□ 文 龔振煒 安 達 袁 野

0 引言

2021年1月，約瑟夫·拜登（Joseph Biden）就任美國第46任總統(tǒng)。作為美國歷史上當(dāng)選年紀(jì)最大的總統(tǒng)，拜登政府被許多人期待能夠改變特朗普時期的對華政策，轉(zhuǎn)而緩和與中國的關(guān)系。然而，以其執(zhí)政首年情況來看，遏制中國依然是拜登政府對華政策的主線，尤其科技競爭更是成為中美兩國博弈的核心要素。本文通過對比特朗普政府和拜登政府時期美國對華科技政策的演變態(tài)勢，分析判斷拜登政府在科技創(chuàng)新政策布局、關(guān)鍵核心技術(shù)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)供應(yīng)鏈管控、科技管理體制創(chuàng)新等領(lǐng)域的發(fā)展趨勢，為我國未來科技發(fā)展提出相關(guān)思考與建議。

1 從文獻視角看拜登政府和特朗普政府科技政策差異

本文分別以“主題=特朗普政府AND主題=科技政策”、“主題=拜登政府AND主題=科技政策”在CNKI數(shù)據(jù)庫中進行檢索，檢索時間范圍為2015年至2021年。為提高研究準(zhǔn)確性，將會議、報紙、綜述、書評等非研究型文獻進行剔除，最終得到研究樣本115篇，其中“特朗普時期的科技政策”82篇，“拜登時期的科技政策”33篇，在此基礎(chǔ)上，通過科學(xué)知識圖譜工具CiteSpace進行關(guān)鍵詞詞頻和聚類分析。

通過詞頻表（表1和表2）和聚類分析結(jié)果（圖1）可以看出，不論是特朗普時期還是拜登時期，“中美關(guān)系”都是美國科技政策布局的熱點，且對華實施“科技競爭”的總體態(tài)勢沒有變化。在對華科技政策的舉措方面，拜登政府呈現(xiàn)出了與特朗普政府時期不同的特點與發(fā)展趨勢，具體分析如下。

表1 特朗普政府時期“科技政策”研究熱點（詞頻表）

表2 拜登政府時期“科技政策”研究熱點（詞頻表）

圖1 特朗普政府和拜登政府時期“科技政策”的演變態(tài)勢

2 美國強化對華科技競爭的總體態(tài)勢一以貫之

2.1 從國家安全戰(zhàn)略高度實施對華先進技術(shù)管控與制裁

為了遏制打壓中國高科技產(chǎn)業(yè)發(fā)展，美國政府近年來廣泛借助其國內(nèi)和多邊技術(shù)管控工具對華實施技術(shù)封鎖，以確保本國在全球高科技領(lǐng)域的主導(dǎo)地位與絕對優(yōu)勢。

美國現(xiàn)行的出口管制法律法規(guī)體系可分成兩部分：一部分是軍用物項體系，主要包括《武器出口管制法》；另一部分是兩用物項體系，主要包括《2018年出口管制改革法》以及《出口管理條例》。其中，美國國務(wù)院負(fù)責(zé)管理軍品清單（USML）；美國商務(wù)部工業(yè)和安全局（BIS）負(fù)責(zé)管理商務(wù)部管制清單（CCL），其最主要抓手為“實體清單”。2021年，拜登政府剛上臺，美國國防部就將9家中企納入中國軍事公司名單，實施投資限制，美國商務(wù)部工業(yè)和安全局（BIS）也擴大出口管制制度范圍，以涵蓋對中國和其他外國軍事情報行動的支持。2021年中，拜登簽署行政命令，將中國航天科技集團、中國航空工業(yè)集團等59家中企列入管制清單。隨后，美國聯(lián)邦通信委員會（FCC）通過一項保護通信供應(yīng)鏈的計劃，擬提供18.95億美元用于為運營商從網(wǎng)絡(luò)中移除華為和中興等中國公司的電信網(wǎng)絡(luò)設(shè)備提供補償。同時，該機構(gòu)還以國家安全為由，撤銷了中國電信美國公司在美國的運營授權(quán)，后者是中國最大的電信公司，在美國獲得提供電信服務(wù)的授權(quán)已有近20年。

截至2022年1月，美國商務(wù)部實體清單中共有465個中國實體和個人；軍事最終用戶清單中共有71家中國實體，大多為航空航天行業(yè)企業(yè)。美國財政部“中國涉軍企業(yè)名單”只針對與中國企業(yè)相關(guān)的投資，目前有68家中國企業(yè)被納入。美國國務(wù)院防擴散名單（ISN）涉及的中國實體有28家，被納入的原因涉及“核擴散”、“生化擴散”和“導(dǎo)彈技術(shù)擴散”?？偟膩砜?，與上屆政府相比，拜登政府的新制裁政策更強調(diào)“精準(zhǔn)施壓”、“避免造成附帶經(jīng)濟傷害”及“與盟國聯(lián)合實施”三個要點，拜登政府認(rèn)為，中國已經(jīng)將機器人、基因組學(xué)、人工智能、核武器和半導(dǎo)體等“危險技術(shù)”本土化，并將利用其實力、規(guī)模和體量加速美國及其盟國的“產(chǎn)業(yè)消亡”。

2.2 美國智庫爭相出臺對華戰(zhàn)略報告，相關(guān)政策建議日漸強硬

以各類智庫為代表的美國戰(zhàn)略界是制造、夯實和傳播“中國威脅論”的重要旗手，其對華戰(zhàn)略評估往往以貌似客觀、公正的表述，潛移默化、漸進式地建構(gòu)著“中國威脅”的話語。這種趨勢從特朗普政府時期一直延續(xù)至拜登政府時期，其中較為突出的是中美經(jīng)濟與安全審查委員會（USCC）的活動。僅2020年，該委員會就舉行8場以上公開聽證會，發(fā)表18份背景研究材料，相關(guān)評估涉及經(jīng)濟、軍事、外交、高技術(shù)、地緣政治、國際秩序、公共衛(wèi)生以及意識形態(tài)等領(lǐng)域，廣泛、深入地研究了中國在各領(lǐng)域?qū)γ绹摹疤魬?zhàn)”和“威脅”，為美國戰(zhàn)略界推進對華戰(zhàn)略競爭提供了大量的知識和輿論“武器”。拜登政府上臺后，美國知名智庫外交關(guān)系委員會（CFR）即發(fā)表文章《技術(shù)民主國家聯(lián)合，打造數(shù)字合作新時代》，探討了由西方所謂民主國家組建D10或T12聯(lián)盟來遏制中國數(shù)字化科技發(fā)展的相關(guān)方案。美國對華強硬派智庫代表信息技術(shù)與創(chuàng)新基金會（ITIF）則發(fā)布報告，稱已制定新政府和國會在政治上切實可行的技術(shù)政策措施，以鼓勵創(chuàng)新和市場競爭，并推動與盟友在打擊中國方面的更大合作。

2021年初，美國科學(xué)院、工程院和醫(yī)學(xué)院連續(xù)組織了六場研討會，探索通過全球合作和伙伴關(guān)系維持美國科技領(lǐng)先地位。10月，美國戰(zhàn)略與國際問題研究中心（CSIS）發(fā)布《走向T12：讓技術(shù)民主聯(lián)盟實體化》研究報告，分析了拜登政府通過打造“民主-技術(shù)聯(lián)盟”，以對中國技術(shù)發(fā)展形成全面國際遏制圍堵的系列舉動，表明中美之間在科技領(lǐng)域的“冷戰(zhàn)”格局正進一步加劇。同月，美國國家反情報與安全中心（NCSC）發(fā)布報告《戰(zhàn)略競爭對手的挑戰(zhàn)和威脅》，其中提到“包括人工智能、量子信息科技、生物技術(shù)、半導(dǎo)體和自主系統(tǒng)在內(nèi)的5個關(guān)鍵領(lǐng)域?qū)Q定中國是否超越美國成為超級大國。”報告認(rèn)為，與俄羅斯受到資源限制因而只能將研發(fā)重點放在一些關(guān)鍵技術(shù)上相比，中國擁有更加充足的資源來推動技術(shù)進步，中國的目標(biāo)是到2030年在各個新興技術(shù)領(lǐng)域取得領(lǐng)導(dǎo)地位。

2.3 通過法律形式嚴(yán)格限制中美人才間科研學(xué)術(shù)交流

在特朗普政府時期，美國采取了收緊中美人才交流的政策，包括限制發(fā)放高科技領(lǐng)域的留學(xué)生簽證，取消或重新審查中國學(xué)者的長期簽證，并拒絕向部分科學(xué)家與政府官員發(fā)放短期簽證。2021年1月，美國國家工程院院士、麻省理工學(xué)院（MIT）機械工程系教授陳剛因未能向美國能源部披露其在中國的工作和獲得的獎勵，而被起訴和逮捕。拜登政府上臺后，進一步通過法律的形式固化了對人才交流的限制，2021年6月美國國會參議院審議通過的《2021年美國創(chuàng)新和競爭法案》規(guī)定，禁止聯(lián)邦科研人員參與以中國為首的外國政府人才招募計劃，禁止中國參加本法案資助的項目，禁止有中國政府背景的實體參與基站建設(shè)，禁止國家科學(xué)基金會向與孔子學(xué)院合作的高校提供資金。此外，該法案還還引入了“知識產(chǎn)權(quán)侵犯者名單”和“竊取知識產(chǎn)權(quán)制裁”機制，這兩項機制均與所謂的“知識產(chǎn)權(quán)竊取”、“商業(yè)秘密竊取”、“強制技術(shù)轉(zhuǎn)移”等相關(guān)行為掛鉤，為后續(xù)的行政處罰、刑事追責(zé)等執(zhí)法活動做足了鋪墊，使中國開展海外人才引進、技術(shù)交流活動面臨著前所未有的法律風(fēng)險。

3 拜登政府對華科技政策的新特點及趨勢

3.1 在整體戰(zhàn)略規(guī)劃上，放棄特朗普的“美國優(yōu)先”單邊戰(zhàn)略而專注于強化聯(lián)盟伙伴關(guān)系

2020年末，拜登在上任前夕發(fā)表講話，抨擊中國在貿(mào)易、技術(shù)和人權(quán)方面的問題，并表示美國要與志同道合的伙伴和盟友“夾擊”中國，以實現(xiàn)“印太地區(qū)的安全與繁榮”，此舉被視為是為未來四年中美關(guān)系定下了基調(diào)。上任伊始，拜登即表示將審查特朗普時期實施的所有國家安全措施，包括中美第一階段經(jīng)貿(mào)協(xié)議，新一屆政府將專注于“從實力的角度”處理中美關(guān)系。在其首次外交政策演講中，拜登進一步闡釋了他的外交政策布局，明確表態(tài)將應(yīng)對中俄等“最嚴(yán)肅對手”的威脅。隨后，在慕尼黑安全會議上，拜登稱美國及其盟國必須共同為與中國的長期戰(zhàn)略競爭做好準(zhǔn)備，與中國的競爭將是激烈的，美國將調(diào)整上屆政府與盟國（尤其是歐洲）關(guān)系動蕩的做法。2021年3月，美國白宮發(fā)布《臨時國家安全戰(zhàn)略指南》，概述了拜登政府希望解決的一系列問題，包括疫后經(jīng)濟復(fù)蘇問題、種族問題、氣候變化的威脅以及外國對手越來越多地使用新興技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)攻擊威脅美國國家安全等問題。該臨時戰(zhàn)略指南總共24頁，提及中國（China或Chinese）24次：其認(rèn)為美國要戰(zhàn)勝一個更加自信的中國，必須加強美國的盟友和伙伴網(wǎng)絡(luò)，恢復(fù)美國的公信力和全球領(lǐng)導(dǎo)地位，以確保未來的國際議程是由美國而不是中國決定。同年6月，美國國會參議院通過了涉及2500億美元的《2021年美國創(chuàng)新與競爭法案》。該法案將若干制華法案進行整合，被視為一攬子制華法案的“集合體”。此舉表明拜登政府將聯(lián)合盟友共同圍堵中國的科技崛起，利用法律規(guī)則的制定和解釋全面制衡甚至孤立中國。

3.2 在發(fā)展核心技術(shù)上，將半導(dǎo)體、人工智能和下一代網(wǎng)絡(luò)置于美國科技戰(zhàn)略的核心

2021年3月，美國參議院外交關(guān)系委員會舉行“推進21世紀(jì)美國對華戰(zhàn)略競爭的有效政策”問題聽證會，提出要加倍利用美國的不對稱優(yōu)勢，尤其強調(diào)了半導(dǎo)體芯片和人工智能兩個領(lǐng)域：半導(dǎo)體芯片是所有現(xiàn)代技術(shù)的基礎(chǔ)，盡管美國及其盟國在半導(dǎo)體領(lǐng)域仍處于領(lǐng)先地位，但中國的投資速度卻是前所未有的，為了確保美國在芯片領(lǐng)域處于領(lǐng)先地位，必須與盟國在研發(fā)方面結(jié)成伙伴關(guān)系，并加強對芯片制造設(shè)備的出口管制；人工智能有望徹底改變國家安全、醫(yī)療、農(nóng)業(yè)、能源和交通，美國必須與盟國進行更好的合作，投資于新型人工智能技術(shù)，并嚴(yán)格控制對中國的出口。

值得注意的是，與特朗普政府不同，拜登政府當(dāng)前不僅要對半導(dǎo)體技術(shù)出口進行管制，還要提升美國企業(yè)在半導(dǎo)體生產(chǎn)的前端制造和后端組裝、測試和封裝中所占的份額。在美國2022財年預(yù)算提案計劃中，白宮要求為商務(wù)部增加25億美元資金，以啟動旨在提高美國在半導(dǎo)體和5G等新興技術(shù)發(fā)展中的競爭力的舉措。預(yù)算計劃還明確提出了美國國防部的兩大要務(wù)：首要任務(wù)是威懾中國；第二要務(wù)是支持高科技領(lǐng)域的研發(fā)。同期，美國半導(dǎo)體公司及其主要下游用戶宣布組成美國半導(dǎo)體聯(lián)盟（SIAC），呼吁國會撥款500億美元用于美國國內(nèi)的芯片制造獎勵和研究計劃，該聯(lián)盟的工作重點即為《在美國生產(chǎn)半導(dǎo)體創(chuàng)造有益激勵法》（即CHIPS法案）爭取資金。

3.3 在維護產(chǎn)業(yè)安全上，重點推進半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)等四大高科技行業(yè)的供應(yīng)鏈管控

拜登上任不久，即簽署行政命令啟動了對美國供應(yīng)鏈的全面審查。該項命令計劃對半導(dǎo)體制造和高級封裝、高容量電池（包括用于電動汽車的電池）、戰(zhàn)略和關(guān)鍵礦產(chǎn)（如稀土元素）以及醫(yī)療用品四大高科技行業(yè)的供應(yīng)鏈進行為期100天的審查，并對相關(guān)工業(yè)基礎(chǔ)進行更為廣泛的行業(yè)供應(yīng)鏈安全評估。在這些領(lǐng)域，中國是強有力的競爭對手。

2021年3月，拜登政府宣布，美國、澳大利亞、日本和印度將成立工作組，幫助制定5G、人工智能等技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，并審查供應(yīng)鏈問題，以防止半導(dǎo)體和稀土等關(guān)鍵材料的短缺。

2021年6月，拜登政府公布供應(yīng)鏈綜合評估結(jié)果：在半導(dǎo)體領(lǐng)域，美國在全球半導(dǎo)體生產(chǎn)中的份額已經(jīng)從1990年的37%降至目前的12%，如果沒有全面的戰(zhàn)略來支持半導(dǎo)體行業(yè)，預(yù)計還會進一步下降；在高容量電池領(lǐng)域，全球?qū)﹄妱悠囯姵氐男枨箢A(yù)計將從2020年的約747千兆瓦時增至2025年的2492千兆瓦時，如果沒有政策干預(yù)，美國的產(chǎn)能將無法滿足其增長需求；在戰(zhàn)略和關(guān)鍵礦產(chǎn)領(lǐng)域，未來20年內(nèi)，中國將控制全球55%的稀土開采能力和85%的稀土精煉能力，美國必須確?？煽亢涂沙掷m(xù)供應(yīng)，以維護制造業(yè)和國防部的供應(yīng)鏈彈性；在醫(yī)療用品領(lǐng)域，87%的通用原料藥設(shè)施位于美國境外，未來中國和印度將控制供應(yīng)鏈的重要部分。基于以上結(jié)果，美國政府提出要支持最直接有效的生產(chǎn)模式、更高的勞動標(biāo)準(zhǔn)和高質(zhì)量市場的發(fā)展；發(fā)揮政府作為市場參與者的作用等建議。

2021年7月，為消除國防供應(yīng)鏈中的安全隱患，美國國會眾議院軍事委員會“國防關(guān)鍵供應(yīng)鏈特別工作組”發(fā)布報告，提出強化國防供應(yīng)鏈安全的六大舉措，包括建立風(fēng)險評估戰(zhàn)略與機制，繪制國防供應(yīng)鏈圖譜，加強培訓(xùn)貿(mào)易與制造行業(yè)技術(shù)工人，實現(xiàn)稀土獲取渠道多元化等。

3.4 在科技體制創(chuàng)新上，擴大科技信息、數(shù)據(jù)等在政策制定過程中的作用

2021年1月，美國智庫信息技術(shù)與創(chuàng)新基金會（ITIF）發(fā)布報告，稱已制定新政府和國會在政治上切實可行的技術(shù)政策措施，以鼓勵創(chuàng)新和市場競爭，并推動與盟友在打擊中國方面的更大合作。該智庫是科技創(chuàng)新政策領(lǐng)域的保守派，一直主張對中國采取強硬反制措施。拜登政府上臺后，立即簽署了設(shè)立新一屆總統(tǒng)科學(xué)技術(shù)顧問委員會（PCAST）的行政命令，計劃將科技信息、數(shù)據(jù)作為健全政策的核心，并將加大對科研機構(gòu)、科研人員與政府關(guān)系的評估。

2021年7月，美眾議院通過《美國國家標(biāo)準(zhǔn)與技術(shù)研究院2021年未來法案》《2021年國家科技戰(zhàn)略法案》《2021年區(qū)域創(chuàng)新法案》等五項兩黨法案，旨在推進美國科學(xué)技術(shù)的全面戰(zhàn)略計劃，包括在基礎(chǔ)研究方面投資增加一倍，改善技術(shù)轉(zhuǎn)讓，并優(yōu)先考慮推動進步所需的新興技術(shù)，如網(wǎng)絡(luò)安全、量子科學(xué)、人工智能和先進制造等。

4 思考與建議

4.1 堅持系統(tǒng)觀念，提升我國科技創(chuàng)新整體能力

面對百年未有之大變局，科技創(chuàng)新對于國家經(jīng)濟發(fā)展和維護國家安全的重要性前所未有。當(dāng)前，美國對我國科技遏制的態(tài)勢已然更成體系，是科技領(lǐng)域的全面打壓，這要求我們既要有點上的突破，更要通過加大對關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施和核心技術(shù)的投入，體系化推動科技創(chuàng)新整體能力的提升。要保持戰(zhàn)略定力，堅定走自主可控道路的決心，力爭實現(xiàn)重大理論突破和原始創(chuàng)新，夯實重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，全力構(gòu)建自主開放、安全可控的供應(yīng)鏈體系。要緊緊抓住新一輪技術(shù)革命和產(chǎn)業(yè)變革的契機，大膽探索實踐社會主義市場經(jīng)濟條件下新型舉國體制，打造產(chǎn)業(yè)鏈創(chuàng)新共同體，推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展與產(chǎn)業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型。

4.2 聚焦新興技術(shù)，力爭科技競爭戰(zhàn)略主動權(quán)

針對美國在人工智能、量子信息、5G等高新技術(shù)領(lǐng)域?qū)χ袊膰?yán)防死守，我國應(yīng)做好高技術(shù)脫鉤的情境預(yù)演，隨時準(zhǔn)備應(yīng)對高技術(shù)產(chǎn)品管制帶來的技術(shù)脫鉤風(fēng)險，盡早實現(xiàn)技術(shù)薄弱環(huán)節(jié)的突破?？萍计髽I(yè)將在中美科技競爭中發(fā)揮至關(guān)重要作用，在具有顛覆性作用、有助于塑造未來產(chǎn)業(yè)形態(tài)的技術(shù)領(lǐng)域，要持續(xù)加大投入力度，確保在該領(lǐng)域能處于國際前沿水平，掌握中美科技競爭的戰(zhàn)略主動權(quán)。推進新興技術(shù)和前沿技術(shù)的轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化，通過我國規(guī)模市場及時將研發(fā)技術(shù)優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為產(chǎn)品競爭優(yōu)勢，加快形成新產(chǎn)業(yè)，確保我國在新一輪工業(yè)革命中的競爭優(yōu)勢。

4.3 堅持對外開放，重塑科技領(lǐng)域國際體系

流與合作。可以探索通過設(shè)立一些面向世界的大科學(xué)項目，打破美國試圖構(gòu)筑的以其為核心、主要西方發(fā)達國家悉數(shù)參加的排華科技圈子，以“科技突圍”來實現(xiàn)“格局突圍”。要積極推動中歐、中日韓、中俄在政府、科研機構(gòu)、企業(yè)不同層面上開展合作，通過穩(wěn)定與多方關(guān)系，拆解美西方科技“遏華聯(lián)盟”；同時，主動做好中美關(guān)系的危機管控，從戰(zhàn)略高度和長遠角度看問題，推進中美之間利益深度捆綁、互相依賴。應(yīng)在國際組織改革、網(wǎng)絡(luò)空間治理中采取更加積極主動的態(tài)勢，鼓勵各類主體積極參與、推動中國方案在國際標(biāo)準(zhǔn)制定過程中發(fā)揮作用。

為應(yīng)對美國當(dāng)前的科技創(chuàng)新政策與能力，我們應(yīng)充分認(rèn)識中國和美國不同的科研優(yōu)勢，在優(yōu)勢互補的基礎(chǔ)上堅持?jǐn)U大國際交

5 結(jié)束語

在重點夯實自身科技創(chuàng)新基礎(chǔ)，推動政策焦點從貿(mào)易領(lǐng)域向科技、安全領(lǐng)域轉(zhuǎn)移，強化美國在西方聯(lián)盟體系中的領(lǐng)導(dǎo)地位；另一方面，拜登政府將中國列為首要威脅，采取一系列針對性行動阻礙中國科技創(chuàng)新發(fā)展，全方位遏制中國崛起的總體態(tài)勢沒有改變，在部分領(lǐng)域“選擇性脫鉤”幾乎成為定局。

當(dāng)前，中美兩國都強烈意識到，科技競爭將決定各自綜合國力的未來走向，影響各自在戰(zhàn)略競爭中的相對地位，成為中美戰(zhàn)略博弈的主戰(zhàn)場。我們必須準(zhǔn)確把握世界格局變化大勢，善于化危為機、危中尋機，切實做好應(yīng)對各種復(fù)雜環(huán)境的準(zhǔn)備，充分釋放我國未來科技發(fā)展的巨大潛力和強大動能?！?/p>

通過拜登政府上臺后的一系列政策舉措以及美國國內(nèi)輿論環(huán)境不難看出，一方面，拜登政府正