韓江風

(鄭州大學 政治與公共管理學院,河南 鄭州450001)

一、問題的提出與文獻綜述

20世紀90年代，我國的政府購買社工服務項目率先從上海、深圳、廣州等沿海發(fā)達地區(qū)推廣開來，并逐步擴展到鄭州、成都、重慶，以及內蒙古等中西部地區(qū)［1］。國務院、民政部等也相繼發(fā)布了《關于政府購買社會工作服務的指導意見》《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》等一系列重要文件，進一步推動了政府購買社工服務的實踐進程。不可否認的是，政府購買社工服務項目已經成為中國社會工作發(fā)展的重要推動力之一，同時也是國家加快政府職能轉變，推進國家治理能力和社會治理體系現代化的重要抓手之一。伴隨著政府購買社工服務項目的快速發(fā)展，學界對政府購買社工服務這一新型政社合作模式的研究也呈與日俱增之勢。如果按照利益相關主體的數量及其互動關系來劃分，可以將已有研究大致分為二元主體互動視角、三元主體互動視角、四元以及多元主體互動視角等三種主要類型。

二元主體互動視角主要探究政府部門與社工機構、政府部門與第三方評估機構、專業(yè)社工與街道辦事處、家庭綜合服務中心與街道辦事處、社工與服務對象等二元利益相關主體之間的互動關系。例如，鄭廣懷等認為，政府購買社工服務帶來了“家政式”國家—社會關系的可能性，社工機構有可能淪為向基層政府機構提供人力支援的勞務派遣公司［2］。顧江霞認為，由于政府部門和第三方評估機構都具有同時追求自身經濟利益和公共利益的二重性，雙方有可能形成謀利型合作、失敗型合作、脆弱型合作、開放式合作等合作關系［3］。朱健剛等發(fā)現，專業(yè)社工以政府購買服務的形式被吸納進街道的權力網絡后，產生了外部服務行政化、內部治理官僚化和專業(yè)建制化等問題［4］。白銳等認為，政府購買服務初期，合法性約束強，資源約束弱，家庭綜合服務中心與街道辦呈現出疏離的政社關系；在后期，資源約束強，合法性約束弱，政社關系轉變?yōu)榍度耄粰嗔εc控制的約束則貫穿全程，所以二者關系呈現出“疏離—嵌入”的狀態(tài)［5］。童敏等認為，我國本土社會工作中社工和服務對象是“我找你”的關系，與西方“你找我”那種以需求為導向、抽離日常生活的“科學化”的普遍邏輯有很大區(qū)別［6］。

三元主體互動視角主要分析政府部門、社工機構與服務對象，民政局、街道辦和社工機構，政府部門、社工機構與社工協會等三元利益相關主體之間的互動關系。例如，基于廣州市近十年來購買社工服務的實踐，丁瑜等發(fā)現購買方、承接方與服務使用者之間的關系不是上下分層的線性關系，而是三中心、多向、立體的輪狀關系，是互相牽制、互相影響、互相促成的“共生共贏”的利益共同體關系［7］。基于“多層級政府”維度，陳天祥等分析了民政局、街道辦和社工機構三大主體在社會服務購買過程中的復雜關系模式，即正式的委托代理關系、動態(tài)演變的吸納關系和合謀關系［8］。韓江風認為，當社會工作協會作為第三方評估機構開展評估業(yè)務時，有可能在政府部門和社工機構之間充當“和事佬”的角色，最終導致第三方評估失靈［9］。

四元以及多元主體的互動研究目前還比較少，且相關研究多是以二元互動關系的簡單累加來代替多元主體之間的互動結構，并沒有很好地闡述多元主體之間的互動關系。例如，曹迪等認為，政府購買社會工作服務中涉及政府、社會工作機構、社會大眾、第三方評估組織等四元主體；根據雙主體間關系測度模型，社工機構在購買、服務、評估三層維度下與其他三個主體分別形成整合自主關系、自主式參與關系、建設式評估關系時，主體間關系可以實現良性運行［10］。朱志偉認為，完整的政府購買服務制度安排應該包括供給、生產、消費、監(jiān)督、協助五個環(huán)節(jié)，相應地有服務供給者、生產者、消費者、監(jiān)督者、協助者五類行為主體，并強調政府、社會組織、服務對象、第三方評估組織及志愿者在其中的作用［11］。王家合以合法性、權力性和緊迫性三種屬性為標準，識別了用人單位、社工組織、地方政府、服務對象、志愿者、捐贈者、第三方評估機構、社工協會、媒體等9 類利益相關主體，但只是分析了地方政府、用人單位、社工機構、服務對象等四類確定型利益相關者的利益要求和利益沖突，而忽略了其他五類利益相關者的互動關系，且九類主體的劃分多有不妥之處［12］。

綜上所述，已有研究基于二元、三元、四元以及多元利益相關主體之間的互動關系視角，運用新制度主義、控制論、委托代理理論、利益相關者理論等理論工具，提出了“家政式”國家—社會關系、“疏離—嵌入”關系、利益二重性、雙重委托代理、確定型利益相關者等一些很有意義的概念或互動結構模型。但已有研究的不足之處在于：一方面，要么過度簡化了社工項目實踐場域中利益相關主體的構成，要么在識別標準上有明顯的偏差，進而偏離了政府購買社工服務項目的真實場域，導致主體構成的全面性和準確性受損；另一方面，由于對主體的簡化或識別偏差，導致已有研究的理論框架未能全面梳理出利益相關者主體之間的互動結構，以及這種互動結構對社工服務項目的潛在影響。基于此，本研究試圖在角色理論的框架下，厘清以下一些關鍵性問題：在政府購買社工服務項目中，究竟有哪些利益相關主體？這些利益相關主體扮演了怎樣的角色？形成了怎樣的互動結構？這種互動結構是否有益于提升社工服務項目的成效？

二、X市政府購買社工服務項目中的多元主體及其角色扮演

角色扮演是指個體根據所處的特定位置，并按照角色期待和規(guī)范要求所進行的一系列角色行為［13］80。組織角色理論認為，社會結構賦予了組織應當享有的權利和承擔的義務，組織根據被賦予的角色期待去實現自身角色，并表現出一定的主體性［14］58。在政府購買社工服務項目中，行動主體并非以個體的形式來參與互動，而更多是以角色的形式來參與互動，并表現出明顯的組織理性、角色規(guī)范和互動行為模式?；诖?，本文在角色理論的指導下，架構了行動主體與其互動情境之間的互構模型，并以項目開展的時間和過程邏輯為參照，識別和剖析了12類利益相關主體及其扮演的角色。

（一）角色理論視域下政府購買社工服務項目

角色理論是研究個體在互動過程中扮演的角色及其活動規(guī)律的理論，其核心概念是角色扮演，角色扮演與互動過程密不可分，顯示了個體與社會之間的聯結點［13］19-20。角色概念所顯示的這種聯結包含那些占據不同地位、承擔相應義務并運用角色扮演能力去適應不同類型期望的個體［15］435。換言之，角色介于社會和個體之間，是個人和社會的中介，是聯結社會與個體的橋梁［16］53-54?；趯巧c社會結構之間聯結關系的不同認識，特納（Turner）將角色理論分為結構角色理論和過程角色理論。結構角色理論家們認為，社會是一個由各種各樣的相互聯系的位置或地位組成的網絡，角色扮演本身存在于一定的社會情境或社會結構中；過程角色理論家們以社會互動為基本出發(fā)點，強調角色是連接個體與社會結構的關鍵概念［15］431-456。角色理論自社會互動理論中發(fā)展而來，并在戈夫曼（Goffmar）那里演變?yōu)閿M劇論、互動秩序、策略性互動、談話互動、框架分析等一系列重要的角色互動理論。戈夫曼認為，個人是參與卷入某種類型的角色、地位、關系或形式形態(tài)的個體，并公開宣稱期待著其他擁有這種價值或屬性的人那樣被定義和對待［17］。

王晴鋒將戈夫曼的理論思想歸結為情境互動理論，認為互動和情境構成了戈夫曼社會學的兩個基本要素［18］5。戈夫曼的“情境”指的是一種整體性的空間環(huán)境，它是由在場的個體互相監(jiān)視并共同維持的小型社會系統(tǒng)和社會實在，諸多亞群體在不同空間中可以達到多重情境性活動［19］?；右膊皇侨魏魏唵我饬x上結構安排的表達，至多是考慮到結構安排的一種表達，社會結構并未決定互動儀式的文化標準，只不過是幫助互動從可資利用的指標系統(tǒng)中進行選擇［20］。戈夫曼情境互動理論本身是一種情境論與互動論之間的某種調和，其以互動為研究主題，以情境為研究單位，探討的是情境互動而非符號互動問題［21］。這種情境互動論既強調互動行動也強調社會結構，認為社會結構和人際互動之間并不存在“整齊平滑”的嚙合，互動與結構、制度屬性之間存在著一種“松散耦合”的關系［22］。

戈夫曼認為，互動情境和外部社會結構之間存在一層“互動膜”，這層薄膜一方面起到“膜濾器”的作用，能夠選擇性地過濾掉某些干擾互動參與者的外部社會屬性；另一方面，又起到“保護器”的作用，其作為互動的邊界和屏障使得互動過程得以延續(xù)，并避免內部互動系統(tǒng)之間產生沖突［23］。情境、結構和屬性可以在互動膜的篩選和阻隔作用下向個體滲透，并對它進行塑造、規(guī)訓與控制［18］75。需要指出的是，本文試圖將戈夫曼致力于面對面互動秩序研究的情境互動理論拓展到多個群體的長期、多重互動領域，進而豐富該理論的應用價值。

基于前人關于角色理論的研究成果，本文架構了行動主體與其互動情境之間的互構模型（見圖1），借以研究政府購買社工服務項目中多元利益相關主體的角色扮演過程及其互動結構。在此模型中，行動主體通過角色扮演建構了互動情境，互動情境又會反過來規(guī)訓和制約行動主體的行為。但是，互動情境并非完全由行動主體所建構，還存在先驗的外部結構要素，這些外部結構要素在對互動膜的滲透過程中，協助建構了互動情境的初級框架。因此，互動情境既為結構要素所預先確定，同時又是一種進行過程中的主體間建構，行動主體也具備塑造互動情境的自主性［24］。

圖1 行動主體與互動情境之間的互構模型

（二）X市民政局政府購買社工服務項目概況

本文將以X 市民政局政府購買社工服務項目為案例，詳細分析多元利益相關主體的構成、角色扮演過程、互動結構以及這種互動帶來的影響。2019 年以來，筆者以評估項目主任的身份參與了X 市民政局政府購買社工服務項目評估，期間運用參與式觀察法和訪談法從政府官員、社工機構負責人、項目社工、項目督導、服務對象、評估專家等利益相關群體中搜集了大量的研究資料。

1.X市社會工作發(fā)展概況

X 市是Y 省的省會城市，同時也是Y 省的政治、經濟、文化和人口中心，X 市2020 年GDP總量超1.2 萬億元，常住人口也已經超過1000 萬（1）。2020 年，X 市已有社工機構120 余家，全市政府購買社工服務金額已達6000余萬元，持證社工2000余人（2）。2016年以來，X市相繼出臺了《政府購買社會工作服務實施辦法》《X 市政府購買社會工作服務資金管理暫行辦法》等十余項政策文件，極大地促進了X 市社會工作行業(yè)的發(fā)展。2016—2019 年，X 市民政局、市直相關單位、各縣區(qū)民政局已經累計投入1.26億元，用以支持民辦社工機構的發(fā)展（3）。2018年底，X 市在Y 省率先完成了市級社會工作督導人才的培養(yǎng)，共產生和認證了數十名市級社會工作督導人才。據筆者觀察，2016年后X市社工機構的發(fā)展進入了新一輪繁榮期，而這與X市民政局的政策推動、資金支持、組織和人才培育有著直接關系。

2.X市民政局購買社工服務的年度變化

自2016年以來，X市民政局每年都會購買一批專業(yè)社會工作服務項目及崗位，用以支持和鼓勵社會工作機構，特別是新成立的社會工作機構的生存與發(fā)展。其中，2016 及2017 年度的崗位購買金額為6.5 萬元/年，項目購買金額為25 萬元/年，第三方評估項目為10 萬元/年。2018年起，崗位購買金額增長至6.7萬元/年，項目購買金額增長至30萬元/年，第三方評估項目增長至12萬元/年?？傮w來看，年度購買金額大致在200萬～300萬元，2019年曾達到364 萬元的高峰。由于2019 年底新冠疫情對財政收入的影響，2020 年度的購買金額有了大幅度的回落，但轉變?yōu)槿昶陧椖?，每年固定支付金額為286萬元（見圖2）。與此同時，2019及2021年度的X市政府購買社工服務項目有很長一段時間是以線上服務形式運作的。有些社工服務項目，如監(jiān)獄社工、養(yǎng)老院社工等，由于無法進入服務場地，項目實際上處于停滯或轉崗的狀態(tài)。疫情對購買金額、社工線上服務方式、利益相關主體之間的互動形式等都產生了顯著影響。

圖2 X市民政局2016—2021年政府購買社工服務金額

3.X市民政局購買社工服務的主要領域

X 市民政局是X 市社會工作行業(yè)發(fā)展的主要推動力和監(jiān)督管理者，該局M 處長又高度重視本市社會工作的發(fā)展，因此，在購買社工服務項目時對專業(yè)性的要求十分嚴格，且涉及的專業(yè)領域非常廣泛。以2019 年度X 市政府購買社工服務項目的招標類別為例，既包括一般性的老年人、婦女兒童、青少年社工服務項目，也包括精神障礙社區(qū)康復、社區(qū)自治、脫貧攻堅、司法社工、醫(yī)務社工、學校社工、監(jiān)獄社工、扶貧社工、信訪社工等特殊服務領域，還包括社工督導人才培養(yǎng)、社工督導、社工宣傳交流、社工熱線服務、三社聯動、第三方評估等支持類服務項目（見表1）。X 市政府購買社工服務項目的專業(yè)性水平處于X 市社會工作的頂端，基本上代表了X市社會工作的專業(yè)性發(fā)展水平。

表1 X市政府購買社工服務項目所涉及的具體領域

（三）多元利益相關主體的識別

以往研究多以靜態(tài)化的視角從橫切面觀察政府購買社工服務項目中的利益相關主體，主體識別的隨意性較強，致使識別出的主體構成多有疏漏。實際上，如果按照項目的準備階段、執(zhí)行階段、驗收階段的動態(tài)時間順序來考慮，X市2020年度政府購買社工服務項目中先后出現了政府部門、招標公司、社工機構、項目社工、項目督導、社區(qū)居（村）委會、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）辦事處、社區(qū)社會組織及志愿者、服務對象、評估機構、評估專家、會計公司等12類利益相關主體。

1.項目準備階段的行動主體

為滿足居民多層次多元化的公共服務需求，X 市民政局委托L 有限公司于2020 年12 月初進行了項目公開招標，涉及購買金額286 萬元，并收取招標服務費10800 元整。由于第一次招標時，三家第三方評估機構都未滿足評估專業(yè)資質而導致流標。第二次招標時，L 有限公司又單獨向中標的第三方評估機構X 市社工協會收取了專家評審費和中標服務費數千元。2020 年12 月底，L 有限公司公布了中標結果，共有13 家社工機構的17 個社工服務項目中標。至此，作為購買方的X 市民政局、收取費用的L 有限公司以及獲得政府購買服務項目的社工機構和評估機構均已登場。在項目準備階段，政府部門和招標公司，尤其是招標公司發(fā)揮了主要的樞紐作用，是主要的角色扮演者。需要指出的是，本文中的政府部門，特指作為購買方的政府部門。

2.項目執(zhí)行階段的行動主體

在項目中標結果公布后，社工機構開始調配或招募社工到各個項目點開展專業(yè)服務。在此過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）辦事處、社區(qū)居（村）委會在辦公場所配置、尋找服務對象、協調社工角色等方面發(fā)揮了很大的作用。與此同時，項目社工也在項目內外部督導的指導下，開始利用項目的內外部社會資源，尤其是社區(qū)社會組織和志愿者資源，尋找服務對象的需求點和專業(yè)服務項目的突破點。因此，在項目執(zhí)行階段，項目社工、項目督導、社區(qū)居（村）委會、街道辦事處、社區(qū)社會組織及志愿者、服務對象等群體開始參與到社工項目中來。在此階段，項目社工是主要的角色扮演者，同時也是聯動各個利益相關主體的重要樞紐。

3.項目驗收階段的行動主體

2021年6月，X市2020年度政府購買社工服務項目進行了第一次中期評估。X市社工協會作為評估機構，成立了專項評估小組，并采用評估小組實地考核評估和專家集中會議評估相結合的方式，對各個社工服務項目進行了綜合評估。專項評估小組由3 位高校教師、1 位專業(yè)會計及評估機構工作人員組成。高校教師和專業(yè)會計在此時以評估專家的身份進入了社工服務項目，會計公司也以出具財務評審意見、財務評估報告等形式發(fā)揮了作用。在此階段，第三方評估機構是主要的“唱戲者”，發(fā)揮著聯動各方的樞紐作用。

（四）多元利益相關主體的角色扮演

通過對項目開展過程的分析，可以發(fā)現共有12類利益相關主體參與到政府購買社工服務項目中。那么，這12類主體在政府購買社工服務項目中究竟扮演了什么樣的角色呢？需要指出的是，本文關注的是組織角色而非個體角色，探討的也是組織理性而非個體理性。組織角色理論認為，如果將整個社會視為一個大系統(tǒng)，那么每個組織同樣可以被認為是系統(tǒng)中的一個角色；因此，組織的發(fā)展也會與個人的發(fā)展呈現出類似的特征，并在與其他主體的互動中，逐漸建構出自身的社會角色［25］18。就X 市民政局2020 年度政府購買社工服務項目而言，仍可以從發(fā)展過程階段來分析各個利益相關主體所扮演的角色（見表2）。

1.項目準備階段的角色扮演

項目準備階段的主要行動主體是作為購買方的X 市民政局，以及作為招標公司的L 有限公司，社工機構和評估機構的主體性在此階段體現得尚不明顯。因此，首先分析X市民政局和L 有限公司所扮演的角色。就X 市民政局而言，是政府購買社工服務項目的資源提供者，也是項目的發(fā)起者。但更重要的是，由于占據著資源、權力和政治優(yōu)勢，X 市民政局實際上處于其他任何行動主體之上的地位。一方面，X市民政局可以暗示L有限公司決定中標機構，可以指揮社工機構和一線社工的服務方向，可以影響第三方評估的最終結果。可以說X市民政局始終掌握著政府購買社工服務項目在各個重要環(huán)節(jié)的“權力”，實際上扮演放責而不放權的強勢管理者角色。

評估機構的負責人S曾表示：“很多情況下，第三方評估實質上還是要聽政府的意見，成為政府的工具，并不是真正意義上的第三方評估機構?！保⊿，X市社工協會會長，2020041401）

另一方面，X市政府購買社工服務項目在招投標環(huán)節(jié)也出現了一些“灰色”問題。

社工機構負責人說：“招標公司除了收取1.2%的招標服務費之外，還私下里按照每個專家500 元的標準收取2500 元的專家評審費。如果第一次流標，第二次還要重新收取評審費，以及5000 元左右的投標服務費。這些費用都是行業(yè)內公開的秘密，但都不在明面的合同上?！保↙，某社工機構負責人，2021071501）

社工機構負責人說：“X 市J 區(qū)政府購買社工服務項目在招投標和第三方評估環(huán)節(jié)的一些不當行為已經成為了行業(yè)內‘公開的秘密’，中了項目要給一些領導固定的‘返點’，評估要過只要塞錢就可以?！保╔，某社工機構負責人，2021071901）

X 市某區(qū)一位社工科的主任說：“我們跟招標公司談了一個月，把招標費用從4000 元降到了2500 元，希望幫助中標的社工機構多省一些錢。結果后來聽說，有人給中標機構打電話，每個中標機構要多收5000元的中標費，還說是某某局長的意思。而我們作為社工的主管部門，早已經沒有了招標的權力，招投標權力統(tǒng)一收歸局里負責了?！保≦，某區(qū)社工科科長，2021071601）

近些年來，隨著政府購買社工服務項目資金數額的不斷增大，社工機構陪標、圍標，招標公司走形式、額外收費，評標專家不遵守規(guī)避程序、貪污受賄等問題時有發(fā)生［26］。招標公司作為公開的謀利者和串聯者而又難以被有效監(jiān)管，似乎是一個重要原因。

2.項目執(zhí)行階段的角色扮演

項目社工是政府購買社工服務項目中最直接的產出者，其通過提供服務把政府購買社工服務的公共資金以及其他社會資源傳遞給服務對象，從而提升服務對象的福祉。但令其迷茫困惑的是，項目社工既要接受政府部門的指示、街道辦和社區(qū)居委會的要求，還要接受社工機構和項目督導的指導、評估機構和評估專家的建議。項目社工似乎處在多頭領導、指導之下而感到無所適從，從而成為了迷茫的服務者。按照項目社工的話來說就是“社區(qū)想做的，很多不是社工能力范圍內的。社工想做的，居民想要的，大多還不是社區(qū)支持的?！保╓，項目主任，2020042601）

以項目社工為樞紐，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）辦事處、社區(qū)居（村）委會、社工機構、項目督導、社區(qū)社會組織及志愿者、服務對象也都在互動中呈現出明顯的組織理性和角色行為模式。首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）辦事處由于不直接接觸項目社工，很多時候持旁觀的配合者立場。

某次項目評估時，評估專員尋求社區(qū)主任的評價，社區(qū)主任踢皮球給街道辦主任，街道辦主任答復：“他們都是局里買的社工，咱們管不了社工走還是留，走或留社區(qū)說了都不算，你們看著差不多打分就行了，配合工作就行。”（M，某街道辦書記，202004070201）

其次，社區(qū)居（村）委會給予了項目社工很多有利的工作條件和其他幫助，但社區(qū)的幫助并不是無條件的，很多時候社區(qū)也有自己的利益訴求。社區(qū)會要求項目社工從事一些行政工作，以減輕自身的工作壓力。

某社區(qū)書記曾說：“這幾個社工在社區(qū)兩年了，承擔了很多工作，緩解了我們居委會很多壓力。使我們能集中精力做其他事情，例如文明社區(qū)創(chuàng)建等。如果他們調走了，我們人手會嚴重不足，很多工作都沒人干了。”（Y，某社區(qū)書記，2021042901）

筆者在調研中發(fā)現，如果項目社工執(zhí)著于專業(yè)服務而疏忽社區(qū)的行政工作，社區(qū)會以不配合工作、不提供辦公場所、斷水電、提供老舊辦公設備、將社工踢出居民微信群、阻止社工進入社區(qū)，甚至采用打擊報復等方式反制社工，進而迫使社工屈服。從這一點看，社區(qū)是一個自私的合作者，并非無償幫助社工開展工作者。

在官方機構和半官方機構都因自身訴求而對項目社工施加壓力時，社工機構和項目督導能否分擔壓力，并給予項目社工有效支持呢？一些學者指出，部分社工機構在市場化思維下蛻變?yōu)闋I利性組織，通過“財務運作”“稅費減免”“公益捐贈”等手段“獲利”，最終與服務弱勢群體的社會工作專業(yè)價值漸行漸遠；在“政府—社會”的二元框架下，政府只是將社會工作視為“技術性”的專業(yè)力量，并主導著資源配置和政策支持，致使社會工作機構本身處于“有氣無力”和“危機四伏”的困局中［27］。筆者在調研中也發(fā)現，確實有部分社工機構通過不繳或少繳五險一金、低價雇傭臨時工和實習生、財務資料造假等方式來壓低運營成本。但這些做法的根本原因可能還是項目經費的短缺，尚未有直接的證據表明節(jié)約下來的資金進入了經營者的口袋。例如，由于疫情影響，X 市S 區(qū)政府購買社工服務項目拖欠社工機構資金達一年之久，個別社工機構負責人只能通過房產出賣、抵押貸款等方式籌措資金。但值得注意的是，在社工機構自身如履薄冰、朝不保夕、人微言輕的狀態(tài)下，社工機構究竟能給一線社工多少支持？總體來看，社工機構最多只能扮演一個卑微的支持者角色。

就項目督導來說，一般分為內部督導和外部督導，內部督導往往由社工機構中高層兼任，外部督導多由高校學者兼任。按照X市民政局的政府購買服務文件，督導經費一般要占到項目經費的3%～4%。因此，督導同樣是利益相關者，不能將督導排除在利益相關群體之外。但是，由于督導多以每月1～2 次的談話督導為主，其實際效果往往并不如人意。借助第三方評估的機會，筆者整理了X市多個項目內社工對督導的總體評價，基本上都是：“督導頻次少、時間不固定、時間不合理、回應不及時、督導不下社區(qū)、與社區(qū)協調不足、不了解項目詳情、形式單一、實際技巧教授少、解決實際問題的能力有限，等等?！币环矫?，社工督導很難說盡到了責任；另一方面，由于督導無權、無錢，且缺乏影響，其只能提供建議，并不能直接推動各方行動。因此，督導很多時候只是一個無力的指導者。

如果說有一個群體真的是完全以無私的態(tài)度幫助社工開展工作的，那應該是社區(qū)社會組織及志愿者群體。這一群體是項目社工唯一可以平等交流，并獲得直接人力支持的社會資源?？梢哉J為，社區(qū)社會組織及志愿者群體扮演了無私奉獻者的角色。項目執(zhí)行階段還涉及一個非常重要，但卻近乎失語的直接受益者群體，即服務對象群體。一般來說，政府購買社工服務項目的初衷是為了滿足服務對象的需求，提升服務對象的福祉。但服務對象似乎一開始就是失語的，其需求往往被其他主體所界定。且不說一線項目社工有多少真正掌握了科學、規(guī)范、合理的需求評估方法，即使服務對象需求真的被精準地找到了，恐怕也很難得到有效滿足。例如，在X市民政局2020年政府購買社會福利院社工服務項目中，服務對象最想要實現的，莫過于出院走走看看、更多地融入社會，項目社工也想在這方面做更多努力。但是，社會福利院領導以“不安全，不方便管理”等理由予以拒絕。項目社工希望建立愛心手工服務子項目，幫助福利院服務對象售賣手工產品賺取零花錢，社會福利院領導以資金不好處置、不接受市場資金等理由予以駁回。項目社工希望通過抖音等新媒體傳播服務對象的積極生活態(tài)度，社會福利院領導以保密為由，不允許對外宣傳。服務對象作為政府購買社工服務項目的受益者，似乎是一群“失語者”。

3.項目驗收階段的角色扮演

在項目驗收階段，第三方評估機構成為主要的表演者，但表演的最終目的與其說是監(jiān)督考核、以評促建，不如說是協調各方關系，盡快結束項目。或者說，委托方的強行政控制導致了第三方評估機構的偽獨立，被評估方的逆向主導導致了第三方評估機構的偽專業(yè)，“兩面夾擊”導致了第三方評估結果的偽客觀［28］。在X市民政局政府購買社工服務項目中，X市民政局不僅是第三方評估機構X市社工協會的購買方，同時也是后者的業(yè)務主管單位。在社工機構負責人眼里，政府作為服務購買方，在評估中有協調也有領導，而且領導的角色更加突出。X市社協作為評估的執(zhí)行方需要對購買方做檢視回復，有評估者和協調者的雙重身份。由于陪標關系、同行關系的存在，評估機構也很少會給社工機構不合格的評分，基本上都是持睜一只眼、閉一只眼的態(tài)度。例如，某區(qū)社工項目末期評估時，評估機構發(fā)現某個項目社工的學位學歷證書和社工本人不對應，屬于嚴重的人證不符事件。但經過多方協調，社工機構后期以換人未報備為由讓其蒙混過關，評估方對此事也沒有深究。

在X 市社協承接的第三方評估項目中，多是以臨時招聘的方式雇傭高校學者和資深社工擔任評估專家?？陀^地說，專家評估的弊端不可忽視，其最大的癥結在于評估專家往往處于“不在場”的狀態(tài)，只能作為臨時的表演者對項目打打分、提提意見。由于時間的限制，評估專家們很難做出全面、準確的評價。

一些評估專家也認為，“我感覺自己的意見不能完全視作最終的評估結果，一來評估的時間有限，通常只有半天或一天，平均到每個項目只有十幾分鐘。時間短，與項目、購買方、服務承接方的接觸有限，評估意見也存在片面性?！保℉，高校學者兼評估專家，2019112501）

同時，評估專家也是活生生的人，其既有成本和收益的經濟考量，也存在被熟人關系和權力關系俘獲的可能性?；蛘哒f，作為執(zhí)行主體的評估機構具有壓縮評估成本的經濟理性，而評估專家同樣有謀取權力、聲望和收入的自利動機［29］。由此來看，外部評估專家一方面很難做出全面、準確地評價，另一方面更多是以臨時表演者的角色來參與社工項目。

政府購買社工服務項目的最后一類主體是會計公司，主要負責監(jiān)督和審核項目財務規(guī)范問題。但問題在于，會計公司一定可信嗎？筆者在調研中發(fā)現，會計師審核財務并不一定是客觀可信的，其有可能被評估機構或社工機構所俘獲，進而刻意疏忽甚至幫助其財務造假。由于會計公司和X 市社協之間有著友好合作關系，包裝加工數字、修改報表、爭取稅收減免或補貼等都是可以采用的手段，而登記管理機關中能看懂財務審計報告的并不多，財務出身的工作人員更是稀缺。且會計財務公司為了招攬業(yè)務，對審計材料中發(fā)現的問題輕描淡寫或不予披露的行為時有發(fā)生，而登記管理部門也缺乏有效的手段來限制財務人員的違法行為，致使個別機構即使提供虛假材料也無后顧之憂［30］。在X市某區(qū)社工服務項目中，還出現了評估前突擊發(fā)放工資，以達到工資財務占比要求，評估后讓社工退回工資的情況。而這種情況是財務審核基本不可能審查到的。由此看來，會計公司或主動或被動地扮演了虛假的佐證者角色。

三、多元利益相關主體的差序互動格局

在政府購買社工服務項目中，至少有12類主體參與其中，并扮演了不同的角色。那么，這些利益相關主體究竟是如何互動的呢？為了能夠從整體上分析多元利益相關主體之間的互動結構，進而避免以兩兩互動代替多元互動分析的弊端，筆者架構了多元利益相關主體的差序互動模型（見圖3）。

圖3 多元利益相關主體的差序互動結構模型

費孝通曾指出，中國鄉(xiāng)土社會的基層結構是一種“差序格局”，好比把一塊石頭丟到水面上所發(fā)生的一圈圈退出去的波紋，一圈一圈退出去，愈推愈遠，也愈推愈薄；差序格局利用親屬的倫常次序去組織社群，經營各種事業(yè)［31］25-50。喬東平等認為，以親疏關系為標準，我國政府與社會組織的關系也呈現出一種強伴生模式、伴生模式、弱伴生模式、無伴生模式的親疏差序格局［32］117-118。如果以服務對象作為互動的起點，以疏離服務對象的程度為標準，似乎也可以得到一種類似的差序互動格局。在這種差序互動格局里，離服務對象越近，疏離程度越低；離服務對象越遠，疏離程度越高。這里的疏離，是指個人與個人或個人與群體低水平的整合，甚至是高度的隔離［33］。具體來說，本文中的差序互動格局是指，在政府購買社工服務項目中，基于和服務對象的疏離程度，多元利益相關主體由近到遠分布在對象層、服務層、支持層、管理層、配合層五大層級內，進而形成了服務、支持、管理、配合的層級外部互動關系以及合作、妥協、吸納、管理、指導、各司其職等多種層級內部互動關系。

（一）多元主體的層級分布

政府購買社工服務項目的最終目的和意義在于滿足服務對象的需求，提升服務對象的福祉。因此，理論上服務對象是政府購買社工服務項目中的最優(yōu)先主體，是首先應當考慮的行動主體。據此，可以將服務對象作為分析多元利益相關主體互動結構的起點，借以剖析其他主體的行動模式。以服務對象為起點，研究發(fā)現，12 類行動主體表現出明顯的分層效應，即，顯著地分布在不同的分層區(qū)間內。首先，距離服務對象最近的是項目社工、社區(qū)居（村）委會、社區(qū)社會組織及志愿者主體。這3類主體可以面對面地直接接觸服務對象，并提供相關服務，屬于產出和服務層。其次，社工機構和項目督導作為項目社工的后方支持者，并不直接接觸服務對象，但卻可以通過發(fā)放薪酬、培訓、指導等方式給予社工支持和鼓勵，可以歸類為支持層。再次，作為購買方的政府部門、第三方評估機構，以及街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）辦事處距離服務對象的疏離程度要比支持層更大，這3類主體更多是發(fā)揮監(jiān)督管理者的作用，而非服務或支持類作用。最后，評估專家、會計公司、招標公司等協助配合類主體并不以服務對象為主要任務來開展自身工作，更多是面向購買方或評估機構來完成自身職責，總體上處于距離服務對象最遠的配合層。由此，研究發(fā)現12 類主體顯著地分布在對象層、服務層、支持層、管理層、配合層五大層級內，并以服務對象為互動起點，形成五層次的差序互動格局。

（二）層級內部的差序互動關系

服務、支持、管理、配合是五大層級間互動的主要形式，但是，除了對象層以外，各個層級間均有多個互動主體，互動主體間又形成了層級內部的互動關系。首先，在服務層，有項目社工、社區(qū)社會組織及志愿者、社區(qū)居（村）委會三個行動主體。其中，項目社工和社區(qū)社會組織及志愿者主要是平等合作的互動關系，兩者之間通常沒有利益糾紛，共同致力于幫助服務對象。但社區(qū)居（村）委會與項目社工的關系則比較復雜。一方面，項目社工需要得到社區(qū)居（村）委會的支持才能更好地開展工作；另一方面，項目社工也有擺脫社區(qū)居（村）委會的行政控制并獲取專業(yè)自主性的潛在動機。因此，項目社工實際上處于一種矛盾的、妥協式的互動角色。而對于社區(qū)居（村）委會來說，吸納甚至同化項目社工為自己所用，往往是其最主要的行為動機。其次，在支持層級內，項目督導和社工機構基本上也是互相合作的關系。如果督導是機構的內部督導，兩者之間也可能是管理與被管理者的關系。再次，在管理層級內，政府部門具備指導評估機構和鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）辦事處的能力和職責，而評估機構與街道之間多是合作關系。最后，在配合層級內，評估專家、會計公司、招標公司三大主體各司其職，既互不統(tǒng)屬、互不干涉，也未形成明顯的合作關系。由此，層級內部行動主體間的互動關系得以明晰。

（三）跨越層級的互動關系

由于12 類利益相關主體顯著地分布在對象層、服務層、支持層、管理層、配合層五大層級內，相應地，服務、支持、管理、配合也就成為了外部層級間互動的基本形式。首先，項目社工、社區(qū)居（村）委員、社區(qū)社會組織及志愿者等服務層主體，以直接為服務對象提供專業(yè)及其他服務為行動準則，其最終目的是提升服務對象的生活質量。其次，社工機構、項目督導等支持層主體以支持項目社工開展工作為主要行動準則，其主要面向的對象是項目社工。再次，政府部門、評估機構、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）辦事處等管理層主體面向的主要對象是社工機構，其通過監(jiān)督和管理社工機構來達成項目運行目的。最后，評估專家、會計公司、招標公司等配合層主體面向的主體對象是評估機構，其以配合評估機構的工作為主要任務。由此，跨越層級的外部互動關系得以達成。

四、差序互動格局的形成

在政府購買社工服務項目中，12 類利益相關主體為何會形成這種差序互動格局呢？從行動主體與其互動情境之間的互構模型來看，至少有兩方面的因素達成了這種互動秩序。其一，利益相關主體間的角色扮演過程促成了這種差序互動格局；其二，科層制的結構要素滲透進項目制的運作形式，進而奠定了差序互動格局的互動框架基礎（見圖4）。

圖4 政府購買社工服務項目中多元利益主體的差序互動格局

（一）差序互動格局的內部達成過程

從政府購買社工服務項目的內部系統(tǒng)來看，多元利益相關者的角色扮演與互動過程直接促成了這種差序互動格局。戈夫曼認為，當行動者不同的活動被整合為一個整體，從而有意識或無意識地實現某種總體性目標時，便會出現一種社會秩序；但是，個體參與者會采用各種策略和詭計，其目的是在不違反規(guī)則的前提下滿足他們的私欲，而這些私欲通常是被規(guī)則所禁止的［34］33-36。具體來說，差序互動格局的形成可能表現為以下過程。首先，系統(tǒng)因為某個總體性的目標而得以存在，這個總體性的目標促使所有利益相關主體至少在表面上要朝總體目標前進。在政府購買社工服務的項目中，無論疏離服務對象的程度有多大，提高服務對象福祉都是各個行動主體的目標之一。其次，在總體性目標的指引下，各個行動主體主動找尋自身的角色定位。但是，由于權力、資源、社會地位的不對等，各個行動主體間也形成了明顯不對等的互動關系。如果以距離某個主體的疏離程度為標準，這些行動主體還體現出明顯的層級分布關系。最后，各個行動主體形成了制度化的合作，對彼此之間的職責進行了清楚的界定，并在各個角色范圍內與其他主體達成了角色互動。

（二）差序互動格局的外部構成機制

行動主體的角色互動是構成差序互動格局的內部條件，但根據行動主體與互動情景的互構模型來看，必然存在一些外部社會結構要素為互動情境提供了初級框架。而且，外部結構要素和互動情境之間還存在一種發(fā)揮著滲透、轉換和篩選作用的“互動膜”存在。這層薄膜結構涉及一套轉換規(guī)則，它維持著與外部環(huán)境之間的獨特選擇關系，從而能夠在互動系統(tǒng)內部恰當地處理各種外在的社會問題［22］。筆者認為，在政府購買社工服務項目中，這種外部結構要素更多體現為社會的科層制體系，而項目制的運作模式則作為“互動膜”而存在?；蛘哒f，科層制要素通過項目制的篩選，架構了政府購買社工服務項目的互動情境?？茖又谱钤缬神R克斯·韋伯（Max Weber）提出，其認為科層制具有專門化、等級制、規(guī)則化、非人格化、技術化等特質，并具備嚴密性、合理性、穩(wěn)定性和適用性等優(yōu)勢［35］65。而項目制一般是指政府運作的一種特定形式，是在財政體制的常規(guī)分配渠道和規(guī)模之外進行資源配置的一種制度安排［36］。項目制能夠為單位制提供向各個領域擴散的技術手段，其具有臨時性、目標導向性、靈活性、創(chuàng)新性、激勵性等特質［37］。當科層制穿過項目制向利益相關多元主體的互動情境滲透時，一些科層制的結構要素得以保存，一些結構要素被排斥在外，還有一些科層制的結構要素和項目制發(fā)生混合，產生了一些新的結構要素，從而構成了差序互動格局的基本框架。例如，經過項目制的過濾，政府所購買的社工服務項目中仍然保留了科層制所具有的專業(yè)分工、等級權威、層級管理、程序公正、非人格化、技術化等核心要素，也在一定程度上規(guī)避了科層制中的靈活性差、效率低下、創(chuàng)新性不足等體制僵化問題。但是，科層制中文牘主義、形式主義、信息不對稱、等級鏈條過長等問題在政府所購買的社工服務項目中還或多或少地存在。此外，科層制與項目制要素混合時，還有可能產生一種“科層為體、項目為用”的混合要素［38］。由此，三年五年制社工項目、常設社工站項目等一些兼具科層制和項目制特征的新項目得以出現，也就不足為奇了。

（三）差序互動格局與松散疏離型合作關系

戈夫曼認為，互動情境一旦形成，就成為了一種客觀實在或社會事實，反過來又會作用于行動主體［21］。筆者認為，差序互動格局形成以后，反過來又固化了行動主體之間的互動模式，并在行動主體之間達成了一種松散疏離型的合作關系。這種松散疏離型的合作關系具備三個明顯的特征。其一，各個行動主體在一個總體性目標框架內行動，但這個總體目標對各個行動主體的約束程度是迥然不同的，整合程度是松散的。例如，在政府購買社工服務項目中，提高服務對象福祉是總體性目標，但這一目標只對項目社工和社工機構具備較強的約束力，而對于政府部門、評估機構、評估專家等其他行動主體來說，這一總體目標并不具備約束力。其二，利益相關主體各自為戰(zhàn)，互不統(tǒng)屬，彼此之間是疏離的。例如，評估專家、政府部門、評估機構距離服務對象的疏離程度很大，而這些主體似乎能夠判定服務對象的需求。招標公司可以決定哪家社工機構承擔項目，但招標公司可能連“社工是干什么的”都不甚清楚。會計公司需要審核社工機構的財務情況，但對社工機構的財務不規(guī)范或造假行為熟視無睹。其三，一部分行動主體將個體目標凌駕于總體目標之上，致使總體目標成為了次要目標、第二目標。在政府購買社工服務項目中，政府部門的目標是彰顯政府績效，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）辦事處和社區(qū)居（村）委會的目標是利用社工的人力資源，社工機構的目標是回籠資金，評估機構、招標公司、會計公司則更直觀地以謀求經濟利益為目標，評估專家兼具經濟利益、社會聲譽、學術研究等多種目的?；蛟S只有項目社工、社區(qū)社會組織及志愿者以及項目督導真正在做提升服務對象福祉的工作。但這3類主體既不掌握資源，也不掌握話語權。

五、結論與討論

特納和克羅米認為，當具有共同目標的參與者之間存在潛在的沖突時，角色的分化和安置就以高度制度化的方式組織起來，這樣就可以盡可能減少摩擦和沖突并達成目標；如果角色以一種人們可以獲得個人回報、滿足的方式建構和分化，個體會計算他們的得與失，角色的組織也推動著他們這樣做［39］。在政府購買社工服務項目中，12 類利益相關主體具有提升服務對象福祉的共同目標，但也分別具有自己的利益訴求，這種利益訴求通過角色分化和角色扮演的方式表現出來，進而構成了一種差序互動格局。同時，差序互動格局的互動形式也受到外部科層制的結構要素以及項目制運作模式的雙重影響，并體現出科層制和項目制的某些特征和弊端。如果從結構功能主義的視角來看，這種差序互動格局的形成必然是其保證了系統(tǒng)得以良性運行。但是，這種差序互動格局反過來固化了多元利益相關主體之間的互動行為，并形成了一種松散疏離型的合作關系。某種程度上來說，這種松散疏離型的合作關系似乎有違政府購買服務的初衷，其過于強調維持系統(tǒng)運行，而忽視了系統(tǒng)目標的實現。

一般來說，政府購買服務的初衷至少包括節(jié)約財政投入、提高服務效率、激發(fā)社會組織活力等［40］。但從政府購買社工服務項目來看，松散疏離型合作關系下的政府購買社工服務項目很難體現這些初衷。首先，近年來政府購買社工服務資金總額逐漸增長，但社工專業(yè)服務能力提升、項目服務效果、項目社會影響進展緩慢，逐漸出現了一些“內卷化”傾向［41］。由于處于松散疏離型的合作關系下，利益相關主體往往將自身利益置于總體利益之上，通過選擇服務對象、熱衷填表造表、偽造財務賬目等形式謀取一些不正當利益。社工的服務對象可能是一部分“有閑有錢”群體，而非弱勢群體。社工所提供的服務更多的只是錦上添花，而非雪中送炭。社工所提供的服務或許志愿者也能做，或許由政府和社區(qū)直接提供相應服務也能保證普惠性的基本需求。從這一點上來看，政府購買服務未必真的節(jié)約了政府資金。其次，在松散疏離型合作關系下，各個行動主體互不統(tǒng)屬、各自為戰(zhàn)，有時也會形成相互推諉扯皮，甚至矛盾對抗的內耗關系，進而難以形成1+1＞2的整合效應。例如，一些社工服務項目中，項目社工與社區(qū)工作人員“不對付”，被直接或變相驅離社區(qū)的現象也時有發(fā)生。從這一層面上來講，政府購買社工服務并不必然提高了服務效率。最后，政府購買社工服務確實養(yǎng)活了一大批社工機構、評估機構等社會組織，也給會計公司、招標公司等盈利性企業(yè)帶來了額外利潤。但在松散疏離型合作關系下，社會組織的“活力”似乎更多地表現在降低成本、提高盈余，表現為一種工具理性下的“活力”，而非提高專業(yè)技能、增強服務社會能力方面的“活力”。這種松散疏離型合作關系的“活力”，有可能不是政府購買服務項目想要的“活力”。

客觀地講，松散疏離型合作關系有轉變?yōu)榫o密團結型合作關系的必要性和可能性。所謂緊密團結型合作關系，是一種更加強調總體性目標的優(yōu)先性、扁平化互動關系，以及行動主體間協調聯動機制的合作關系。為了達成這種緊密團結型的合作關系，首先，強化總體性目標的優(yōu)先級，將提升服務對象福祉和提升社工服務項目成效作為考核所有利益相關主體的最重要標準。為此，可能需要建立一種基于“去中心化、不可篡改、全程留痕、可以追溯、集體維護、公開透明”的區(qū)塊鏈技術和理念的“社工服務成效評估動態(tài)監(jiān)測平臺”及其相關機制，從而對所有利益相關者的表現施加外部評價和社會壓力。其次，可以嘗試減少和優(yōu)化互動層級的數量與結構，探索鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）或社區(qū)直接購買社工服務項目或社工崗位，采取協同式督導和全過程跟蹤評估等方式，某種意義上都有助于優(yōu)化互動結構和層級。最后，建立包括所有利益相關主體的平等交流平臺和機制，如定期召開利益相關者聯席會議等方式，有助于協調和建構多元利益相關主體之間的良性協作關系。

注釋：

（1） 數據來自于X市統(tǒng)計局官網。

（2） 數據來自于Y 省電視臺民生頻道“專訪X 市民政局社會工作處處長W 談社會工作發(fā)展歷程”，2020-09-18。

（3） 數據來自于《X市民政事業(yè)發(fā)展十四五規(guī)劃》。