文/周會(huì)杰

黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央不斷強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究，明確提出生態(tài)環(huán)境保護(hù)要實(shí)施“黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)、終身追責(zé)”，將生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究上升到前所未有的高度。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)“實(shí)行最嚴(yán)格的制度、最嚴(yán)密的法治”，“對(duì)造成生態(tài)環(huán)境損害負(fù)有責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)干部，不論是否調(diào)離、提拔或者退休，必須嚴(yán)肅追責(zé)”。本文對(duì)生態(tài)環(huán)境損害責(zé)和黨內(nèi)法規(guī)制度在銜接上暴露出的問(wèn)題進(jìn)行梳理分析，以期為黨和政府壓實(shí)生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任提供建議。

一、生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究和黨內(nèi)法規(guī)的發(fā)展

2018 年5 月，全國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會(huì)首次確立習(xí)近平生態(tài)文明思想，習(xí)近平生態(tài)文明思想“十個(gè)堅(jiān)持”中的“堅(jiān)持用最嚴(yán)格制度最嚴(yán)密法治保護(hù)生態(tài)環(huán)境”，強(qiáng)調(diào)把生態(tài)文明制度建設(shè)作為重中之重，嚴(yán)明生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任制度，推動(dòng)建立更加成熟、更加定型的生態(tài)文明制度體系，把生態(tài)文明建設(shè)納入制度化、法治化軌道。2020 年11 月，中央全面依法治國(guó)工作會(huì)議將習(xí)近平法治思想確定為全面依法治國(guó)的指導(dǎo)思想。習(xí)近平法治思想“十一個(gè)堅(jiān)持”中的堅(jiān)持建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系、堅(jiān)持全面推進(jìn)科學(xué)立法、堅(jiān)持抓住領(lǐng)導(dǎo)干部“關(guān)鍵少數(shù)”等方面內(nèi)容，加快形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系，為我國(guó)推進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)、構(gòu)建美麗中國(guó)生態(tài)文明法治建設(shè)提供了指引。黨的二十大報(bào)告，進(jìn)一步對(duì)“深入推進(jìn)環(huán)境污染防治”“完善黨的自我革命制度規(guī)范體系”作了深刻闡述和系統(tǒng)設(shè)計(jì)，提出要推動(dòng)綠色發(fā)展，完善黨內(nèi)法規(guī)制度體系，增強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)權(quán)威性和執(zhí)行力。

黨的十八大以來(lái)，為加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)，推進(jìn)生態(tài)文明法治建設(shè)，黨中央高度重視生態(tài)環(huán)境保護(hù)，相繼出臺(tái)了《領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)規(guī)定（試行）》《生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評(píng)價(jià)考核辦法》《中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察工作規(guī)定》《中央和國(guó)家機(jī)關(guān)有關(guān)部門生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任清單》等黨內(nèi)法規(guī)及黨內(nèi)規(guī)范性文件，實(shí)現(xiàn)了生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究有法可依，為生態(tài)文明建設(shè)提供有效法治制度保障。2015年8月，《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》印發(fā)實(shí)施，作為我國(guó)第一部關(guān)于黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究的專門黨內(nèi)法規(guī)，規(guī)定地方各級(jí)黨委和政府對(duì)本地區(qū)生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)負(fù)總責(zé)，將生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究對(duì)象的范圍擴(kuò)大至各級(jí)黨委的領(lǐng)導(dǎo)干部，首次以黨內(nèi)法規(guī)形式規(guī)定生態(tài)環(huán)境保護(hù)的“黨政同責(zé)”“終身追責(zé)”概念，改變了以往只追究政府有關(guān)部門工作人員的生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任局面。

我國(guó)生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究和黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)經(jīng)歷了發(fā)端、發(fā)展和初步完善階段，特別是黨的十八大以來(lái)，生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究及相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)進(jìn)入全面推進(jìn)、快速發(fā)展新階段，從以前的單一、分散到現(xiàn)在逐步的系統(tǒng)化。隨著我國(guó)對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)、黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的日益重視和全面從嚴(yán)治黨的不斷深化，生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究工作正向?qū)I(yè)化、法治化、規(guī)范化方向發(fā)展。

二、完善生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任和黨內(nèi)法規(guī)追究的意義

完善生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究的黨內(nèi)法規(guī)，作為生態(tài)文明建設(shè)的重要考量，有助于推動(dòng)生態(tài)文明制度體系理論的創(chuàng)新，有利于進(jìn)一步完善生態(tài)文明制度，提升生態(tài)治理現(xiàn)代化的水平，具有重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。

（一）堅(jiān)持和加強(qiáng)黨對(duì)生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)的重大舉措

中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義制度的最大優(yōu)勢(shì)。推進(jìn)我國(guó)各方面制度建設(shè)、推動(dòng)各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展、加強(qiáng)和改進(jìn)各方面工作，都必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)。生態(tài)文明建設(shè)是生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的重要指導(dǎo)思想，黨的十七大報(bào)告首次提出“生態(tài)文明建設(shè)”概念，黨的十八大以來(lái)，進(jìn)一步加大生態(tài)環(huán)境保護(hù)力度，將“生態(tài)文明建設(shè)”納入五位一體總體布局，強(qiáng)化黨組織、黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任，明確提出生態(tài)環(huán)境損害要實(shí)施“黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)、終身追責(zé)”，將生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究上升到前所未有的高度。完善生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究和黨內(nèi)法規(guī)，就是加強(qiáng)黨對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，完善黨的全面領(lǐng)導(dǎo)體制機(jī)制，落實(shí)生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域全面從嚴(yán)治黨的要求。

（二）推進(jìn)生態(tài)治理體系和生態(tài)治理能力現(xiàn)代化的必由之路

習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想，明確要求完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系治理能力現(xiàn)代化，生態(tài)治理體系和生態(tài)治理能力現(xiàn)代化是國(guó)家治理體系、治理能力現(xiàn)代化的重要方面。黨的十八大以來(lái)，在生態(tài)環(huán)境治理過(guò)程中，黨中央高度重視落實(shí)生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究和黨內(nèi)法規(guī)的完善。生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究機(jī)制是生態(tài)文明制度的重要組成部分，通過(guò)完善責(zé)任追究機(jī)制有利于進(jìn)一步完善生態(tài)文明制度，更好落實(shí)落細(xì)生態(tài)文明制度。完善生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究和黨內(nèi)法規(guī)，進(jìn)一步厘清黨委和政府及其領(lǐng)導(dǎo)干部的生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任，強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究，有利于構(gòu)建生態(tài)治理體系、提升生態(tài)治理現(xiàn)代化水平，是推進(jìn)生態(tài)治理體系和生態(tài)治理能力現(xiàn)代化的必由之路。

（三）構(gòu)建集中統(tǒng)一生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究和黨內(nèi)法規(guī)體系的必然要求

生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究和黨內(nèi)法規(guī)是黨內(nèi)法規(guī)體系的重要組成部分，完善生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究和黨內(nèi)法規(guī)，通過(guò)制定出臺(tái)黨內(nèi)法規(guī)突出強(qiáng)調(diào)各級(jí)黨委和政府的生態(tài)環(huán)境保護(hù)主體責(zé)任，明確不同黨委政府、不同工作部門之間的生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任，進(jìn)一步區(qū)分界定責(zé)任追究的主體、對(duì)象、程序、范圍和情形，能夠?qū)⑸鷳B(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究納入制度化軌道，切實(shí)發(fā)揮黨內(nèi)法規(guī)制度優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究有法可依。實(shí)踐中，生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究和黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范化、精細(xì)化等不足問(wèn)題，不利于黨內(nèi)法規(guī)的體系化，要通過(guò)整合現(xiàn)有生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究黨內(nèi)法規(guī)，制定配套生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究和黨內(nèi)法規(guī)，構(gòu)建集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究和黨內(nèi)法規(guī)體系，以滿足生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究提供堅(jiān)強(qiáng)法治保障的現(xiàn)實(shí)需要。

三、完善生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究和黨內(nèi)法規(guī)的建議

十八大以來(lái)，生態(tài)環(huán)境損害追責(zé)問(wèn)責(zé)工作取得了豐碩成果。實(shí)踐中，生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任和黨內(nèi)法規(guī)在銜接上暴露出的程序性規(guī)定不夠完善、生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任不夠細(xì)化、黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律銜接性不足等方面問(wèn)題，需要從以下幾個(gè)方面進(jìn)一步完善。

（一）完善程序性規(guī)定

生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究分為實(shí)體性規(guī)定和程序性規(guī)定。統(tǒng)一、規(guī)范的生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究程序是生態(tài)生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究的基礎(chǔ)，也是的實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究決定公正的重要保障。因此，要進(jìn)一步細(xì)化生態(tài)環(huán)境損害的責(zé)任認(rèn)定程序。生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究的證明責(zé)任和歸責(zé)原則是責(zé)任追究程序的重要一環(huán)，不明確證明責(zé)任和歸責(zé)原則，責(zé)任追究會(huì)缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，影響責(zé)任追究實(shí)際效果。按照《民法典》和《侵權(quán)責(zé)任法》規(guī)定，環(huán)境污染責(zé)任實(shí)行舉證責(zé)任導(dǎo)致和因果關(guān)系的推定，歸責(zé)原則為無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任原則。在生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究方面，沒(méi)有明確規(guī)定證明責(zé)任和歸責(zé)原則，也就是未規(guī)定由誰(shuí)承擔(dān)不履職或不正確履職行為與生態(tài)環(huán)境損害問(wèn)題、造成的后果影響存在法規(guī)上因果關(guān)系的證明責(zé)任，也未規(guī)定是否要求黨政領(lǐng)導(dǎo)干部主觀上具有過(guò)錯(cuò)?！吨袊?guó)共產(chǎn)黨問(wèn)責(zé)條例》第七條第（十一）項(xiàng)規(guī)定“其他應(yīng)當(dāng)問(wèn)責(zé)的失責(zé)失責(zé)情形”，《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問(wèn)責(zé)的暫行規(guī)定》第五條第（七）項(xiàng)規(guī)定“其他失職行為”，該規(guī)定雖未明確規(guī)定歸責(zé)原則，其追究的是黨組織、黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的失責(zé)職責(zé)行為，黨組織、黨政領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)其失責(zé)職責(zé)行為在主觀動(dòng)機(jī)上屬于過(guò)失態(tài)度，要求黨組織、黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的主觀動(dòng)機(jī)和損害結(jié)果的發(fā)生存在因果關(guān)系，由此推斷出屬于過(guò)錯(cuò)責(zé)任原則。因此，應(yīng)進(jìn)一步明確生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究的證明責(zé)任和歸責(zé)原則，細(xì)化黨組織、黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害的舉證責(zé)任，考量黨組織、黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的主觀動(dòng)機(jī)，保障生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究的規(guī)范性和公正性。

（二）細(xì)化生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任

落實(shí)生態(tài)環(huán)境建設(shè)決策部署，離不開明確責(zé)任制這一重要過(guò)程。黨組織、黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的職權(quán)不明、責(zé)任不清，容易引發(fā)推諉扯皮、制度落空問(wèn)題。因此，為保證生態(tài)環(huán)境保護(hù)要求嚴(yán)格執(zhí)行，要求黨組織和黨政領(lǐng)導(dǎo)干部依法依規(guī)履職盡責(zé)，需要細(xì)化生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任規(guī)定。一方面，明確黨委和政府的生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任。黨內(nèi)法規(guī)制度追究的目標(biāo)就是職權(quán)職責(zé)合理配置。黨內(nèi)法規(guī)賦予了黨組織、黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境保護(hù)職權(quán)職責(zé)，為了實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境建設(shè)目標(biāo)，黨組織、黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的生態(tài)環(huán)境保護(hù)職權(quán)職責(zé)應(yīng)當(dāng)權(quán)責(zé)一致，要按照生態(tài)環(huán)境保護(hù)黨政同責(zé)要求，根據(jù)生態(tài)環(huán)境保護(hù)職權(quán)確定其生態(tài)環(huán)境職責(zé)，實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)權(quán)責(zé)匹配。為進(jìn)一步推動(dòng)落實(shí)生態(tài)環(huán)境保護(hù)黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)，《中央和國(guó)家機(jī)關(guān)有關(guān)部門生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任清單》規(guī)定了中央、全國(guó)人大、國(guó)務(wù)院有關(guān)部門以及最高法、最高檢、中央軍委有關(guān)部門的生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任，要求嚴(yán)格按照責(zé)任清單履職盡責(zé)。各級(jí)黨委、政府及有關(guān)部門要依據(jù)《中央和國(guó)家機(jī)關(guān)有關(guān)部門生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任清單》和各部門職能職權(quán)，結(jié)合自身生態(tài)環(huán)境工作實(shí)際，進(jìn)一步以清單形式分類制定生態(tài)環(huán)境保護(hù)的指導(dǎo)監(jiān)督責(zé)任、立法和監(jiān)督責(zé)任、主體責(zé)任、司法責(zé)任等方面內(nèi)容，細(xì)化生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任清單，嚴(yán)格區(qū)分黨委和政府、黨委政府工作部門之間的生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任。另一方面，細(xì)化生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究標(biāo)準(zhǔn)。隨著生態(tài)環(huán)境保護(hù)形勢(shì)的不斷嚴(yán)峻，生態(tài)環(huán)境新問(wèn)題不斷涌現(xiàn)，界定黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任難度會(huì)不斷加大。需要根據(jù)形勢(shì)變化細(xì)化和完善生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究規(guī)定，進(jìn)一步明確責(zé)任追究情形中的衡量標(biāo)準(zhǔn)和具體尺度，精準(zhǔn)區(qū)分生態(tài)環(huán)境保護(hù)的黨委責(zé)任和政府責(zé)任，組織責(zé)任和個(gè)人責(zé)任，直接責(zé)任、主要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任和重要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，主要責(zé)任和次要責(zé)任，增強(qiáng)生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究的精準(zhǔn)性、科學(xué)性和可操作性。

（三）強(qiáng)化黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的銜接

《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作第二個(gè)五年規(guī)劃（2018－2022 年）》《法治中國(guó)建設(shè)規(guī)劃（2020－2025 年）》要求，要做好黨內(nèi)法規(guī)制定工作，堅(jiān)持黨內(nèi)法規(guī)同國(guó)家法律銜接協(xié)調(diào)，形成相輔相成、相互促進(jìn)、相互保障的格局。黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律是我國(guó)同時(shí)存在的兩種不同評(píng)價(jià)規(guī)范體系，二者既有聯(lián)系又有區(qū)別，黨內(nèi)法規(guī)重點(diǎn)解決治黨問(wèn)題，依靠黨組織和黨員的組織紀(jì)律保障實(shí)施，屬于“軟法規(guī)范”；國(guó)家法律聚焦治國(guó)問(wèn)題，依靠國(guó)家強(qiáng)制力保障實(shí)施，屬于“硬法規(guī)范”。實(shí)踐中，在追究有關(guān)黨政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部的生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任時(shí)，是優(yōu)先適用《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》，還是《環(huán)境保護(hù)法》和《公職人員政務(wù)處分法》，目前黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律并沒(méi)有專門銜接規(guī)定。因此，應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的銜接。一是建立黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律制定溝通機(jī)制。黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的制定主體之間要暢通溝通交流渠道，制定生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究黨內(nèi)法規(guī)時(shí)，注重與《公務(wù)員法》《環(huán)境保護(hù)法》《公職人員政務(wù)處分法》相銜接，對(duì)涉及責(zé)任追究依據(jù)如何優(yōu)先適用等問(wèn)題共同研究解決，實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律相互銜接。二是完善黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的銜接條款。在生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，黨政機(jī)關(guān)聯(lián)合制定的黨內(nèi)法規(guī)解決了既可以適用于各級(jí)黨委和黨員，又可以適用于各級(jí)政府及其工作人員，在一定程度上解決了非黨員干部的生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究的法規(guī)適用問(wèn)題，但也出現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范非黨員干部有關(guān)事項(xiàng)問(wèn)題。制定生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究黨內(nèi)法規(guī)時(shí)，可以參考法理學(xué)中的“準(zhǔn)用性規(guī)則”將責(zé)任追究對(duì)象交叉重疊等特殊情況的適用依據(jù)銜接轉(zhuǎn)致到其他國(guó)家法律規(guī)定之中，例如，追究非黨員干部的生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任，按照《公務(wù)員法》《環(huán)境保護(hù)法》《公職人員政務(wù)處分法》等法律處理，以解決黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的銜接問(wèn)題。

當(dāng)前，我國(guó)生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究和黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)進(jìn)入全面推進(jìn)、快速發(fā)展新階段，黨的二十大報(bào)告為今后我國(guó)的生態(tài)文明建設(shè)和法治建設(shè)提供了理論指引和目標(biāo)方向。因此，要以黨的二十大精神為指導(dǎo)，深入學(xué)習(xí)貫徹黨的二十大報(bào)告關(guān)于健全完善生態(tài)文明制度和黨內(nèi)法規(guī)制度的新思想、新論斷、新要求，不斷健全完善生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究和黨內(nèi)法規(guī)，為推進(jìn)生態(tài)文明法治建設(shè)、實(shí)現(xiàn)人與自然和諧的中國(guó)式現(xiàn)代化作出更大貢獻(xiàn)。