□胡貴仁

（華東政法大學(xué) 政治學(xué)與公共管理學(xué)院，上海 201620）

一、問題的提出與文獻回顧

基層社會是國家秩序建構(gòu)、既有制度執(zhí)行以及多元主體利益博弈的空間場域，具有高度的復(fù)合性、情境性和敏感性。作為現(xiàn)代國家治理的重要組成部分，基層社會承載著國家政權(quán)體系與社會自治空間中“黏合劑”的功能效用。長期以來，受權(quán)責(zé)匹配失衡、考核任務(wù)繁重與治理資源匱乏

等多向度要素的綜合影響，基層政府治理能力的有效提升始終面臨結(jié)構(gòu)化的發(fā)展困境。事實上，基層的政治格式與利益關(guān)系以及相伴產(chǎn)生的錯綜復(fù)雜性，一直是影響國家政權(quán)建設(shè)和社會長治久安的關(guān)鍵內(nèi)容。針對此，為破解基層治理領(lǐng)域存在的諸多難題，進一步釋放制度架構(gòu)中蘊含的治理效能，黨的十九大報告就提出要推動社會治理重心向基層下移，實現(xiàn)政府治理、社會調(diào)節(jié)、居民自治三者間關(guān)系的良性互動。2021年4月，黨中央、國務(wù)院在制定出臺的《關(guān)于加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》中更是重點強調(diào)要將減輕基層負擔(dān)，加大對基層的賦權(quán)增能擺在國家戰(zhàn)略層面的突出位置。

正如有學(xué)者指出，當(dāng)前背景下的基層社會，既不是一個以傳統(tǒng)規(guī)則為行為模式的社會，也不是完全遵照現(xiàn)有公共規(guī)范行事的現(xiàn)代社會。上述關(guān)于基層社會屬性特征的深刻闡釋，某種意義上彰顯了將資源、服務(wù)和管理等要素匯集到基層領(lǐng)域，緩解社會矛盾，提高社會治理效率，進而降低由局部矛盾引起的系統(tǒng)性風(fēng)險的現(xiàn)實必要性。由此可見，治理重心向基層社會的有效轉(zhuǎn)移已然成為新時代背景下夯實國家治理根基，推動基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化的本質(zhì)要求與核心要義。

結(jié)合我國城市化發(fā)展的現(xiàn)實語境來看，作為滿足民眾群體日常生活交流，培育社會資本和公共精神以及調(diào)整權(quán)力結(jié)構(gòu)的物理空間場域，城市社會不僅是研判和檢視我國基層治理效度的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，同時也是受基層政府“非均衡權(quán)責(zé)機制”影響較為深刻的組織化空間和實現(xiàn)治理現(xiàn)代化目標的重要戰(zhàn)略基石。相應(yīng)地，治理重心向城市基層社會的動態(tài)轉(zhuǎn)移并非簡單的資源、服務(wù)和管理等要素的縱向下沉，其實質(zhì)更是一種關(guān)于宏觀治理結(jié)構(gòu)調(diào)適優(yōu)化、體制機制持續(xù)創(chuàng)新的系統(tǒng)性過程，是國家權(quán)力主導(dǎo)下的基層治理乃至整個城市治理體系的全方位重構(gòu)。

通過梳理現(xiàn)有文獻可以發(fā)現(xiàn)，目前學(xué)術(shù)界對城市治理重心下移等問題的研究主要包括以下幾個維度：一是通過效用導(dǎo)向?qū)用娴闹刃蚪?gòu)，探討重心下移與城市社會治理模式變遷的辯證關(guān)系；二是從價值邏輯的方法角度出發(fā)，思考效率主義的工具創(chuàng)新如何有效緩解現(xiàn)實治理壓力；三是深化對運行過程具象特征的把握，分析政策執(zhí)行的影響因素和組織結(jié)構(gòu)的功能調(diào)適。迄今為止，在城市社會治理重心下移的相關(guān)研究中，除了圍繞以上視角展開的規(guī)范分析外，國內(nèi)學(xué)界關(guān)注更多的還包括重心下移的具體內(nèi)容與要素結(jié)果、相關(guān)進路探尋等方面。事實上，既有研究為我們深入理解治理重心下移的運行邏輯、實現(xiàn)機制以及演化趨勢等問題提供了諸多頗有價值的理論思考與經(jīng)驗啟示。但總體而言，上述關(guān)于城市社會治理重心下移的分析探討，無論是主張國家治理的制度邏輯抑或強化科層體制的行政驅(qū)動，都對制度體系之外的社會建構(gòu)缺乏必要的現(xiàn)實觀照，難以針對重心下移的發(fā)展向度進行全流程刻畫和系統(tǒng)性闡釋，也無法有效把握治理重心向城市基層社會轉(zhuǎn)移的實踐過程。究其原因，很大程度上是研究者忽視了對治理重心移動軌跡偏差的內(nèi)在因素以及社會建構(gòu)主觀能動性的考察分析。

此外，城市社會領(lǐng)域中的治理重心下移遵循著一定的發(fā)展邏輯和演化軌跡，面對利益失調(diào)且責(zé)任分散的外部環(huán)境，如何通過重心下移的方式來克服權(quán)責(zé)失衡導(dǎo)致的“小馬拉大車”等屬地負擔(dān)擴大化困境，同時最大程度避免治理重心下移過程中產(chǎn)生的實踐偏差，又怎樣有效緩解目前城市基層社會的多重治理壓力，進而將既有的制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能等問題都需要我們從理論和實踐層面出發(fā)，同時結(jié)合特定的時代背景與行動邏輯來進行深入思考。

概言之，筆者嘗試以城市基層社會為研究對象，結(jié)合近年來中國城市治理的現(xiàn)實經(jīng)驗，通過梳理重心下移邏輯演化的不同發(fā)展向度，從制度支持、科層驅(qū)動與社會建構(gòu)等方面來深刻把握多元主體的內(nèi)在特質(zhì)，歸納出治理重心移動軌跡偏差的三種主要類型，進而在挖掘影響重心下移結(jié)構(gòu)性因素的基礎(chǔ)上，借助于城市社區(qū)良性治理體系的雙向度建構(gòu)，探尋城市治理重心下移的未來趨向，為改善以往線性邏輯驅(qū)使下的資源配置模式，推動實現(xiàn)基層治理現(xiàn)代化等發(fā)展目標提供扎實的理論基礎(chǔ)和必要的參照依據(jù)。

二、發(fā)展向度：城市治理重心下移邏輯演化的系統(tǒng)透視

在社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型變遷和利益訴求日益分化的時代背景下，城市治理重心下移必須超越傳統(tǒng)意義上的思維局限，將多維度要素置于統(tǒng)一的動態(tài)分析框架中進行考慮。下文將以“制度支持—科層驅(qū)動—社會建構(gòu)”的邏輯轉(zhuǎn)換為主軸，從目標定位、運作方式以及核心理念等維度，對重心下移不同發(fā)展階段的多重特質(zhì)進行全面考察，以此來深化理論層面的相關(guān)認知，為后續(xù)內(nèi)容的探討奠定堅實的前提基礎(chǔ)。表1是筆者在歸納現(xiàn)有文獻基礎(chǔ)上，總結(jié)提煉的關(guān)于城市治理重心下移不同發(fā)展向度的內(nèi)在特質(zhì)分析表。

表1：城市治理重心下移過程中不同發(fā)展向度的內(nèi)在特質(zhì)

（一）制度支持：治理重心下移的原初動力

城市治理重心下移是一項長期且復(fù)雜的系統(tǒng)性工程，該過程不僅需要多元主體間的平等協(xié)商與有序互動，客觀上還要求一系列的制度支持為其提供完備的配套保障。事實證明，重心下移等政策創(chuàng)新的落地生根，除了依賴多元治理主體良性合作關(guān)系的構(gòu)建以外，國家整體性基礎(chǔ)上的制度設(shè)計和政策改革也發(fā)揮著尤為顯著的規(guī)范導(dǎo)向作用。具體而言，正式制度是基于明確的價值理念和理論理性制定的一種明文規(guī)則，具有簡單化和清晰性的發(fā)展特征。在推進治理重心向城市基層社會轉(zhuǎn)移的政策主張過程中，中央層面始終堅持國家本位的價值立場，以頂層框架與基層實踐之間的動態(tài)銜接為基本要求，秉持抽象和普遍主義的邏輯取向，將維護基層秩序、實現(xiàn)區(qū)域社會的穩(wěn)定運轉(zhuǎn)作為相關(guān)制度建構(gòu)的目標定位，同時嘗試以行政權(quán)力為主導(dǎo)力量，通過自上而下的政策制定等方式，為治理重心下移提供必要的原初動力，進而建立起行之有效的制度化規(guī)則。

結(jié)合我國當(dāng)前的現(xiàn)實背景來看，城市治理重心下移等政策創(chuàng)新有效執(zhí)行的前提主要來自國家主動讓渡出來的權(quán)力空間及其權(quán)力轉(zhuǎn)移能夠達到的結(jié)構(gòu)化范圍。由于制度設(shè)計較為清晰地界定了各類治理主體的權(quán)利義務(wù)和行為邊界，且極大激發(fā)了多元主體間的合作積極性，因此，如果缺少成熟規(guī)范的制度化供給和體制性要求，政黨組織、科層組織以及社會組織等將很難明確彼此在宏觀治理結(jié)構(gòu)中的功能定位，各主體間的運作規(guī)則和策略組合也將出現(xiàn)一定程度的錯配失衡。如現(xiàn)階段有關(guān)治理重心下移的部分制度安排大都注重對頂層設(shè)計原則性的強調(diào)，而相對忽視地方實踐的客觀需要，這也導(dǎo)致包括地方政府在內(nèi)的多重力量不得不更多地將自身實際和對政策的理解程度作為行動邏輯展開的現(xiàn)實依據(jù)，差異化推進治理重心下移等工作的開展。

（二）科層驅(qū)動：治理重心下移的關(guān)鍵支撐

如前所述，國家層面的制度支持既為城市治理重心下移等政策號召的提出創(chuàng)造了良好的外部環(huán)境，同時也為政策的落地執(zhí)行提供了不可或缺的“第一推動力”。事實上，較之于規(guī)則導(dǎo)向和價值理性等條件要素以外，治理重心下移的政策過程其實更需要憑借科層體制的力量來提供持續(xù)長效的發(fā)展支撐。某種意義上講，注意力是科層體制運作中的一種稀缺資源，“資源與偏好產(chǎn)生了決策，注意力則是偏好與環(huán)境的重要媒介”。換言之，正是由于行政決策領(lǐng)域?qū)χ匦南乱频忍囟ㄊ聞?wù)的聚焦和重視，才使得該議題逐漸引起社會各界的廣泛關(guān)注。受本位主義和權(quán)力主導(dǎo)等要素的深刻影響，各級政府在推動治理重心向城市基層社會轉(zhuǎn)移的過程中，往往傾向于將其轉(zhuǎn)化為具體可落實的行政任務(wù)，同時在金字塔般的組織結(jié)構(gòu)體系中采取自上而下的政策執(zhí)行方式來推進多個層級的任務(wù)分解，以此確保政策目標的順利實現(xiàn)。

當(dāng)前，在科層體制內(nèi)部的大力驅(qū)動下，城市治理重心下移取得了頗為顯著的發(fā)展成效，但實事求是地說，我國重心下移的系統(tǒng)化推進仍然有著廣闊的探索性空間。究其原因，很大程度上是各級政府固守傳統(tǒng)的工具主義思維模式，更多將其視為一種轉(zhuǎn)嫁治理任務(wù)和緩解考核壓力的附屬工具，而相對忽視了該過程對于基層社會公共性培育等方面的功能效用。加之，行政組織與生俱來的科層制邏輯以及效率主義的價值導(dǎo)向，都使其更加希望通過自身優(yōu)勢的發(fā)揮來應(yīng)付各類問題，而不是去主動構(gòu)化社會建構(gòu)的發(fā)展策略。以上因素的重重疊加，共同促成了治理重心長期徘徊于某個區(qū)間而難以沉浸式下移的現(xiàn)實局面。

（三）社會建構(gòu)：治理重心下移的長效保障

作為基層治理體制改革創(chuàng)新的一項重要內(nèi)容，城市社會復(fù)雜的規(guī)則機制與利益分配始終是國家基層政權(quán)建設(shè)進程中無法回避的現(xiàn)實問題。歷史經(jīng)驗表明，國家制度架構(gòu)的設(shè)計運行絕不僅是抽象意義上的邏輯推演，抑或靜態(tài)層面的單向度運轉(zhuǎn)，而是需要多元主體間不斷地協(xié)同合作并進行調(diào)適更新的動態(tài)過程。在城市空間治理結(jié)構(gòu)制度化的背景下，要想推動“國家本位”向“社會本位”的重心轉(zhuǎn)移和深度轉(zhuǎn)型，必然要求權(quán)力主體對社會發(fā)展規(guī)律進行客觀的認知以及對整體性治理思想的踐行和尊重。其實，治理重心能否突破長時段的橫向“懸浮”困境，進而實現(xiàn)持續(xù)有效的向下轉(zhuǎn)移，除了要仰賴國家層面提供的制度支持和科層體制內(nèi)生的行政驅(qū)動，更多還取決于城市基層社會自身的建構(gòu)完善。不可否認的是，目前我國社會資本和公共精神的成長發(fā)育，民眾合作意識的不斷萌發(fā)以及權(quán)利表達意愿的日趨強烈等都為城市社會公共性的規(guī)范化建設(shè)和治理重心向基層社會的有效轉(zhuǎn)移提供了重要的發(fā)展契機。

長期以來，為了追求行政任務(wù)分解的速度和效率，保證復(fù)雜環(huán)境背景下的政策執(zhí)行效果，諸如重心下移之類的政策號召在推進過程中通常會突出行政權(quán)力主導(dǎo)功能的發(fā)揮。加之，以“技術(shù)—服務(wù)”為框架的城市治理方案未能將自下而上的權(quán)利表達和交往理性的價值追求納入合理的考察范疇，而是偏向于對工具理性等策略邏輯的使用等，都在某種意義上擠壓了其他主體可能存在的生長空間。因此可以說，正是由于科層體制缺乏對基層社會的有效培育、權(quán)利導(dǎo)向的邏輯轉(zhuǎn)變以及多元主體參與機制構(gòu)建完善等方面要素的持續(xù)關(guān)注，才使得行政權(quán)力在運行過程中更容易產(chǎn)生偏差或異化，而難以達到預(yù)期的發(fā)展效果。

圖1：城市治理重心移動軌跡偏差的影響因素分析

三、實踐軌跡：治理重心下移形態(tài)偏差的結(jié)構(gòu)性張力探因

現(xiàn)階段我國城市基層治理領(lǐng)域不斷強化的權(quán)力滲透，使得矛盾問題的解決越來越依賴于單一行政化的方式向前推進，基層治理主體也逐漸喪失了對具體問題進行客觀分析的主體能動性?？偟膩砜?，治理重心的移動形態(tài)受到多重因素的持續(xù)影響，既不能偏狹地將其理解為對已有制度的規(guī)范執(zhí)行，也不能刻意回避主體內(nèi)部存在的失衡問題，而應(yīng)更加關(guān)注政治制度與公共生活間關(guān)聯(lián)調(diào)適的聯(lián)結(jié)機制。事實上，治理重心的移動路徑在一定時空坐標中難以避免地存在狀態(tài)疊加和動態(tài)轉(zhuǎn)換等特征。因此，文中探討的治理重心實踐軌跡僅是依據(jù)主流樣態(tài)進行的類型劃分，圖1是筆者繪制的城市治理重心移動軌跡偏差的影響因素分析圖。

（一）“對上負責(zé)”替代“為下服務(wù)”：城市治理重心的逆向“上移”

“基礎(chǔ)不牢，地動山搖。”基層社會是國家實現(xiàn)長治久安的根基，也是行政力量與社會力量交織互動最為頻繁的空間區(qū)域。中央大力推進治理重心向下轉(zhuǎn)移的政策初衷是為了更好化解基層社會中存在的復(fù)雜結(jié)構(gòu)性難題，有效滿足民眾群體自上而下的多元需求而做出的重要戰(zhàn)略選擇。從應(yīng)然層面來看，治理重心向城市基層社會轉(zhuǎn)移的實踐軌跡大體保持了“制度支持—行政驅(qū)動—社會承接”的發(fā)展脈絡(luò)。然而，受不同主體互動博弈的外部效應(yīng)以及權(quán)力主導(dǎo)與權(quán)利訴求內(nèi)在張力的雙重影響，治理重心下移的長時段演化往往也容易產(chǎn)生各類現(xiàn)實性的方向偏差。其中，科層體制遵循的“對上負責(zé)”原則與政策創(chuàng)新追求的“為下服務(wù)”目標之間的錯位替代現(xiàn)象，即是導(dǎo)致治理重心無法按照既有的邏輯設(shè)定進行有效下移，反而形成逆向“上移”的重要因素之一。

具體而言，科層組織“上下對口，左右對齊”的機構(gòu)設(shè)置模式一方面為城市治理重心下移提供了發(fā)展動力，另一方面也給政策效果的發(fā)揮帶來了一些現(xiàn)實障礙。由于條塊體制和屬地管理共同構(gòu)成了城市基層社會治理中蜂窩煤式的上下貫通結(jié)構(gòu)，且處于行政體系末端的城市基層政府更多是扮演一種被動接收資源、任務(wù)和實踐設(shè)定以及被考核的“低治理權(quán)”角色，無法獨立進行轄區(qū)內(nèi)綜合事務(wù)的分配安排。因此，通過沿襲自上而下的行政體制，基層政府的部門（科室）設(shè)置大都表現(xiàn)為“向上（級）對口多，面向民眾服務(wù)少”的特征。與此相呼應(yīng)，各級政府在推動治理重心向城市基層社會轉(zhuǎn)移的過程中也偏向于采取行政任務(wù)分解的方式，同時割裂與基層社會建構(gòu)間的互動聯(lián)系，來完成上級政府分派的考核任務(wù)。以上行為不僅容易導(dǎo)致政策過程中的目標替代，而且也造成了治理重心難以真正扎根于基層社會領(lǐng)域，反而出現(xiàn)逆向“上移”的趨勢偏差。

（二）“有限能力”承擔(dān)“無限責(zé)任”：城市治理重心的橫向“懸浮”

前文從“對上負責(zé)”與“為下服務(wù)”二者間張力的角度，較為深刻地探討了治理重心逆向“上移”的內(nèi)在邏輯。其實，在現(xiàn)有的組織架構(gòu)體系中，資源、服務(wù)和管理等要素的縱向下沉并不具備完全意義上的一致性和協(xié)調(diào)匹配性，而是有著極為明顯的“非對稱性”特征。即相對于權(quán)力資源來說，管理和服務(wù)等方面的責(zé)任往往更容易被下放到基層政府。因此，在上述特征的長期影響下，城市基層政府的權(quán)責(zé)失衡現(xiàn)象也愈發(fā)突出。正如愛德華·W.蘇賈（Edward W.Soja）在空間—社會辯證法中指出的，“社會構(gòu)建了空間，社會也為空間所建構(gòu)”。當(dāng)前，各地政府雖然已經(jīng)認識到基層社會對于治理重心下移的重要意義，但相關(guān)政策的執(zhí)行落實仍以行政組織內(nèi)部為主，忽視了對其承接功能的激活和培育。這在某種程度上造成了治理重心下移的政策創(chuàng)新長時間維持著橫向“懸浮”的停滯狀態(tài)，制約了原初目標的實現(xiàn)。

結(jié)合我國城市治理重心下移的動態(tài)實踐來看，盡管地方政府在基層治理結(jié)構(gòu)中占主導(dǎo)位置，其面對基層社會的權(quán)力強勢也可能轉(zhuǎn)化成為資源調(diào)配的力量優(yōu)勢。但由于權(quán)力、資源與政府的行政級別成反比關(guān)系，且上級政府在推動政策執(zhí)行的過程中很難將自身所掌握的權(quán)力和資源優(yōu)勢輕易轉(zhuǎn)讓，更多還是扮演了一種“甩手掌柜”的角色，他們總是擅長向下傳導(dǎo)壓力，同時將責(zé)任進行捆綁式下卸。有的部門甚至將原本屬于自己的事務(wù)和責(zé)任連帶轉(zhuǎn)嫁給了基層街道或社區(qū)，而并未賦予其對等的權(quán)力和物質(zhì)資源作為配套保障。因此，重心下移的“過度泛化”使城市基層政府在各項條件都遠不及上級政府的情況下，產(chǎn)生了“有限能力”和“無限責(zé)任”的結(jié)構(gòu)性矛盾，從而導(dǎo)致基層政府的領(lǐng)導(dǎo)干部逐漸陷入“事務(wù)主義漩渦”之中難以自拔。相應(yīng)地，治理重心也無法進一步向下轉(zhuǎn)移，而是呈現(xiàn)出橫向“懸浮”的狀態(tài)。

（三）“統(tǒng)合思維”驅(qū)動“公共性”建設(shè)：城市治理重心的機械“下移”

通過深入分析治理重心下移過程中的諸多因素可以發(fā)現(xiàn)，不論是“對上負責(zé)”與“為下服務(wù)”之間的目標替代，抑或“有限能力”和“無限責(zé)任”之間的嚴重失衡，都對城市治理重心下移的實踐形態(tài)產(chǎn)生了重要影響。其實，除了以上較為典型的重心下移軌跡偏差以外，受“統(tǒng)合思維”和“公共性”缺失的驅(qū)動影響，城市治理重心還存在機械式“下移”的潛在可能。這里強調(diào)的機械“下移”可以理解為：在行政權(quán)力占優(yōu)勢地位的背景下，各級政府致力于通過將科層權(quán)威嵌入社會各個子系統(tǒng)中的“泛行政化”方式，單向度推進政策創(chuàng)新的落地執(zhí)行。從短期來看，自上而下的體制性推動確實消除了一些迫在眉睫的現(xiàn)實困境，但長遠來說，“公共性”才是支撐基層社會建設(shè)發(fā)展的重要目標和本質(zhì)內(nèi)涵。由于未能充分把“公共性”在內(nèi)的諸多要素一并納入政策創(chuàng)新的實際過程中，也使得相關(guān)政策的貫徹執(zhí)行很難達到理想狀態(tài)的效果。

隨著經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型變遷和民眾權(quán)利意識的日漸覺醒，城市基層社會獲得了一定程度的建構(gòu)和發(fā)展。鑒于現(xiàn)階段各級政府尚未采取正確的方式對基層社會中的“公共性”進行有效培育，也讓后者的承接功能無法得到充分的彰顯和催化。米歇爾·福柯（Michel Foucault）曾指出：“空間是任何公共生活形式的基礎(chǔ)，空間是任何權(quán)力運作的基礎(chǔ)。”在“國家高于社會”等統(tǒng)合思維的影響下，政府部門牢牢把握各項治理資源的客觀現(xiàn)實并沒有發(fā)生實質(zhì)性轉(zhuǎn)變?？梢哉f，在我國城市基層治理體系中，各級政府擁有著其他主體難以企及的資源所有權(quán)和分配權(quán)。與此同時，為了維持基層社會的正常運轉(zhuǎn)，確保治理秩序的安全和穩(wěn)定，行政組織通常會采取權(quán)力主導(dǎo)的方式來推動基層社會的“公共性”建設(shè)，并對其治理結(jié)構(gòu)進行設(shè)計和完善。因此，基層社會也很難得到切實有效的建構(gòu)和培育，城市治理重心相應(yīng)呈現(xiàn)出機械“下移”的實踐狀態(tài)。

圖2：城市社區(qū)良性治理體系建設(shè)與基層治理現(xiàn)代化的互動邏輯

四、調(diào)適進路：城市治理重心有效下移的發(fā)展趨向探索

作為基層社會治理創(chuàng)新和多元主體利益分配的基礎(chǔ)性平臺，城市社區(qū)是黨和政府連接、服務(wù)民眾群體的“最后一公里”，也是國家復(fù)雜結(jié)構(gòu)模式下宏觀制度設(shè)計與基層秩序構(gòu)建的實踐場地。正如習(xí)近平總書記強調(diào)的，“社會治理重心必須落到城鄉(xiāng)社區(qū)，社區(qū)服務(wù)和管理能力強，社會治理的基層就實，盡可能把資源、服務(wù)和管理放到基層……”由此看出，城市社區(qū)不僅可以承載治理重心下移的各項功能，同時也是實現(xiàn)基層治理現(xiàn)代化目標的關(guān)鍵力量。下文將從城市社區(qū)常態(tài)化治理體制和應(yīng)急式管理機制雙向嵌入的角度入手，系統(tǒng)探討基層社會建構(gòu)對于治理重心有效下移的承接意義。為了更加直觀地理解各類主體間的內(nèi)在聯(lián)系，筆者繪制了關(guān)于城市社區(qū)良性治理體系建設(shè)與基層治理現(xiàn)代化的互動邏輯圖（見圖2）。

（一）城市社區(qū)常態(tài)化治理體制的系統(tǒng)調(diào)適

在多重結(jié)構(gòu)性因素的交互影響下，城市治理重心下移的軌跡偏差呈現(xiàn)出逆向“上移”、橫向“懸浮”以及機械“下移”幾種主要的現(xiàn)實樣態(tài)。從深層次上來看，城市治理重心下移并非是傳統(tǒng)觀念的簡單轉(zhuǎn)變，也不僅是手段策略的優(yōu)化調(diào)整，它更多的還是關(guān)于基層社會治理模式和治理思路的范式轉(zhuǎn)換，是一種積極主動的政策創(chuàng)新與行為邏輯。事實證明，城市社區(qū)在化解多元主體間的利益沖突，推動基層社會的秩序建構(gòu)以及實現(xiàn)治理重心有效下移等方面發(fā)揮著難以替代的關(guān)鍵作用。在缺少明確的職責(zé)劃分與權(quán)力規(guī)范的情況下，上級政府及其職能部門依賴于行政慣性，同時以屬地管理的名義將各項任務(wù)下派到基層，加重了屬地負擔(dān)，層層“發(fā)包”的責(zé)任轉(zhuǎn)嫁邏輯被不斷復(fù)制，并向下傳導(dǎo)，最終導(dǎo)致大量事務(wù)積壓到社區(qū)身上。因此，有必要通過建立完善城市社區(qū)常態(tài)化治理體制等方式，來化解當(dāng)前基層社會面臨的諸多現(xiàn)實困境。

總而言之，城市社區(qū)常態(tài)化治理體制的建設(shè)包含多個維度的要素內(nèi)容，其中首要的是發(fā)揮“黨的領(lǐng)導(dǎo)在場”功能，即通過強化基層黨建引領(lǐng)的方式將城市社區(qū)內(nèi)外的多方力量凝聚起來，對不同利益結(jié)構(gòu)進行調(diào)適整合，以此來鞏固政策創(chuàng)新和落地執(zhí)行的制度性基礎(chǔ)。另外，針對重心下移“過度泛化”的問題，可以考慮在理順主體間權(quán)責(zé)關(guān)系的基礎(chǔ)上，明確城市社區(qū)自治事務(wù)與各級政府行政事務(wù)的邊界，嚴格實行清單式管理，做到“該上收的堅決上收，該下放的真正下放”，并通過法律制度的形式予以確立和規(guī)范。加之基層社會正式治理資源的相對匱乏，也使得重心下移的有效推進需要大量非正式資源來提供配套支持。有鑒于此，加大對重心下移過程中社會資本與公共精神的培育力度，同時輔之以社區(qū)自治資源的深入挖掘，對于完善城市社區(qū)常態(tài)化治理體制，提升城市基層社會的政策承接能力等方面有著尤為重要的價值意義。

（二）城市社區(qū)應(yīng)急式管理機制的塑造整合

如果說常態(tài)化治理體制的系統(tǒng)調(diào)適是關(guān)于城市社區(qū)制度性規(guī)則的闡釋和說明，那么應(yīng)急式管理機制的塑造整合則是對特定時空背景下城市社區(qū)有序運轉(zhuǎn)的一種策略性安排。以新冠肺炎疫情為代表的公共危機事件的暴發(fā)不僅直接觸動了社會民眾的敏感神經(jīng)，某種程度上也是對我國基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一次檢驗和大考。依據(jù)已有研究和實踐活動可以發(fā)現(xiàn)，公共危機事件背景下的城市社區(qū)更多只是被視為一種有著明顯災(zāi)害救助屬性且具備單一應(yīng)急處置功能的基礎(chǔ)單元，既缺少與城市社區(qū)常態(tài)化治理體制等各項內(nèi)容的銜接整合，也未能及時地融入社區(qū)治理現(xiàn)代化的結(jié)構(gòu)體系之中，二者間相互割裂且彼此獨立的運行軌跡，使得城市社區(qū)在應(yīng)急管理過程中的潛力優(yōu)勢很難得到真正有效的發(fā)揮。此外，城市社區(qū)全周期應(yīng)急能力的提升以及自身主動性發(fā)揮等方面存在的問題也極大影響了良性治理體系的建構(gòu)完善和治理重心下移的現(xiàn)實效果。

事實上，作為我國基層社會治理的主要載體和基本單元，城市社區(qū)應(yīng)急式管理機制的健全與否，直接關(guān)系到基層治理現(xiàn)代化目標的順利實現(xiàn)。在此次由新冠肺炎疫情引發(fā)的公共危機事件中，城市社區(qū)疫情防控存在的諸如應(yīng)急能力薄弱、自主性不足以及由技術(shù)引入導(dǎo)致的行政過密化等現(xiàn)實短板也暴露無遺。加之，應(yīng)急式管理機制的建立并非單一目標的行動過程，而是在地方政府確認“元目標”基礎(chǔ)上規(guī)范多元主體行動方向的結(jié)構(gòu)模式等內(nèi)容，都要求我們必須借助于對各方面資源的集中投入，提升城市社區(qū)“風(fēng)險預(yù)警—資源保障—應(yīng)急處置—善后重建”的全周期應(yīng)急能力；激發(fā)將外界支出轉(zhuǎn)化為有效吸收的危機自主性，來減少城市社區(qū)對上級政府的行動依賴；同時還應(yīng)通過對城市社區(qū)內(nèi)外資源開展積極動員以及辯證思考數(shù)字技術(shù)賦能社區(qū)治理所帶來的成本困境，共同推動城市社區(qū)應(yīng)急式管理機制的構(gòu)建整合。

（三）城市社區(qū)良性治理體系的雙向度建構(gòu)

在社會環(huán)境復(fù)雜多變的現(xiàn)實圖景中，城市社區(qū)治理體系的良性建設(shè)對社會資本培育、利益結(jié)構(gòu)優(yōu)化以及基層秩序維護發(fā)揮了重要作用?？梢哉f，該體系的建構(gòu)完善并不是線性邏輯驅(qū)使下的單向?qū)嵺`過程，也不僅僅是依靠少數(shù)主體權(quán)力主導(dǎo)的行動規(guī)范，而是取決于常態(tài)化治理體制和應(yīng)急式管理機制之間的相輔相成和互融共促。結(jié)合目前重心下移的政策背景來看，常態(tài)化治理體制和應(yīng)急式管理機制共同構(gòu)成了我國城市社區(qū)良性治理體系的兩大基石。然而，現(xiàn)階段兩者間存在的彼此分離與錯位失衡等現(xiàn)實張力極大限制了城市社區(qū)良性治理體系的進一步發(fā)展。不論從多元主體協(xié)同共治的角度，認為前者必須優(yōu)先于后者，還是在重大公共危機化解的基礎(chǔ)上，強調(diào)后者應(yīng)當(dāng)優(yōu)先于前者，其本質(zhì)都是未能將常態(tài)化治理體制與應(yīng)急式管理機制置于統(tǒng)一的分析框架中造成的。因此，城市社區(qū)良性治理體系建設(shè)的核心要義即是主張兩者之間不斷地試探和接觸，最終達到相互融合的發(fā)展?fàn)顟B(tài)。

另外，加大對公共性的有效培育，推動公共領(lǐng)域的規(guī)范發(fā)展是構(gòu)建現(xiàn)代基層社會治理體系不可或缺的重要基礎(chǔ)。作為對國家治理現(xiàn)代化邏輯的確認與回應(yīng)，城市社區(qū)良性治理體系的建構(gòu)完善直接助推了多元主體利益調(diào)適以及基層社會治理創(chuàng)新的實踐進程。與以往相互割裂的發(fā)展邏輯和立場不同，常態(tài)化治理體制和應(yīng)急式管理機制的功能優(yōu)勢可以在彼此間的互嵌整合中得到更為明顯的催化和放大。值得強調(diào)的是，城市社區(qū)良性治理體系的優(yōu)化并非只能通過傳統(tǒng)“革命性”的路徑方式來實現(xiàn)，相反，社會成本更小的“建設(shè)性”機制方式可能更加適用于該體系的長期生成過程。因此，努力將“革命性”方式與“建設(shè)性”機制相結(jié)合，同時防范上述過程中出現(xiàn)的一些統(tǒng)籌性責(zé)任空缺，某種意義上才是推動我國城市社區(qū)良性治理體系建構(gòu)，進而實現(xiàn)治理重心向基層社會轉(zhuǎn)移的關(guān)鍵所在。

結(jié)語

當(dāng)前，中國城市基層社會已然不是傳統(tǒng)制度背景下完全以規(guī)則導(dǎo)向為行動模式的結(jié)構(gòu)化范疇，而是受到多元主體間利益博弈以及資源支持體系約束影響的現(xiàn)實空間場域。作為國家戰(zhàn)略設(shè)計的一種具體落實方式，城市治理重心的有效下移在國家與社會二元結(jié)構(gòu)的互動過程中較好地彰顯了自身的發(fā)展邏輯和實踐價值，同時也呈現(xiàn)出從價值理性到交往理性的脈絡(luò)嬗變。本文即是以治理重心的不同發(fā)展向度為考察視角，構(gòu)建了多重演化軌跡的影響因素分析框架，發(fā)現(xiàn)在國家治理邏輯轉(zhuǎn)換的背景下，治理重心向城市基層社會的有效轉(zhuǎn)移不僅需要來自國家層面主動“讓渡”的制度化空間以及科層體制提供的關(guān)鍵性動力，也更需要自下而上的基層社會建構(gòu)來發(fā)揮持續(xù)性的支撐保障作用。相應(yīng)地，這就要求各級政府必須超越工具主義的認知局限，承擔(dān)起社會資本和公共精神培育的重要責(zé)任，通過將制度化渠道與非正式行為相結(jié)合，同時依托城市社區(qū)良性治理體系建構(gòu)等方式，來為基層社會結(jié)構(gòu)的完善優(yōu)化提供適宜的生存土壤和發(fā)展空間，進而盡可能地糾正城市治理重心下移過程中存在的多種軌跡偏差，推動宏觀制度設(shè)計的有效執(zhí)行以及多元治理結(jié)構(gòu)的調(diào)適優(yōu)化，最終實現(xiàn)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化的價值目標。