(huì)應(yīng)當(dāng)互相配合，保持信息的暢通，依法進(jìn)行審查。在審查過(guò)程中，對(duì)于監(jiān)察規(guī)范性文件存在的問題，備案審查機(jī)關(guān)可以進(jìn)行內(nèi)部溝通，要求報(bào)備機(jī)關(guān)進(jìn)行相應(yīng)的情況說(shuō)明。報(bào)備機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在法定時(shí)限內(nèi)就有關(guān)事項(xiàng)說(shuō)明理由，并提出處理建議。備案審查機(jī)關(guān)參考報(bào)備機(jī)關(guān)的情況說(shuō)明進(jìn)行具體的審查。

3.處理。備案審查機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)監(jiān)察規(guī)范性文件制定要求，對(duì)報(bào)備的監(jiān)察規(guī)范性文件作出相應(yīng)的處理決定，并督促報(bào)備機(jī)關(guān)及時(shí)辦理。

第一，對(duì)符合要求的監(jiān)察規(guī)范性文件予以備案通過(guò)，及時(shí)反饋報(bào)備機(jī)關(guān)。此種情形下，監(jiān)察規(guī)范性文件不存在問題或者存在不產(chǎn)生重大影響的輕微瑕疵。不產(chǎn)生重大影響的輕微瑕疵的情形主要包括：（一）不存在原則性問題，規(guī)范性方面存在不足的;（二）政治性表述不夠精準(zhǔn)的;（三）文件制定程序存在輕微瑕疵的;（四）內(nèi)容規(guī)定存在引起誤解的;（五）其他輕微情形。對(duì)于不產(chǎn)生重大影響的輕微瑕疵的情形，備案審查機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)予以備案通過(guò)，并向報(bào)備機(jī)關(guān)告知相關(guān)情況。第二，對(duì)于監(jiān)察規(guī)范性文件中違法不當(dāng)?shù)膬?nèi)容，不予備案通過(guò)，并要求報(bào)備機(jī)關(guān)進(jìn)行糾正。違法不當(dāng)?shù)膬?nèi)容主要包括下列情形：（一）違反黨規(guī)國(guó)法規(guī)定的;（二）違反黨和國(guó)家的政治紀(jì)律、策略方針、路線方略、重大決策的;（三）制定主體、權(quán)限、程序、內(nèi)容不合法的;（四）明顯不符合常理的;（五）其他違法不當(dāng)情形。報(bào)備機(jī)關(guān)在收到審查糾正建議后，要按照審查糾正建議進(jìn)行完善。對(duì)于完善后的監(jiān)察規(guī)范性文件滿足備案審查基準(zhǔn)的，予以備案通過(guò)。對(duì)于未在法定時(shí)限內(nèi)進(jìn)行糾正完善，且無(wú)正當(dāng)理由的，備案審查機(jī)關(guān)可以向報(bào)備機(jī)關(guān)的上一級(jí)監(jiān)察委員會(huì)提出審查建議，由上一級(jí)監(jiān)察委員會(huì)督促報(bào)備機(jī)關(guān)進(jìn)行糾正完善。對(duì)于糾正完善后的監(jiān)察規(guī)范性文件經(jīng)審查符合相關(guān)要求的，應(yīng)當(dāng)按照法定程序予以備案通過(guò)。

4.監(jiān)督。備案審查機(jī)關(guān)在作出具體處理決定后，應(yīng)當(dāng)監(jiān)督監(jiān)察規(guī)范性文件的整改情況，而非發(fā)出備案審查建議就簡(jiǎn)單了之。監(jiān)督程序是監(jiān)察規(guī)范性文件備案審查程序的最后環(huán)節(jié)，關(guān)系監(jiān)察規(guī)范性文件備案審查建議能否具體落實(shí)。備案審查機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)關(guān)注監(jiān)察規(guī)范性文件備案審查建議的落實(shí)情況。備案審查機(jī)關(guān)要主動(dòng)追蹤備案審查建議的落實(shí)進(jìn)度，及時(shí)掌握監(jiān)察規(guī)范性文件的整改狀態(tài)，督促監(jiān)察規(guī)范性文件制定機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)察規(guī)范性文件及時(shí)進(jìn)行糾正完善。對(duì)于不積極配合監(jiān)察規(guī)范性文件糾正完善的相關(guān)單位的負(fù)有責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)人員和直接責(zé)任人員，可以依法追究其相應(yīng)黨紀(jì)政務(wù)責(zé)任。

（五）監(jiān)察規(guī)范性文件備案審查的溝通反饋

備案審查的目的在于對(duì)違法不當(dāng)?shù)谋O(jiān)察規(guī)范性文件予以糾正，避免適用中可能產(chǎn)生的危害。為此，需要積極搭建溝通平臺(tái)，完善聯(lián)動(dòng)機(jī)制。

1.建立統(tǒng)一的監(jiān)察規(guī)范性文件備案審查信息平臺(tái)。信息社會(huì)中應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)信息資源的共享，避免信息不對(duì)稱的情形發(fā)生。中共中央印發(fā)的《法治中國(guó)建設(shè)規(guī)劃（2020—2025年）》提出，要“加快建立全國(guó)統(tǒng)一的備案審查信息平臺(tái)”?；诖?，監(jiān)察規(guī)范性文件備案審查亦應(yīng)著手建立統(tǒng)一的備案審查信息平臺(tái)。具體來(lái)說(shuō)，監(jiān)察規(guī)范性文件備案審查信息平臺(tái)是用于存儲(chǔ)備案的監(jiān)察規(guī)范性文件的專門性信息平臺(tái)。監(jiān)察委員會(huì)可以通過(guò)電子傳輸方式對(duì)監(jiān)察規(guī)范性文件進(jìn)行報(bào)備，查詢監(jiān)察規(guī)范性文件備案審查的程序要求、審查進(jìn)度、具體建議等相關(guān)內(nèi)容，及時(shí)進(jìn)行監(jiān)察規(guī)范性文件的糾正完善。各級(jí)人大常委會(huì)可將監(jiān)察規(guī)范性文件備案審查建議在線提交備案審查信息平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)監(jiān)察規(guī)范性文件備案審查的高效化、便捷化、信息化。建立統(tǒng)一的監(jiān)察規(guī)范性文件備案審查信息平臺(tái)的優(yōu)勢(shì)表現(xiàn)為：第一，有助于加強(qiáng)監(jiān)察規(guī)范性文件備案審查的信息披露水平，增強(qiáng)監(jiān)察規(guī)范性文件備案審查的透明度;第二，有助于保持監(jiān)察規(guī)范性文件備案審查的審查結(jié)果互通，避免各地的備案審查結(jié)果出現(xiàn)較大差異;第三，有助于提升監(jiān)察規(guī)范性文件備案審查的法律效力，避免監(jiān)察規(guī)范性文件備案審查流于形式。

2.加強(qiáng)相關(guān)部門的協(xié)調(diào)溝通，完善協(xié)同聯(lián)動(dòng)機(jī)制。我國(guó)的備案審查制度是以“溝通”“協(xié)商”為主的共識(shí)性糾錯(cuò)模式[34]。監(jiān)察規(guī)范性文件備案審查實(shí)質(zhì)上是人大與監(jiān)察委員會(huì)之間的“溝通”與“協(xié)商”過(guò)程。監(jiān)察規(guī)范性文件最終呈現(xiàn)的內(nèi)容體現(xiàn)著兩者間的溝通效果。為此，監(jiān)察規(guī)范性文件備案審查制度中應(yīng)當(dāng)建立人大與監(jiān)察委員會(huì)的聯(lián)動(dòng)溝通機(jī)制。首先，加強(qiáng)人大內(nèi)部的協(xié)調(diào)溝通。各級(jí)人大對(duì)于同級(jí)監(jiān)察委員會(huì)制定的監(jiān)察規(guī)范性文件進(jìn)行備案審查時(shí)，對(duì)于無(wú)法確定監(jiān)察規(guī)范性文件是否抵觸憲法、法律時(shí)，應(yīng)當(dāng)在人大系統(tǒng)內(nèi)部進(jìn)行有效的溝通，形成統(tǒng)一的處理意見。具體的溝通方式可以采取召開專門的會(huì)議進(jìn)行討論，集體進(jìn)行表決，形成書面性的依據(jù)。其次，加強(qiáng)人大與監(jiān)察委員會(huì)、紀(jì)委的協(xié)調(diào)溝通。紀(jì)委監(jiān)委合署辦公背景下，監(jiān)察規(guī)范性文件與黨內(nèi)規(guī)范性文件的聯(lián)系十分密切，兩者相互滲透。對(duì)此，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)監(jiān)察規(guī)范性文件備案審查與黨內(nèi)規(guī)范性文件備案審查的聯(lián)動(dòng)機(jī)制。在監(jiān)察規(guī)范性文件備案審查中，人大應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)與監(jiān)察委員會(huì)、紀(jì)委的溝通，對(duì)于監(jiān)察委員會(huì)、紀(jì)委聯(lián)合制發(fā)的監(jiān)察規(guī)范性文件，可邀請(qǐng)監(jiān)察委員會(huì)、紀(jì)委及其他相關(guān)主體進(jìn)行專門的備案審查討論，聽取監(jiān)察委員會(huì)、紀(jì)委的意見，提出備案審查建議，督促制發(fā)機(jī)關(guān)進(jìn)行相應(yīng)內(nèi)容調(diào)整。

（六）監(jiān)察規(guī)范性文件備案審查的責(zé)任追究

建立嚴(yán)格的備案審查責(zé)任追究制度是監(jiān)察規(guī)范性文件備案審查制度的末端環(huán)節(jié)，有助于督促有關(guān)單位和人員對(duì)監(jiān)察規(guī)范性文件備案審查工作的重視，積極配合人大進(jìn)行備案審查工作的具體推進(jìn)，保障監(jiān)察規(guī)范性文件備案審查制度的有效構(gòu)建。對(duì)于落實(shí)監(jiān)察規(guī)范性文件備案審查工作不力的有關(guān)單位負(fù)有責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)人員和直接責(zé)任人員，應(yīng)當(dāng)給予責(zé)任追究。具體來(lái)說(shuō)，有以下幾種情形：第一，對(duì)于監(jiān)察規(guī)范性文件備案審查工作不重視，組織領(lǐng)導(dǎo)不力，造成嚴(yán)重后果的;第二，違反監(jiān)察規(guī)范性文件報(bào)備程序和時(shí)限要求，不及時(shí)報(bào)備或者不予報(bào)備，造成嚴(yán)重后果的;第三，對(duì)于備案審查機(jī)關(guān)提出的備案審查建議不及時(shí)整改或者整改不到位，造成嚴(yán)重后果的;第四，其他情形。此外，對(duì)于備案審查機(jī)關(guān)及其工作人員違反監(jiān)察規(guī)范性文件備案審查程序要求、懈怠不作為、出現(xiàn)明顯錯(cuò)誤等情形時(shí)，也應(yīng)當(dāng)對(duì)負(fù)有責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)人員和直接責(zé)任人員進(jìn)行相應(yīng)責(zé)任的追究。此外，由于人大與監(jiān)察委員會(huì)分屬兩個(gè)不同的系統(tǒng)，人大無(wú)法直接對(duì)監(jiān)察人員進(jìn)行責(zé)任追究。人大在提出監(jiān)察規(guī)范性文件備案審查建議后，對(duì)于不配合的監(jiān)察人員，可向同級(jí)監(jiān)察委員會(huì)、上一級(jí)監(jiān)察委員會(huì)提出處分建議，由監(jiān)察委員會(huì)對(duì)監(jiān)察人員依據(jù)《監(jiān)察法》《公職人員政務(wù)處分法》等作出處理，追究其相應(yīng)責(zé)任。

四、結(jié)語(yǔ)

從現(xiàn)行監(jiān)察規(guī)范性文件備案審查制度考察入手，可以發(fā)現(xiàn)，監(jiān)察規(guī)范性文件備案審查的立法呈現(xiàn)碎片化的特點(diǎn)，監(jiān)察規(guī)范性文件備案審查工作面臨諸多困局，統(tǒng)一的監(jiān)察規(guī)范性文件備案審查制度亟待出臺(tái)。本文認(rèn)為，構(gòu)建監(jiān)察規(guī)范性文件備案審查制度要堅(jiān)持有件必備、有備必審、有錯(cuò)必糾和依法審查的基本原則，進(jìn)而依據(jù)實(shí)際情況選擇適用主動(dòng)審查模式抑或被動(dòng)審查模式進(jìn)行備案審查工作，以政治性、合法性、合理性、規(guī)范性作為監(jiān)察規(guī)范性文件備案審查的基準(zhǔn)，遵循報(bào)備、審查、處理等法定程序?qū)ΡO(jiān)察規(guī)范性文件作出實(shí)體處理決定。同時(shí)，要監(jiān)督備案審查建議的落實(shí)情況，做好監(jiān)察規(guī)范性文件備案審查的公開工作，建立統(tǒng)一的監(jiān)察規(guī)范性文件備案審查信息平臺(tái)，加強(qiáng)人大與監(jiān)察委員會(huì)等部門之間的協(xié)調(diào)溝通，并實(shí)施監(jiān)察規(guī)范性文件備案審查的責(zé)任追究。通過(guò)監(jiān)察規(guī)范性文件備案審查制度的構(gòu)建，發(fā)揮人大外部監(jiān)督職能，確保監(jiān)察活動(dòng)的規(guī)范有序展開。

注釋：

[1]監(jiān)察立法性文件主要包含兩類：第一，全國(guó)人大及其常委會(huì)制定的監(jiān)察基本法;第二，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)依據(jù)法律規(guī)定制定的監(jiān)察法規(guī)。監(jiān)察規(guī)范性文件不屬于立法范疇，制定主體較為廣泛。

[2]監(jiān)察內(nèi)部規(guī)范性文件包括關(guān)于監(jiān)察人員的人事調(diào)整、表彰獎(jiǎng)勵(lì)、處分處理以及監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部日常管理等事項(xiàng)的文件;印發(fā)領(lǐng)導(dǎo)講話、年度工作要點(diǎn)、工作總結(jié)等內(nèi)容的文件;請(qǐng)示、報(bào)告、會(huì)議活動(dòng)通知、會(huì)議紀(jì)要、情況通報(bào)等文件。一般而言，監(jiān)察內(nèi)部規(guī)范性文件具有內(nèi)部效力，不應(yīng)納入備案審查范圍。對(duì)于部分具有“外溢性”的監(jiān)察內(nèi)部規(guī)范性文件，對(duì)監(jiān)察對(duì)象的實(shí)際權(quán)益產(chǎn)生影響時(shí)，理應(yīng)納入備案審查范圍。

[3]秦前紅、石澤華：《監(jiān)察法規(guī)的性質(zhì)、地位及其法治化》，載《法學(xué)論壇》2020年第6期。

[4][6]秦前紅：《監(jiān)察改革中的法治工程》，譯林出版社2020年版，第278、247頁(yè)。

[5]秦前紅、葉海波：《國(guó)家監(jiān)察制度改革研究》，法律出版社2018年版，第80頁(yè)。

[7]周尚君：《堅(jiān)持以人民為中心的法治思想》，載《法學(xué)雜志》2021年第1期。

[8]趙宬斐：《黨內(nèi)法規(guī)“一元多維”備案審查模式及效能發(fā)揮》，載《蘇州大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2018年第5期。

[9]秦前紅：《監(jiān)察法學(xué)教程》，法律出版社2019年版，第290頁(yè)。

[10]參見趙樂際代表中央紀(jì)律檢查委員會(huì)常務(wù)委員會(huì)作題為“推動(dòng)新時(shí)代紀(jì)檢監(jiān)察工作高質(zhì)量發(fā)展 以優(yōu)異成績(jī)慶祝中國(guó)共產(chǎn)黨成立100周年”的工作報(bào)告。

[11]曾哲、丁俊文：《問題展開與路徑闡釋：依法監(jiān)察理論與地方監(jiān)察立法之證成》，載《河北法學(xué)》2020年第10期。

[12]秦前紅、石澤華：《論依法監(jiān)察與監(jiān)察立法》，載《法學(xué)論壇》2019年第5期。

[13]游鐘豪、林來(lái)梵：《監(jiān)察法規(guī)立法規(guī)制探討》，載《福建師范大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2020年第6期。

[14]葉海波：《從“紀(jì)檢立規(guī)”到“監(jiān)察立法”：深化國(guó)家監(jiān)察體制改革法治路徑的優(yōu)化》，載《政治與法律》2020年第8期。

[15][28][31]秦前紅：《人大監(jiān)督監(jiān)察委員會(huì)的主要方式與途徑——以國(guó)家監(jiān)督體系現(xiàn)代化為視角》，載《法律科學(xué)》2020第2期。

[16]李云霖、銀鷹、岳天明：《人大及其常委會(huì)監(jiān)督監(jiān)察委員會(huì)的邏輯與作為》，載《湖南科技大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2020年第4期。

[17]李少文：《人大如何加強(qiáng)對(duì)監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)督》，載《中國(guó)黨政干部論壇》2020年第6期。

[18]周佑勇：《對(duì)監(jiān)督權(quán)的再監(jiān)督——地方人大監(jiān)督地方監(jiān)察委員會(huì)的法治路徑》，載《中外法學(xué)》2020年第2期。

[19]李林：《堅(jiān)持在法治軌道上推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化》，載《暨南學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2021年第1期。

[20]參見趙樂際代表中央紀(jì)律檢查委員會(huì)常務(wù)委員會(huì)作題為“堅(jiān)持和完善黨和國(guó)家監(jiān)督體系 為全面建成小康社會(huì)提供堅(jiān)強(qiáng)保障”的工作報(bào)告。

[21]參見2019年12月25日發(fā)布的全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)法制工作委員會(huì)關(guān)于2019年備案審查工作情況的報(bào)告。

[22]2019年12月16日第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第四十四次委員長(zhǎng)會(huì)議通過(guò)的《法規(guī)、司法解釋備案審查工作辦法》規(guī)定，監(jiān)察法規(guī)由國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)辦公廳報(bào)送全國(guó)人大常委會(huì)備案。

[23]2021年1月20日發(fā)布的全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)法制工作委員會(huì)關(guān)于2020年備案審查工作情況的報(bào)告。

[24]參見《青海省各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)規(guī)范性文件備案審查條例》。

[25]參見《湖北省各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)規(guī)范性文件備案審查工作條例》。

[26]張?jiān)葡觯骸侗O(jiān)察法學(xué)新論》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2020年版，第257頁(yè)。

[27]孫波：《論規(guī)范性文件備案審查結(jié)果的溯及力》，載《政治與法律》2021年第1期。

[29]有學(xué)者主張，規(guī)范性文件備案審查的標(biāo)準(zhǔn)可歸納為規(guī)范維度、實(shí)效維度和道德維度。參見董高群：《規(guī)范性文件備案審查中的幾個(gè)理論和實(shí)踐問題》，載《人大研究》2020年第12期。

[30]童之偉：《對(duì)監(jiān)察委員會(huì)自身的監(jiān)督制約何以強(qiáng)化》，載《法學(xué)評(píng)論》2017年第1期。

[32]祝曉光、袁任新：《規(guī)范性文件備案審查范圍探究》，載《河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)學(xué)報(bào)（綜合版）》2020年第2期。

[33]朱芒：《規(guī)范性文件的合法性要件——首例附帶性司法審查判決書評(píng)析》，載《法學(xué)》2016年第11期。

[34]李松峰：《“溝通”與“協(xié)商”是符合國(guó)情的備案審查方式》，載《法學(xué)》2019年第3期。

（作者分別系西北大學(xué)法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，西北大學(xué)監(jiān)察法治研究中心主任;西北大學(xué)監(jiān)察法治研究中心研究人員）