邵祥東，趙 娜

（沈陽師范大學(xué) 管理學(xué)院，遼寧 沈陽 110034）

1988 年以來，全國 31 個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)使用本級(jí)留成福利彩票公益金資助了很多扶貧項(xiàng)目，有力地促進(jìn)了收入型貧困對(duì)象和支出型貧困對(duì)象的脫困整體進(jìn)程[1]。2016—2019年全國24 個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)發(fā)布的上一年度本級(jí)福利彩票社會(huì)責(zé)任報(bào)告披露的福利彩票公益金扶貧項(xiàng)目信息顯示，24 個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）投入的本級(jí)福利彩票公益金總額超過了726 億元。其中，用于資助扶貧項(xiàng)目的本級(jí)福利彩票公益金總額51.1 億元（僅限于表1 中的數(shù)據(jù)），占比7%。從分省結(jié)構(gòu)方面分析，浙江省、山東省、廣東省、北京市、湖北省用于資助扶貧項(xiàng)目的福利彩票公益金總額位居全國前五名，合計(jì)33.2 億元，占比65%（見表1）?？傮w看，福利彩票公益金扶貧成效較為顯著[2]。然而長期以來，各級(jí)各地區(qū)民政部門和福利彩票機(jī)構(gòu)在年度福利彩票公益金使用管理公告中只是部分披露了本級(jí)扶貧項(xiàng)目實(shí)施情況，福利彩票公益金使用管理單位公示的扶貧項(xiàng)目不完整、不連續(xù)，即便是情況較好的2015—2018年也不盡如人意。例如，在這四個(gè)年度中，全國有7 個(gè)省份沒有在本級(jí)福利彩票社會(huì)責(zé)任報(bào)告中披露福利彩票公益金扶貧項(xiàng)目信息。

表1 2015—2018 年全國24 個(gè)省（區(qū)、市）本級(jí)留成福利彩票公益金扶貧項(xiàng)目支出額 單位：萬元

表1 簡要分析了2015—2018 年全國部分省（自治區(qū)、直轄市）使用本級(jí)留成福利彩票公益金資助扶貧項(xiàng)目資金總額和典型省份資助扶貧項(xiàng)目情況。這種概要分析尚難以全面了解全國31 個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）是否盡職盡責(zé)使用本級(jí)留成福利彩票公益金資助扶貧項(xiàng)目，充分履行社會(huì)責(zé)任。學(xué)術(shù)界雖對(duì)1987年以來中央集中的彩票公益金資助的扶貧項(xiàng)目類型、彩票公益金總額、分配結(jié)構(gòu)和增長趨勢(shì)等內(nèi)容開展了有益探索，但對(duì)這一期間地方31 個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)使用本級(jí)留成福利彩票公益金資助的扶貧項(xiàng)目的空間配置結(jié)構(gòu)、特點(diǎn)與發(fā)展趨勢(shì)仍缺乏充分討論[3-5]。為此，本文采集1988—2019 年全國31 個(gè)省（自治區(qū)、直轄市，未分析港澳臺(tái)地區(qū)）已結(jié)束的1 452 個(gè)地方本級(jí)留成福利彩票公益金資助的扶貧項(xiàng)目，分析這些扶貧項(xiàng)目的結(jié)構(gòu)特征與長期發(fā)展趨勢(shì)。

一、福利彩票公益金扶貧項(xiàng)目結(jié)構(gòu)特征

福利彩票公益金扶貧項(xiàng)目結(jié)構(gòu)是指全國31 個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)使用本級(jí)留成福利彩票公益金資助的本地區(qū)扶貧項(xiàng)目的結(jié)構(gòu)。分析發(fā)現(xiàn)，1988—2019 年間地方政府使用本級(jí)留成福利彩票公益金資助的扶貧項(xiàng)目結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出如下主要特征。

（一）扶貧項(xiàng)目類別多樣，教育助學(xué)類扶貧項(xiàng)目占比高

1988—2019 年，地方政府使用本級(jí)留成福利彩票公益金資助的扶貧項(xiàng)目具有多元化特征，涵蓋了教育救助、大病救助、兩癌母親救助、特困家庭生活幫扶、進(jìn)城務(wù)工人員子女幫扶、特困老黨員慰問、特困英烈慰問、貧困教師幫扶、貧困勞模慰問、危房改造、流浪乞討人員救助、弱勢(shì)群體知識(shí)技能培訓(xùn)、革命老區(qū)建設(shè)等許多方面。

1988—2019 年，全國 31 個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)使用本級(jí)留成福利彩票公益金資助的扶貧項(xiàng)目主要是教育助學(xué)類項(xiàng)目。在31 個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）資助的前五名扶貧項(xiàng)目中，大學(xué)圓夢(mèng)和貧困助學(xué)兩大類項(xiàng)目占比最高，合計(jì)30.7%。在31 個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）資助的前五名項(xiàng)目類別中，資助教育助學(xué)類項(xiàng)目的省份數(shù)為25 個(gè)，占比80.6%。其中，該項(xiàng)目排在第一名的省份數(shù)為18 個(gè)，占比58.1%（見表2）。

表2 1988—2019 年各省本級(jí)留成福利彩票公益金扶貧項(xiàng)目結(jié)構(gòu)及占比 單位：%

（二）福利彩票公益金資助的扶貧項(xiàng)目結(jié)構(gòu)以集中型為主，福利彩票公益金使用以責(zé)任型為主

1.扶貧項(xiàng)目分布結(jié)構(gòu)主要以集中型為主。1988—2019 年，31 個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)使用本級(jí)留成福利彩票公益金資助的扶貧項(xiàng)目結(jié)構(gòu)可分為四種類型：集中型、適度型、普惠型和責(zé)任型。集中型扶貧項(xiàng)目是指福利彩票公益金資助的扶貧項(xiàng)目類別數(shù)在5 種及5 種以下。適度型扶貧項(xiàng)目是指福利彩票公益金資助的扶貧項(xiàng)目類別數(shù)為6～10 種。普惠型扶貧項(xiàng)目是指福利彩票公益金資助的扶貧項(xiàng)目類別數(shù)為11～15 種。責(zé)任型扶貧項(xiàng)目是指福利彩票公益金資助的扶貧項(xiàng)目類別數(shù)在16 種及16 種以上?？傮w上看，在考察的29 種扶貧項(xiàng)目類別中，集中型項(xiàng)目省份數(shù)占比35.5%，適度型項(xiàng)目省份數(shù)占比29%，普惠型項(xiàng)目省份數(shù)占比29%，責(zé)任型項(xiàng)目省份數(shù)占比6.5%。

2.福利彩票公益金集中使用特征顯著。福利彩票公益金資助的扶貧項(xiàng)目雖然較多，但福利彩票公益金卻是集中使用。從31 個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）本級(jí)留成福利彩票公益金資助的前五名項(xiàng)目使用額及省份數(shù)占比情況看，各省資助的前五名扶貧項(xiàng)目使用額占比合計(jì)在60%以上的省份數(shù)共計(jì)31 個(gè)，占比為100%；前五名扶貧項(xiàng)目使用額占比合計(jì)在70%以上的省份數(shù)共計(jì)30 個(gè)，占比為96.8%；前五名扶貧項(xiàng)目使用額占比合計(jì)在80%以上的省份數(shù)共計(jì)21 個(gè)，占比為67.7%；前五名扶貧項(xiàng)目使用額占比合計(jì)在90%以上的省份數(shù)共計(jì)13 個(gè)，占比為41.9%；前五名扶貧項(xiàng)目使用額占比合計(jì)100%的省份數(shù)共計(jì)9 個(gè)，占比為29%。從分區(qū)間角度考察，前五名扶貧項(xiàng)目使用額占比合計(jì)在60%～70%的省份數(shù)所占比例為3.2%；前五名扶貧項(xiàng)目使用額占比合計(jì)在71%～80%的省份數(shù)所占比例為29%；前五名扶貧項(xiàng)目使用額占比合計(jì)在81%～90%的省份數(shù)所占比例為25.8%；前五名扶貧項(xiàng)目使用額占比合計(jì)在91%～99%的省份數(shù)所占比例為12.9%；前五名扶貧項(xiàng)目使用額占比合計(jì)為100%的省份數(shù)所占比例為12.9%。這表明絕大多數(shù)省份均集中使用本級(jí)留成福利彩票公益金資助少數(shù)扶貧項(xiàng)目，前五項(xiàng)扶貧項(xiàng)目使用額占比合計(jì)在70%以上的省份數(shù)所占比例為96.8%，這些扶貧項(xiàng)目類別主要是教育助學(xué)類項(xiàng)目。絕大多數(shù)扶貧項(xiàng)目類別合計(jì)使用的福利彩票公益金不足30%（見表 3）。

表3 1988—2019 年各省本級(jí)留成福利彩票公益金扶貧項(xiàng)目結(jié)構(gòu)及占比

二、福利彩票公益金扶貧項(xiàng)目發(fā)展趨勢(shì)

對(duì)考察的29 種扶貧項(xiàng)目類別依次做歷史發(fā)展趨勢(shì)分析，1988 年到2019 年，這些扶貧項(xiàng)目類別的發(fā)展趨勢(shì)可分為三種類型：增長型扶貧項(xiàng)目、波動(dòng)型扶貧項(xiàng)目和衰退型扶貧項(xiàng)目。

（一）增長型扶貧項(xiàng)目發(fā)展趨勢(shì)

增長型扶貧項(xiàng)目是指1988 年到2019 年，地方本級(jí)留成福利彩票公益金資助的某種單一的扶貧項(xiàng)目類別總體上處于增長態(tài)勢(shì)，僅有少數(shù)年份呈現(xiàn)不規(guī)則波動(dòng)或下降態(tài)勢(shì)，增減波動(dòng)趨勢(shì)不大，不影響總體發(fā)展趨勢(shì)。在考察的29 種扶貧項(xiàng)目類別中，只有“貧困家庭重大疾病救助”一種扶貧項(xiàng)目類別屬于增長型扶貧項(xiàng)目，占比3.4%?！柏毨Ъ彝ブ卮蠹膊【戎狈鲐氻?xiàng)目類別在2018 年之前增長趨勢(shì)比較明顯，但是在2019 年開始出現(xiàn)下滑趨勢(shì)（見圖 1）。

圖1 增長型項(xiàng)目類別發(fā)展趨勢(shì)（2007 年=1988—2007 年）

（二）波動(dòng)型扶貧項(xiàng)目演變趨勢(shì)

波動(dòng)型扶貧項(xiàng)目是指1988 年到2019 年，地方本級(jí)留成福利彩票公益金資助的某種單一的扶貧項(xiàng)目總體上處于不規(guī)則波動(dòng)態(tài)勢(shì)，缺乏規(guī)律性，有些年份未開展此類工作。在考察的29 種扶貧項(xiàng)目類別中，有25 種扶貧項(xiàng)目類別屬于波動(dòng)型扶貧項(xiàng)目，占比86.2%（見表4）。

表4 1988-2019 年波動(dòng)型福利彩票公益金扶貧項(xiàng)目類別發(fā)展趨勢(shì) 單位：%

在考察的29 種扶貧項(xiàng)目類別中，流浪乞討人員救助機(jī)構(gòu)建設(shè)、貧困地區(qū)學(xué)校建設(shè)、貧困革命老區(qū)建設(shè)、特困勞模慰問、特困家庭危房改造、農(nóng)村五保供養(yǎng)服務(wù)設(shè)施建設(shè)等六大類扶貧項(xiàng)目更缺乏長期穩(wěn)定性。各地區(qū)開展的扶貧工作的連續(xù)性和非連續(xù)性情況見表5。在29 種項(xiàng)目類別中，未覆蓋年份數(shù)占比在60%以上的項(xiàng)目數(shù)為17 種，占比58.62%。未覆蓋年份數(shù)占比在60%以上的扶貧項(xiàng)目數(shù)為15 種，占比51.72%。未覆蓋年份數(shù)占比在80%以上的扶貧項(xiàng)目數(shù)為4 種，占比13.79%。由此可見，1988年至今，很多扶貧項(xiàng)目缺乏長期穩(wěn)定性。

表5 1988—2019 年31 個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)未開展扶貧項(xiàng)目的年份數(shù)及占比 單位：個(gè)；%

（三）衰退型扶貧項(xiàng)目發(fā)展趨勢(shì)

衰退型是指1988 年到2019 年，某種單一的福利彩票公益金扶貧項(xiàng)目總體上處于下降態(tài)勢(shì)，僅有少數(shù)年份呈現(xiàn)不規(guī)則波動(dòng)或上升態(tài)勢(shì)，增減波動(dòng)趨勢(shì)不大，不影響總體趨勢(shì)。在29種項(xiàng)目類別中，寒門學(xué)子愛心助學(xué)、殘疾人福利機(jī)構(gòu)建設(shè)、殘疾人資金物資捐贈(zèng)三種項(xiàng)目類別屬于衰退型，占比10.3%（見圖2）。

圖2 衰退型項(xiàng)目類別發(fā)展趨勢(shì)（2007 年=1988—2007 年）

三、福利彩票公益金扶貧項(xiàng)目結(jié)構(gòu)調(diào)整方向

通過分析1988—2019 年全國31 個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）本級(jí)留成福利彩票公益金扶貧項(xiàng)目結(jié)構(gòu)及長期發(fā)展趨勢(shì)可知，各地區(qū)扶貧工作既有共性特征，又有地方特色[6][7]。近年來，我國扶貧形勢(shì)已經(jīng)發(fā)生變化，地方本級(jí)留成福利彩票公益金扶貧項(xiàng)目空間結(jié)構(gòu)和重心也需根據(jù)新形勢(shì)、新變化、新問題和新趨勢(shì)作出相應(yīng)調(diào)整[8][9]。

（一）根據(jù)扶貧項(xiàng)目類別的發(fā)展趨勢(shì)與特征確定福利彩票公益金項(xiàng)目覆蓋范圍和工作重心

在考察的29 種項(xiàng)目類別中，增長型項(xiàng)目1種，衰退型項(xiàng)目3 種，波動(dòng)型25 種（占比86.2%）。據(jù)此，今后可繼續(xù)開展增長型扶貧項(xiàng)目，適時(shí)停止衰退型項(xiàng)目。波動(dòng)型項(xiàng)目缺乏規(guī)律性，國家可牽頭制定年度導(dǎo)引目錄，以建議、提示或警示等方式引導(dǎo)全國共性扶貧項(xiàng)目發(fā)展，保留一定比例的地區(qū)特色扶貧項(xiàng)目。

（二）根據(jù)國家“十四五”時(shí)期扶貧規(guī)劃確定扶貧救助工作方向和覆蓋范圍

地方本級(jí)留成福利彩票公益金使用管理單位應(yīng)學(xué)習(xí)貫徹黨的十九屆五中全會(huì)精神和“十四五”遠(yuǎn)景目標(biāo)，接續(xù)推進(jìn)脫貧攻堅(jiān)工作，進(jìn)一步鞏固收入型貧困對(duì)象脫貧效果，逐步加大對(duì)支出型貧困對(duì)象的救助力度[10]。在“十四五”期間，地方本級(jí)留成福利彩票公益金資助的扶貧項(xiàng)目結(jié)構(gòu)可調(diào)整為：在資助日常生活幫扶、身體健康、基礎(chǔ)設(shè)施設(shè)備等項(xiàng)目基礎(chǔ)上，逐漸偏向產(chǎn)業(yè)扶貧、網(wǎng)絡(luò)就業(yè)扶貧、教育助學(xué)、社會(huì)融入、心理健康和高質(zhì)量服務(wù)等項(xiàng)目。

四、結(jié)語

本文分析了1988—2019 年全國31 個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）地方本級(jí)留成福利彩票公益金資助的扶貧項(xiàng)目結(jié)構(gòu)與長期趨勢(shì)，可以看出地方本級(jí)留成福利彩票公益金資助的扶貧工作已逐漸從物質(zhì)幫扶救助向精神關(guān)懷、物質(zhì)幫扶救助并重且更加重視服務(wù)轉(zhuǎn)變，這對(duì)各地區(qū)調(diào)整本級(jí)留成福利彩票公益金扶貧方向提供了參考。最后說明一點(diǎn)，本研究采集的數(shù)據(jù)來自于31 個(gè)省（自治區(qū)、直轄市）福利彩票發(fā)行中心官方網(wǎng)站，由于各省只在官網(wǎng)上公示了本地區(qū)開展的部分扶貧項(xiàng)目，故本文研究存在不足之處，研究結(jié)論的科學(xué)性仍需在采取增加樣本量和完善技術(shù)方法等措施后進(jìn)一步加以檢驗(yàn)。