摘 要：制度建設(shè)是推進(jìn)中國(guó)應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化的重要突破口，構(gòu)建新時(shí)代中國(guó)特色應(yīng)急管理制度體系，是一個(gè)重大的理論和實(shí)踐命題。從《中國(guó)應(yīng)急管理制度創(chuàng)新：國(guó)家治理現(xiàn)代化視角》提供的分析框架可見，應(yīng)急管理理念、組織結(jié)構(gòu)性制度、行動(dòng)程序性制度、維護(hù)保障性制度相互融合、相互補(bǔ)充、相互制約，共同構(gòu)成了新時(shí)代中國(guó)應(yīng)急管理制度體系的基本形態(tài)。應(yīng)急管理部成立后，應(yīng)急管理制度建設(shè)的核心議題是處理好整體性治理與專業(yè)化管理間的沖突與協(xié)調(diào)。為此，應(yīng)以總體國(guó)家安全觀為指導(dǎo)，調(diào)適以應(yīng)急管理部為核心的綜合性體制，形成均衡的應(yīng)急管理全過程機(jī)制，提供整體性治理的合法性支持，系統(tǒng)推進(jìn)新時(shí)代中國(guó)特色應(yīng)急管理制度體系建設(shè)。

關(guān)鍵詞：應(yīng)急管理制度體系;應(yīng)急管理;制度;突發(fā)事件;國(guó)家治理現(xiàn)代化

中圖分類號(hào)：D630 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1008-7168（2022）02-0044-11

一、引言：制度建設(shè)是推進(jìn)中國(guó)應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化的重要突破口

從全球范圍來看，人類社會(huì)進(jìn)入了風(fēng)險(xiǎn)與危機(jī)頻發(fā)的階段，機(jī)遇與風(fēng)險(xiǎn)并存的悖論使應(yīng)急管理成為理論與實(shí)踐的焦點(diǎn)。從中國(guó)國(guó)情來看，風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)、轉(zhuǎn)型社會(huì)、網(wǎng)絡(luò)社會(huì)的共時(shí)疊加、彼此交匯和相互影響，在給社會(huì)注入不確定性的同時(shí)，也使風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)成為一種常態(tài)，如何“統(tǒng)籌發(fā)展和安全，建設(shè)更高水平的平安中國(guó)”，成為考驗(yàn)中國(guó)這樣一個(gè)超大型國(guó)家應(yīng)急管理能力和水平的重大時(shí)代命題。在極端天氣越來越頻發(fā)、事故災(zāi)難越來越難以預(yù)測(cè)、各類新興風(fēng)險(xiǎn)因素不斷涌現(xiàn)、新冠肺炎疫情仍在全球肆虐的當(dāng)下，應(yīng)急管理的重要性更加凸顯。因此，發(fā)揮中國(guó)應(yīng)急管理體系的特色和優(yōu)勢(shì)，推進(jìn)應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化，是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分，也是黨和政府治國(guó)理政水平的重要體現(xiàn)。

黨的十八大以來，黨和政府從中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)發(fā)展全局和戰(zhàn)略的高度，就加強(qiáng)應(yīng)急管理工作提出了一系列新理念新戰(zhàn)略新要求，為實(shí)現(xiàn)應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化提供了理論遵循和行動(dòng)指南。特別是2018年應(yīng)急管理部的成立，標(biāo)志著中國(guó)應(yīng)急管理事業(yè)邁入了一個(gè)新階段。其實(shí)，新中國(guó)自成立以來，就一直致力于推進(jìn)應(yīng)急管理體系的轉(zhuǎn)型升級(jí)：從改革開放前建立以職能部門分類管理為主、單純注重防災(zāi)減災(zāi)的應(yīng)急管理體系，到不斷加強(qiáng)綜合協(xié)調(diào)和過程管理，建立議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)與臨時(shí)機(jī)構(gòu)以及部際聯(lián)席會(huì)議，再到新時(shí)代成立應(yīng)急管理部，走向全面綜合統(tǒng)一管理，每一階段都是對(duì)應(yīng)急管理體系的創(chuàng)新和發(fā)展，是應(yīng)急管理體系質(zhì)的飛躍[1]。然而，現(xiàn)有應(yīng)急管理體系仍然存在著條塊分割、定位不清、溝通不暢、協(xié)調(diào)不力、重復(fù)建設(shè)、資源整合、技術(shù)能力不足等深層次問題[2]。因此，新冠肺炎疫情發(fā)生后，習(xí)近平特別強(qiáng)調(diào)，“要針對(duì)這次疫情應(yīng)對(duì)中暴露出來的短板和不足，健全國(guó)家應(yīng)急管理體系，提高處理急難險(xiǎn)重任務(wù)能力”[3]。

基于此，如何進(jìn)一步健全國(guó)家應(yīng)急管理體系，成為應(yīng)急管理領(lǐng)域一個(gè)重大的理論和實(shí)踐命題，而加強(qiáng)應(yīng)急管理制度建設(shè)是該命題的重要突破口。2007年11月，作為中國(guó)應(yīng)急管理基本法的《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》（以下簡(jiǎn)稱《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》）頒布實(shí)施，標(biāo)志著中國(guó)規(guī)范應(yīng)對(duì)突發(fā)事件行為基本法律制度的確立[4]，中國(guó)應(yīng)急管理體系建設(shè)開始在規(guī)范化、法制化、制度化的軌道上運(yùn)行，而未來如何以制度建設(shè)為中心構(gòu)建新時(shí)代中國(guó)特色應(yīng)急管理制度體系，并將其制度優(yōu)勢(shì)更好轉(zhuǎn)化為治理效能，成為實(shí)現(xiàn)應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化的重要抓手。高小平教授領(lǐng)銜撰著的《中國(guó)應(yīng)急管理制度創(chuàng)新：國(guó)家治理現(xiàn)代化視角》（以下簡(jiǎn)稱“該書”），從“制度”的高度切入，以國(guó)家治理現(xiàn)代化為視角，揭示了中國(guó)應(yīng)急管理制度創(chuàng)新的歷程、特點(diǎn)、機(jī)理與走向，為構(gòu)建新時(shí)代中國(guó)特色應(yīng)急管理制度體系提供了重要參照。本文借鑒該書思路，構(gòu)建了應(yīng)急管理制度“理念、結(jié)構(gòu)、程序、保障”四維分析框架，進(jìn)一步探求新時(shí)代中國(guó)特色應(yīng)急管理制度體系建設(shè)的主要內(nèi)容與思路對(duì)策。

二、制度：應(yīng)急管理研究的主維度

（一）制度與應(yīng)急管理制度的界定

制度在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的重要性被所有社會(huì)科學(xué)所公認(rèn)，特別是新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)將制度在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中的重要性提高到了前所未有的地位，指出制度從來不是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的外生變量，而是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的內(nèi)在函數(shù)[5]。由于制度會(huì)在行為規(guī)范、主體激勵(lì)、組織協(xié)調(diào)等方面產(chǎn)生巨大的價(jià)值收益，其歷來是社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域重要的研究議題甚至是中心問題?，F(xiàn)代社會(huì)學(xué)先驅(qū)杜克海姆（Durkheim）將社會(huì)學(xué)看作是“關(guān)于制度的科學(xué)”，經(jīng)濟(jì)學(xué)一直將制度作為分析重點(diǎn)并發(fā)展出了制度經(jīng)濟(jì)學(xué)這一重要的經(jīng)濟(jì)學(xué)分支學(xué)科，哲學(xué)將制度作為追問、反思和辨析的對(duì)象進(jìn)而產(chǎn)生了制度哲學(xué)，政治學(xué)將制度分析作為本學(xué)科的立身之本，公共管理學(xué)將制度視作實(shí)現(xiàn)有效治理的基礎(chǔ)。從19世紀(jì)中期到20世紀(jì)20年代，制度研究一直都是社會(huì)科學(xué)研究的主導(dǎo)，20世紀(jì)70年代之后制度研究的價(jià)值又被重新重視?？梢姡贫妊芯控灤┯谏鐣?huì)科學(xué)發(fā)展史的始終。

雖然制度是眾多社會(huì)學(xué)科的研究對(duì)象，也是人們?nèi)粘Ｓ谜Z中頻繁使用的詞匯，但人們對(duì)于制度的定義莫衷一是。從詞源來看，“制度”由“制”與“度”兩個(gè)字組成。按照許慎《說文解字》中的解釋，“制，裁也”，“度，法制也”，合在一起指“人們所必須遵循的尺度”?！掇o海》則從宏觀和微觀兩個(gè)層面對(duì)“制度”進(jìn)行了解釋，即宏觀層面是指在一定歷史條件下形成的政治、經(jīng)濟(jì)、文化等方面的體系，微觀層面是指要求大家共同遵守的辦事規(guī)程或行動(dòng)準(zhǔn)則[6]（p.796）。然而，不同學(xué)科、不同歷史時(shí)期對(duì)制度的含義有著不同的界定，其中經(jīng)濟(jì)學(xué)尤其是制度經(jīng)濟(jì)學(xué)對(duì)制度的定義影響最大。制度經(jīng)濟(jì)學(xué)派代表康芒斯（John R. Commons）、舒爾茨（Theodore W. Schultz）、諾思（Douglass C. North）等人均將制度定義為一種決策或行為規(guī)則，如諾思認(rèn)為制度是“一系列被制定出來的規(guī)則、守法程序和行為的道德倫理規(guī)范”[7]（pp.225-226），該定義被學(xué)界廣泛接受。

該書沿用了制度的傳統(tǒng)概念，將制度看作是復(fù)雜和相互交錯(cuò)的系統(tǒng)中運(yùn)行著的規(guī)則，是一種相對(duì)獨(dú)立的治理形態(tài)，甚至是人類物質(zhì)文明與精神文明之外的“第三種文明”[8]（p.1）。該書明確指出，應(yīng)急管理制度是指在特定的應(yīng)急管理理念指導(dǎo)下，以政府為主導(dǎo)，為應(yīng)對(duì)突發(fā)事件而建立起來的組織結(jié)構(gòu)、行動(dòng)程序和保障體系的規(guī)則、規(guī)定、規(guī)范的總和，具體包括預(yù)測(cè)預(yù)警制度、信息管理制度、決策指揮制度、組織協(xié)調(diào)制度、行動(dòng)響應(yīng)制度、處置救援制度、社會(huì)動(dòng)員制度等，并認(rèn)為應(yīng)急管理制度隸屬于行政管理制度，既具有制度的一般特征，也具有應(yīng)急管理的獨(dú)特性，對(duì)完善和發(fā)展其他各方面的制度具有關(guān)鍵性影響[8]（pp.2-3）。在此基礎(chǔ)上，該書指出當(dāng)前中國(guó)應(yīng)急管理制度體系以“一案三制”為核心。“一案三制”的實(shí)質(zhì)是綜合應(yīng)急管理理論，這是對(duì)應(yīng)急管理制度理論、組織結(jié)構(gòu)理論的重構(gòu)，是應(yīng)急管理領(lǐng)域中的一種新的政府治理模式，是對(duì)行政管理制度理論的豐富和發(fā)展，其能夠有效應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)背景下和現(xiàn)代化進(jìn)程中突發(fā)事件發(fā)生概率大幅增加的現(xiàn)實(shí)，合理解決了應(yīng)該采用什么樣的應(yīng)急結(jié)構(gòu)和組織規(guī)模來應(yīng)對(duì)突發(fā)事件，特別是應(yīng)對(duì)復(fù)合型、非典型性、非傳統(tǒng)的突發(fā)事件問題。

（二）從制度視角研究應(yīng)急管理的意義

制度同樣在應(yīng)急管理領(lǐng)域發(fā)揮著重要作用，應(yīng)急管理制度是防范和化解重大風(fēng)險(xiǎn)、提高應(yīng)急管理能力的基本保證[9]。習(xí)近平在黨的十九屆四中全會(huì)《決定》說明中指出：“我們要打贏防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)攻堅(jiān)戰(zhàn)，必須堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，運(yùn)用制度威力應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)的沖擊。”[10]因此，制度已經(jīng)成為研究應(yīng)急管理的重要視角，并形成了基于宏觀社會(huì)制度與組織研究的制度治理模式。該書甚至指出應(yīng)急管理制度理論正在成為公共管理學(xué)的重要分支，并正在發(fā)展成為一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的學(xué)科[8]（p.13）。

根據(jù)制度變遷理論，制度是客觀的、歷史的和不斷變化的，其遵循一定的路徑依賴。同樣，應(yīng)急管理制度也是在應(yīng)急管理實(shí)踐中不斷積累經(jīng)驗(yàn)，并將經(jīng)驗(yàn)逐步以制度化形態(tài)固定下來的結(jié)果。該書將新中國(guó)成立以來應(yīng)急管理制度體系建設(shè)劃分為“單一災(zāi)害管理+人民戰(zhàn)爭(zhēng)”（1949-1978年）、“樞紐機(jī)構(gòu)抓總+部門協(xié)調(diào)機(jī)制”（1978-2006年）、“樞紐機(jī)構(gòu)抓總+部門協(xié)調(diào)機(jī)制”（2006-2018年）和面向新時(shí)代的全面綜合統(tǒng)一的部門管理（2018年之后）四個(gè)階段，并重點(diǎn)分析了應(yīng)急管理部組建后應(yīng)急管理制度建設(shè)狀況和變革趨勢(shì)[8]（pp.25-41）。在應(yīng)急管理制度演化過程中，重大突發(fā)事件往往成為推動(dòng)應(yīng)急管理制度變革的“政策窗口”和關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)。如2001年“9·11”恐怖襲擊事件促使美國(guó)進(jìn)行應(yīng)急管理的綜合化改革，即在聯(lián)邦緊急事務(wù)管理局的基礎(chǔ)上組建了國(guó)土安全部;2003年“非典”疫情促使中國(guó)形成了以“一案三制”為核心的應(yīng)急管理制度，同時(shí)推動(dòng)了政府信息公開制度和官員問責(zé)制的產(chǎn)生和發(fā)展。目前全球肆虐的新冠肺炎疫情成為檢驗(yàn)世界各國(guó)應(yīng)急管理制度優(yōu)勢(shì)和治理效能的試金石，也必將推動(dòng)全球應(yīng)急管理制度尤其是公共衛(wèi)生應(yīng)急管理制度的發(fā)展完善。

新中國(guó)成立以來尤其是改革開放之后，中國(guó)堅(jiān)持以制度應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)，把加強(qiáng)應(yīng)急管理放在國(guó)家制度和治理的大系統(tǒng)中，構(gòu)建了應(yīng)急管理的制度優(yōu)勢(shì)。然而，當(dāng)前的應(yīng)急管理制度建設(shè)仍然不能滿足應(yīng)急管理實(shí)踐發(fā)展的需要。例如，雖然中國(guó)在此次新冠肺炎疫情防控中相比國(guó)際上其他國(guó)家取得了較好的效果，彰顯了中國(guó)特色社會(huì)主義應(yīng)急管理制度的巨大優(yōu)勢(shì)，但在疫情防控初期存在的地方政府準(zhǔn)備不充分、政府內(nèi)部關(guān)系不順、法制不健全等問題，說明中國(guó)應(yīng)急管理制度仍存在很多不足。因此，加強(qiáng)應(yīng)急管理制度建設(shè)，是未來一段時(shí)期推進(jìn)國(guó)家應(yīng)急管理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要任務(wù)和主要抓手。該書高屋建瓴地把握了制度在應(yīng)急管理中的重要性，認(rèn)為應(yīng)急管理制度對(duì)于完善和發(fā)展其他各方面的制度具有關(guān)鍵性影響，是產(chǎn)生與提升應(yīng)急管理效能的邏輯起點(diǎn)[8]。由此可見，作為實(shí)現(xiàn)應(yīng)急管理治理體系和能力現(xiàn)代化的核心要素，制度理應(yīng)成為應(yīng)急管理研究的主維度，唯此才能準(zhǔn)確把握應(yīng)急管理變革的歷史進(jìn)程與發(fā)展趨勢(shì)。

三、分析框架：理念、結(jié)構(gòu)、程序與保障

依據(jù)權(quán)變理論觀點(diǎn)，受政社關(guān)系、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、社會(huì)轉(zhuǎn)型、傳統(tǒng)習(xí)慣等各種因素影響，一個(gè)國(guó)家的應(yīng)急管理制度會(huì)處在不斷變動(dòng)的狀態(tài)中[11]。目前，學(xué)界主要從應(yīng)急管理體系的宏觀視角、應(yīng)急管理體制的中觀視角、應(yīng)急管理機(jī)制的微觀視角，對(duì)中國(guó)應(yīng)急管理制度的發(fā)展歷程和核心內(nèi)容展開了研究。該書另辟蹊徑，依據(jù)制度的實(shí)質(zhì)，圍繞應(yīng)急管理權(quán)力的分配與運(yùn)作，將應(yīng)急管理制度分為結(jié)構(gòu)化形態(tài)和運(yùn)行化形態(tài)，提出了應(yīng)急管理制度的理念、組織結(jié)構(gòu)性制度、行動(dòng)程序性制度、維護(hù)保障性制度的“四維立體模型”[8]（pp.3-7）（參見圖1）?！八木S立體模型”為分析應(yīng)急管理制度提供了一個(gè)基本的分析框架，本文以此為借鑒，結(jié)合中國(guó)應(yīng)急管理體系的發(fā)展歷程，構(gòu)建基于“理念、結(jié)構(gòu)、程序、保障”的四維分析框架，以厘清應(yīng)急管理制度的深刻內(nèi)涵和核心內(nèi)容，找到構(gòu)建新時(shí)代中國(guó)特色應(yīng)急管理制度體系的方向路徑。

（一）理念：應(yīng)急管理制度建設(shè)的統(tǒng)領(lǐng)

理念是行動(dòng)的先導(dǎo)，也是制度建設(shè)的靈魂。所謂制度理念，是一系列關(guān)于制度的假設(shè)、認(rèn)知、價(jià)值、信仰的總和，其在制度設(shè)計(jì)與實(shí)踐中發(fā)揮著先導(dǎo)、影響和推動(dòng)作用。應(yīng)急管理理念是應(yīng)急管理制度建設(shè)的統(tǒng)領(lǐng)，它決定了應(yīng)急管理制度的基本特征和發(fā)展方向，應(yīng)急管理理念的創(chuàng)新必然會(huì)導(dǎo)致應(yīng)急管理制度的變革?？v觀世界各國(guó)各個(gè)發(fā)展階段的應(yīng)急管理制度可以發(fā)現(xiàn)，其均是當(dāng)時(shí)特定應(yīng)急管理理念指導(dǎo)下的產(chǎn)物。新中國(guó)成立以來，在應(yīng)急管理實(shí)踐的推動(dòng)下，我國(guó)的應(yīng)急管理理念不斷發(fā)展變化，特別是2014年總體國(guó)家安全觀被提出后，應(yīng)急管理理念逐步走向成熟，制度結(jié)構(gòu)層面也開始發(fā)生新的變化，應(yīng)急管理部的成立就是新應(yīng)急管理理念引領(lǐng)的價(jià)值和制度結(jié)構(gòu)變遷的必然結(jié)果[12]。

具體來講，中國(guó)應(yīng)急管理理念的變化主要經(jīng)歷了從“單災(zāi)種”“重應(yīng)急、輕預(yù)防”的分散化理念，到預(yù)防為主、標(biāo)本兼治、綜合治理的整體性理念，再到總體國(guó)家安全觀的嬗變。新中國(guó)成立之初，我國(guó)應(yīng)急管理的重心是防災(zāi)減災(zāi)、抗災(zāi)救災(zāi)，尤其是全力應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害，因而很長(zhǎng)一段時(shí)期的應(yīng)急管理理念是“抗災(zāi)救災(zāi)與生產(chǎn)相結(jié)合、與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相統(tǒng)一”。在該理念指導(dǎo)下，我國(guó)將自然災(zāi)害納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，以減輕自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)、增強(qiáng)抵抗自然災(zāi)害能力，由此構(gòu)建了“減、防、抗、救”相結(jié)合的應(yīng)急管理制度體系。2003年“非典”之后，我國(guó)應(yīng)急管理理念發(fā)生了質(zhì)的變化，實(shí)現(xiàn)了從單災(zāi)種、重事后應(yīng)急、單純依賴政府向“對(duì)象上全災(zāi)種、過程上全過程、結(jié)構(gòu)上多主體”[13]的轉(zhuǎn)變，在此理念指導(dǎo)下，國(guó)家建立了以“一案三制”為核心的應(yīng)急管理制度體系，產(chǎn)生了較好的實(shí)踐效果。2014年4月15日，習(xí)近平總書記在中央國(guó)家安全委員會(huì)第一次會(huì)議上首次提出總體國(guó)家安全觀，黨的十九大對(duì)堅(jiān)持總體國(guó)家安全觀作出了全面部署。總體國(guó)家安全觀主張從系統(tǒng)、全面、整體的視角認(rèn)識(shí)應(yīng)急管理，將應(yīng)急管理作為核心內(nèi)容納入國(guó)家安全的范疇，并將應(yīng)急管理的本質(zhì)界定為公共安全治理，這是對(duì)新中國(guó)成立以來應(yīng)急管理理念的繼承和發(fā)展，是對(duì)應(yīng)急管理制度化最新、最重要的確認(rèn)?？傮w國(guó)家安全觀成為現(xiàn)階段應(yīng)急管理制度建設(shè)的指導(dǎo)理念和根本遵循，中國(guó)由此進(jìn)入了總體國(guó)家安全觀指導(dǎo)下的應(yīng)急管理制度建設(shè)時(shí)期。

（二）組織結(jié)構(gòu)性制度：應(yīng)急管理制度建設(shè)的基礎(chǔ)

該書將應(yīng)急管理組織結(jié)構(gòu)性制度看作是應(yīng)對(duì)危機(jī)的管理制度體系中組成機(jī)構(gòu)的規(guī)定以及機(jī)構(gòu)之間職責(zé)劃分和相互關(guān)系的規(guī)定，也稱其為體制性制度[8]（p.4）。組織結(jié)構(gòu)性制度主要涉及應(yīng)急管理組織的結(jié)構(gòu)形式及其職能配置，體現(xiàn)為具有不同職責(zé)權(quán)限的應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)所組成的靜態(tài)框架結(jié)構(gòu)。從某種程度上講，應(yīng)急管理組織結(jié)構(gòu)性制度就是應(yīng)急管理體制，其核心內(nèi)容涉及應(yīng)急機(jī)構(gòu)設(shè)置是否合理、應(yīng)急職能定位是否準(zhǔn)確，是應(yīng)急管理制度建設(shè)的基礎(chǔ)。目前我國(guó)應(yīng)急管理體制呈現(xiàn)“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級(jí)負(fù)責(zé)、屬地管理為主”的特征，這些特征充分體現(xiàn)在《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》對(duì)應(yīng)急管理組織結(jié)構(gòu)性制度的15個(gè)大項(xiàng)規(guī)定中，即統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)制度、應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)設(shè)置制度、綜合協(xié)調(diào)制度、突發(fā)事件分類管理制度、突發(fā)事件類別確認(rèn)制度、突發(fā)事件分級(jí)負(fù)責(zé)制度、突發(fā)事件級(jí)別確認(rèn)制度、突發(fā)事件屬地管理責(zé)任制度、值守應(yīng)急制度、綜合性專職應(yīng)急救援隊(duì)伍制度、專業(yè)性專職應(yīng)急救援隊(duì)伍制度、兼職應(yīng)急救援隊(duì)伍制度、志愿者應(yīng)急救援隊(duì)伍制度、軍隊(duì)參加突發(fā)事件的應(yīng)急救援和處置制度以及國(guó)際合作與交流制度[8]（p.5）。

該書將中國(guó)應(yīng)急管理組織結(jié)構(gòu)性制度的變化趨勢(shì)歸納為綜合化，即由專門的部門或機(jī)構(gòu)應(yīng)對(duì)單一災(zāi)害管理過渡到綜合應(yīng)急管理[8]（p.25）。具體來講，中國(guó)應(yīng)急管理組織結(jié)構(gòu)性制度的發(fā)展經(jīng)歷了四個(gè)發(fā)展階段。第一階段（1949-1978年），形成了以分類管理為主的應(yīng)急管理體制，即按照突發(fā)事件類型設(shè)置職能部門，不同職能部門負(fù)責(zé)應(yīng)對(duì)不同類型的突發(fā)事件。第二階段（1978-2003年），在強(qiáng)化分類管理的基礎(chǔ)上，恢復(fù)或新設(shè)了大量應(yīng)急管理議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，這些機(jī)構(gòu)的設(shè)置促進(jìn)了應(yīng)急管理協(xié)調(diào)，但同時(shí)也造成了機(jī)構(gòu)臃腫、人浮于事、工作效能低下的弊端。第三階段（2003-2018年），形成了以“一案三制”為核心內(nèi)容的現(xiàn)代化應(yīng)急管理制度體系，精簡(jiǎn)了各類“功能型”應(yīng)急管理議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，具有綜合協(xié)調(diào)職能的應(yīng)急管理辦事機(jī)構(gòu)迅速發(fā)展，特別是從國(guó)務(wù)院到各級(jí)政府辦公廳、辦公室設(shè)立了專職應(yīng)急管理的綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)——應(yīng)急辦。同時(shí)，由主管部門牽頭、以自愿合作為基礎(chǔ)的部際聯(lián)席會(huì)議制度常態(tài)化，并在跨區(qū)域、跨部門應(yīng)急管理協(xié)調(diào)中發(fā)揮重要作用。第四階段（2018年之后），為進(jìn)一步加強(qiáng)應(yīng)急管理的綜合協(xié)調(diào)，提高應(yīng)急管理的專業(yè)化程度，2018年國(guó)家組建了應(yīng)急管理部，并加強(qiáng)了黨對(duì)應(yīng)急管理工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，“黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)”成為應(yīng)急管理工作的基本原則。

（三）行動(dòng)程序性制度：應(yīng)急管理制度建設(shè)的動(dòng)力

應(yīng)急管理行動(dòng)程序性制度是將應(yīng)急管理組織結(jié)構(gòu)所具有的職能落實(shí)到位的途徑和保障，其與應(yīng)急管理的實(shí)際操作緊密相關(guān)，在很大程度上決定著應(yīng)急管理目標(biāo)能否實(shí)現(xiàn)。因此，該書將應(yīng)急管理行動(dòng)程序性制度看作是應(yīng)急管理行動(dòng)的措施、流程、方式等方面的規(guī)定，是關(guān)于應(yīng)急管理的一種方法性制度，核心內(nèi)容是對(duì)應(yīng)急管理機(jī)制的規(guī)定。該書歸納了《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》中與行動(dòng)程序性制度相關(guān)的規(guī)定，主要包括應(yīng)急預(yù)案制度、監(jiān)測(cè)預(yù)警制度、救援制度、恢復(fù)重建制度、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度、社會(huì)動(dòng)員制度、社會(huì)矛盾糾紛調(diào)解制度、信息收集與報(bào)告制度、責(zé)任追究制度[8]（pp.5-6）。

在應(yīng)急管理機(jī)制的諸多規(guī)定中，全過程機(jī)制是最核心的內(nèi)容。按照應(yīng)急管理生命周期理論，作為復(fù)雜適應(yīng)系統(tǒng)的應(yīng)急管理是由不同階段組成的動(dòng)態(tài)的連續(xù)管理過程，每一個(gè)階段都有特定任務(wù)、管理重點(diǎn)及應(yīng)對(duì)措施，并在應(yīng)急管理過程中均發(fā)揮著重要作用，任何一個(gè)階段缺失、弱化甚至被忽視，都可能導(dǎo)致應(yīng)急管理實(shí)踐的失敗，因而該理論主張對(duì)突發(fā)事件實(shí)施全過程管理。美國(guó)聯(lián)邦緊急事務(wù)管理局早在1979年就提出了全過程的應(yīng)急管理范式，指出應(yīng)急管理活動(dòng)貫穿舒緩、準(zhǔn)備、響應(yīng)、恢復(fù)四個(gè)階段，這四個(gè)階段構(gòu)成了應(yīng)急管理循環(huán)往復(fù)的過程。目前中國(guó)在應(yīng)急管理制度建設(shè)中也強(qiáng)調(diào)應(yīng)急管理的全過程機(jī)制，主張摒棄以往重“事后被動(dòng)治療”輕“事前主動(dòng)預(yù)防”的做法，加強(qiáng)對(duì)應(yīng)急管理中每個(gè)階段的管理，但全過程機(jī)制的不均衡問題依然十分突出，主要表現(xiàn)為：忽視風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防與減緩;削弱監(jiān)測(cè)的動(dòng)態(tài)性、持續(xù)性與跨階段特征;割裂預(yù)警與其他響應(yīng)機(jī)制的銜接關(guān)系;低估社交媒體條件下的輿情回應(yīng);缺乏有效的學(xué)習(xí)機(jī)制[14]。

在現(xiàn)代化的應(yīng)急管理行動(dòng)程序性制度中，除了應(yīng)急管理的全過程機(jī)制，還包括責(zé)任共擔(dān)的參與機(jī)制、分級(jí)響應(yīng)機(jī)制、協(xié)議互助機(jī)制、對(duì)口支援機(jī)制、信息疏導(dǎo)機(jī)制、教育培訓(xùn)機(jī)制和應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制等[15]（pp.44-52）。貫穿應(yīng)急管理諸多機(jī)制的一個(gè)主線，就是應(yīng)急管理協(xié)調(diào)機(jī)制。中國(guó)應(yīng)急管理協(xié)調(diào)機(jī)制建設(shè)經(jīng)歷了從主要依靠政府系統(tǒng)內(nèi)部自上而下的行政權(quán)威，到設(shè)置議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、建立部際聯(lián)席會(huì)議制度的轉(zhuǎn)變，協(xié)調(diào)方式和手段越來越多元和豐富。該書也將中國(guó)應(yīng)急管理行動(dòng)程序性制度的變化趨勢(shì)歸納為協(xié)同化，即不斷加強(qiáng)應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)與其他部門之間的協(xié)調(diào)制度建設(shè)[8]（p.25）。

（四）維護(hù)保障性制度：應(yīng)急管理制度建設(shè)的保障

應(yīng)急管理盡管是一種非常態(tài)管理，但也必須遵循相關(guān)法律法規(guī)，在法治軌道上運(yùn)行，因而維護(hù)保障性制度是實(shí)現(xiàn)應(yīng)急管理目標(biāo)、推動(dòng)組織結(jié)構(gòu)性制度有效發(fā)揮職能、促進(jìn)行動(dòng)程序性制度運(yùn)行順暢的保障。該書將應(yīng)急管理維護(hù)保障性制度看作是為應(yīng)急管理有序運(yùn)行提供財(cái)政、物資、監(jiān)督等方面保障的規(guī)定，并指出其作為一種服務(wù)性制度，主要用于保障應(yīng)急權(quán)力的合理配置和有效運(yùn)行，不但獨(dú)立于既有結(jié)構(gòu)性體制和運(yùn)行性機(jī)制，同時(shí)自身具有結(jié)構(gòu)性體制和運(yùn)行性機(jī)制的要素[8]（pp.6-7）。一般來講，應(yīng)急管理維護(hù)保障性制度可以分為兩類：一類具有靈活性的政策形式，主要是為了解決應(yīng)急管理組織結(jié)構(gòu)性制度與行動(dòng)程序性制度調(diào)適能力不足的問題;另一類具有穩(wěn)定性的法制形式，主要是為了保持應(yīng)急管理組織結(jié)構(gòu)性制度與運(yùn)行性制度的權(quán)威性[12]。為使政策形式的制度具有更強(qiáng)的穩(wěn)定性、持續(xù)性和權(quán)威性，在應(yīng)急管理中發(fā)揮更大作用，通常會(huì)將其轉(zhuǎn)化為應(yīng)急管理的法制形式，即定型為法律而獲得法的形態(tài)。

目前，中國(guó)應(yīng)急管理的維護(hù)保障性制度建設(shè)取得了巨大成就，該書歸納了《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》中包含與之相關(guān)的規(guī)定有22個(gè)大項(xiàng)，并指出其總體演化趨勢(shì)是通過增強(qiáng)應(yīng)急管理制度的權(quán)威性、樞紐性、專業(yè)性，促進(jìn)應(yīng)急管理制度與行政管理制度的融合[8]（p.25）?？傮w來講，我國(guó)應(yīng)急管理法制呈現(xiàn)基本立法與專門立法相結(jié)合的立法特征，其中《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》作為基本立法，對(duì)應(yīng)急管理領(lǐng)域的共同問題作了較為系統(tǒng)、全面的規(guī)定，為應(yīng)急管理提供了基本法律依據(jù)?！锻话l(fā)事件應(yīng)對(duì)法》之外存在大量分散的、應(yīng)對(duì)特定類型突發(fā)事件的專項(xiàng)立法，以實(shí)現(xiàn)應(yīng)急管理法制統(tǒng)一與特別應(yīng)對(duì)相平衡。然而，目前我國(guó)應(yīng)急管理維護(hù)保障性制度仍然不夠健全，許多法律法規(guī)還需要進(jìn)一步制訂修訂，如應(yīng)急預(yù)案組織間協(xié)作程度較低和可操作性不強(qiáng)、《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》與《傳染病防治法》關(guān)于疫情信息發(fā)布的規(guī)定存在沖突、公共危機(jī)愈益具有的跨界屬性彰顯了府際協(xié)同法制建設(shè)的滯后等。特別是當(dāng)前的應(yīng)急管理維護(hù)保障性制度是與“一案三制”應(yīng)急管理體系相配套的，其遵循的是單災(zāi)種、分部門的立法模式，主要針對(duì)單一應(yīng)急主體的立法，缺乏府際協(xié)同的法律法規(guī)。既有法律對(duì)應(yīng)急管理中的府際協(xié)同缺乏實(shí)施細(xì)則，對(duì)各級(jí)政府和部門的權(quán)責(zé)規(guī)定不明確。例如，《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》以及相關(guān)法律法規(guī)對(duì)府際協(xié)同多是模糊的原則性規(guī)定，責(zé)任劃分、職能界定等隨意性較大，《立法法》也沒有明確府際間協(xié)議的法律地位和效力。另外，地方性、部門性的法律法規(guī)大都是由各地、各部門從本區(qū)域或本部門的角度出發(fā)針對(duì)特定類型的突發(fā)事件而制定的，存在諸如多頭管理、職責(zé)模糊、交叉重疊、銜接不暢等問題。因此，如何加強(qiáng)應(yīng)急管理中府際協(xié)同的法律規(guī)定，是今后應(yīng)急管理維護(hù)保障性制度建設(shè)的重要內(nèi)容。

綜上所述，中國(guó)應(yīng)急管理制度發(fā)展遵循制度演化的一般規(guī)律，是一個(gè)適應(yīng)性學(xué)習(xí)和持續(xù)更新的過程，其在繼承制度傳統(tǒng)和應(yīng)對(duì)重大突發(fā)事件的雙重驅(qū)動(dòng)下不斷“補(bǔ)短板、堵漏洞、強(qiáng)弱項(xiàng)”，是對(duì)中國(guó)應(yīng)急管理體系變革做出的系統(tǒng)化的制度性回應(yīng)。在應(yīng)急管理制度體系的“四維立體模型”中，應(yīng)急管理組織結(jié)構(gòu)性制度、行動(dòng)程序性制度、維護(hù)保障性制度在一定的應(yīng)急管理理念指導(dǎo)和統(tǒng)籌下，既是相對(duì)獨(dú)立的子系統(tǒng)，又是一個(gè)有機(jī)整體，其中理念是統(tǒng)領(lǐng)，結(jié)構(gòu)是基礎(chǔ)，程序是動(dòng)力，維護(hù)是保障[12]，四者相互融合、相互補(bǔ)充、相互制約，共同構(gòu)成了新時(shí)代中國(guó)應(yīng)急管理制度體系的基本形態(tài)。

四、整體性治理與專業(yè)化管理：應(yīng)急管理制度建設(shè)的沖突與協(xié)調(diào)

近年來，國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人的重要講話和中央全會(huì)的公報(bào)均強(qiáng)調(diào)通過加強(qiáng)應(yīng)急管理制度建設(shè)，推進(jìn)國(guó)家應(yīng)急管理體系與能力現(xiàn)代化。然而，應(yīng)急管理制度建設(shè)是為實(shí)現(xiàn)理想的應(yīng)急管理狀態(tài)而不斷探索和實(shí)踐的過程，其不能僅僅停留在政治承諾層面，而應(yīng)結(jié)合中國(guó)情境進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)和微觀行動(dòng)，以彌合當(dāng)前應(yīng)急管理制度需求與供給不匹配的“鴻溝”。該書運(yùn)用制度演化理論，重點(diǎn)論述了中國(guó)應(yīng)急管理制度變革的方向問題，特別指出應(yīng)急管理部成立后中國(guó)特色應(yīng)急管理制度體系建設(shè)的核心是處理好應(yīng)急管理整體性治理與專業(yè)化管理的沖突與協(xié)調(diào)[8]（pp.42-53）。

自1979年美國(guó)成立聯(lián)邦應(yīng)急管理局并將應(yīng)急綜合管理制度化之后，綜合化成為世界各國(guó)普遍采用的應(yīng)急管理模式?？v觀中國(guó)應(yīng)急管理制度的建設(shè)和發(fā)展歷程，其與黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的進(jìn)程是一致的，即在專業(yè)化管理基礎(chǔ)上不斷推進(jìn)整體性治理變革[8]（p.101）。從單災(zāi)種、部門應(yīng)對(duì)的傳統(tǒng)應(yīng)急管理體制，到設(shè)置應(yīng)急辦、專項(xiàng)指揮部，再到現(xiàn)在的應(yīng)急管理部，政府應(yīng)急管理的整體性權(quán)力和全面應(yīng)對(duì)各類突發(fā)事件的能力得以逐步提升。高小平是國(guó)內(nèi)較早提出應(yīng)急管理向綜合化、整體性方向發(fā)展的學(xué)者，在其豐富的應(yīng)急管理思想中，最具代表性的部分就是應(yīng)急管理的整體性思維。早在2007年，其發(fā)表的《綜合化：政府應(yīng)急管理體制改革的方向》一文就在學(xué)界產(chǎn)生了較大影響，其中提出的“我們要提高應(yīng)急管理綜合化程度，需要根據(jù)整合資源、降低成本和提高效率的要求，改革行政管理體制，減少專業(yè)管理部門，推行‘大部委制’，組建專門的應(yīng)急管理職能機(jī)構(gòu)”[16]構(gòu)想，與2018年國(guó)家組建應(yīng)急管理部的思路與舉措高度一致，其思想的前瞻性和戰(zhàn)略性由此可見一斑。

盡管整體性治理已經(jīng)成為中國(guó)應(yīng)急管理制度建設(shè)的基本方向，但我們也應(yīng)對(duì)其進(jìn)行深入、冷靜的思考，因?yàn)檎w性治理與專業(yè)化管理就像硬幣的兩面，不能顧此失彼。該書注意到了這一問題，強(qiáng)調(diào)應(yīng)從國(guó)家治理和政府治理現(xiàn)代化的視角，直面應(yīng)急管理整體性治理與專業(yè)化管理之間的協(xié)同和沖突，并確定各自的邊界和處理好二者的關(guān)系[8]（p.42）。其實(shí)，從各國(guó)應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的實(shí)踐來看，應(yīng)急管理整體性治理與專業(yè)化管理之間的關(guān)系，類似于管理學(xué)大師赫伯特·西蒙（Herbert A. Simon）所說的“行政諺語”中的行政原則①，二者之間存在巨大的張力。為協(xié)調(diào)應(yīng)急管理整體性治理與專業(yè)化管理之間的沖突，該書從兩個(gè)方面提出了建議：一是應(yīng)急管理整體性治理的必要性與邊界，提出應(yīng)全面加強(qiáng)黨對(duì)應(yīng)急管理的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、提升專門應(yīng)急機(jī)構(gòu)的綜合化水平、構(gòu)建共同責(zé)任主體、形成多元化救援體系、堅(jiān)持屬地管理為主原則;二是應(yīng)急管理專業(yè)化管理的邏輯與行動(dòng)，強(qiáng)調(diào)要重視應(yīng)急管理的“兩個(gè)積極性”、專業(yè)應(yīng)急力量的技術(shù)性以及應(yīng)急管理的信息共享、責(zé)任界定、方法創(chuàng)新等[8]（pp.47-53）。

基于此，應(yīng)急管理制度建設(shè)既需要強(qiáng)調(diào)應(yīng)急管理所具有的整體性治理特征，又不能忽視專業(yè)化管理，二者不可偏頗。2018年后，應(yīng)急管理部門牽頭組織的多主體應(yīng)急管理協(xié)同網(wǎng)絡(luò)的形成，既強(qiáng)化了應(yīng)急管理整體性治理的發(fā)展趨勢(shì)，應(yīng)急管理體制實(shí)現(xiàn)了從“綜合協(xié)調(diào)”到“統(tǒng)一指揮、權(quán)責(zé)一致、權(quán)威高效”的轉(zhuǎn)變[17]，又提高了應(yīng)急管理的專業(yè)化管理水平，以更加集成的方式通過職能重組實(shí)現(xiàn)了從多部門協(xié)同應(yīng)對(duì)向更加專業(yè)化與職業(yè)化的轉(zhuǎn)變[18]，從而在應(yīng)急管理綜合協(xié)調(diào)和分類管理之間達(dá)到了一種合理平衡，實(shí)現(xiàn)了整體性與專業(yè)性的有機(jī)統(tǒng)一。然而，雖然應(yīng)急管理部成立后應(yīng)急管理在行政地位、部門重組、技術(shù)創(chuàng)新、治理流程、隊(duì)伍建設(shè)等方面，均表現(xiàn)出了許多新的變革特征[19]，也進(jìn)一步強(qiáng)化了應(yīng)急管理的綜合協(xié)調(diào)職能，但應(yīng)急管理部將各種應(yīng)急力量和資源整合到一個(gè)部門，其在應(yīng)對(duì)專業(yè)化、技術(shù)性很強(qiáng)的突發(fā)事件時(shí)缺乏足夠的專業(yè)技能和資源。因此，應(yīng)急管理部成立后應(yīng)急管理制度建設(shè)的重點(diǎn)，應(yīng)是在堅(jiān)持整體性治理變革的同時(shí)，不斷提高專業(yè)化水平，真正實(shí)現(xiàn)二者的融合統(tǒng)一。

五、系統(tǒng)推進(jìn)：新時(shí)代中國(guó)特色應(yīng)急管理制度體系建設(shè)的具體路徑

新時(shí)代更加復(fù)雜的風(fēng)險(xiǎn)環(huán)境、愈益不確定性的公共危機(jī)和日益強(qiáng)烈的公共安全需求，決定了應(yīng)急管理體系必須通過不斷的制度創(chuàng)新進(jìn)行回應(yīng)。為此，應(yīng)以構(gòu)建新時(shí)代中國(guó)特色應(yīng)急管理制度體系為目標(biāo)，以整體性治理與專業(yè)化管理有機(jī)融合為導(dǎo)向，從應(yīng)急管理理念、組織結(jié)構(gòu)性制度、行動(dòng)流程性制度、維護(hù)保障性制度四個(gè)方面系統(tǒng)推進(jìn)，真正將中國(guó)特色的應(yīng)急管理制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能。

（一）應(yīng)急管理理念：以總體國(guó)家安全觀指導(dǎo)應(yīng)急管理制度建設(shè)

任何制度都是一定理念指導(dǎo)下的產(chǎn)物，制度變革就是理念演變的結(jié)果?？傮w國(guó)家安全觀是在政治和行政管理制度頂層設(shè)計(jì)愈發(fā)明確的背景下，立足新時(shí)代中國(guó)國(guó)情和公共安全特點(diǎn)而對(duì)公共安全治理體系進(jìn)行的頂層設(shè)計(jì)，目前已成為黨治國(guó)理政的重大戰(zhàn)略指引?？傮w國(guó)家安全觀主張統(tǒng)籌內(nèi)部安全與外部安全，將應(yīng)急管理納入國(guó)家安全治理的范疇，大大拓展了公共安全的內(nèi)涵和外延。2015年制定的《國(guó)家安全法》是比《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》位階更高的法律，它以法律形式確立了總體國(guó)家安全觀在公共安全治理中的指導(dǎo)地位，成為新時(shí)代中國(guó)應(yīng)急管理制度建設(shè)的指導(dǎo)理念。

作為一種全新的應(yīng)急管理理念，總體國(guó)家安全觀為應(yīng)急管理制度建設(shè)提供了自上而下的動(dòng)力，也有利于應(yīng)急管理制度的整體改革。借鑒美國(guó)經(jīng)驗(yàn)，現(xiàn)階段應(yīng)對(duì)公共安全治理與應(yīng)急管理進(jìn)行相對(duì)的制度整合，這樣既可以加強(qiáng)對(duì)恐怖主義、金融危機(jī)、信息安全等新興風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對(duì)，也不會(huì)削弱在自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生等方面具有的優(yōu)勢(shì)[20]。因此，以總體國(guó)家安全觀指導(dǎo)應(yīng)急管理制度建設(shè)，就要按照相對(duì)整合的思路，將應(yīng)急管理體系涵蓋于公共安全治理體系之中，同時(shí)保留應(yīng)急管理體系的獨(dú)立性。為此，黨和政府應(yīng)將應(yīng)急管理制度建設(shè)納入公共安全治理的框架下，堅(jiān)持以人民為中心，以滿足人民日益增長(zhǎng)的公共安全需要為目標(biāo)，以整體性思維協(xié)調(diào)復(fù)雜的應(yīng)急管理關(guān)系，從公共安全治理全局的戰(zhàn)略高度審視應(yīng)急管理制度建設(shè)，從美好生活需要與公共安全過程的角度拓展應(yīng)急管理研究議題[18]，通過制度、政策和管理的創(chuàng)新統(tǒng)籌公共安全和社會(huì)發(fā)展，有效整合應(yīng)急管理中政府內(nèi)部縱橫向結(jié)構(gòu)關(guān)系以及重新定義黨政軍三大體系和政企社三大部門的結(jié)構(gòu)關(guān)系，重構(gòu)應(yīng)急管理內(nèi)外部流程，構(gòu)建全災(zāi)種、全過程、全主體參與的應(yīng)急管理體系，形成源頭治理、動(dòng)態(tài)管理、應(yīng)急處置相結(jié)合的應(yīng)急管理新格局。

（二）組織結(jié)構(gòu)性制度：調(diào)適以應(yīng)急管理部為核心的綜合性體制

當(dāng)前中國(guó)應(yīng)急管理組織結(jié)構(gòu)性制度的最大變化就是組建了應(yīng)急管理部，開始建立一個(gè)由強(qiáng)力核心職能部門總牽頭、各相關(guān)職能部門協(xié)調(diào)配合的應(yīng)急管理體制[21]，這是應(yīng)急管理整體性治理變革最重要的體現(xiàn)。然而，雖然很多國(guó)家已經(jīng)在公共管理領(lǐng)域開展了整體性治理探索，但其實(shí)施效果并不明顯，甚至被看作是“花架子”，其原因在于政府的組織結(jié)構(gòu)在當(dāng)前以及未來很長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)依然是科層制，整體性治理尚未找到一種恰當(dāng)?shù)慕M織載體去實(shí)現(xiàn)，這是一個(gè)繞不過去的坎[22]。同樣，通過整合與應(yīng)急管理相關(guān)的11個(gè)職能部門和議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的13項(xiàng)職責(zé)組建起來的應(yīng)急管理部，必然會(huì)與既有的應(yīng)急管理制度體系產(chǎn)生沖突與斷裂，如何銜接、兼容同其他制度的關(guān)系，妥善處理整合后各部門的人事變動(dòng)、崗位調(diào)整、職務(wù)晉升等利益問題，以及如何在牽頭協(xié)調(diào)其他同級(jí)部門時(shí)獲得制度化授權(quán)和足夠的權(quán)威，都是亟待解決的棘手難題。因此，如何調(diào)適以應(yīng)急管理部為核心的綜合性體制，成為新時(shí)代應(yīng)急管理組織結(jié)構(gòu)性制度建設(shè)的關(guān)鍵。

具體來講，應(yīng)急管理組織結(jié)構(gòu)性制度改革可以采取以下措施。一是加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)。在應(yīng)急管理工作中嚴(yán)格貫徹“黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)”的基本原則，并依據(jù)《國(guó)家安全法》將作為黨的機(jī)構(gòu)的國(guó)家安全委員會(huì)設(shè)置為應(yīng)急管理的常設(shè)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)和最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)[23]，以加強(qiáng)黨對(duì)應(yīng)急管理工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。二是強(qiáng)化應(yīng)急管理部的權(quán)威。應(yīng)急管理部的職責(zé)定位是統(tǒng)籌協(xié)調(diào)整個(gè)應(yīng)急管理工作，是應(yīng)急管理領(lǐng)域規(guī)格最高、最具權(quán)威的綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。因此，應(yīng)強(qiáng)化應(yīng)急管理部的權(quán)威，明確應(yīng)急管理部職能，合理劃分應(yīng)急管理部與各相關(guān)機(jī)構(gòu)的職責(zé)，強(qiáng)化應(yīng)急管理的統(tǒng)一指揮與協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)功能，這也是中國(guó)“舉國(guó)體制”和社會(huì)主義集中力量辦大事優(yōu)勢(shì)的具體體現(xiàn)。三是賦予地方政府更多權(quán)責(zé)。作為單一制國(guó)家，中國(guó)的央地關(guān)系在信息、資源、權(quán)責(zé)等方面的非對(duì)稱性是一種常態(tài)[24]，地方政府在應(yīng)急管理中的自主權(quán)較小（武漢市政府在新冠肺炎疫情防控初期應(yīng)對(duì)不力與此有一定的關(guān)系），在遵從中央絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)下僅享有有限的決策自主權(quán)?；诖?，應(yīng)按照“分級(jí)負(fù)責(zé)”原則，賦予各級(jí)地方政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分類管理、綜合協(xié)調(diào)的權(quán)力;并依據(jù)“屬地管理為主”原則，進(jìn)一步推進(jìn)應(yīng)急管理重心下移，遵循“能放就放”的原則，依法賦予地方政府在應(yīng)急管理中更多的自主權(quán)，如疫情信息發(fā)布權(quán)、決策處置權(quán)、應(yīng)急指揮權(quán)等[25]。

（三）行動(dòng)程序性制度：形成均衡的應(yīng)急管理全過程機(jī)制

隨著應(yīng)急管理理論和實(shí)踐的發(fā)展，我國(guó)理論界和實(shí)務(wù)界對(duì)應(yīng)急管理全過程機(jī)制的認(rèn)識(shí)不斷深化，開始由以前的重事后響應(yīng)輕事前預(yù)防，向預(yù)防與響應(yīng)并重轉(zhuǎn)變，并通過防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)攻堅(jiān)戰(zhàn)、強(qiáng)化源頭治理、建立自然災(zāi)害和事故災(zāi)難調(diào)查評(píng)估制度等措施，不斷推進(jìn)應(yīng)急管理全過程的均衡發(fā)展。然而，多年來中國(guó)應(yīng)急管理體系和能力建設(shè)存在的最大問題仍然是全過程機(jī)制的不均衡。因此，新時(shí)代應(yīng)急管理行動(dòng)流程性制度的建設(shè)目標(biāo)，就是針對(duì)當(dāng)前應(yīng)急管理過程中的薄弱環(huán)節(jié)，科學(xué)設(shè)計(jì)應(yīng)急管理流程，構(gòu)建運(yùn)轉(zhuǎn)高效、反應(yīng)快速、規(guī)范有序的應(yīng)急管理行動(dòng)體系，為實(shí)現(xiàn)應(yīng)急管理全過程均衡提供有力的制度保障。

為建立均衡的全過程機(jī)制，應(yīng)重點(diǎn)采取以下措施。一是在舒緩階段應(yīng)重點(diǎn)加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)預(yù)警系統(tǒng)建設(shè)。主要是建立風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制，通過風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估及時(shí)排查各領(lǐng)域潛在的風(fēng)險(xiǎn)源，從源頭上預(yù)防各類突發(fā)事件的發(fā)生，實(shí)現(xiàn)突發(fā)事件的源頭治理。二是在準(zhǔn)備階段應(yīng)重點(diǎn)優(yōu)化應(yīng)急預(yù)案制度。應(yīng)急預(yù)案作為應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的原則方案和操作指南，其質(zhì)量高低直接決定了應(yīng)急管理的成效。針對(duì)當(dāng)前應(yīng)急預(yù)案缺乏可操作性和相互間缺乏銜接、協(xié)同不足的問題，應(yīng)建立應(yīng)急預(yù)案審查制度，提高應(yīng)急預(yù)案內(nèi)容的針對(duì)性，并通過建立相互銜接的制度框架、擴(kuò)大多元主體參與、加強(qiáng)應(yīng)急預(yù)案演練等方式，提高應(yīng)急預(yù)案的可操作性和協(xié)同性[26]。三是在回應(yīng)階段應(yīng)重點(diǎn)提高應(yīng)急處置的科學(xué)化水平。充分運(yùn)用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、區(qū)塊鏈、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能等技術(shù)，提高應(yīng)急處置的科學(xué)化、智能化、精細(xì)化水平。如在網(wǎng)格化治理中充分利用大數(shù)據(jù)技術(shù)，通過構(gòu)建社會(huì)綜合治理服務(wù)平臺(tái)、突發(fā)事件應(yīng)急管理系統(tǒng)、全面多級(jí)的綜合信息系統(tǒng)等措施，對(duì)網(wǎng)格化治理進(jìn)行深度整合[27]。四是在恢復(fù)階段應(yīng)重點(diǎn)建立應(yīng)急學(xué)習(xí)制度。學(xué)習(xí)反思是應(yīng)急管理全過程機(jī)制的重要一環(huán)，其有利于吸取應(yīng)急管理的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，并對(duì)先前治理活動(dòng)和現(xiàn)有制度安排進(jìn)行重新審視[28]，但其也是最容易被忽視的一環(huán)。為此，要建立善后學(xué)習(xí)制度，及時(shí)匯總分析每次突發(fā)事件的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，并使這些經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)能夠得到深度擴(kuò)散，提高學(xué)習(xí)效果。以上行動(dòng)流程性制度建設(shè)有利于形成貫穿全流程的應(yīng)急管理閉環(huán)，從而在最大程度上實(shí)現(xiàn)應(yīng)急管理全過程均衡。

（四）維護(hù)保障性制度：為應(yīng)急管理整體性治理提供合法性支持

維護(hù)保障性制度建設(shè)的核心是通過制度賦能和政策賦能，建立與應(yīng)急管理整體性治理相適應(yīng)的制度體系。因此，當(dāng)前維護(hù)保障性制度建設(shè)的目標(biāo)，是針對(duì)存在的府際協(xié)同合法性不足、應(yīng)急物資儲(chǔ)備整合不力等問題，為應(yīng)急管理整體性治理提供充分的合法性支持。為此，在法律層面，應(yīng)加快應(yīng)急管理法律法規(guī)的制訂修訂工作，完善以《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》為基礎(chǔ)的應(yīng)急管理法律體系，推動(dòng)《應(yīng)急管理法》《自然災(zāi)害防治法》《安全生產(chǎn)法》《傳染病防治法》《應(yīng)急救援組織法》等專門法律的制訂修訂，形成包含基本法律、部門法律、專門法律在內(nèi)的應(yīng)急管理法制體系[12]。在政策層面，構(gòu)建系統(tǒng)性的應(yīng)急管理政策體系主要包括三類途徑：一是建立明確的區(qū)域間應(yīng)急資源共享與補(bǔ)償?shù)臋?quán)責(zé)機(jī)制，將對(duì)口支援機(jī)制制度化;二是優(yōu)化應(yīng)急物資儲(chǔ)備方式，完善應(yīng)急物資儲(chǔ)備制度，推進(jìn)應(yīng)急資源的整合，形成統(tǒng)一的信息、指揮、救援隊(duì)伍和物資儲(chǔ)備系統(tǒng);三是按照權(quán)責(zé)對(duì)等原則，通過組織整合、資源整合、信息整合和行動(dòng)整合，明確部門職責(zé)和責(zé)任主體，并在此基礎(chǔ)上建立應(yīng)急管理問責(zé)清單，形成有效的應(yīng)急管理問責(zé)機(jī)制。

注釋：

①西蒙在其《管理行為》一書的“行政諺語”一文中，從兩個(gè)方面對(duì)傳統(tǒng)公共行政學(xué)范式進(jìn)行了批判，其中之一就是對(duì)古利克、厄威克等人所提出的行政原則的批判：流行的行政原則有一個(gè)致命弱點(diǎn)，即它們猶如諺語那樣，總是成對(duì)出現(xiàn)，無論對(duì)哪一原則來說，我們差不多都能找出一個(gè)看來同樣有道理、同樣可以接受的原則。參見西蒙：《管理行為：管理組織決策過程的研究》，北京經(jīng)濟(jì)學(xué)院出版社1988年版，第21—36頁(yè)。

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