文：尹志國丨北京城建設(shè)計發(fā)展集團股份有限公司

基建投融資市場化改革的不斷推進，政府與社會資本合作市場的不斷擴大及政府對基建項目精細化管理要求的不斷提升，PPP項目績效管理與考核的地位逐漸提高。本文通過對PPP項目績效管理與考核現(xiàn)狀的分析，認為通過信息化技術(shù)引入，搭建PPP項目績效考核管理系統(tǒng)能夠有效提升PPP項目績效管理、績效考核水平與效率。同時，針對軌道交通PPP項目績效管理與考核的特點搭建了軌道交通PPP項目全生命周期績效考核管理系統(tǒng)，并在紹興軌道交通1號線PPP項目上進行了定制化應(yīng)用。

2014年，地方政府債務(wù)管控工作全面開啟；同年，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強地方政府債務(wù)管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號），提出要加快建立規(guī)范的地方政府舉債融資機制，賦予地方政府適度舉債權(quán)限，推廣政府與社會資本合作模式，并要求“積極鼓勵社會資本通過特許經(jīng)營等方式，參與城市基礎(chǔ)設(shè)施等有一定收益的公用性事業(yè)投資和運營”。至此，地方政府舉債融資的“前門”打開，PPP成為地方政府合法、合規(guī)融資的另一主要渠道，在國家相關(guān)政策的大力支持、指引下，PPP模式進入快速發(fā)展期，PPP項目成交量與成交規(guī)模呈現(xiàn)出快速增長趨勢，并在2017年達到頂峰，之后伴隨著國家相關(guān)政策對于各類偽PPP、固定回購、保底收益等易形成政府隱性債務(wù)的相關(guān)項目的清理，PPP項目逐漸回歸理性，步入冷靜期，并呈現(xiàn)出穩(wěn)中有進的整體態(tài)勢。

目前，據(jù)財政部政府和社會資本合作中心相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，自2014年以來，截至到2021年9月，項目庫累計入庫項目10115個、投資額15.9萬億元；累計簽約落地項目7528個、投資額12.4萬億元，落地率78.2%；累計開工建設(shè)項目4628個、投資額7.2萬億元，開工率45.2%，PPP在我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及公共服務(wù)投融資領(lǐng)域扮演者重要角色。在現(xiàn)行的項目中，可行性缺口補助、政府付費依然占據(jù)相當比重，政府財政依然面臨較大壓力。在目前基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域供給側(cè)改革加快，促進市場化投資效率提升，避免PPP異化為政府違法違規(guī)融資工具，防范政府債務(wù)等要求以及大量的PPP項目轉(zhuǎn)入運營等情況下，開展PPP項目績效管理，建立全面的與績效考評結(jié)果掛鉤的付費機制，確保項目按照預期目標實施顯便得非常有必要。

一、PPP項目績效管理工作現(xiàn)狀

（一）操作框架指引、地方落實尚需進一步探索

長期以來，我國PPP項目的績效管理主要滯留在政策倡導與指引方面。近年來，國家層面PPP市場相關(guān)政策均提出PPP項目管理應(yīng)完善項目績效考評體系，需加強項目績效管理、建立按效付費機制、進行項目移交后評價等，但對于如何開展項目績效考評工作，具體考核指標如何設(shè)定等很少提及。2020年，財政部印發(fā)《關(guān)于印發(fā)〈政府和社會資本合作（PPP）項目績效管理操作指引〉的通知》（財金〔2020〕13號）正式確立了PPP項目績效管理操作框架體系，從目標和指標設(shè)置、項目績效監(jiān)控、項目績效評價、結(jié)果應(yīng)用、項目共性指標框架體等角度全方位對PPP項目的績效管理工作等進行了系統(tǒng)性闡述，但對于主責部門的確定、具體指標設(shè)定等要求不甚明確，地方實操還需要結(jié)合國家相關(guān)文件要求等進行進一步探索。

（二）PPP項目的績效管理工作不全面、不合理問題凸顯

隨著我國大量PPP項目逐漸由建設(shè)轉(zhuǎn)向運營階段，先期實施的PPP項目績效管理工作中的不全面、不合理等相關(guān)問題逐漸顯現(xiàn)。主要表現(xiàn)在以下方面：一是，部分項目前期未建立全面的全生命周期的績效管理體系，針對項目績效管理的總體目標設(shè)定、年度目標分解、指標選用、指標權(quán)重設(shè)置、評分方法、考核實施、按效付費機制設(shè)定、各參與主體職責界定、過程文件歸檔管理等相關(guān)程序的建立和具體工作內(nèi)容的界定等方面的表述、規(guī)定不清，導致許多已落地PPP項目績效管理內(nèi)容缺失，或存在項目付費不與項目績效結(jié)果相掛鉤，項目建設(shè)成本不參與績效評價等不符合現(xiàn)行政策要求等現(xiàn)象；二是，在具體的指標設(shè)置層面，部分PPP項目績效考核指標的選用、指標權(quán)重的設(shè)定、評價基準等工作未能真實結(jié)合項目的實際特點，不能全面地與項目預期實現(xiàn)目標，社會環(huán)境影響、成本管控等涉及項目預期產(chǎn)出、實施效果、項目管理等內(nèi)容緊密結(jié)合，使得項目績效評價管理工作流于形式。此外，在項目績效考核主體參與方面也存在著政府實施機構(gòu)角色沖突，社會公眾參與度不夠等問題。

（三）項目績效管理質(zhì)量與效率有待進一步提升

目前，PPP項目績效管理工作的實施主體主要是項目的實施機構(gòu)、財政部門、發(fā)改委部門等政府職能部門，通常情況下，這些部門除項目績效管理工作外，還存在諸多日常管理事項，為非專業(yè)性部門，其獨立性、客觀性等特點較弱。其次，PPP項目績效管理工作橫跨項目建設(shè)、運營、移交全生命周期維度，涵蓋項目投資決策、工程項目管理、行業(yè)運營服務(wù)管理、財務(wù)、稅務(wù)、法律等諸多領(lǐng)域，政府職能部門的相關(guān)人員不能完全匹配PPP項目績效管理全方位的專業(yè)需求，項目績效管理深度不夠；再次，地方對于PPP項目績效管理重視程度普遍認識不足，缺乏對各行業(yè)PPP項目績效管理等工作開展的共性操作指引，經(jīng)常是面對具體項目而臨時組建績效管理團隊，從頭進行項目績效管理工作布置，PPP項目績效管理工作效率、水平不高。

（四）績效考評手段傳統(tǒng)、考評數(shù)據(jù)搜集不全面、易丟失

PPP項目績效考評涉及項目運營、項目合作、項目管理及項目產(chǎn)出等多個層面，其評估對象涉及主體也更為廣泛，包含項目管理和運營主體、政府單位、社會大眾等，具備專業(yè)范圍廣泛、結(jié)構(gòu)復雜等特點，依托傳統(tǒng)人力，難以全面、準確、細致地對項目績效進行全面考核、評估，且近年P(guān)PP項目捆綁組合形式呈現(xiàn)較大的發(fā)展勢頭，項目中往往包含多個子項目，也進一步促使PPP項目績效考核難度增加。此外，針對PPP項目中期績效評估，其評估周期一般為3至5年，并要以年度評估周期范圍內(nèi)的年度績效評估資料作為中期評估的重要參考，此時，便需要對PPP項目年度評估的相關(guān)文件、資料等進行處理、再利用。此時，以傳統(tǒng)人員現(xiàn)場采取紙質(zhì)問卷調(diào)查方式進行資料搜集、處理等方式為主的績效考評手段將難以適應(yīng)PPP項目績效考評需求，需要借助信息化手段提高評估工作效率，降低評估工作成本。

二、軌道交通PPP項目全生命周期績效管理系統(tǒng)搭建

為進一步解決目前PPP項目績效考評中的相關(guān)問題，提升PPP項目績效管理與考核的水平和效率，北京城建基礎(chǔ)設(shè)施投資管理有限公司從軌道交通PPP項目出發(fā)，基于軌道交通PPP項目績效管理與考核需求、特點，開發(fā)了軌道交通PPP項目全生命周期績效管理系統(tǒng)，并在紹興軌道交通1號線PPP項目上進行了成功的定制化應(yīng)用。

（一）軌道交通PPP項目全生命周期績效管理系統(tǒng)構(gòu)建思路

依據(jù)傳統(tǒng)軌道交通PPP項目運作實操經(jīng)驗和相關(guān)文獻資料搜集、分析，歸納傳統(tǒng)軌道交通PPP項目績效考核指標一般包含項目投資控制、進度控制、社會影響、合同管理、質(zhì)量控制、安全控制、綜合管理等七大部分，涉及項目效果、項目產(chǎn)出兩個維度。同時，結(jié)合績效考核指標評價內(nèi)容，可將項目考核指標分解歸類為制度建立（如安全管理制度建立）、工作評估（如安全管理工作是否履行到位）、內(nèi)部審核（如政府對項目相關(guān)安全管理工作評價錄入）等三類，其中制度建立、工作評估主要涉及工程項目日常管理事項，據(jù)此形成績效管理系統(tǒng)工程項目管理功能模塊，奠定了項目績效管理系統(tǒng)基礎(chǔ)。而內(nèi)部審核則涉及項目績效的整體評估，需要外部工作人員根據(jù)政府考核績效指標要求事項進行直接評估與錄入，據(jù)此，搭建了考核事項管理功能模塊，同時，結(jié)合項目績效考核相關(guān)主體對績效評估結(jié)果查詢、展示、追溯、比對等相關(guān)具體工作需求，搭建了軌道交通PPP項目評分模塊，以對相關(guān)資料進行統(tǒng)一歸集、分析和展示。軌道交通PPP項目績效考核管理系統(tǒng)構(gòu)建思路如圖1所示。

圖1 軌道交通PPP項目績效考核管理系統(tǒng)構(gòu)建思路

（二）軌道交通PPP項目全生命周期績效管理系統(tǒng)介紹

軌道交通PPP項目全生命周期績效管理系統(tǒng)內(nèi)置工程管理系統(tǒng)、考核事項管理系統(tǒng)、評分主系統(tǒng)三大系統(tǒng)模塊，三大系統(tǒng)模塊相互依存，構(gòu)成了軌道交通PPP項目績效考核管理軟件的整體功能。其中，工程管理模塊作是全生命周期績效管理系統(tǒng)的基礎(chǔ)模塊，主要包含自查事項報告、施工設(shè)計、工程管理、質(zhì)保體系、安全體系、財務(wù)管理、進度管理、合同管理、社會影響、人員到位、檔案管理、工作配合等子模塊，主要用于對軌道交通PPP項目的工程資料管理，并用于核查項目工程管理制度體系、工作流程的建立及相關(guān)制度體系的實用性、工作流程的完整性評估等，形成項目績效考核資料的佐證和記錄?？冃Э己耸马椆芾砟K是針對政府方績效考核工作的內(nèi)審系統(tǒng)，是全生命周期績效管理系統(tǒng)的主要評估模塊，主要包含自查事項評估、進度制度專項考核、質(zhì)量專項考核、合同專項考核、安全專項考核、綜合專項考核、投資控制專項考核等子模塊，其主要功能是結(jié)合政府方考核指標對項目涉及的績效考核方面的各項內(nèi)容進行內(nèi)部審核、評估，并形成相關(guān)績效考核記錄，以供相關(guān)主體查閱。評分主系統(tǒng)模塊是績效考核管理系統(tǒng)中的核心數(shù)據(jù)及文件匯總、展示的主要模塊，主要包含自查事項報告、考核標準、自查標準、本年度自查、本年度結(jié)果、歷年自查、文件庫、考核指標設(shè)置等子模塊。軌道交通PPP項目全生命周期績效管理系統(tǒng)架構(gòu)如圖2所示。

圖2 軌道交通PPP項目全生命周期績效管理系統(tǒng)架構(gòu)

（三）軌道交通PPP項目全生命周期績效管理系統(tǒng)操作

根據(jù)軌道交通PPP項目實操經(jīng)驗，通常情況下，項目績效管理與考核指標的七大部分錯落分布在項目公司財務(wù)部、工程部、合約部、安全質(zhì)量部、綜合部等相關(guān)職能部及業(yè)務(wù)部門中，并呈現(xiàn)出相互交叉、關(guān)聯(lián)的態(tài)勢。為此，需要針對項目考核指標的具體內(nèi)容，按照項目管理公司架構(gòu)進行職能分解，將具體績效考核指標針對的事項落實到具體的責任部門當中，相關(guān)職能、業(yè)務(wù)部門則根據(jù)自身工作職責范圍及管理與考核指標約束對軌道交通全生命周期績效管理系統(tǒng)中與自身相關(guān)的工作資料進行歸檔，對相關(guān)事項進行自我評價。系統(tǒng)將根據(jù)相關(guān)人員的具體操作，對項目管理制度體系的構(gòu)建進行自我評分，同時，結(jié)合相關(guān)人員對工作評估、內(nèi)部審核的考核評價進行統(tǒng)一匯總，最終形成軌道交通PPP項目績效自我管理評分結(jié)果。軌道交通PPP項目全生命周期績效考評系統(tǒng)操作指引如圖3所示。

圖3 軌道交通PPP項目全生命周期績效管理系統(tǒng)操作指引

三、紹興城市軌道交通1號線PPP項目全生命周期績效管理系統(tǒng)應(yīng)用

（一）紹興市城市軌道交通1號線PPP項目概況

紹興市城市軌道交通1號線PPP項目需建設(shè)的設(shè)備設(shè)施包括：車站、區(qū)間、軌道、通信、信號、供電、綜合監(jiān)控（ISCS）、火災自動報警、環(huán)境與設(shè)備監(jiān)控、安防與門禁、通風、空調(diào)與供暖、給水與排水、消防、自動售檢票系統(tǒng)（AFC）、站內(nèi)客運設(shè)備、站臺門、運營控制中心、車輛基地、人防等。項目總投資約為197.78億元，采用BOT模式運作，合作期30年，其中建設(shè)期4年，特許經(jīng)營期從全線貫通試運營日起期限為26年。由紹興市軌道交通集團有限公司與中標人北京市基礎(chǔ)設(shè)施投資有限公司聯(lián)合體共同組建項目公司統(tǒng)籌實施，目前項目尚處于建設(shè)階段，本系統(tǒng)目前主要用于紹興城市軌道交通PPP項目建設(shè)期績效管理。

（二）紹興軌道交通PPP項目績效考核指標體系

紹興城市軌道交通1號線PPP項目績效評價體系包含了建設(shè)期考核評分細則、運營期考核評分細則兩部分，其中建設(shè)期考核方面主要包含投資控制、進度控制、質(zhì)量控制、安全控制、合同管理等部分。紹興城市軌道交通1號線PPP項目建設(shè)期考核評分細則見表1（部分）。

表1 紹興城市軌道交通1號線PPP項目建設(shè)期考核評分細則（部分）

合同管理 5 日常管理 合同管理符合相關(guān)要求。 1、合同簽訂、履行、變更及終止未符合相關(guān)規(guī)定的，每項扣1分；2、合同臺賬建立不及時、不完善的，扣1分。環(huán)保措施 按照國家、省、市有關(guān)環(huán)保要求開展項目建設(shè)。1、項目公司未建立完善的環(huán)保和水保措施的，扣2分；2、發(fā)生環(huán)境事故或事件，被省級及以上行政主管部門通報批評或行政處罰，每次扣5分；被市級及以上行政主管部門通報批評或行政處罰，每次扣3分；被項目實施機構(gòu)或區(qū)級行政主管部門通報批評或行政處罰的，每次扣2分。文明施工 做到文明施工標準化。社會影響 15 1、項目公司未制定文明施工標準化規(guī)定，并有效落實的，扣1分；2、因文明施工不到位對年度文明城市創(chuàng)建造成影響的扣3分。3、因文明施工不到位對智慧城管達標考核造成影響的扣3分。4、因文明施工不到位，被政府相關(guān)主管部門通報批評或行政處罰的，每次扣3分。社會穩(wěn)定 項目建設(shè)過程中應(yīng)維護社會的和諧穩(wěn)定。1、因項目建設(shè)，被媒體負面普光，每次扣1分；2、發(fā)生群體性時間，每次扣5分；3、因施工導致建（構(gòu)）筑物破壞，雖未造成事故，但引發(fā)大規(guī)模投訴的，每次扣3分；4、因施工導致管線破壞，雖未造成事故，但引發(fā)社會高度關(guān)注，被相關(guān)媒體曝光、相關(guān)產(chǎn)權(quán)和管理單位書面函告的，每次扣2分。人員到位按要求投入相應(yīng)的管理人員，并對各參建單位進行人員到位管理。1、合同承諾的主要管理人員不到位或未按照實施機構(gòu)要求及時增加，每人每月扣0.5分；2、未按項目公司與各參建單位簽訂的合同及相關(guān)管理辦法組織對參建單位人員履約進行檢查和考核的，每季度扣1分；3、檢查發(fā)現(xiàn)參建單位人員未按合同約定到崗后，未督促參建單位及時整改履約的，每發(fā)現(xiàn)1次扣0.5分。資料管理按照相關(guān)工程資料管理規(guī)定，建立檔案管理制度，及時整理存檔，及時報送相關(guān)資料。1、未按有關(guān)規(guī)定建立檔案管理制度，制度不健全的扣2分；2、經(jīng)檢查，發(fā)現(xiàn)檔案資料管理不善、管理混亂，每次扣1分；3、未及時向?qū)嵤C構(gòu)或政府主管部門報送相關(guān)資料，每次扣0.5分，最多扣3分。4、工程竣工，未及時組織各參建單位向檔案管理部門移交檔案資料的扣3分。綜合管理 15廉政建設(shè) 項目公司及其工作人員嚴格遵守廉政建設(shè)的有關(guān)要求。1、項目公司存在違反黨風廉政建設(shè)有關(guān)規(guī)定，情節(jié)較輕，每次扣2分；情節(jié)嚴重，被市紀檢監(jiān)察部門通報批評以上處罰，或構(gòu)成違法犯罪、被移送司法機關(guān)處理的扣5分；2、項目公司相關(guān)管理人員存在行賄受賄行為，每次扣2分；存在行賄受賄行為并構(gòu)成犯罪，每次扣5分；3、項目公司采購或發(fā)包不符合PPP合同約定和相關(guān)制度要求的，每次扣5分；在招投標活動中與投標人串通勾結(jié)，致使實施機構(gòu)收到損失的，每次扣5分；4、項目公司與參建單位存在相互勾結(jié)，損害實施機構(gòu)利益的，每次扣5分。信息管理 信息管理符合相關(guān)要求。 1、信息收集及整理未滿足相關(guān)要求的，每項扣1分；2、信息質(zhì)量不符合相關(guān)要求或者信息反饋不及時的，每次扣1分。工作配合 能夠全面配合實施機構(gòu)及政府方工作。 根據(jù)工作態(tài)度及配合程度，酌情扣減1-3分。

（三）紹興軌道交通PPP項目績效管理系統(tǒng)應(yīng)用

自2019年12月5日始，經(jīng)過與紹興京越地鐵公司（紹興軌道交通1號線PPP項目公司）相關(guān)人員的多輪對接，相關(guān)用戶需求逐步清晰，系統(tǒng)功能逐步完善。2020年11月19日，紹興軌道交通1號線PPP項目績效管理系統(tǒng)項目驗收會在京越地鐵有限公司舉行，公司工程管理部、設(shè)計管理部、安全質(zhì)量部、合約部等相關(guān)部門就管理系統(tǒng)在項目建設(shè)期績效管理工作中表現(xiàn)出的功能完備性、安全可靠性、效率性、兼容性、可擴充性等多重優(yōu)勢表示了一致認可，紹興軌道交通1號線PPP項目績效管理系統(tǒng)研發(fā)與應(yīng)用項目順利通過驗收，并正式服務(wù)紹興軌道交通項目績效管理各項工作，紹興軌道交通1號線PPP項目績效管理系統(tǒng)2020年績效考核評分為91.6分，即紹興軌道交通1號線PPP項目2020年建設(shè)階段績效自評分為91.6分。

四、總結(jié)與展望

基于軌道交通PPP項目績效管理與考核效率提升需要，從項目績效管理、考核要點出發(fā)，創(chuàng)新開發(fā)了軌道交通PPP項目全生命周期績效管理系統(tǒng)，并在紹興城市軌道交通1號線PPP項目上進行了良好應(yīng)用，標志著系統(tǒng)開發(fā)與創(chuàng)新運用取得圓滿成功。同時，針對系統(tǒng)在實際操作中遇到的一些問題，結(jié)合政府、企業(yè)等相關(guān)主體績效管理與考核工作的進一步需要，以及紹興地鐵1號線PPP項目未來步入運營期的績效管理與考核要點變化，軌道交通全生命周期績效管理系統(tǒng)還可以從以下幾個方面進行完善與提升，以進一步優(yōu)化、改進軌道交通PPP項目全生命周期績效管理工作的水平與效率。

1.進一步優(yōu)化系統(tǒng)功能模塊設(shè)置。未來，可進一步結(jié)合《財政部關(guān)于印發(fā)〈政府和社會資本合作項目（PPP）項目績效管理操作指引〉的通知》（財金〔2020〕13號）關(guān)于PPP項目績效管理和指標設(shè)定要求對軌道交通PPP項目績效管理系統(tǒng)的相關(guān)功能子該模塊進行進一步完善，同時，可按照政府績效考核清單對績效評價結(jié)果的最終展示界面進行進一步優(yōu)化，以提升績效管理系統(tǒng)的人機交互便利性。

2.不斷拓展績效管理系統(tǒng)服務(wù)對象。目前，績效管理系統(tǒng)具體功能在于針對政府方績效考核框架下項目績效的自我稽核與管理。未來，可結(jié)合政府、企業(yè)關(guān)于PPP項目績效考核的不同需求，基于同一系統(tǒng)，通過用戶權(quán)限設(shè)置進一步滿足同一系統(tǒng)下政府績效考核、企業(yè)績效自我稽核的雙重需求，以在進一步減輕政府績效考核壓力的同時通過二者績效結(jié)果的比對，及時、準確反映政企不同主體績效評估關(guān)注要點及思維差異，并為后續(xù)績效管理系統(tǒng)的優(yōu)化與完善指引方向。

3.延伸績效管理系統(tǒng)服務(wù)期限。目前，績效管理系統(tǒng)主要是基于軌道交通PPP項目建設(shè)期的績效考核需求進行的功能模塊設(shè)置，未來，可進一步結(jié)合項目的實際運營需求進行相關(guān)功能模塊調(diào)整，以實現(xiàn)紹興軌道交通PPP項目真正意義上的全生命周期績效管理。