張敏

摘 要：由于社會(huì)救助制度的特殊性，道德風(fēng)險(xiǎn)在我國(guó)社會(huì)救助領(lǐng)域表現(xiàn)得極為明顯，主要體現(xiàn)在政府、公職人員和需求主體三個(gè)層面，成為影響我國(guó)社會(huì)救助制度健康運(yùn)行的主要因素。針對(duì)這種現(xiàn)狀，我們需要對(duì)癥下藥，積極推進(jìn)制度設(shè)計(jì)科學(xué)化、救助體系協(xié)調(diào)化、救助主體和救助方式多元化，有效規(guī)避道德風(fēng)險(xiǎn)。

關(guān)鍵詞：社會(huì)救助制度 道德風(fēng)險(xiǎn) 防范

黨的十九屆六中全會(huì)強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持以人為本，堅(jiān)持在發(fā)展中保障和改善民生，促進(jìn)共同富裕。當(dāng)前，我國(guó)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了脫貧攻堅(jiān)，消除了絕對(duì)貧困，但是返貧現(xiàn)象仍時(shí)有發(fā)生，這就必須依靠社會(huì)救助制度來(lái)進(jìn)行兜底保障。社會(huì)救助，通俗來(lái)講就是指國(guó)家和社會(huì)為社會(huì)弱勢(shì)群體提供生活保障的民生政策，現(xiàn)代意義上的社會(huì)救助制度被看作是政府對(duì)公民應(yīng)盡的責(zé)任，幫助受助對(duì)象脫離生存危機(jī)，保證社會(huì)穩(wěn)定，也被稱為“社會(huì)安全的最后一道防護(hù)網(wǎng)”。但是在實(shí)際生活中，由于制度固有的負(fù)激勵(lì)缺陷，道德風(fēng)險(xiǎn)現(xiàn)象頻繁發(fā)生，影響了我國(guó)社會(huì)救助工作的有序開(kāi)展。鑒于此，我們應(yīng)該對(duì)道德風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題展開(kāi)更進(jìn)一步的研究并加以規(guī)避。

一、道德風(fēng)險(xiǎn)的表現(xiàn)

根據(jù)社會(huì)救助制度運(yùn)行過(guò)程中涉及的不同利益主體劃分，可以從政府、公職人員和救助對(duì)象三個(gè)層面分析社會(huì)救助領(lǐng)域出現(xiàn)的道德風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。

（一）政府層面的道德風(fēng)險(xiǎn)

目前，我國(guó)的各級(jí)政府普遍沒(méi)有擺脫“經(jīng)濟(jì)人”的基本屬性，因而在社會(huì)救助領(lǐng)域往往表現(xiàn)出一種相互轉(zhuǎn)嫁責(zé)任的博弈與制約關(guān)系[1]，以追求本地區(qū)、本部門(mén)利益的最大化。其道德風(fēng)險(xiǎn)主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面。

1. 中央政府向地方政府轉(zhuǎn)嫁社會(huì)救助責(zé)任的道德風(fēng)險(xiǎn)

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)的社會(huì)救助制度都是依靠國(guó)家政策驅(qū)動(dòng)，社會(huì)救助領(lǐng)域內(nèi)的政府行為缺乏法律的規(guī)范和制約，對(duì)央地政府的責(zé)任劃分不明確;同時(shí)，由于中央政府在政治上享有絕對(duì)的權(quán)威，因而極易做出帶有機(jī)會(huì)主義傾向的行為，比如將社會(huì)救助主要責(zé)任下放到地方政府，而將財(cái)政資金向上集中，形成“財(cái)權(quán)層層上收，事權(quán)層層下放”的局面，造成部分地方政府社會(huì)救助責(zé)任與財(cái)力嚴(yán)重不匹配的狀況。在此基礎(chǔ)上，又由于我國(guó)目前的社會(huì)救助制度是按屬地進(jìn)行管理的，社會(huì)救助資金主要由地方政府籌集，而我國(guó)各個(gè)地區(qū)的發(fā)展水平不一，因此社會(huì)救助水平也有高有低，甚至是天差地別。以低保制度為例，根據(jù)民政部發(fā)布的2019年4季度各省低保標(biāo)準(zhǔn)來(lái)看，低保水平最高的上海平均標(biāo)準(zhǔn)達(dá)到了13920元，而最低的新疆只有4928.55元，兩地低保標(biāo)準(zhǔn)相差多達(dá)三倍。過(guò)大的社會(huì)救助水平差距極可能導(dǎo)致“福利移民”，即大量人口從救助水平低的地區(qū)流向救助水平較高的地區(qū)，從而引發(fā)更多其他的社會(huì)問(wèn)題，這必須引起警惕。

2. 地方政府過(guò)度依賴中央轉(zhuǎn)移支付的道德風(fēng)險(xiǎn)

生存需求是人最基本、最必要的需求目標(biāo)，而社會(huì)救助制度是滿足部分社會(huì)成員這一目標(biāo)的主要手段。為了維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，中央政府必須保證社會(huì)救助制度平穩(wěn)運(yùn)行，并要求地方政府劃出專項(xiàng)資金用于社會(huì)救助工作。但是學(xué)者朱玲曾指出，我國(guó)地方政府在安排地方財(cái)政支出項(xiàng)目時(shí)，通常將科教文衛(wèi)、社會(huì)保障等支出放在稍后的位置上。如果政府財(cái)政資金入不敷出的話，優(yōu)先得到滿足的往往是行政管理費(fèi)，而不可能是社會(huì)救助費(fèi)用，這種情況在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)表現(xiàn)得尤為明顯。部分地方政府，為了向中央政府爭(zhēng)取更多的財(cái)政撥款，利用信息不對(duì)稱的優(yōu)勢(shì)，擅自提高救助標(biāo)準(zhǔn)，擴(kuò)大救助范圍，人為制造或擴(kuò)大社會(huì)救助資金缺口，迫使中央政府進(jìn)行更多的轉(zhuǎn)移支付。

（二）公職人員層面的道德風(fēng)險(xiǎn)

根據(jù)委托—代理理論，我國(guó)各級(jí)政府在社會(huì)救助領(lǐng)域?qū)嶋H上構(gòu)成了一個(gè)復(fù)雜的委托—代理關(guān)系結(jié)構(gòu)，即中央政府委托省市政府進(jìn)行社會(huì)救助工作，而省市政府又層層委托下級(jí)政府的管理模式。但是，政府只是一個(gè)抽象的概念，具體負(fù)責(zé)社會(huì)救助事務(wù)的是其中的公職人員。由于公職人員兼具“公共人”和“經(jīng)濟(jì)人”兩種屬性，而這兩種明顯對(duì)立的價(jià)值取向必然會(huì)相互爭(zhēng)斗，導(dǎo)致公職人員的價(jià)值選擇出現(xiàn)偏差，從而構(gòu)成其產(chǎn)生道德風(fēng)險(xiǎn)的主觀因素;同時(shí)公職人員在工作過(guò)程中往往掌握著較多的信息，這種信息不對(duì)稱成為公職人員產(chǎn)生道德風(fēng)險(xiǎn)的客觀因素。[2]公職人員道德風(fēng)險(xiǎn)通常有以下兩種表現(xiàn)。

1. 公職人員違規(guī)侵吞社會(huì)救助資金的道德風(fēng)險(xiǎn)

由于我國(guó)目前社會(huì)救助領(lǐng)域的法制化建設(shè)較為滯后，對(duì)社會(huì)救助資金的管理和使用缺乏法制規(guī)范，存在一些漏洞，這為部分公職人員利用公權(quán)力扣發(fā)、挪用、侵吞社會(huì)救助資金提供了可操作空間。

2. 公職人員違規(guī)辦理社會(huì)救助資格的道德風(fēng)險(xiǎn)

中國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)都是一個(gè)人情社會(huì)、關(guān)系社會(huì)，“幫親不幫理”是一種普遍現(xiàn)象，因而關(guān)系戶、走后門(mén)現(xiàn)象層出不窮。部分公職人員利用職務(wù)之便，為自己的近親屬違規(guī)辦理社會(huì)救助資格，或收受一些不夠社會(huì)救助資格的人員的好處而為其辦理救助資格，最為典型的就是低保領(lǐng)域的“人情?！薄瓣P(guān)系保”現(xiàn)象。

（三）救助對(duì)象層面的道德風(fēng)險(xiǎn)

救助對(duì)象的道德風(fēng)險(xiǎn)，主要體現(xiàn)為對(duì)社會(huì)救助資格的依賴性。這種“救助依賴”通常表現(xiàn)為兩種機(jī)會(huì)主義現(xiàn)象：一方面，違規(guī)獲取救助資格，虛領(lǐng)、冒領(lǐng)救助金。一些不符合條件的人為了獲取救助資格，在申請(qǐng)時(shí)往往編造虛假信息、謊報(bào)家庭情況，以此騙取救助資格;或向基層工作人員行賄、托關(guān)系，獲取救助資格;更有甚者，對(duì)工作人員進(jìn)行軟磨硬泡甚至威脅，迫使基層工作人員為其辦理社會(huì)救助資格，造成社會(huì)救助資金的浪費(fèi)和使用偏差。另一方面，出現(xiàn)反工作倫理狀況。許多具有勞動(dòng)能力或部分勞動(dòng)能力的受助對(duì)象在享受救助待遇的過(guò)程中，滋生了懶漢意識(shí)，弱化了就業(yè)意識(shí)，降低了勞動(dòng)積極性，甚至出現(xiàn)了貧困戶在脫貧以后仍不愿工作的現(xiàn)象;也有一些受助對(duì)象為延長(zhǎng)受助期限，同時(shí)領(lǐng)取雙份收入，故意隱瞞自身就業(yè)狀況和收入情況，這種“隱性就業(yè)”現(xiàn)象在實(shí)際生活中極為普遍，損害了社會(huì)救助制度的公平性。

二、我國(guó)社會(huì)救助制度道德風(fēng)險(xiǎn)的成因

綜上所述，社會(huì)救助制度道德風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的原因可以歸納為三個(gè)方面：社會(huì)制度設(shè)計(jì)存在缺陷、社會(huì)救助實(shí)施主體道德風(fēng)險(xiǎn)難控制、社會(huì)救助對(duì)象難甄別。

（一）社會(huì)救助制度設(shè)計(jì)存在缺陷

1. 內(nèi)容設(shè)計(jì)欠科學(xué)

國(guó)家在制定社會(huì)救助制度時(shí)，對(duì)貧困邊緣群體的客觀需求缺乏足夠重視，貧困標(biāo)準(zhǔn)線設(shè)定缺乏彈性，在實(shí)際工作中容易出現(xiàn)“懸崖效應(yīng)”，即貧困邊緣群體可能月收入只比貧困群體高了幾十元，但是兩者享受到的社會(huì)救助力度存在明顯的失衡狀況。貧困群體申請(qǐng)到社會(huì)救助資格后，在領(lǐng)取救助金的同時(shí)還能夠享受到醫(yī)療、教育、住房等方面的救助措施，其生活水平實(shí)際上遠(yuǎn)超貧困邊緣群體。目前，我國(guó)已經(jīng)步入共同富裕的快車道，社會(huì)救助水平也在不斷提高，擁有社會(huì)救助資格的貧困群體與貧困邊緣群體之間的不平衡狀況將進(jìn)一步加劇，“懸崖效應(yīng)”愈加凸顯，這極有可能削弱貧困邊緣群體的勞動(dòng)積極性，轉(zhuǎn)而積極尋求獲取社會(huì)救助資格，從而滑向“救助依賴”。

2. 相關(guān)立法滯后，且法制不健全

從歐美國(guó)家的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，建設(shè)和發(fā)展社會(huì)救助制度通常要以立法先行，在法律的規(guī)范和約束下具體實(shí)施社會(huì)救助項(xiàng)目。但是我國(guó)社會(huì)救助領(lǐng)域目前只有一部《社會(huì)救助暫行辦法》，層次較低，缺乏內(nèi)在的穩(wěn)定性與權(quán)威性，且存在諸多法律空白，社會(huì)救助制度的運(yùn)行依然主要依靠政策驅(qū)動(dòng)。這已經(jīng)成為我國(guó)社會(huì)救助工作的痛點(diǎn)，阻礙了社會(huì)救助制度正常運(yùn)行，造成我國(guó)現(xiàn)階段社會(huì)救助工作法制化水平較低[3]，給小部分人打法律擦邊球創(chuàng)造了機(jī)會(huì)，也容易在實(shí)踐過(guò)程中產(chǎn)生糾紛。

3. 配套政策措施不協(xié)調(diào)、不完善

現(xiàn)階段我國(guó)接受社會(huì)救助的人群中有相當(dāng)比例的人擁有勞動(dòng)能力或部分勞動(dòng)能力，幫助他們?cè)鰪?qiáng)發(fā)展能力，為他們提供就業(yè)機(jī)會(huì)，這是發(fā)展型社會(huì)救助政策的目標(biāo)之一。但是，由于現(xiàn)行配套政策不甚完善，在實(shí)際過(guò)程中出現(xiàn)一些負(fù)激勵(lì)現(xiàn)象，以低保制度為例：我國(guó)現(xiàn)行的低保制度采取的是差額補(bǔ)助的方式，相當(dāng)于對(duì)就業(yè)者征收100%的邊際所得稅，這從根本上抑制了救助對(duì)象尋找工作的積極性[4]，這明顯與發(fā)展型社會(huì)救助政策的目的相悖。

（二）社會(huì)救助實(shí)施主體道德風(fēng)險(xiǎn)難控制

1.基層社會(huì)救助工作人員專業(yè)素質(zhì)普遍較低

當(dāng)下我國(guó)的社會(huì)救助部門(mén)一般只設(shè)在縣鄉(xiāng)以上，對(duì)救助對(duì)象的核查工作往往都轉(zhuǎn)交給村（居）委會(huì)的工作人員。但是當(dāng)下我國(guó)基層社會(huì)救助管理服務(wù)人員普遍存在年齡偏大、文化程度不高、缺乏相應(yīng)知識(shí)技能等現(xiàn)象。他們當(dāng)中只有14%的人是專職從事社會(huì)救助工作的，其他的人都是兼職從事社會(huì)救助管理工作的。[5]專業(yè)素質(zhì)的缺乏往往也導(dǎo)致職業(yè)操守的降低，由于工作透明度不高，監(jiān)管存在盲區(qū)，再加上手中掌握的公權(quán)力和信息優(yōu)勢(shì)，這些成為部分工作人員產(chǎn)生道德風(fēng)險(xiǎn)的主要原因。

2.社會(huì)救助領(lǐng)域部門(mén)利益化問(wèn)題較為突出

前文提到，我國(guó)現(xiàn)階段各級(jí)政府和部門(mén)尚未擺脫“經(jīng)濟(jì)人”的基本屬性，均以追求本地區(qū)、本部門(mén)利益最大化為目標(biāo)。目前我國(guó)各救助部門(mén)之間缺少有效的聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制，協(xié)調(diào)性差，且分工不明確，社會(huì)救助過(guò)程中存在職責(zé)交叉、權(quán)責(zé)脫節(jié)等突出問(wèn)題。而由于各部門(mén)均以保障本部門(mén)利益為首要目標(biāo)，在社會(huì)救助過(guò)程中往往呈現(xiàn)出推諉扯皮、爭(zhēng)功諉過(guò)、相互轉(zhuǎn)嫁責(zé)任的現(xiàn)象，導(dǎo)致社會(huì)救助領(lǐng)域不斷出現(xiàn)“越位”“錯(cuò)位”“缺位”亂象，增加了道德風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的概率。

（三）社會(huì)救助對(duì)象難甄別

1. 家庭真實(shí)收入難核查

由于隱性就業(yè)現(xiàn)象普遍存在，受助對(duì)象的收入往往是一個(gè)動(dòng)態(tài)變化的過(guò)程，而工作量大、工作人員數(shù)量不足、信息化水平不高等制約因素的存在，導(dǎo)致基層社會(huì)救助工作人員很難實(shí)時(shí)掌握受助對(duì)象的真實(shí)收入情況，也就無(wú)法及時(shí)清退不符合救助條件的救助對(duì)象，造成救助名額的占用，從而導(dǎo)致救助資源的浪費(fèi)。救助對(duì)象真實(shí)收入的隱蔽性實(shí)際上構(gòu)成了其道德風(fēng)險(xiǎn)的主要原因。

2. 機(jī)會(huì)主義行為難監(jiān)管

社會(huì)救助領(lǐng)域的機(jī)會(huì)主義行為主要表現(xiàn)為兩種情況：一方面，不符合社會(huì)救助資格的人通過(guò)造假、托關(guān)系等各種方式獲取社會(huì)救助資格，占用救助名額;另一方面，許多受助對(duì)象往往采取瞞報(bào)收入、隱性就業(yè)等手段，以達(dá)到延長(zhǎng)受助期限的目的。由于現(xiàn)行的社會(huì)救助法規(guī)對(duì)這種機(jī)會(huì)主義現(xiàn)象缺乏明確的界定和規(guī)范，再加上取證難度較高，救助部門(mén)難以對(duì)其進(jìn)行有效監(jiān)管;即使發(fā)現(xiàn)冒領(lǐng)現(xiàn)象后，大多也只是追回救助金，批評(píng)教育了事，這無(wú)疑助長(zhǎng)了投機(jī)者的僥幸心理。機(jī)會(huì)成本低、監(jiān)管難度大的現(xiàn)狀導(dǎo)致機(jī)會(huì)主義現(xiàn)象在實(shí)際生活中極為普遍，對(duì)我國(guó)社會(huì)救助制度的正常運(yùn)行產(chǎn)生了不良影響。

三、社會(huì)救助道德風(fēng)險(xiǎn)的防范

（一）完善制度政策，實(shí)現(xiàn)制度設(shè)計(jì)科學(xué)化

1. 建立激勵(lì)和約束機(jī)制

道德風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的一個(gè)基本條件就是委托人與代理人之間存在著“激勵(lì)不相容”[6]，即代理人從虛假執(zhí)行行為中獲得的收益大于忠實(shí)執(zhí)行行為的收益。因此，政府一方面要?jiǎng)?chuàng)新政績(jī)考評(píng)體系，提高社會(huì)救助工作的考核比重，對(duì)工作人員進(jìn)行合理的激勵(lì)，如升遷職務(wù)、提高工資、榮譽(yù)表彰等等，提高工作人員的工作積極性。此外，優(yōu)化現(xiàn)有的社會(huì)救助退出機(jī)制安排，對(duì)就業(yè)后收入超過(guò)社會(huì)救助標(biāo)準(zhǔn)線的救助對(duì)象，應(yīng)當(dāng)在一定時(shí)期內(nèi)繼續(xù)保留其原有補(bǔ)助措施，直至其收入完全穩(wěn)定，以此來(lái)激勵(lì)受助者積極就業(yè)。另一方面，對(duì)社會(huì)救助制度運(yùn)行中各利益主體中普遍存在的機(jī)會(huì)主義傾向，我們也必須進(jìn)行約束和規(guī)范。除了以考評(píng)體系和規(guī)章制度對(duì)公職人員行為進(jìn)行規(guī)范，還要建立社會(huì)救助領(lǐng)域的信用體系，對(duì)救助對(duì)象中的失信者進(jìn)行征信懲罰，提高其投機(jī)取巧的成本。

2. 加快立法，推進(jìn)社會(huì)救助法制化建設(shè)

現(xiàn)階段，我國(guó)社會(huì)救助法制化建設(shè)的重點(diǎn)主要在兩方面：一方面，提高社會(huì)救助法律的階位。鑒于我國(guó)社會(huì)救助工作長(zhǎng)期依靠政策驅(qū)動(dòng)的狀況，國(guó)家應(yīng)該盡快出臺(tái)一部完整、權(quán)威的社會(huì)救助法，從政策性法規(guī)提高到法律的高度，并對(duì)社會(huì)救助的各種事宜做出明確的規(guī)范和界定，提高社會(huì)救助工作的權(quán)威性;另一方面，推動(dòng)社會(huì)救助法規(guī)從單一走向綜合。我國(guó)現(xiàn)行的各種專項(xiàng)社會(huì)救助法規(guī)多是以政策文件的形式頒行，內(nèi)容較為零散，缺乏統(tǒng)一性和規(guī)范性，且存在“神仙打架”的現(xiàn)象。同時(shí)，社會(huì)救助與相關(guān)領(lǐng)域的法律條款也有改進(jìn)的空間，如戶籍制度改革、流動(dòng)人口中弱勢(shì)群體的救助等，這些都需要對(duì)現(xiàn)有社會(huì)救助法律條文進(jìn)行科學(xué)整合，推動(dòng)其從單一走向綜合，以保證社會(huì)救助工作更好地開(kāi)展。

3. 實(shí)施“階梯形”的社會(huì)救助策略

“懸崖效應(yīng)”是我國(guó)社會(huì)救助制度運(yùn)行過(guò)程中出現(xiàn)的比較突出的社會(huì)問(wèn)題，是我國(guó)在政策制定時(shí)對(duì)貧困邊緣群體考慮不周導(dǎo)致的，產(chǎn)生了較為嚴(yán)重的不公平問(wèn)題，而階梯形的社會(huì)救助策略則能夠較好地解決這一問(wèn)題。階梯形社會(huì)救助策略是對(duì)社會(huì)救助制度的深化和細(xì)化，因此必須以社會(huì)救助的基本原則為基礎(chǔ)，即體系設(shè)計(jì)堅(jiān)持系統(tǒng)性的原則;體系設(shè)計(jì)宗旨堅(jiān)持公平性的原則;體系完善堅(jiān)持漸進(jìn)性的原則等。[7]除此之外，還應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持差異性和靈活性原則。差異性體現(xiàn)在要依據(jù)貧困邊緣群體不同的致貧原因和救助需求實(shí)施分類救助和精準(zhǔn)救助，不搞“一刀切”;靈活性則要求對(duì)社會(huì)救助標(biāo)準(zhǔn)線進(jìn)行彈性管理，對(duì)貧困邊緣群體依據(jù)其收入能力進(jìn)行不同等級(jí)的補(bǔ)助。例如：家庭收入超過(guò)貧困標(biāo)準(zhǔn)線10%的，可以按照受助者享受的救助水平的80%或90%進(jìn)行救助，以此類推，形成一個(gè)階梯式的救助曲線，從而化解“懸崖效應(yīng)”，維護(hù)社會(huì)公平。

（二）加強(qiáng)社會(huì)救助體系建設(shè)的配套銜接，確保救助體系協(xié)調(diào)化

1. 加強(qiáng)各部門(mén)之間工作銜接，構(gòu)建大救助體系

以往，各項(xiàng)救助分散在多個(gè)部門(mén)，呈現(xiàn)管理碎片化狀態(tài)，因而必須實(shí)行社會(huì)大救助體系建設(shè)，所有救助項(xiàng)目從一個(gè)口進(jìn)，救助資金從一個(gè)口出，這樣既能夠提高救助效率，也能有效解決確定救助對(duì)象的隨意性和隨機(jī)性等問(wèn)題，確保救助政策精準(zhǔn)用在最貧困家庭上。同時(shí)，社會(huì)大救助能夠深化“放管服”改革，把審批權(quán)限下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，對(duì)所有救助項(xiàng)目進(jìn)行流程再造，確保群眾“一次辦好”。另外，要利用信息化手段鋪設(shè)省、市、縣、鄉(xiāng)、村五級(jí)社會(huì)大救助服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，在城鄉(xiāng)社區(qū)實(shí)現(xiàn)一個(gè)平臺(tái)統(tǒng)一救助，充分實(shí)現(xiàn)各類社會(huì)救助資源按需分配、有序流動(dòng)、精準(zhǔn)使用，滿足困難群眾多樣化需求，能夠極大提高將矛盾解決在萌芽和基層的能力。

2. 加強(qiáng)社會(huì)救助制度配套政策的銜接

社會(huì)救助的政策銜接要做到內(nèi)外兼濟(jì)：對(duì)內(nèi)，將社會(huì)救助領(lǐng)域內(nèi)的各項(xiàng)救助政策進(jìn)行有效整合。要努力構(gòu)建以低保為核心，住房救助、醫(yī)療救助、教育救助等為支柱，臨時(shí)救助、災(zāi)害救助為補(bǔ)充的社會(huì)救助制度體系，并整合成為一個(gè)科學(xué)完善的社會(huì)救助網(wǎng)絡(luò)，確保各項(xiàng)救助制度之間既相互聯(lián)系又各行其是，避免職責(zé)交叉、權(quán)責(zé)不清;對(duì)外，推動(dòng)社會(huì)救助制度與其他社會(huì)保障制度的銜接。想要做好社會(huì)救助工作，就不能僅僅局限于社會(huì)救助領(lǐng)域，要與其他社會(huì)保障政策進(jìn)行良好銜接，形成梯次保障結(jié)構(gòu)[8]，滿足受助對(duì)象的多元化需求。

（三）創(chuàng)新社會(huì)救助工作模式，推進(jìn)救助主體和救助方式多元化

1. 引入社會(huì)組織，推進(jìn)救助主體多元化

長(zhǎng)期以來(lái)，政府部門(mén)始終在社會(huì)救助事業(yè)中扮演著主要角色并主導(dǎo)其發(fā)展，在很大程度上擠壓了社會(huì)組織的參與空間，造成擠出效應(yīng)。但是隨著社會(huì)救助工作的不斷深化和細(xì)化，單純依靠政府部門(mén)來(lái)實(shí)施越來(lái)越力有未逮。而社會(huì)組織細(xì)致、靈活的優(yōu)勢(shì)，則能夠較好地彌補(bǔ)政府工作的不足;同時(shí)，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)條件下的社會(huì)組織出于市場(chǎng)監(jiān)督和破產(chǎn)的壓力，會(huì)產(chǎn)生約束道德風(fēng)險(xiǎn)的動(dòng)力。因此，我國(guó)未來(lái)一段時(shí)期的社會(huì)救助制度建設(shè)應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)換主導(dǎo)角色，由政府部門(mén)唱主角轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)組織唱主角，提高社會(huì)救助工作的靈活性，甚至可以向有承接能力的非營(yíng)利社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)社會(huì)救助服務(wù)。[9]但同時(shí)也要加快社會(huì)組織的相關(guān)立法工作，推進(jìn)社會(huì)組織救助行為的法制化，提高其規(guī)范化水平，形成合理的社會(huì)救助發(fā)展機(jī)制。

2. 轉(zhuǎn)換救助方式，提高救助效能

我國(guó)現(xiàn)行的社會(huì)救助多采取現(xiàn)金補(bǔ)助的形式，但是現(xiàn)金作為一種稀缺資源，無(wú)疑會(huì)引發(fā)很多人的爭(zhēng)搶，催生機(jī)會(huì)主義行為;同時(shí)，由于對(duì)救助金用途的監(jiān)管難度大，很難保證受助者是否會(huì)將救助金完全用于自身或家庭的生活，導(dǎo)致救助失效。因此，我們可以適當(dāng)?shù)馗淖儸F(xiàn)有的救助方式。首先，將部分救助金轉(zhuǎn)換為食品券的形式，這些食品券只能用于購(gòu)買(mǎi)日常所需的食品，而不能用作他途。這既能保障貧困家庭的生活所需，同時(shí)也能有效減少機(jī)會(huì)主義現(xiàn)象。其次，對(duì)有勞動(dòng)能力或部分勞動(dòng)能力的受助者設(shè)定救助金最長(zhǎng)領(lǐng)取期限，超過(guò)時(shí)間則不再發(fā)放或不再足額發(fā)放，以此倒逼受助者重新就業(yè)。最后，將之前用于資助貧困家庭的資金轉(zhuǎn)換為就業(yè)扶助金，用于完善現(xiàn)有的就業(yè)服務(wù)，為救助對(duì)象提供免費(fèi)的技能培訓(xùn)，增強(qiáng)其發(fā)展能力，從根本上消除致貧因素。

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