海潮

橫琴粵澳深度合作區(qū)的最大亮點在於粵澳共商共建共管共用的新體制。但在深合區(qū)運行的過程中，如何確保在統(tǒng)一的國家法治框架下、在堅持“一國兩制”和澳門《基本法》的前提下實現(xiàn)制度的創(chuàng)新，這是粵澳深度合作中面臨的首要和根本的問題。為此，需要在粵澳合作之初明確合作的法律基礎和法律許可權(quán)，為深合區(qū)劃定一個法律邊界。

其次，粵澳共商共建共管共享的新型管理體制，是對中國行政管理體制的一個創(chuàng)新。在深合區(qū)內(nèi)，地方的行政管理權(quán)部分讓渡給澳門，這也是澳門方行政機構(gòu)首次在特別行政區(qū)管轄範圍外實質(zhì)的參與行政管理的決策與實施。但組織機構(gòu)能順利運轉(zhuǎn)並真正實現(xiàn)粵澳共治共享深合區(qū)的目的，還需要通過制定實施方案進一步明確粵方與澳方的權(quán)力分配與職責分工。

再次，在深合區(qū)建設過程中，琴澳兩地人流、物流、資金流和數(shù)據(jù)資訊流的跨境流動更加頻繁，凸顯由兩地規(guī)則差異帶來的制度壁壘。規(guī)則銜接是深合區(qū)建設中亟需解決的法律問題。但規(guī)則銜接不是機械的決定適用中國內(nèi)地法律還是澳門法律，而是要充分利用全國人大常委會授予的經(jīng)濟特區(qū)立法權(quán)，通過兩地協(xié)同立法和法律合作，逐漸實現(xiàn)兩地法制環(huán)境的趨同。

特區(qū)立法權(quán)可體現(xiàn) 超前創(chuàng)新溝通特色

《橫琴粵澳深度合作區(qū)建設總體方案》中明確提出，合作區(qū)要充分發(fā)揮“一國兩制”制度優(yōu)勢，在遵循憲法和澳門特別行政區(qū)基本法前提下，逐步構(gòu)建民商事規(guī)則銜接澳門、接軌國際的制度體系。研究制定合作區(qū)條例，為合作區(qū)長遠發(fā)展提供保障。用足用好珠海經(jīng)濟特區(qū)立法權(quán)，允許珠海立足合作區(qū)改革創(chuàng)新實踐需要，根據(jù)授權(quán)對法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)作變通規(guī)定。加強粵澳司法交流協(xié)作，建立完善國際商事審判、仲裁、調(diào)解等多元化商事糾紛解決機制。

結(jié)合上述精神，對珠海特區(qū)立法權(quán)在橫琴粵澳深度合作區(qū)可發(fā)揮的作用有以下看法，首先，珠海特區(qū)在立法層面必須堅持“適度超前”的原則。可以引領城市發(fā)展的新方向，但要保持立法的適度性，最主要的是根據(jù)本地中長期的發(fā)展規(guī)劃，充分按照深度合作區(qū)的實際需要，提出立法構(gòu)想和部署。比如：珠海特區(qū)可以依據(jù)《橫琴粵澳深度合作區(qū)建設總體方案》細化珠海方向出入境的管理安排，可以適度放寬“二線”內(nèi)人員的流動和出入境限制，設立單行條例，保障橫琴深合區(qū)人員辦事的便捷性而不用像出入境澳門一樣需要辦理簽注往來。

其次，珠海特區(qū)在立法層面還需要堅持“立法創(chuàng)新與維護法治統(tǒng)一相結(jié)合”的原則。立法實踐中必須在維護國家法制統(tǒng)一的前提下，正確處理經(jīng)濟特區(qū)立法與國家立法的關(guān)係，才能用好經(jīng)濟特區(qū)立法權(quán)服務深度合作區(qū)的發(fā)展。不是代替國家法律，也不是重複國家法律，而是著重於對國家立法補充，既體現(xiàn)經(jīng)濟特區(qū)立法的特色，又提高立法效益和針對性。對於部分與國家法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章不盡一致的草案、提案，要儘快進行變通或補充。

再次，珠海特區(qū)在立法層面要堅持與澳“溝通”原則。多與澳門同行保持交流，擴大兩地公眾的參與許可權(quán)，力爭民主立法、陽光立法，擴大立法工作的透明度，建立合理的立法調(diào)研和論證機制。

最後，珠海特區(qū)在立法層面要堅持“特色”原則。珠海特區(qū)立法的目的是最大限度服務深度合作區(qū)的發(fā)展，那麼在此背景下的特區(qū)法規(guī)必須是規(guī)範和調(diào)整關(guān)係到深度合作區(qū)經(jīng)濟和社會發(fā)展的重要事務，“因地制宜”、富有地方特色，針對性、可操作性強的法規(guī)。這就需要珠海人大及其常委會仔細研究深度合作區(qū)條例，制定出更加具有實際意義的配套政策，比如如何促進澳門居民在深度合作區(qū)創(chuàng)業(yè)、就業(yè)、辦學等，如何促進珠海市的公共資源向深度合作區(qū)傾斜等等。

通過協(xié)作立法 完成深合區(qū)實體法統(tǒng)一

要實現(xiàn)合作區(qū)的共商共建目標，必須通過協(xié)作/協(xié)同立法來完成橫琴粵澳深度合作區(qū)實體法的統(tǒng)一。

長遠來看，可為橫琴粵澳深度合作區(qū)提供穩(wěn)定的法制保障，也為構(gòu)建大灣區(qū)單一市場的法制環(huán)境提供有益參考。但目前在橫琴粵澳深度合作區(qū)內(nèi)完成粵澳兩地實體法統(tǒng)一的目標在短期內(nèi)達成有一定阻力：一是立法權(quán)限的問題。深度合作區(qū)建設在立法上需要對上位法進行變通，進行創(chuàng)制性立法。但《總體方案》對深度合作區(qū)的立法主體、立法權(quán)限並無明確規(guī)定，特別是《總體方案》提出的“共商共建共管共享”的新體制屬於前所未有的新倡議，粵澳雙方如何在“共商共建”體制下有效行使立法權(quán)？立法過程是否有澳門方的參與，以及如何參與？在未理順頂層設計的情況下，橫琴與澳門的協(xié)同立法的任務和目標可能會難以實現(xiàn)。二是立法機制的問題。深合區(qū)內(nèi)粵澳法制協(xié)調(diào)並非一蹴而就，協(xié)同立法需要建立長效的立法機制。琴澳兩地立法機關(guān)需要建立定期的溝通機制（如聯(lián)席會議等），對協(xié)同立法中立法議案的提出、草案的起草、議案的審議/通過等立法程序，以及每一環(huán)節(jié)中琴澳兩地代表平等參與、共同協(xié)商的機制制定具體可行的規(guī)則。三是立法內(nèi)容的問題。協(xié)同立法是琴澳兩地不同的法律文化、不同社會制度的深度融合。顯然，簡單複製澳門法律並直接移植於深合區(qū)並不可行。深合區(qū)中哪些具體領域的法律/規(guī)則需要銜接澳門，需要進行廣泛調(diào)研並就相關(guān)立法成本與立法效果進行必要性分析。

在法律起草階段，具體條文的設計起草需要琴澳法律人士共同參與，充分溝通，以保證法律草案文本符合兩地法制標準。草案的審議要廣泛聽取兩地民意，通過立法聽證、邀請專家或行業(yè)代表列席審議會等方式，確保所立法案的必要性、科學性和可行性。避免單純追求立法數(shù)量的盲目立法。

深合區(qū)法律合作 聯(lián)動銜接的一些思路

《橫琴粵澳深度合作區(qū)建設總體方案》要求，深度合作區(qū)逐步構(gòu)建民商事規(guī)則銜接澳門、接軌國際的制度體系。其目的一是為了在深度合作區(qū)盡最大可能縮小因不同法系所造成的制度差異，降低差異制度運行成本，盡可能多的吸引澳門居民來深合區(qū)就業(yè)、投資、居住;二是為了將深合區(qū)打造成為一個連結(jié)大灣區(qū)與葡語系國家、大灣區(qū)與國際制度的銜接點，通過在深合區(qū)構(gòu)建高標準營商環(huán)境，吸引熟悉或適應葡語國家法律體系、以及歐盟法律體系的企業(yè)或個人發(fā)展對華經(jīng)貿(mào)關(guān)係。按照《總體方案》這種內(nèi)外有別的設計思路，規(guī)則銜接方面應側(cè)重兩地民事法律規(guī)範，包括民事主體、民事行為、物權(quán)、合同、人格權(quán)保護、婚姻及繼承制度等;制度接軌則側(cè)重商事領域，在貿(mào)易、投資、金融、知識產(chǎn)權(quán)、環(huán)境生態(tài)保護等各領域建構(gòu)與國際接軌的制度體系，便利全要素的流通。在經(jīng)濟管理、營商環(huán)境、稅制、市場監(jiān)管等方面構(gòu)建與國際高標準的投資貿(mào)易規(guī)則相適應的政策環(huán)境。gzslib202204041812

法律/規(guī)則銜接方式方面，在統(tǒng)一實體法短期難以實現(xiàn)的領域，可通過統(tǒng)一衝突法規(guī)範的方式減少和規(guī)避粵澳兩地不同法律制度造成的法律衝突。鑒於粵港澳大灣區(qū)府際協(xié)議的成功實踐，在統(tǒng)一衝突法規(guī)範方面可在粵澳兩地充分調(diào)研的基礎上，就兩地衝突法規(guī)則達成一致，並以兩地政府共同簽訂區(qū)際協(xié)議的方式固定下來，然後由粵澳兩地根據(jù)各自的立法程序?qū)^(qū)際協(xié)議的內(nèi)容轉(zhuǎn)化為衝突法規(guī)範。與此同時，可在深合區(qū)設立專門機構(gòu)，如在深合區(qū)執(zhí)行委員會法律事務局設粵澳區(qū)際法律合作和司法協(xié)助委員會，全面解決粵澳區(qū)際法律合作和司法協(xié)助問題。

在爭議解決方面，通過多元化糾紛解決機制的完善實現(xiàn)深合區(qū)法治環(huán)境與澳門融合。一是司法機關(guān)完善域外法查明機制、擴大域外法適用範圍。2022年1月22日最高人民法院發(fā)佈《關(guān)於支持和保障橫琴粵澳深度合作區(qū)建設的意見》，除強調(diào)在橫琴法院設立域外法查明機構(gòu)、重點加強葡語系國家（地區(qū)）和澳門的域外法查明外，還變通了涉外民事法律關(guān)係適用規(guī)則，擴大域外法的適用範圍，允許橫琴註冊的港、澳、臺資企業(yè)和外資企業(yè)選擇域外法或國際規(guī)則解決合同糾紛。二是繼續(xù)深化琴澳兩地司法機關(guān)合作交流與司法協(xié)助。

2021年12月17日，澳門特區(qū)與最高人民法院簽署《關(guān)於進一步加強司法法律交流合作的會談紀要》，雙方約定澳門與內(nèi)地共同推進司法法律規(guī)則銜接、機制對接、建立完善跨境商事多元化糾紛解決機制，鼓勵和促進常態(tài)化機制化的司法法律交流合作，加強法律查明方面的合作，推進資訊技術(shù)與法治建設融合發(fā)展，進一步發(fā)揮澳門與葡語系國家和地區(qū)的橋樑紐帶作用。2022年2月25日，澳門特區(qū)與最高人民法院又簽署《關(guān)於內(nèi)地與澳門特別行政區(qū)就仲裁程序相互協(xié)助保全的安排》，進一步推動兩地共商共建共享多元化糾紛解決新機制的創(chuàng)新和完善。除傳統(tǒng)司法協(xié)助涉及的取證、送達、承認執(zhí)行民商事判決和仲裁決方面，還可在程序法層面增加兩地規(guī)則的銜接。例如2021年5月最高人民法院與香港特區(qū)政府簽署《關(guān)於內(nèi)地與香港特別行政區(qū)法院相互認可和協(xié)助破產(chǎn)程序的會談紀要》，深圳為其中一個試點，認可香港的清盤程序，內(nèi)地的破產(chǎn)管理人也可向香港高等法院申請認可在內(nèi)地的破產(chǎn)程序。這一做法同樣值得深合區(qū)借鑒。三是完善訴訟與非訴相銜接的多元化糾紛解決機制。構(gòu)建橫琴珠澳門跨境仲裁合作平臺、吸收境外調(diào)解員特別是澳門籍調(diào)解員，簡化澳門、橫琴兩地民商事判決和仲裁裁決的互相承認與執(zhí)行程序，實現(xiàn)兩地法院的跨境聯(lián)動、兩地法律服務資源共用，助推深合作區(qū)法治化營商環(huán)境的優(yōu)化和提升。

橫琴粵澳深度合作區(qū)的建設目的，一是針對澳門，為了給澳門的產(chǎn)業(yè)多元化創(chuàng)造有利條件，推動澳門長期繁榮穩(wěn)定和融入國家發(fā)展大局;二是針對中國，針對中國正在進行經(jīng)貿(mào)體制改革這一大環(huán)境，通過在深合區(qū)構(gòu)建制度創(chuàng)新的高地，為在粵港澳大灣區(qū)不斷提高貿(mào)易投資自由化和便利化水準、構(gòu)建與開放型經(jīng)濟環(huán)境相適應的制度提供經(jīng)驗。從打造世界一流的營商環(huán)境角度出發(fā)，深合區(qū)在構(gòu)建高水準開放新體系方面可以在既有基礎上更進一步，與營商環(huán)境有關(guān)的貿(mào)易、投資、金融領域的商事法律制度或政策可向國際高水準看齊。

在貿(mào)易方面，貨物貿(mào)易規(guī)則接軌國際規(guī)則，將《聯(lián)合國國際貨物銷售合同公約》無保留適用於深合區(qū);數(shù)字貿(mào)易需要結(jié)合國際數(shù)字貿(mào)易規(guī)則發(fā)展方向，並考慮到中國加入的數(shù)字經(jīng)濟夥伴關(guān)係協(xié)定（DEPA）等國際協(xié)定，在跨境數(shù)據(jù)流動安全和隱私保護問題方面在深合區(qū)做出與國際規(guī)則銜接的變通規(guī)定。

在投資方面，進一步改革負面清單，減低投資門檻，全面對標CPTPP和DEPA規(guī)則標準，努力為外資提供最大的市場準入和經(jīng)營自由，推進投資自由化進程發(fā)展。