徐迎壽 林震

Research and Exploration

研究探討

全面推進林長制改革是貫徹習(xí)近平生態(tài)文明思想的生動實踐，是加強生態(tài)文明建設(shè)的有力舉措，是促進林草治理體系和治理能力現(xiàn)代化的有效手段，是落實新發(fā)展理念的具體行動。

全面推行林長制改革對生態(tài)文明建設(shè)和林草事業(yè)、林草系統(tǒng)的影響極為深遠，事關(guān)中華民族永續(xù)發(fā)展，是滿足廣大人民群眾不斷增長的良好生態(tài)需求的重大方略，也是各級黨委、政府和全國各級林草部門當前和今后一個時期重要且重大的政治任務(wù)，對于我國強化林草資源管理和發(fā)展具有重要的價值和意義。

一、習(xí)近平生態(tài)文明思想為林長制改革提供根本遵循

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央深刻回答了為什么建設(shè)生態(tài)文明、建設(shè)什么樣的生態(tài)文明、怎樣建設(shè)生態(tài)文明的重大理論和實踐問題，形成了習(xí)近平生態(tài)文明思想。習(xí)近平生態(tài)文明思想蘊含的科學(xué)自然觀、綠色發(fā)展觀、整體系統(tǒng)觀，全景揭示了生態(tài)文明建設(shè)的戰(zhàn)略全貌，為推進林長制改革提供了方向指引和根本遵循。

林長制改革是踐行“堅持人與自然和諧共生”理念的重大舉措。習(xí)近平總書記強調(diào)“堅持人與自然和諧共生。建設(shè)生態(tài)文明是中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計”。生態(tài)環(huán)境是關(guān)系黨的使命宗旨的重大政治問題，也是關(guān)系民生的重大社會問題。隨著物質(zhì)文化生活水平不斷提高，人民群眾對優(yōu)美生態(tài)環(huán)境和美好生態(tài)產(chǎn)品需求日益增長。林長制改革旨在堅持綠色發(fā)展、生態(tài)惠民，針對不同區(qū)域森林和草原等生態(tài)系統(tǒng)保護管理中存在的突出問題，按照山水林田湖草系統(tǒng)治理要求，全面提升林草資源的生態(tài)、經(jīng)濟、社會功能，不斷滿足人民群眾對優(yōu)美生態(tài)環(huán)境、優(yōu)良生態(tài)產(chǎn)品、優(yōu)質(zhì)生態(tài)服務(wù)的需求。林長制改革以習(xí)近平生態(tài)文明思想為指引，貫徹了以人民為中心的發(fā)展思想，科學(xué)把握、正確處理人與自然的關(guān)系，實現(xiàn)了人與自然發(fā)展規(guī)律的重要機制創(chuàng)新。

林長制改革是踐行“綠水青山就是金山銀山”理念的生動實踐。習(xí)近平總書記“綠水青山就是金山銀山”的發(fā)展理念，已成為引領(lǐng)我國走向綠色發(fā)展之路的基本國策。自然生態(tài)是有價值的，保護自然就是增值自然價值和自然資本的過程。同時，要正確處理好保護與發(fā)展的關(guān)系，依靠更多更普遍的創(chuàng)新創(chuàng)造，科學(xué)合理利用林草資源，積極發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)。因此，綠水青山也可以轉(zhuǎn)化為金山銀山。林長制改革重在堅持生態(tài)優(yōu)先、保護為主，嚴格林草資源保護管理，促進生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)。林長制改革以習(xí)近平生態(tài)文明思想為指引，堅定貫徹新發(fā)展理念，是加快推進生態(tài)文明和美麗中國建設(shè)的重要戰(zhàn)略行動。

林長制的實施促進了山水林田的和諧共生——旌德縣祥云村

林長制的實施保護了古徽州地區(qū)的“米糧倉”——旌德縣興隆鎮(zhèn)梯田

林長制改革是踐行“用最嚴格制度最嚴密法治保護生態(tài)環(huán)境”理念的現(xiàn)實路徑。習(xí)近平總書記指出“用最嚴格制度最嚴密法治保護生態(tài)環(huán)境，加快制度創(chuàng)新，強化制度執(zhí)行，讓制度成為剛性的約束和不可觸碰的高壓線”。2019年修訂的《中華人民共和國森林法》明確規(guī)定地方人民政府可以根據(jù)需要建立林長制，這為推進林長制改革提供了法律依據(jù)。林長制改革的核心要義是以法治、制度體系建設(shè)為保障，以監(jiān)督考核為手段，聚焦林草資源保護發(fā)展重點難點工作，建立健全以黨政領(lǐng)導(dǎo)負責(zé)制為核心的責(zé)任體系，明確各級林長的林原資源保護發(fā)展的職責(zé)。林長制改革以習(xí)近平生態(tài)文明思想為指引，對生態(tài)文明法治和制度進行創(chuàng)新和完善，對于推進林草治理體系和治理能力現(xiàn)代化、促進林草事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，意義重大。

二、習(xí)近平生態(tài)文明思想指引下林長制改革的路徑

習(xí)近平生態(tài)文明思想深刻回答了新時代生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護一系列重大理論和實踐問題。森林和草原是重要的自然生態(tài)系統(tǒng)，維護著我國自然生態(tài)安全邊界，對推進生態(tài)文明建設(shè)具有基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性作用，面對新時代林草功能定位和林草資源管理工作中存在的短板和問題，推進林長制改革抓住了制約生態(tài)文明建設(shè)的關(guān)節(jié)點，是加強生態(tài)文明建設(shè)的有力舉措。

堅持以問題為導(dǎo)向，破解發(fā)展難題。黨的十八大以來，我國林草資源保護發(fā)展取得了歷史性成就。但是，我國森林覆蓋率僅23.04%，低于全球30.7%的平均水平，特別是人均森林面積不足世界人均森林面積的1/3。總體上缺林少綠、質(zhì)量不高、生態(tài)脆弱的狀況尚沒有得到根本性改變，生態(tài)產(chǎn)品短缺依然是制約我國可持續(xù)發(fā)展的突出問題。長期以來，林草事業(yè)發(fā)展存在著理念淡化、職責(zé)虛化、權(quán)能碎化、舉措泛化、功能弱化等問題，生態(tài)保護責(zé)任模糊、“誰管誰都不管”的現(xiàn)象突出，統(tǒng)籌兼顧、綜合施策、整體推進的多元主體協(xié)同共治的大格局還沒有完全形成。這些問題的存在，制約了林草領(lǐng)域治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平提升，亟需在機制體制方面深化改革。

部分省份先行先試，形成樣板經(jīng)驗。2016年3月，江西省撫州市臨川區(qū)結(jié)合全域封山育林，探索建立黨政主要領(lǐng)導(dǎo)負責(zé)管山育林的“山長制”，這是林長制改革的雛形。2017年4月，江西省九江市武寧縣出臺《“林長制”工作實施方案》，構(gòu)建縣、鄉(xiāng)、村三級林長體系。2017年，安徽省提出要探索實行林長制，在合肥市、安慶市、宣城市試點。宣城市旌德縣率先出臺《關(guān)于全面推行林長制的意見（試行）》，安慶市印發(fā)《林長制工作方案》，編制全國首個林長制實施規(guī)劃。2017年9月，《中共安徽省委、安徽省人民政府關(guān)于建立林長制的意見》印發(fā)，提出建立以黨政領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制為核心的省、市、縣、鄉(xiāng)、村五級林長體系。2019年4月，國家林業(yè)和草原局致函安徽省政府，同意安徽省創(chuàng)建全國林長制改革示范區(qū)，為全國提供可復(fù)制、可借鑒的經(jīng)驗。

國家層面出臺制度，加強頂層設(shè)計。習(xí)近平總書記高度重視推行林長制工作，親自調(diào)研、親自指示、親自主持會議研究，對全面推行林長制，為保護發(fā)展林草資源、促進生態(tài)文明建設(shè)發(fā)揮更大作用，寄予殷切期望。2020年12月29日，中辦、國辦正式印發(fā)《關(guān)于全面推行林長制的意見》，強化了林長制改革的總體規(guī)劃和頂層設(shè)計。2021年3月19日，國家林業(yè)和草原局研究制定了貫徹落實《關(guān)于全面推行林長制的意見》實施方案，成立國家林業(yè)和草原局林長制工作領(lǐng)導(dǎo)小組，召開全面推行林長制工作會議，明確推進改革的具體要求，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推進林長制改革實施。

地方相繼制定方案，全面推廣實施。目前，全國各省（區(qū)、市）和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團均出臺省級實施文件，啟動林長制改革，林長制改革進入全面推廣實施階段。所有省級單位均由黨委、政府主要負責(zé)同志擔(dān)任雙總林長，實行“雙掛帥”，列入“一把手”工程深入推進改革實施。安徽、江西兩省作為首創(chuàng)和先行先試省份，正在謀劃推進新一輪林長制改革。各地通過加強制度設(shè)計，不斷壓實責(zé)任，整合行政資源，提升林長制改革綜合效能。

三、林長制改革高質(zhì)量實施過程中需重點關(guān)注的問題

習(xí)近平生態(tài)文明思想緊扣時代命題，堅持開拓創(chuàng)新，是一個系統(tǒng)完整、邏輯嚴密的科學(xué)理論體系。在推進林長制改革高質(zhì)量實施過程中，要準確理解習(xí)近平生態(tài)文明思想的科學(xué)內(nèi)涵，充分體現(xiàn)習(xí)近平生態(tài)文明思想的科學(xué)性、指導(dǎo)性和實踐性，重點關(guān)注和正確處理好以下幾個方面的問題。

正確處理林長與林草主管、業(yè)務(wù)部門的關(guān)系。林長制改革高質(zhì)量實施的關(guān)鍵是形成林草資源保護管理多元主體共同參與、協(xié)同共治的大格局，從全局出發(fā)統(tǒng)籌兼顧、綜合施策、整體推進。改革實踐過程中，也要注意林長不是對林草主管、業(yè)務(wù)部門及其負責(zé)人工作的包辦代替，要做到牽頭不包辦，抓總不包攬，統(tǒng)籌不代替，到位不越位。林草主管、業(yè)務(wù)部門及其負責(zé)人要發(fā)揮首創(chuàng)精神，當好參謀，創(chuàng)新實踐，示范引領(lǐng)，管好自己的“責(zé)任田”，形成工作合力。

旌德縣對貧瘠的石質(zhì)山體實施生態(tài)修復(fù)

正確處理好保護與發(fā)展之間的關(guān)系。中央文件要求，要明確地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部保護發(fā)展林草資源目標責(zé)任，保護生物多樣性，增強森林和草原等生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定性，也要牢固樹立和踐行綠水青山就是金山銀山理念，積極推進生態(tài)產(chǎn)業(yè)化和產(chǎn)業(yè)生態(tài)化，不斷滿足人民群眾對優(yōu)美生態(tài)環(huán)境、優(yōu)良生態(tài)產(chǎn)品、優(yōu)質(zhì)生態(tài)服務(wù)的需求。這就要求在改革實踐中，要充分認識到生態(tài)保護與經(jīng)濟發(fā)展是既相互制約，又互相依存、相互促進的辯證關(guān)系，要把經(jīng)濟發(fā)展和生態(tài)保護統(tǒng)籌起來考慮，實現(xiàn)保護與發(fā)展的“雙贏”格局。

正確處理好頂層設(shè)計與落地落細之間的關(guān)系。法治、制度建設(shè)是林長制改革順利推進的基礎(chǔ)和保證，國家、地方均已出臺了實施意見、實施方案，安徽省已頒布了全國首部省級立法《安徽省林長制條例》，為林長制改革提供了基本遵循。下一步的工作重點應(yīng)該是堅持問題導(dǎo)向、目標導(dǎo)向、結(jié)果導(dǎo)向，把配套法治、制度的制定、創(chuàng)新與有效執(zhí)行結(jié)合起來，把構(gòu)建精、實、管用的配套法治、制度體系作為推動林長制改革落地落細的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，著力破解制約改革進程中的體制機制障礙。

正確處理好縱向到底與橫向到邊之間的關(guān)系。在地方層面，構(gòu)建了省、市、縣、鄉(xiāng)、村五級林長體系，實現(xiàn)了縱向到底的林長制設(shè)置模式。但對跨省域、跨地區(qū)的河湖、保護區(qū)等生態(tài)功能區(qū)，如何加強林長之間的協(xié)同聯(lián)動，推動林長制在橫向到邊，在深度和廣度上拓展，現(xiàn)有意見或?qū)嵤┓桨钢芯婕安欢?。這一問題不利于林長制改革的高效實施，需在改革推進過程中予以充分關(guān)注，并有針對性地加以解決，跨省域需國家層面加以協(xié)調(diào)，跨地區(qū)需省級層面加以統(tǒng)籌，形成高效協(xié)同聯(lián)動、改革全覆蓋的體制機制。

四、深化林長制改革高質(zhì)量實施的對策

習(xí)近平生態(tài)文明思想貫穿著馬克思主義的立場、觀點、方法，是唯物辯證法和自然辯證法的統(tǒng)一，是科學(xué)的方法論，是新時代推進生態(tài)文明建設(shè)的根本綱領(lǐng)。林長制改革實踐要更加注重改革的系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性，以更高標準完善配套改革舉措。

厘清林長與林草主管、業(yè)務(wù)部門的責(zé)任邊界。習(xí)近平總書記指出“地方各級黨委和政府主要領(lǐng)導(dǎo)是本行政區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護第一責(zé)任人，各相關(guān)部門要履行好生態(tài)環(huán)境保護職責(zé)，使各部門守土有責(zé)、守土盡責(zé)，分工協(xié)作、共同發(fā)力”。要按照符合習(xí)近平生態(tài)文明思想、符合中央林業(yè)改革精神、符合林業(yè)發(fā)展規(guī)律的要求，建立“林長+”協(xié)作模式，構(gòu)建“黨政同責(zé)、分級負責(zé)、部門聯(lián)動、群眾參與”的多元主體共同參與新機制，提升林草資源保護管理效能。要科學(xué)界定并細化林長、林草主管、業(yè)務(wù)部門及其負責(zé)人的職責(zé)權(quán)限，明確細化各自工作職責(zé)、工作任務(wù)和工作要求。林長的主要職責(zé)是側(cè)重加強領(lǐng)導(dǎo)，統(tǒng)籌謀劃，解決重點難點問題，確保到位不錯位。要科學(xué)確定林長責(zé)任區(qū)域，落實保護發(fā)展林草資源目標責(zé)任制，建立可量化、可考核的工作指標體系，推動各級林長知責(zé)明責(zé)、履職盡責(zé)。要落實林長責(zé)任區(qū)域重難點問題督辦機制，防止各級林長出現(xiàn)“只吹號不沖鋒、只掛帥不出征，只巡護不管理”的情況，力戒形式主義、官僚主義。應(yīng)由林長統(tǒng)籌推進建立部門協(xié)同、齊抓共管工作格局，形成工作合力。各級林草主管、業(yè)務(wù)部門及其負責(zé)人要充分發(fā)揮參謀助手、居中調(diào)度、具體落實的職能，為林長列出重難點問題清單，形成林草資源保護管理合力。此外，各地在推進改革過程中，要考慮林業(yè)資源等情況差別，在林長職責(zé)基本規(guī)范和統(tǒng)一的基礎(chǔ)上，在層級設(shè)計、工作重點、職責(zé)任務(wù)等方面不能一刀切，要因地制宜。

推動生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制落地見效。習(xí)近平總書記指出“要積極探索推廣綠水青山轉(zhuǎn)化為金山銀山的路徑，選擇具備條件的地區(qū)開展生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制試點，探索政府主導(dǎo)、企業(yè)和社會各界參與、市場化運作、可持續(xù)的生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)路徑”。全面推行林長制改革必須堅持創(chuàng)新求實、因地制宜，既要遵循中央提出的總原則、總要求，也要鼓勵基層大膽創(chuàng)新、勇于探索。要在遵循“生態(tài)優(yōu)先，保護為主”原則的基礎(chǔ)上，綜合考慮區(qū)域、資源特點和自然生態(tài)系統(tǒng)的完整性，科學(xué)處理好保護和發(fā)展之間的辯證關(guān)系，在嚴格保護的前提下穩(wěn)妥發(fā)展綠色生態(tài)產(chǎn)業(yè)，打通“綠水青山”和“金山銀山”之間的雙向轉(zhuǎn)換通道，把生態(tài)價值轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟價值和社會價值，實現(xiàn)“綠水青山就是金山銀山、金山銀山助力綠水青山”要求。加速構(gòu)建生態(tài)產(chǎn)品價值核算、確權(quán)、抵押等模式和機制，探索生態(tài)系統(tǒng)生產(chǎn)總值核算實踐，將良好生態(tài)環(huán)境轉(zhuǎn)化成經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展的重要支撐。因地制宜發(fā)展培育林下經(jīng)濟、生態(tài)旅游等綠色發(fā)展的新業(yè)態(tài)新模式，激發(fā)出新的發(fā)展動能，大力提升產(chǎn)業(yè)生態(tài)化、生態(tài)產(chǎn)業(yè)化水平，實現(xiàn)經(jīng)濟與生態(tài)的良性循環(huán)。探索金融支持生態(tài)產(chǎn)品的價值實現(xiàn)機制，推動林業(yè)碳匯等生態(tài)產(chǎn)品通過碳市場實現(xiàn)生態(tài)價值，暢通生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)渠道，為我國實現(xiàn)“碳達峰、碳中和”目標作出貢獻。

構(gòu)建林長制高質(zhì)量實施的保障機制。習(xí)近平總書記指出“只有實行最嚴格的制度、最嚴密的法治，才能為生態(tài)文明建設(shè)提供可靠保障”。要制定與林長制改革實施有關(guān)的配套管理制度或法規(guī)，提升林長制改革實施效果與質(zhì)量，主要有：建立定期通報制度，定期通報林長履職盡責(zé)情況，通報林草資源管理保護、重難點問題解決等進展和狀況；建立信息共享、工作交流機制，總結(jié)推廣各地林長制工作創(chuàng)新做法和經(jīng)驗，打造一批可復(fù)制可推廣的林長制工作示范區(qū)，樹立若干林長制工作品牌；探索建立與林長制有關(guān)的法律法規(guī)，使林長制的推廣和實施做到有法可依；構(gòu)建考核問責(zé)機制，將領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計結(jié)果作為林長考核的重要參考，將林長考核結(jié)果作為地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用、綜合考核評價的重要依據(jù)，對履職盡責(zé)不到位，造成林草資源損害的，嚴格按照有關(guān)規(guī)定追究責(zé)任。要合理應(yīng)用信息化技術(shù)手段，構(gòu)建信息化的林長制管理模式，提升林長制實施的精細化、標準化和規(guī)范化水平。要加強對各級林長尤其是縣級以上林長的系統(tǒng)性專業(yè)培訓(xùn)，提高林長統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、履職盡責(zé)能力。

探索實踐跨區(qū)域、跨部門林長制協(xié)作機制。習(xí)近平總書記指出“要從系統(tǒng)工程和全局角度尋求新的治理之道，不能再是頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳，各管一攤、相互掣肘，而必須統(tǒng)籌兼顧、整體施策、多措并舉，全方位、全地域、全過程開展生態(tài)文明建設(shè)”。要按照“橫向到邊全覆蓋，縱向到底零空隙”目標實施林長制改革，做到縱橫關(guān)聯(lián)，責(zé)任到人，層層傳導(dǎo)壓力，層層抓好落實，確保全覆蓋、無死角、無盲區(qū)。針對跨省域的河湖、保護區(qū)等生態(tài)功能區(qū)，要建立以國家部委為主導(dǎo)的跨省林長制聯(lián)席會協(xié)作機制，強化林長之間溝通協(xié)調(diào)，凝聚合作共識，暢通常態(tài)化協(xié)作機制，開展深層次全面對接、高水平聯(lián)動發(fā)展，避免省際間職責(zé)不清、責(zé)任不實，加快形成跨省共治共享新格局。各地要針對?。ㄊ校﹥?nèi)跨區(qū)域的河湖、保護區(qū)等生態(tài)功能區(qū)，建立以省、市為主導(dǎo)的跨區(qū)域林長制工作協(xié)調(diào)機制，明晰林長之間的管理責(zé)任，協(xié)調(diào)上下游、左右坡等之間的聯(lián)管聯(lián)治，消除管治盲點，避免相互推諉。同時，上一級林長要統(tǒng)籌所屬區(qū)域職能部門，協(xié)調(diào)各方力量，強化對下一級林長的指導(dǎo)和管理，在機構(gòu)設(shè)置、人員配置和財力保障等方面給予支持，強化責(zé)任落實，形成一級抓一級、層層抓落實的工作格局。

五、結(jié)語

林長制改革由地方政府首創(chuàng)、實踐，將保護發(fā)展林草資源、維護自然生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定性作為核心目標，經(jīng)過試點示范，構(gòu)建了我國林草資源治理的新模式，發(fā)揮了試點在改革中的示范、突破和引領(lǐng)作用，有力提升了林業(yè)治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平。目前，林長制改革由地方試點進入全面推行的嶄新階段，各地均高度重視，務(wù)實推動實施，取得了階段性進展，對這一改革要給予肯定和堅持，必將為新時代生態(tài)文明建設(shè)作出更大貢獻。但要實現(xiàn)“全面推行”向“全面見效”轉(zhuǎn)變，還有不少工作要做，要在實踐中繼續(xù)深化，進一步在明確責(zé)任目標、完善保障機制、推廣典型經(jīng)驗等方面下功夫，推動林長制改革走深走實、落地見效。