吳云才

桂林電子科技大學 馬克思主義學院，廣西 桂林 541004

審計在黨和國家監(jiān)督體系中發(fā)揮著重要作用[1]。中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下百年來的審計工作歷程一般可以分成四個階段：第一個階段是新民主主義革命時期，確保了審計機構(gòu)的獨立性和重要性，明確了審計目標并指導(dǎo)審計法制建設(shè)，采取了多種審計監(jiān)督方式；第二個階段是社會主義革命和建設(shè)時期，國家審計機構(gòu)在短期存續(xù)后被撤并，審計工作在波折中走過幾十年的歲月，在改革開放之后逐漸得到恢復(fù)；第三個階段是改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)新時期，堅持探索和借鑒先進的審計模式，深入實踐具有中國特色的審計工作；第四個階段是中國特色社會主義新時代，堅持中國共產(chǎn)黨對審計工作的全面領(lǐng)導(dǎo)，推行審計機關(guān)向黨委、政府、人大提交審計報告的模式，在四個維度上加強審計工作，以中國共產(chǎn)黨人的初心和使命為審計工作保駕護航。在上述不同階段，審計工作積累了大量寶貴的經(jīng)驗，黨的堅強領(lǐng)導(dǎo)始終是審計工作百年奮斗史的首要經(jīng)驗。

在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)全國人民走過的一百多年征程中，早期便在革命根據(jù)地設(shè)立了具有審計屬性的組織機構(gòu)，在黨內(nèi)開展了審計監(jiān)督工作。陜甘寧邊區(qū)政府內(nèi)還設(shè)立專門的審計監(jiān)督機關(guān)——邊區(qū)審計處，主要審核邊區(qū)行政機關(guān)預(yù)決算以及收入、支出、征稅、財產(chǎn)情況等事項，尤其是對“貪污、舞弊及浪費事件”開展重點審計檢查[2]。中華人民共和國成立以后，國家審計機構(gòu)在短期存續(xù)之后被撤并[3]20。中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的審計工作在波折中走過了幾十年的歲月，在改革開放之后逐漸得以恢復(fù)，在憲法中確立了審計監(jiān)督制度和審計機關(guān)的法律地位。黨的十八大以來，審計領(lǐng)域重大改革落地見效，審計監(jiān)督體系更加嚴密高效。在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，經(jīng)過一代又一代審計人的接續(xù)努力和不懈奮斗，審計工作得以在探索中發(fā)展、在發(fā)展中完善、在完善中進步，書寫了一部波瀾壯闊的審計發(fā)展史，建立了中國特色社會主義審計制度。

一、新民主主義革命時期審計工作的經(jīng)驗

中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的審計工作在服務(wù)于革命目標的過程中，走過了一個從無到有、從零星到體系的發(fā)展歷程。

(一)確保了審計機構(gòu)的獨立性和重要性

在中國共產(chǎn)黨成立伊始，主要領(lǐng)導(dǎo)同志就意識到開展審計監(jiān)督的必要性和重要性，并將其作為開展財經(jīng)監(jiān)督和財政控制、防止經(jīng)濟犯罪和違法亂紀的主要措施。1922年，江西萍鄉(xiāng)安源路礦工人俱樂部成立。隨著經(jīng)費收支的增加，工人俱樂部特別組織了經(jīng)濟審查委員會，成立審查部[4]。省港大罷工期間，在省港罷工委員會之下設(shè)立了審計局，其職責是對委員會各部門的經(jīng)費收支問題開展審計和監(jiān)督[5]。隨后中國共產(chǎn)黨在中央蘇區(qū)建立了審計制度[6]，成立了由中央執(zhí)行委員會直接負責的中央審計委員會。中央審計委員會不受財政部門的領(lǐng)導(dǎo)，具有較強的獨立性，這使之在當時的中央蘇區(qū)具有較大的權(quán)威性和影響力。在革命根據(jù)地，審計工作受到黨委的直接領(lǐng)導(dǎo)，無論是審計機構(gòu)的負責人還是主要成員，都具有雙重身份：一個身份是審計機構(gòu)成員，另一個身份是各級黨政領(lǐng)導(dǎo)。這不但體現(xiàn)出黨委重視審計工作，也體現(xiàn)出審計工作本身的重要性。正是因為當時邊區(qū)政府全力支持并開展過程監(jiān)督，確保了審計部門能夠更加嚴格地審查財政收支預(yù)算和決算，能夠?qū)ω斦邎?zhí)行、服務(wù)戰(zhàn)爭供給、反腐倡廉等情況進行全方位審計。

(二)明確了審計目標并進行審計制度建設(shè)

在新民主主義革命時期，審計法規(guī)會因時、因地有所差別，但在內(nèi)容方面卻區(qū)別不大[7]。大部分審計法規(guī)都明確了審計監(jiān)督的目的，設(shè)置了審計機構(gòu)和部門，設(shè)定了審計人員的職權(quán)和職責，實施了既定的審計工作方法、審計方式和審計程序，是審計監(jiān)督的基本依據(jù)和主要標準。從整體上看，當時的審計法規(guī)十分有效，時代特征也十分明顯。在第二次國內(nèi)革命戰(zhàn)爭時期，為了讓每一分錢都花在刀刃上，審計人員堅決執(zhí)行“節(jié)約每一個銅板為著戰(zhàn)爭和革命事業(yè)，為著我們的經(jīng)濟建設(shè)”的會計制度原則[8]。無論是部隊的伙食供給標準，還是其他規(guī)定和制度的實施，都提倡勤儉節(jié)約，防止出現(xiàn)任何形式的貪污浪費。在該時期的審計實踐中，審計人員在結(jié)合審計目標、堅定審計原則的基礎(chǔ)上，重點完成了以下工作：第一，對各級政府、各團體的財政收支預(yù)算和決算開展審計工作。對于預(yù)決算、財政財務(wù)收支存在的問題，審計人員要直接指出；對于多報支出、漏報收入等問題，審計人員要第一時間進行糾正和批評教育。第二，對貪污、浪費等行為進行嚴肅查處。對于領(lǐng)導(dǎo)干部或者其他編制內(nèi)人員出現(xiàn)了貪污、盜竊等行為，審計人員要直接提交司法機關(guān)進行嚴肅處理[9]。

(三)開發(fā)了多種審計監(jiān)督方式

在新民主主義革命時期，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的審計機關(guān)和審計人員，除了主要完成上述審計任務(wù)，還要經(jīng)常研究審計制度，及時發(fā)現(xiàn)問題，尋找適應(yīng)審計工作需要的方法和途徑。為了向上級提供審計監(jiān)督的整改意見，成為財經(jīng)工作的“參謀部”，審計機關(guān)開發(fā)了多種審計監(jiān)督方式。在延安時期，為加強對黨員干部的有效監(jiān)督，中央財政經(jīng)濟部根據(jù)當時的基本情況建立了審計處，對黨員干部的經(jīng)費支出嚴格依法審計[10]。如果是處在無戰(zhàn)爭狀態(tài)，審計工作都是正規(guī)化、制度化的，按照所制定的審計標準、條例、規(guī)程、要求等，有計劃、有組織、有重點地進行審計監(jiān)督即可。而實際情況是，審計監(jiān)督在土地革命中的根據(jù)地零星形成[3]16。之后又受到抗日戰(zhàn)爭、解放戰(zhàn)爭的影響，審計工作基本都是在戰(zhàn)爭環(huán)境中完成的。考慮到戰(zhàn)爭年代的經(jīng)濟環(huán)境錯綜復(fù)雜、社會結(jié)構(gòu)瞬息萬變，身處新民主主義革命時期的審計人員在審計實踐中，“不得不”創(chuàng)造、創(chuàng)新審計方法，以適應(yīng)審計環(huán)境的變化。整體而言，審計機關(guān)開發(fā)的審計監(jiān)督方式有以下三種[11]：第一，書面審計。書面審計指的是審核各機關(guān)通過團體、部隊送報的收支預(yù)算書和收支決算書，以及公營事業(yè)的營業(yè)報告和金庫收支報告等。為了確保審計結(jié)果的客觀性，要求審計對象上報應(yīng)附表冊。第二，實地審計。實地審計指的是對書面審計存在較大疑惑或者質(zhì)疑的審計對象，審計機關(guān)會在對所送書表進行審計、檢查的同時，對相關(guān)機關(guān)、團體、部隊中可能出現(xiàn)的貪污、浪費等情況進行實地審查，多以“派員審計”(審計機關(guān)向?qū)徲媽ο笈神v審計人員)為主。審計對象要按照審計要求把各項日報、旬報、月報等，送至審計人員處進行查核，審計人員將收到的各項簿記、憑證、現(xiàn)金財物等，結(jié)合之前收到的書面審計材料進行一一檢查核對。第三，委托審計。為了提高審計效率和解決審計中可能出現(xiàn)的“堵點”，新民主主義革命時期的審計監(jiān)督工作會在書面審計和實地審計的基礎(chǔ)上，通過委托其他機關(guān)團體部隊代為審計的形式使審計工作更加便利、監(jiān)督更加周密。此外，審計機關(guān)還會采取集體會審的形式——通過把委托單位的審計集中起來的形式，讓其集體學習審計標準、制度和要求，準確把握審計原則和審計依據(jù)，以便對審計對象的預(yù)決算進行有效審計監(jiān)督。

二、社會主義革命和建設(shè)時期審計工作的經(jīng)驗

在中華人民共和國成立之初，急需在原有的國家秩序基礎(chǔ)上，對經(jīng)濟體系進行系統(tǒng)整頓，以便盡快恢復(fù)國家的財政狀況。為此，按照當時審計工作的需要，在各級財政部門都設(shè)立了相對獨立的審計機構(gòu)。各級審計機關(guān)堅決執(zhí)行黨中央領(lǐng)導(dǎo)財政的工作決定，通過落實預(yù)算、決算制度等形式，不斷加大審計力度。

20世紀中葉后，中國學習蘇聯(lián)的經(jīng)驗，即采取不設(shè)審計機構(gòu)或者逐步取消審計機構(gòu)的形式，把審計監(jiān)督的職權(quán)下放到財政部門及相關(guān)機構(gòu)，導(dǎo)致審計監(jiān)督的力度和效果受到極大削弱。在1978年黨的十一屆三中全會作出把黨和國家的工作重心轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟建設(shè)上來的重要決定之后，審計對于財政的監(jiān)督功能才逐步得到了恢復(fù)。

三、改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)新時期審計工作的經(jīng)驗

(一)堅持探索和借鑒先進的審計模式

到了改革開放之后，特別是1982年的憲法頒布之后，在國家層面上審計制度得到重新建立。這對中國國家審計事業(yè)的發(fā)展而言，其意義巨大，影響深遠，標志著中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的審計工作進入了新紀元。自1983年之后，中國在國家審計方面進行了全新嘗試，相關(guān)工作持續(xù)開展并取得了很大成效[12]。中央政府開始把審計工作的中心任務(wù)放到績效審計上，與審計相關(guān)的法律開始相繼出臺。正是基于這樣的轉(zhuǎn)變和一系列具體審計要求的出臺，中國審計工作得到了完善，其中的具體做法包括：第一，中央政府通過下放權(quán)力的形式，讓地方政府可以自由支配部分財政收入，由此推動了國家審計事業(yè)的發(fā)展和進步，也推動了國家審計從財務(wù)審計向績效審計的轉(zhuǎn)變。第二，1983—1994年，與審計、財政等相關(guān)的各類機構(gòu)和各級部門，從審計法律法規(guī)的基本要求出發(fā)，結(jié)合財政管理政策、審計監(jiān)督制度，重點針對地方政府財政預(yù)算開展全方位、全過程的審計監(jiān)督，采取的審計方式為“上審下”——上級審計部門對下級政府機關(guān)進行審計，審計內(nèi)容集中在預(yù)算執(zhí)行情況、資金使用情況等。第三，1995年后，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的國家審計繼續(xù)進行深入探索和實踐，采取的是審計部門相互獨立、互不干涉的模式。在經(jīng)過了一段時間的運行之后，各級政府部門開始主動接受財政收支審計，將審計部門的審查視為自身工作的重要參考，為后續(xù)審計工作的開展奠定了良好基礎(chǔ)。

(二)深入實踐具有中國特色的審計工作

20世紀80年代中期，全國審計工作會議召開，這被認為是具有重要意義的會議。在會議上，國家提出了審計工作要“一步一個腳印”，堅決從基礎(chǔ)做起，打好基礎(chǔ)，墊好底子，把審計工作的重心放到財政資金的使用上，重點發(fā)現(xiàn)影響改革開放進程和成效的問題并予以解決。1988年，國家層面的“審計條例”發(fā)布，使得審計工作能夠在實踐中有章可循。這也標志著具有中國特色社會主義審計制度初步建立[13]。1992年，中共中央繼續(xù)出臺“加強審計監(jiān)督力度”的文件，指出要重點關(guān)注審計部門的自身建設(shè)，做到緊抓特殊問題和重點問題，并堅持以懷疑的態(tài)度對待可能出現(xiàn)的任何問題，對相關(guān)責任人和相關(guān)事項開展深入調(diào)查取證，以便得出正確的結(jié)論和可供參考的建議。1994年，《中華人民共和國審計法》頒布，這是中國審計法制建設(shè)歷史上的重要里程碑。至此，在逐步完善憲法和頒布審計法之后，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的審計事業(yè)藍圖，逐漸展露雛形。通過鞏固、完善由憲法、審計法共同搭建起來的審計體系，國家審計工作翻開了新的篇章。2010年，中國審計工作全方位、全過程、系統(tǒng)化地展開，大量審計準則、審計條例、審計辦法密集發(fā)布，以此規(guī)范審計工作流程并提高審計工作標準，補齊了審計法律法規(guī)的短板，讓審計工作更加有章可循、有法可依，降低了因為審計人員操作不當而帶來的審計風險。

四、中國特色社會主義新時代審計工作的經(jīng)驗

隨著中國特色社會主義進入新時代，中國在多個維度上加強了審計工作和審計機關(guān)自身建設(shè)，具體經(jīng)驗如下：

(一)始終堅持中國共產(chǎn)黨對審計工作的全面領(lǐng)導(dǎo)

自黨的十八大之后，改革審計管理體制就被提上了日程。黨的十九屆三中全會提出了如下要求：第一，要堅持黨對審計工作的全面領(lǐng)導(dǎo)，加強黨對涉及黨和國家事業(yè)全局的各項重大工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。這就明確了審計工作的重要性，因為在涉及黨和國家事業(yè)全局的各項重大工作中，審計工作位列其中。第二，加強、優(yōu)化中國共產(chǎn)黨對審計工作的領(lǐng)導(dǎo)，遵從黨中央的統(tǒng)一決策部署，在縣級以上地方各級黨委相繼成立了各級地方審計委員會，構(gòu)建起了中國共產(chǎn)黨對審計工作的全面領(lǐng)導(dǎo)體制[14]11。

(二)推行審計機關(guān)向黨委、政府、人大提交審計報告的模式

在中國，從審計業(yè)務(wù)情況來看，審計機構(gòu)在審計任務(wù)的基礎(chǔ)上，向被審計單位和被審計人員出具審計報告，并通過多種方式向黨委、政府、人大等提交審計報告[14]12。在經(jīng)濟責任審計中，審計報告、審計結(jié)果都必須同時報送黨委和執(zhí)行監(jiān)督部門。在審計中發(fā)現(xiàn)的重要情況，應(yīng)當報送黨委、政府以及有關(guān)部門，對于部分重要的審計結(jié)果，要向黨委、政府或有關(guān)部門提交專項報告，總結(jié)審計結(jié)果，并對審計對象的年度預(yù)算和其他財政支出的執(zhí)行情況進行審計。提交審計報告的委員會和同級黨委，要進行年度審計總結(jié)，對年度預(yù)算和其他財務(wù)結(jié)余執(zhí)行情況進行審計后出具報告，并向同級政府進行報送。對于年度預(yù)算和其他財政收支執(zhí)行情況的審計報告，必須報本級人民代表大會常務(wù)委員會，并出具問題整改意見和處理結(jié)果報告。此外，根據(jù)法律要求，必須將審計結(jié)果轉(zhuǎn)發(fā)給相關(guān)部門，并提供專門的信息材料。從相關(guān)規(guī)定和實際提交的審計報告來看，審計不僅向同級黨委、政府和有關(guān)部門報告，還向同級人大常委會乃至社會公眾報告[14]13。

(三)在四個維度上加強審計工作

中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的審計工作既是業(yè)務(wù)工作，也是政治工作；既是政府工作，又是監(jiān)督工作。為此，還需要在以下四個維度上加強審計工作：一是發(fā)揮各級審計機關(guān)黨組的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，以貫徹落實黨的方針政策，加強對本單位審計工作的領(lǐng)導(dǎo)，落實全面從嚴治黨主體責任，確保黨全面領(lǐng)導(dǎo)的審計工作在本單位有效落實。二是落實審計機關(guān)的法定職權(quán)。黨的十九屆三中全會明確提出，構(gòu)建統(tǒng)一高效審計監(jiān)督體系是合理配置宏觀管理部門職能的任務(wù)之一。審計機關(guān)已成為黨和國家的宏觀管理部門，故單純的財務(wù)審計工作不能滿足其法定職能的要求，其要充分理解和落實國家大政方針要求，從審計的角度落實好憲法和法律賦予其的職權(quán)，包括評價權(quán)、建議權(quán)、處理處罰權(quán)等。三是處理好審計監(jiān)督與其他監(jiān)督之間的關(guān)系。黨的十九大報告指出，需要構(gòu)建黨的統(tǒng)一指揮、范圍全面、權(quán)威高效的監(jiān)督體系，包括“改革審計管理體制”。如國有企業(yè)的監(jiān)督體系包括董事會、企業(yè)內(nèi)設(shè)監(jiān)事會、企業(yè)職工、企業(yè)黨組織等內(nèi)部監(jiān)督，國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)、外派監(jiān)事會、審計機關(guān)、紀檢監(jiān)察和巡視等外部監(jiān)督，以及媒體、公眾和社會中介機構(gòu)等社會監(jiān)督[15]，審計監(jiān)督只是其中一種監(jiān)督。因此，要找準審計監(jiān)督在整個監(jiān)督體系中的定位，處理好審計監(jiān)督與其他監(jiān)督之間的關(guān)系，這也是加強審計工作的重要維度之一。四是處理好上級審計機關(guān)與下級審計機關(guān)之間的關(guān)系。目前，中國審計工作屬于一種全國審計一盤棋的模式，審計機關(guān)之間有相關(guān)關(guān)系，如全國審計工作由審計署主管，而縣級以上地方各級審計機關(guān)的審計業(yè)務(wù)由其上一級審計機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)，并要向其本級的黨委、政府和人大報告工作，協(xié)助其本級黨委管理下一級審計機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)干部[14]13。

(四)以中國共產(chǎn)黨人的初心和使命為審計工作保駕護航

一是建立審計權(quán)力監(jiān)督機制，將其作為反腐倡廉的重要工具。在現(xiàn)有審計工作經(jīng)驗基礎(chǔ)上，不斷擴大審計人員數(shù)量和提高審計人員素質(zhì)，形成審計范圍擴大、人員與審計組織相互配合的局面。為此，建立了對審計人員和審計機構(gòu)的權(quán)力監(jiān)督制度。二是嚴格立法，這是限制審計腐敗的關(guān)鍵。在已有的監(jiān)管機構(gòu)中，充分結(jié)合和借助相關(guān)法律法規(guī)，以嚴格的法律法規(guī)約束審計人員的行為，以此體現(xiàn)中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的審計工作要求、審計工作標準、審計工作指向，對出現(xiàn)的審計腐敗問題要保持“零容忍”態(tài)度。這樣能夠增強審計人員的自覺性，使審計人員始終保持高度的誠信和理性意識。三是審計機構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)干部的表率作用是監(jiān)督制度有效發(fā)揮的前提。

五、中國審計工作的發(fā)展啟示

在可預(yù)見的將來，在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)審計工作的問題上，在堅持和發(fā)展中國特色社會主義審計制度中，讓審計工作能夠同中國國情相結(jié)合，體現(xiàn)中國特色，促進審計事業(yè)發(fā)展，在繼續(xù)發(fā)揮審計工作在黨和國家監(jiān)督體系中重要作用[16]84的同時，要做好以下工作：

第一，始終堅持中國共產(chǎn)黨對審計工作的全面領(lǐng)導(dǎo)，全面發(fā)揮黨對審計工作的非凡領(lǐng)導(dǎo)力，并體現(xiàn)中國特色社會主義審計制度的顯著優(yōu)越性。尤其在新時代的新征程中，審計工作更要始終堅持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，貫徹黨“把方向、謀大局、定政策、促改革”的要求，不斷提升政治判斷力、政治領(lǐng)悟力和政治執(zhí)行力。加強中國共產(chǎn)黨對審計工作的全面領(lǐng)導(dǎo)，確保所有審計人員都能夠嚴格遵守審計委員會工作規(guī)則，能夠時刻承擔審計責任并發(fā)揮最大作用。

第二，學習貫徹中央各大會議精神，將中國共產(chǎn)黨中央審計委員會對各項審計工作的部署和要求，傳達給各級審計委員會和審計系統(tǒng)內(nèi)的全體黨員同志[16]85，積極尋找審計工作的短板和需要解決的實際問題。要求全體審計人員始終忠于黨的審計事業(yè)，將黨的領(lǐng)導(dǎo)融入審計事業(yè)的各個方面、各個環(huán)節(jié)，在所有審計實踐中，認真貫徹和落實黨中央重大決策部署，以中國共產(chǎn)黨人的初心和使命為審計工作和經(jīng)濟社會的健康可持續(xù)發(fā)展保駕護航。

第三，優(yōu)化審計體制機制和制度體系，充分總結(jié)中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)審計工作的經(jīng)驗，辯證地借鑒國外先進做法和經(jīng)驗，確保中國的審計制度能夠體現(xiàn)中國特色和獨特優(yōu)勢。各級審計委員會要不斷彌補審計工作尤其是審計制度建設(shè)中的缺陷，穩(wěn)步推進審計工作健康發(fā)展，堅決以更高標準做好中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的各項審計工作。同時，需要在審計領(lǐng)域開展黨史學習教育，讓審計人員能夠做到學史明理、學史增信、學史崇德、學史力行，在學黨史、悟思想中辦實事、開新局。

第四，要求審計人員在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，與全國人民一道，共同推動和貫徹落實“十四五”規(guī)劃與2035年遠景目標綱要所確定的審計目標和審計任務(wù)，以此推動審計事業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展。對審計人員來說，要將其視為自身義不容辭的責任，在實際工作中最大限度發(fā)揮好審計“免疫系統(tǒng)”的功能，通過“治已病、防未病”，不負時代和人民的重托。

第五，審計機關(guān)和審計人員要在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，繼續(xù)努力提升審計服務(wù)意識和審計服務(wù)水平，結(jié)合審計工作中突出的問題，結(jié)合審計對象和人民群眾現(xiàn)實的利益訴求，全面推動審計工作的高質(zhì)量發(fā)展。