劉袁 買佳（通訊作者） 王蘭妹 覃靜薇

（廣西師范大學體育與健康學院 廣西 桂林 541000）

美國在政府職能變革浪潮中，曾面臨如何打破政府對公共服務(wù)供給和提高公共服務(wù)效率的難題，與《體育發(fā)展“十四五”規(guī)劃》所提到“公共體育服務(wù)整體不足，組織程度、運作機制、供給環(huán)境亟待完善”等現(xiàn)狀如出一轍。鑒此，重審美國公共體育服務(wù)運行機制，剖析其成功經(jīng)驗，直接關(guān)系到我國公共體育服務(wù)建設(shè)和 “健康中國”戰(zhàn)略的落實。

1、公共體育服務(wù)運行機制的學理構(gòu)成

1.1、公共體育服務(wù)運行機制的界定

《漢語詞典》中機制有三層涵義：一指事物內(nèi)部構(gòu)成要素間的相互關(guān)系；二是事物各系統(tǒng)要素間的相互作用；三是事物發(fā)揮作用過程和原理。檢索發(fā)現(xiàn)，公共體育服務(wù)運行機制的概念性研究尤為罕見，目前以樊炳有的觀點最具代表性。他指出“體育公共服務(wù)運行機制即影響公共體育服務(wù)各要素的功能、結(jié)構(gòu)和相互關(guān)系。綜合前述對運行機制的界定分析和相關(guān)邏輯定義法，本研究對公共體育服務(wù)運行機制的概念作了嘗試性界定：是合理分配各形態(tài)體育產(chǎn)品與勞務(wù)，滿足大眾體育需求而形成的各要素結(jié)構(gòu)、功能和相互關(guān)系，以及要素所產(chǎn)生的影響、發(fā)揮作用過程、原理與運行方式。

1.2、公共體育服務(wù)運行機制的構(gòu)成

在社會科學領(lǐng)域，運行機制的構(gòu)成依然要遵循一定的依據(jù)和學理邏輯。戴健、鄭家鯤認為公共體育服務(wù)體系運行機制應(yīng)囊括決策、供給、保障、監(jiān)督和評價等機制；郇昌店認為公共體育服務(wù)運行機制除了目標與激勵機制，最核心的應(yīng)該是公平和效率機制等。上述觀點以探討公共體育服務(wù)運行機制的子集為重，觀點大同小異，尚未形成公認的表達口徑。在此，作者參照已往對運行機制問題的理論研究，結(jié)合現(xiàn)階段公共體育服務(wù)的相關(guān)理論，將公共體育服務(wù)運行機制概括為決策、需求表達、供給、效率、融資、監(jiān)督、評價等七大機制。

2、美國公共體育服務(wù)運行機制

2.1、美國公共體育服務(wù)各運行機制的系統(tǒng)劃分

據(jù)“系統(tǒng)理論”相關(guān)論述，研究認為美國與世界其他國家在公共體育服務(wù)運行機制的演化上沒有本質(zhì)區(qū)別，同樣適合上述的機制類型。此外，美國志愿文化高度發(fā)達使得體育非營利組織遍地開花，因此從體育組織間關(guān)系來看，協(xié)商機制也是美國公共體育服務(wù)運行機制的一大特色。

通過對公共體育服務(wù)運行機制的審查，不難看出公共體育服務(wù)運行機制實際上是指組織與設(shè)施間的相互關(guān)系，即主客體間的關(guān)系。上述八大機制按照組織與設(shè)施間的關(guān)系可劃分為管理和供給兩大機制（如下圖）。

圖1 美國公共體育服務(wù)運行機制結(jié)構(gòu)

2.2、管理機制

（1）政府層面。

①有限政府掌舵、權(quán)職明確

美國政府尚未設(shè)置垂直的體育行政機構(gòu)，但并不意味美國政府忽視體育發(fā)展。相反，聯(lián)邦政府中有12個部門間接參與體育管理，8個與公共體育服務(wù)緊密相連?？偨y(tǒng)“體質(zhì)健康”委員：會通過媒體對群眾進行健康教育，負責自發(fā)性群眾組織體育人口的規(guī)模擴充；衛(wèi)生與公共事業(yè)部：發(fā)布健身指南，負責健身指導(dǎo)員培訓和職業(yè)體育康復(fù)管理等；內(nèi)政部：土地管理、開墾局提供道路娛樂場所用地，國家公園、森林處負責戶外資源的提供等；教育部：開放學校體育設(shè)施，為學生和家長提供體育指導(dǎo)，組織體育比賽；農(nóng)業(yè)部：對各州農(nóng)業(yè)部行使運動休閑土地提出建議；國防部：管理河流水庫及水路，開展軍隊間體育比賽，鼓舞軍人士氣；司法部：制定體育政策，批準體育相關(guān)法律，解決體育民事糾紛等；勞工部：為城市體育娛樂項目的開展募資。

②參與體育管理主要方式是修建體育設(shè)施

自20世紀30年代以來，美聯(lián)邦政府開始打破因受英國自由競爭市場體制影響而對體育投入較少的局面。1933年，國會撥款5億美元用于興建體育設(shè)施；1937年，就業(yè)促進管理局投入10%的財政預(yù)算建設(shè)公共體育場館；60年代聯(lián)邦政府再次投入6.5億美元實施“偉大社會”計劃；1996年亞特蘭大奧運會耗資3.5億美元；21世紀，開始著手推進城市社區(qū)建設(shè)步道與自行車道計劃；2001年開始逐漸關(guān)注老年人體育需求，并在各社區(qū)專門修砌“健康老齡化”場地。鑒此，以提供相對充裕的體育設(shè)施來服務(wù)大眾是美國政府體育管理的主要職責。

③完善公共體育服務(wù)政策法規(guī)是體育管理的法治保障

工業(yè)與城市化的急速發(fā)展，使美國人健康水平每況愈下的不爭事實備受關(guān)注。為提高國民健康水平，美聯(lián)邦政府制定了若干與公共體育服務(wù)相關(guān)的法規(guī)文件（詳見圖2）。

圖2 美國主要公共體育服務(wù)制度

④地方政府高度自治，與聯(lián)邦政府相互監(jiān)督

美國是典型的聯(lián)邦制國家，地方政府（這里將州、地方、縣市政府統(tǒng)稱為地方政府）擁有相當?shù)淖灾螜?quán)。地方和聯(lián)邦政府間互不隸屬，各司其職。地方對聯(lián)邦政府制定的法律，有不違反、不越權(quán)和不抵觸的義務(wù)。地方政府主要職責：制定州或地方與公共體育服務(wù)相關(guān)的法律條文；修砌、維護場地設(shè)施；監(jiān)督、指導(dǎo)地方體育機構(gòu)鼓舞市民開展體育競賽活動；與聯(lián)邦政府就公共體育服務(wù)的發(fā)展進行信息上的溝通合作。

（2）非政府層面。

某種程度上，美國體育公共服務(wù)建設(shè)以自治型模式為主。鑒此，致力于將公共體育服務(wù)落到實處的各社會組織功不可沒?；浇糖嗄陼╕MCA）是美國最大的非營利性社會組織?；浇糖嗄陼氊煟孩俳M織開展體育活動，并對所開展的體育項目進行籌資或直接資助；②如實反映社會體育需求，參與政府相關(guān)政策的實施。除YMCA外，還有其他具有代表性的非政府組織也在美國公共體育服務(wù)建設(shè)中發(fā)揮了重要作用。

綜上，通過對美國公共體育服務(wù)管理體制的再審視，發(fā)現(xiàn)聯(lián)邦與地方政府、社會組織在公共體育服務(wù)中各司其職。政府既主導(dǎo)方向也實施監(jiān)督，既制定法規(guī)也興建設(shè)施；社會組織既公益服務(wù)也團結(jié)協(xié)作，既落到實處也反應(yīng)需求，二者缺一不可，相輔相成。

2.3、供給機制

公共服務(wù)供給是供給主體將服務(wù)轉(zhuǎn)化為具體公共體育績效的勞務(wù)輸入過程。供給是公共體育服務(wù)的核心，直接決定公共體育服務(wù)的“質(zhì)”和“量”。美國公共體育服務(wù)供給機制主要研究“由誰供給”、“如何供給”、“供給多少”等三方面內(nèi)容。

（1）供給主體。

傳承自由民主的法治精神，美國的社會服務(wù)建設(shè)離不開每一位公民的熱情，尤體現(xiàn)在公共體育服務(wù)供給形式上。據(jù)美國國際市縣管理協(xié)會（ICMA）調(diào)查顯示：1982年，約59%的公共服務(wù)由政府直接供給；從2007-2012年，這一數(shù)據(jù)由47%降至45%；上述數(shù)據(jù)雖提到公共體育服務(wù)供給的具體數(shù)據(jù)，但由于公共體育服務(wù)的財政支出屬于公共服務(wù)整體領(lǐng)域，因此也間接說明了政府供給在美國公共體育服務(wù)供給中的主導(dǎo)地位。

社會組織參與公共體育服務(wù)供給以公益活動為主。在名目繁多的社會組織中，非營利性社會組織也是其重要組成部分，包括學校、醫(yī)院、宗教、基金會、藝術(shù)團體等，他們在國內(nèi)生產(chǎn)總值中的貢獻占6.9%。此外，志愿參與也是民眾參與公共體育服務(wù)供給的主要形式。據(jù)美國志愿者官網(wǎng)的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2014年美國志愿者共計6260萬人（體育領(lǐng)域的志愿者占其中的8.1%）。

（2）供給模式。

源于效率優(yōu)先的供給原則，公共體育服務(wù)供給“民營化”的創(chuàng)新性思維由此誕生。在供給模式上，美國施行政府協(xié)作、政府間合作、公私合作。政府協(xié)作獨特存在于美國相互獨立的行政體系之中，政府間有較寬松的管理權(quán)。公私合作是政府、市場結(jié)合的憑證，并由此衍生“公辦民營”或“民辦公助”的新模式。政府間合作緣起美國政府在教育、交通、醫(yī)療等其他服務(wù)領(lǐng)域的做法，它由各部門成員組建公共體育特殊委員會，最大程度上提升供給效率。此外，政企合作還有以下幾種方式：

①憑單制。源于弗里德曼公共教育市場化改革的構(gòu)想，后來學者將其釋義為政府幫特定的人購買特定產(chǎn)品或服務(wù)而發(fā)放有價證券的方法。其本質(zhì)是在公共體育服務(wù)中融合市場機制；

②特許經(jīng)營。作為美國國家公園管理系統(tǒng)的重要組成部分，特許經(jīng)營為國家公園單位訪客提供公共體育服務(wù)，包括導(dǎo)游、觀光、宿營、高爾夫等。此外，特許經(jīng)營在州一級的體育場館服務(wù)中也廣泛應(yīng)用，如：迪斯尼公司保留場館的冠名權(quán)，但要承擔場館的維護費；

③合同外包。美國政府為提高公共服務(wù)的效率進行了大規(guī)模的公共服務(wù)私有化改革，得到了廣泛的政治認同和實踐推廣。其中公共體育服務(wù)合同外包承接主體主要為地方政府、營利性體育組織和非盈利性體育組織。由于公共體育項目的志愿性和公益性，美國政府更傾于將服務(wù)項目外包給非盈利性體育組織；

④用者付費。因公共服務(wù)中的個人成本與利潤完全分離，集體消費單位與生產(chǎn)單位間經(jīng)濟糾紛矛盾突出，使得“從服務(wù)中的收益人要為自身所享受的服務(wù)買單”的方式應(yīng)運而生。用者付費，即美國政府向消費者提供國家資源，消費者對有償服務(wù)實行“不消費不付款，多消費多付費”的原則。

（3）供給量。

公共體育服務(wù)供給數(shù)量在任何國家都尚未擁有量化的指標，只能據(jù)各地區(qū)經(jīng)濟、文化、環(huán)境等綜合因素的考量而均衡分配。合理配置某一物品或勞務(wù)的社會邊界效應(yīng)均等于社會邊際成本，這便是最優(yōu)供給。美國公共體育服務(wù)供給機制建設(shè)離不開基層社區(qū)平臺，然后平臺將居民的實際體育需求記錄報備給上級，直至州級政府，最后地方財政統(tǒng)籌分配體育產(chǎn)品或設(shè)施，滿足居民體育需求。

綜上，通過對美國公共體育服務(wù)供給機制的再審視，發(fā)現(xiàn)供給主體多元，供給模式多樣，供給量均衡是其公共體育服務(wù)建設(shè)成功之所在。

3、美國公共體育服務(wù)運行機制對我國的啟示

3.1、公共行政向公共管理轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵?，服?wù)型政府建設(shè)刻不容緩

公共行政是建立在政治領(lǐng)導(dǎo)和行政技術(shù)基礎(chǔ)上的控制型治理，公共管理則是建立在服務(wù)精神和原則基礎(chǔ)上的服務(wù)型治理?！芭e國體制”的實施，政府職能的不斷擴充致使“全能型政府”成為既定事實。這種局面自2004年溫總理首次提出建設(shè)“服務(wù)型政府”后開始轉(zhuǎn)變；2016年《體育發(fā)展“十三五”規(guī)劃》指出“管辦、政社、事社不分的體制終端是抑制我國體育發(fā)展的現(xiàn)實原因”。以政府職權(quán)變革“破體制”、“建機制”、“促發(fā)展”已成當下我國公共體育服務(wù)建設(shè)的鮮明主題，為此，一要協(xié)同體育總局、衛(wèi)生、財政、教育等部門，形成政府主導(dǎo)，全社會參與的格局；二要秉承“有限政府”、“企業(yè)化政府”相結(jié)合的價值認同，在公共服務(wù)過程中以協(xié)商合作謀共識。

3.2、建構(gòu)、完善政策法規(guī)為依托，立法與修訂并存

數(shù)據(jù)顯示，截止2010年我國現(xiàn)行有效體育法規(guī)共計147件。相較于美國體育相關(guān)法規(guī)和我國其他領(lǐng)域的立法文件而言，我國公共體育服務(wù)法規(guī)建設(shè)仍處于嬰兒期?！扼w育法》作為我國體育基本法的權(quán)威，伴隨社會發(fā)展早已“力不從心”。其一，《體育法》本身沒有明確的罰則規(guī)定，在實際運用中僅起宣示作用；其二，體育法中競技體育的律文依據(jù)多于社會和學校體育，且與其他部門法規(guī)鮮有交叉聯(lián)系?！?020年全國體育政策法規(guī)規(guī)劃工作要點》明確要求“加強對體育法規(guī)文件的立改廢釋工作，對不符合當前體育事業(yè)發(fā)展需要的，務(wù)必及時更新；統(tǒng)籌推進體育法規(guī)文件庫建設(shè)，用以指導(dǎo)全國體育事業(yè)改革發(fā)展實踐”。為此，一要加強立法，健全我國公共體育服務(wù)法制體系，尤其是供給主體權(quán)責劃分、政府購買公共體育服務(wù)試點、公共體育服務(wù)效率公平監(jiān)管等制度；二要梳理現(xiàn)有與體育相關(guān)的法律法規(guī)，取精去粕，按需制定新的政策文件，形成系統(tǒng)配套體系。

3.3、非政府體育組織培育為支撐，志愿服務(wù)意識與體系建設(shè)并重

《社會團體登記管理條例》對社會組織監(jiān)管異常嚴格，其中部分規(guī)定既抬高了體育社會組織的進入門檻，抑制其發(fā)展，也導(dǎo)致體育社會組織間缺乏危機和競爭意識。在此背景下，打造一支政企獨立、權(quán)責明確、依法自治的現(xiàn)代化社會組織是我國公共體育服務(wù)發(fā)展亟待解決的課題。為此，一要深化體育管理體制改革，逐步分割政府與體育社會組織的直接聯(lián)系，以政策引導(dǎo)、經(jīng)濟監(jiān)督代替直接管理；二要保障體育社會組織的自主性，使其切實代表公眾利益，真正成為獨立主體；三可先降低社會組織準入門檻，借助輿論導(dǎo)向機制，擴大體育社會組織的“量”，再通過立法的形式，保證體育社會組織的“質(zhì)”。

我國志愿服務(wù)起步晚，體育志愿服務(wù)體系結(jié)構(gòu)單一。競技體育以“奪標育人”為主，體育志愿者集中服務(wù)于大型體育賽事，組織保障機制無章可循。據(jù)此，一要強化體育志愿服務(wù)意識自覺，培育全社會志愿服務(wù)價值和文化認同；二要培育體育志愿服務(wù)組織，構(gòu)建志愿服務(wù)法律法規(guī)；三要完善評估與獎勵機制，將評價結(jié)果與獎勵機制相掛鉤，獎勵形式多樣，如經(jīng)濟報酬、職位晉升、教育機會、休假時長等。

3.4、供給主體、模式多元化為突破，政企社合作共贏

公共服務(wù)理論中，社會化發(fā)展離不開一定數(shù)量的社會、市場主體。我國公共體育服務(wù)供給經(jīng)由“政府單一”主體到“城鄉(xiāng)二元”的福利格局，但綜合來看，公共體育服務(wù)供給方式仍待深掘。2014年《關(guān)于加快發(fā)展體育產(chǎn)業(yè) 促進體育消費的若干意見》要求積極培育多元市場主體，滿足群眾豐富多樣的體育產(chǎn)品和服務(wù)需求。為此，（1）基礎(chǔ)性體育設(shè)施仍靠政府提供，這是政府不可替代的職責也是不能推卸的義務(wù)；（2）政府通過財政支出，刺激民營資本的活力，招標引商，實施管辦分離；（3）降低社團組織的準入門檻，允許民資和社會力量參與到公共體育服務(wù)中來；（4）培育有品牌和競爭力的骨干企業(yè)，引導(dǎo)其實行跨區(qū)域、行業(yè)和所有制的兼并、重組；（5）鼓勵、扶持中微小企業(yè)向“專、精、特、新”方向發(fā)展，強化特色服務(wù)。

供給模式上，國情決定了“民眾保障與效率兼顧型”的公共服務(wù)模式乃改革之上策。近年，公共體育服務(wù)市場化改革在上海、江蘇等試點施行，對當前我國“公共服務(wù)型政府”在體育服務(wù)供給上轉(zhuǎn)型，起到了立竿見影的效果。但長此以往，勢必會產(chǎn)生政府在公共體育服務(wù)中的缺位。為此，（1）要加速推廣政府和社會資本合作，培育科技含量高且具自主知識產(chǎn)權(quán)的體育品牌；（2）引導(dǎo)體育消費，鼓勵各地制定相關(guān)消費政策；（3）引導(dǎo)社會力量盤活存量體育資源，改造舊廠舊房用于體育健身；（4）推動體育企業(yè)與互聯(lián)網(wǎng)的融合，開發(fā)專項APP拓展客戶。

3.5、體育產(chǎn)品特色化、活動內(nèi)容多樣化為導(dǎo)向，滿足居民多層次體育需求

隨著我國全民健身、體育強國戰(zhàn)略的實施，體育儼然成為大眾休閑娛樂的不二之選。秉承《體育發(fā)展“十四五”規(guī)劃》對公共體育服務(wù)中“構(gòu)筑更高水平的全民健身公共服務(wù)體系，創(chuàng)造美好與健康的體育環(huán)境”的主要任務(wù)，必須做到以下四點：一要推動全民健身與全民健康深度融合，對標發(fā)達國家成功案例，促進國民體質(zhì)與健康端口前移；二要嚴格管制公共體育設(shè)施的開放層面，保障學校體育設(shè)施的開放率；三要開展獨具特色的全民健身賽事活動，增添體育產(chǎn)品和活動內(nèi)容，分類整合賽事活動與體育資源；四要對不同收入階層、年齡段、運動目的人群進行體育活動內(nèi)容分類，保障市民參與性活動持續(xù)供給。

4、結(jié)束語

公共體育服務(wù)運行機制的完善是《體育發(fā)展“十四五”規(guī)劃》的必然要求，也是“健康中國”和“體育強國”戰(zhàn)略的有力保障。目前我國公共體育服務(wù)運行機制的社會治理格局尚未形成，行政法規(guī)“條塊分割”特征依然明顯。筆者通過對美國公共體育服務(wù)管理和供給機制的再審視，分析其成功之所在也祭出自身之愚見，余以為中美雖國情、政體不同，但其分工明確、布局合理的公共體育服務(wù)組織網(wǎng)絡(luò)，多元協(xié)同、部門協(xié)作的管理模式等都值得我們借鑒。