王長(zhǎng)征

摘 要：“注意力政治”視域下地方政府注意力分配作為一種政治策略具有技術(shù)性的特點(diǎn)，其技術(shù)理性則表現(xiàn)為預(yù)期治理。預(yù)期治理使地方政府注意力分配具有重視能力塑造、未來(lái)預(yù)防、多方參與的內(nèi)在意義，并塑造了地方政府注意力分配的形成、分配結(jié)構(gòu)和內(nèi)生調(diào)整的運(yùn)作方式，同時(shí)預(yù)期治理也可能造成地方政府注意力分配簡(jiǎn)約化、嵌入失敗和路徑依賴的風(fēng)險(xiǎn)。因此要將預(yù)期治理與政策有效結(jié)合，注重參與者能力建設(shè)，借助多源流學(xué)習(xí)對(duì)治理過程進(jìn)行戰(zhàn)略式發(fā)展檢視和評(píng)估，以實(shí)現(xiàn)地方政府的預(yù)期治理和注意力分配的技術(shù)理性價(jià)值。

關(guān)鍵詞：注意力分配;預(yù)期治理;社會(huì)治理;技術(shù)理性;政府治理

中圖分類號(hào)：D630 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1008-7168（2022）02-0035-09

一、問題的提出

地方政府在政策議程設(shè)置和政治行動(dòng)過程中存在“注意力政治”現(xiàn)象（politics of attention），其本質(zhì)是地方政府的注意力分配過程[1]（pp.330-331）?，F(xiàn)有關(guān)于地方政府注意力分配的應(yīng)用研究主要集中在三個(gè)方面：一是以注意力分配為工具對(duì)政府工作報(bào)告、政策文本或政府專項(xiàng)行動(dòng)進(jìn)行分析，以發(fā)現(xiàn)政府在某領(lǐng)域內(nèi)的政策或行動(dòng)變遷[2][3][4];二是通過分析注意力分配的方式、差異和結(jié)果來(lái)識(shí)別和研究地方政府在政策開展過程中的政策響應(yīng)、擴(kuò)散和議程設(shè)置等相關(guān)問題[5][6];三是通過注意力分配研究來(lái)解釋政府體制中領(lǐng)導(dǎo)高度重視的行為，以此理解地方政府的治理行動(dòng)和地方政府間競(jìng)爭(zhēng)的科層運(yùn)作現(xiàn)象[7][8]。諸類研究也揭示了注意力分配對(duì)政府行為直接影響的解釋變量。一是單一權(quán)威體制下的科層制，使得晉升、財(cái)稅和問責(zé)等要素成為對(duì)地方政府官員的“激勵(lì)”，促成了科層體制下“行政管理問題”對(duì)“政治問題”的替代[9]。同時(shí)科層制形成的“上下分治”政治結(jié)構(gòu)和對(duì)權(quán)威邊界與職責(zé)的劃定使得地方政府的注意力具有對(duì)上負(fù)責(zé)的特征，地方政府會(huì)根據(jù)自身目標(biāo)進(jìn)行選擇性關(guān)注和策略性應(yīng)對(duì)。換言之，政治引導(dǎo)與行政壓力

存在于地方政府注意力的動(dòng)態(tài)分配過程中并對(duì)這一過程產(chǎn)生直接影響[10]。二是領(lǐng)導(dǎo)的個(gè)人偏好機(jī)制影響注意力的分配，即領(lǐng)導(dǎo)的生活經(jīng)歷、教育背景、心理動(dòng)機(jī)等會(huì)使政府對(duì)特定政策議題產(chǎn)生偏好，這種偏好會(huì)在執(zhí)政期內(nèi)保持穩(wěn)定，也會(huì)使地方政府官員形成趨利或避責(zé)的不同注意力分配結(jié)果[11]。

顯然，在現(xiàn)有研究中注意力分配是權(quán)威體制下科層結(jié)構(gòu)和領(lǐng)導(dǎo)特質(zhì)的綜合產(chǎn)物，同時(shí)是一種“結(jié)構(gòu)化”和“政治化”的解釋變量。這種“注意力政治學(xué)”的關(guān)注焦點(diǎn)在于如何將注意力作為一種政治策略來(lái)應(yīng)用[12]，表現(xiàn)為一種技術(shù)取向，即注意力分配既是地方政府治理行動(dòng)中的一種技術(shù)工具，也是對(duì)地方政府決策和行動(dòng)進(jìn)行解釋的工具，這在數(shù)字政府治理中的表現(xiàn)尤為突出[13][14]。地方政府注意力分配具有政治和技術(shù)雙重屬性。無(wú)論是對(duì)注意力分配在科層體制下的應(yīng)用研究還是權(quán)威體制下的理論研究，既有成果都表現(xiàn)為對(duì)注意力分配的技術(shù)工具性研究，即關(guān)注作為技術(shù)的注意力分配如何形成、運(yùn)作和作用，但對(duì)注意力分配的內(nèi)在含義，即技術(shù)理性卻鮮有研究。因此，本文從技術(shù)理性的角度出發(fā)，對(duì)地方政府的注意力分配進(jìn)行分析，以理解注意力分配對(duì)于地方政府行為的內(nèi)在意義和價(jià)值導(dǎo)向。

二、注意力分配的技術(shù)理性

技術(shù)的工具性常常以“技術(shù)應(yīng)用”的形式存在，但技術(shù)并不只是中立性的工具式手段，還具有特定的價(jià)值屬性，也就是技術(shù)理性，它是主體理性與客觀理性、價(jià)值理性與工具理性、科學(xué)理性與經(jīng)驗(yàn)理性的統(tǒng)一，是在社會(huì)領(lǐng)域具有建構(gòu)性的實(shí)踐理性[15]，認(rèn)識(shí)地方政府注意力分配的技術(shù)理性需要將其置于地方政府行動(dòng)

的意義結(jié)構(gòu)中。在公共行政領(lǐng)域，行政部門處于政治環(huán)境中，其技術(shù)理性體現(xiàn)為行政技術(shù)的建構(gòu)，即行政是政治上的可想望性與制度上的可行性的有機(jī)結(jié)合，而行政技術(shù)內(nèi)嵌著諸如自由、共同體、利他主義等特殊規(guī)則，由此源自技術(shù)的、理性的和政治的等多種邏輯導(dǎo)致技術(shù)執(zhí)行的結(jié)果是多樣的、不可預(yù)知的和非決定性的[16]。因此，作為一種行政技術(shù)，我們?cè)诳剂康胤秸⒁饬Ψ峙涞募夹g(shù)理性時(shí)需要關(guān)注制度上的可行性和政治上的可想望性這兩個(gè)關(guān)鍵的建構(gòu)變量。

制度上的可行性關(guān)注注意力分配所在的制度環(huán)境。已有對(duì)單一權(quán)威體制和科層運(yùn)作體制的研究已經(jīng)證實(shí)這一觀點(diǎn)，但這種制度可行性的分析也需要對(duì)注意力分配的合理性或工具性進(jìn)行說(shuō)明，考察這種制度可行性的內(nèi)在價(jià)值。在我國(guó)政府治理背景下，制度優(yōu)勢(shì)要服務(wù)于治理效能，亦即制度優(yōu)勢(shì)要轉(zhuǎn)化為國(guó)家治理效能，這就提供了識(shí)別注意力分配制度可行性的重要特征，即將黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民主體等制度要素同構(gòu)建服務(wù)型政府、推進(jìn)公眾參與和滿足人民對(duì)美好生活追求的治理行動(dòng)和治理結(jié)果相結(jié)合。這就使注意力分配的技術(shù)理性在制度可行性上具備了面向有效治理的內(nèi)在意義。

所謂政治上的可想望性，就是注意力分配技術(shù)的預(yù)期性。在宏觀層面，由于地方政府行動(dòng)處于特定政治環(huán)境之中，因此注意力分配的政治上的可預(yù)期性與制度的可行性具有一致性;在微觀層面，地方政府行動(dòng)側(cè)重于實(shí)現(xiàn)上層的政績(jī)目標(biāo)和領(lǐng)導(dǎo)者意志，在理性經(jīng)濟(jì)人視角下，其政治上的預(yù)期可被視為對(duì)職位晉升等自身利益的滿足。但將這種理性經(jīng)濟(jì)人視角置于政治框架中來(lái)審視時(shí)，地方政府和領(lǐng)導(dǎo)者追求的所謂的“利益”，其實(shí)是政治的附屬品或者附加值：領(lǐng)導(dǎo)者為獲得晉升而需要完成責(zé)任目標(biāo)，而政績(jī)則成為領(lǐng)導(dǎo)者完成政治行動(dòng)所產(chǎn)生的附加值。綜上所述，微觀層面的政治的預(yù)期性與宏觀層面的指向相契合，均指向地方政府及領(lǐng)導(dǎo)者對(duì)有效政府治理行動(dòng)的期望。

綜上所述，技術(shù)理性視角下，地方政府注意力分配本質(zhì)就是對(duì)實(shí)現(xiàn)有效治理和高效政府的期望。地方政府注意力分配的技術(shù)理性是構(gòu)建對(duì)未來(lái)政府行動(dòng)和結(jié)果的期望，這種“價(jià)值前置型治理”方式進(jìn)一步表現(xiàn)為地方政府的預(yù)期治理[17]。

三、預(yù)期治理：地方政府注意力分配的意義審視

預(yù)期治理（anticipatory governance）源于公共管理研究，較多應(yīng)用于對(duì)技術(shù)評(píng)估的研究，其主要關(guān)注技術(shù)如何應(yīng)對(duì)不確定風(fēng)險(xiǎn)和實(shí)現(xiàn)整體利益。1970年托夫勒（Toffler）提出“預(yù)期民主”概念，希望通過擴(kuò)展參與而非“去合法化”的方式解決現(xiàn)代社會(huì)的廣泛異化問題[18]（pp.118-119）。隨后，奧斯本（David Osborne）于1993年提出“預(yù)期政府”的概念，即政府意識(shí)到?jīng)Q策不確定性的存在，渴望徹底解決技術(shù)異化問題，進(jìn)而關(guān)注治理過程的互動(dòng)性和有效性，強(qiáng)調(diào)以政府為治理主體改善政府的決策行為[19]（p.230）。由此形成的預(yù)期治理具有三個(gè)基本特點(diǎn)：第一，承認(rèn)未來(lái)的不確定性，強(qiáng)調(diào)構(gòu)建預(yù)見未來(lái)的能力和可持續(xù)的能力;第二，強(qiáng)調(diào)交流和反饋，以公共利益為目標(biāo)，在行政過程中動(dòng)員公眾參與，而非僅使用行政權(quán)力和行政問責(zé);第三，強(qiáng)調(diào)對(duì)過程參與者的管理，要求將預(yù)見和參與過程中產(chǎn)生的見解重新融入治理過程[20]?；谏鲜鲱A(yù)期治理特點(diǎn)，我們對(duì)地方政府的注意力分配進(jìn)行重新審視。

（一）重視能力塑造，而非行政控制

預(yù)期治理既是面向未來(lái)圖景的，也是為實(shí)現(xiàn)這種圖景而進(jìn)行的能力塑造?，F(xiàn)有地方政府注意力分配研究和政府治理實(shí)踐，較多地關(guān)注單一制大國(guó)官僚體制中的政治地位和行政權(quán)力縱向分配：壓力型管理體制導(dǎo)致現(xiàn)行組織制度中決策過程和執(zhí)行過程的分離，地方政府通過自由裁量的方式將領(lǐng)導(dǎo)者的“重視”轉(zhuǎn)化為行動(dòng)重點(diǎn)，以此形成地方政府的注意力分配。最為典型的便是將“領(lǐng)導(dǎo)高度重視”的注意力分配方式異化為“高度重視領(lǐng)導(dǎo)”的政府行動(dòng)模式，將“重視”視為“行政命令”，依靠對(duì)領(lǐng)導(dǎo)的高度依賴來(lái)實(shí)現(xiàn)“領(lǐng)導(dǎo)重視”的結(jié)果。這就不可避免地陷入“行政控制”的困境，雖然從官僚體制和行政權(quán)力運(yùn)作角度看這種“行政控制”似乎具有合理性，但這種觀點(diǎn)存在一種將“注意力分配”結(jié)構(gòu)化的傾向，將其視為一種行政結(jié)構(gòu)上的啟動(dòng)，忽視了其內(nèi)容意義以及對(duì)政府行為的調(diào)整和影響。

因此，我們需要回歸到注意力分配“何以形成”的問題上。注意力分配源于對(duì)事件重要性的判斷[21]，這種判斷來(lái)源于地方政府及領(lǐng)導(dǎo)者的學(xué)習(xí)和“想象力”，是一種直覺邏輯型的主觀決定。組織和領(lǐng)導(dǎo)從經(jīng)驗(yàn)中學(xué)習(xí)如何更好地使用策略，進(jìn)而獲得他們使用策略的能力，如果組織或領(lǐng)導(dǎo)采用了一種策略并取得了良好的結(jié)果，他們就會(huì)重復(fù)使用這種策略，進(jìn)一步強(qiáng)化這方面的能力，而這種學(xué)習(xí)所獲得的經(jīng)驗(yàn)會(huì)進(jìn)一步影響政府對(duì)未來(lái)治理行動(dòng)的情景規(guī)劃與戰(zhàn)略預(yù)見[22]，為決策者提供“想象力”支持[23]。因此，這種注意力分配的認(rèn)識(shí)構(gòu)建是對(duì)未來(lái)政府預(yù)期治理的情景和能力的塑造。在此基礎(chǔ)上，大量的不同情景下的學(xué)習(xí)對(duì)地方政府情景和能力有著不同的影響和滿足，甚至?xí)蔀槠鋵?shí)踐情景的參照模型[24]。同時(shí)，通過學(xué)習(xí)形成的未來(lái)情景規(guī)劃會(huì)對(duì)未來(lái)復(fù)雜事件提供解釋，這構(gòu)成了地方政府和領(lǐng)導(dǎo)者對(duì)此類事件的價(jià)值認(rèn)知。換言之，地方政府和領(lǐng)導(dǎo)者通過在官僚體系或政府治理等場(chǎng)景內(nèi)的學(xué)習(xí)形成個(gè)體偏好，而這種個(gè)體偏好的最終指向則是地方政府或領(lǐng)導(dǎo)在未來(lái)政府治理中的期望情景。

因此，地方政府注意力分配具有一個(gè)內(nèi)在邏輯，即基于學(xué)習(xí)和情景“想象力”而對(duì)未來(lái)政府治理規(guī)劃和能力的塑造。

（二）重視未來(lái)預(yù)防，而非任務(wù)性“治療”

科層體制運(yùn)作下，地方政府注意力分配存在以行政思維去對(duì)待政治和社會(huì)問題的現(xiàn)象，具體表現(xiàn)為邀功和避責(zé)兩種形式[25]，聚焦于對(duì)未來(lái)風(fēng)險(xiǎn)的判斷和不確定性的預(yù)防。例如，在地方政府競(jìng)爭(zhēng)中，地方政府之間常進(jìn)行比較，但這種比較的標(biāo)準(zhǔn)卻十分模糊，即這種比較并不是基于當(dāng)前政府治理的實(shí)際效果，而是基于未來(lái)可能出現(xiàn)的競(jìng)爭(zhēng)差距。同時(shí)政策在目標(biāo)實(shí)現(xiàn)手段和政策認(rèn)知差異等方面的模糊性特征催生了地方政府“行政性執(zhí)行”和“優(yōu)先選擇執(zhí)行”的結(jié)果，給予了地方政府行動(dòng)更多的應(yīng)變和創(chuàng)新空間。但從政策在地方政府傳遞的過程中可以發(fā)現(xiàn)，政策傳遞和描述的是未來(lái)政府治理行動(dòng)和結(jié)果的“輪廓”信息，地方政府也傾向于關(guān)注如何實(shí)現(xiàn)這些未來(lái)圖景。雖然在政府治理中，這種注意力分配方式大體上表現(xiàn)為對(duì)某類事件或?qū)ο蟮摹爸委煛?，但這種“治療”行為一方面只是治標(biāo)不治本，另一方面還包含著杜絕此類事件發(fā)生的“預(yù)防”意義，也就是避責(zé)導(dǎo)向或邀功導(dǎo)向。

因此，地方政府注意力分配的預(yù)期治理多以一種含糊不清的形式啟動(dòng)[26]，而且由于預(yù)期治理技術(shù)更適用于解決預(yù)防性問題而非治療性問題，故這種啟動(dòng)形式多指向預(yù)防性的治理結(jié)果。而政府在治理實(shí)踐中卻更多地表現(xiàn)出“治療”傾向，注意力分配構(gòu)建了“預(yù)防”圖景，但其所要求的治理對(duì)象和權(quán)力邊界具有外部性不明顯的特點(diǎn)，在壓力型體制下，地方政府的下級(jí)政府或決策執(zhí)行者會(huì)將未來(lái)圖景轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)可見的治理結(jié)果。此時(shí)，在地方政府的治理實(shí)踐中，“治療”行動(dòng)對(duì)“預(yù)防”圖景產(chǎn)生了消解和替代，這并非地方政府注意力分配的應(yīng)有之義，而是在行政結(jié)構(gòu)內(nèi)實(shí)際運(yùn)作的一種目標(biāo)偏離或操作異化，這就需要地方政府重新審視注意力分配所應(yīng)具有的面向未來(lái)的“預(yù)防”意義。

（三）重視多方參與，而非“上游參與”

地方政府的預(yù)期治理關(guān)注注意力分配如何塑造實(shí)現(xiàn)未來(lái)圖景和應(yīng)對(duì)不確定性的能力。地方政府治理的關(guān)鍵在于有效地整合政府、市場(chǎng)和社會(huì)力量等多方主體并使其共同參與到社會(huì)治理中，因此，地方政府注意力分配的實(shí)踐路徑需要從傳統(tǒng)的國(guó)家與社會(huì)二元關(guān)系中擺脫出來(lái)，在政治體制和社會(huì)公眾之間的互動(dòng)中形塑注意力的轉(zhuǎn)換和分配，這也是對(duì)傳統(tǒng)以政治官僚、專家精英為主的“上游參與”[27]（upstream engagement）的瓦解和重構(gòu)?！吧嫌螀⑴c”與地方政府注意力分配的行動(dòng)主體重疊，與預(yù)期治理之間也存在重疊，不過這種“上游參與”雖然表達(dá)了一種期望，但依然是一種自上而下的線性思維，這也引發(fā)了指導(dǎo)治理發(fā)展和限制其他公眾參與二者間的張力。而更好地解決此種張力的辦法是利用上游的位置來(lái)探索和整合當(dāng)前的價(jià)值、知識(shí)和可能的情景，從而以更多的反思能力進(jìn)入未來(lái)。故此，“上游參與”被冠以依賴“技治主義”，缺乏參與的“隱性層級(jí)”（hidden hierarchies），這會(huì)造成信任危機(jī)和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的擴(kuò)大[28]，解決這一問題需要打破專家與公眾之間的參與壁壘，實(shí)現(xiàn)地方政府預(yù)期治理的多方參與。

另外，地方政府注意力分配包含了注意力競(jìng)爭(zhēng)的意義，這種競(jìng)爭(zhēng)決定了地方政府注意力分配的結(jié)構(gòu)和變遷。地方政府注意力分配會(huì)受到事件屬性（即事件影響的強(qiáng)度）、公眾意見、公共議題領(lǐng)域等因素的影響，這些因素間的競(jìng)爭(zhēng)會(huì)影響地方政府的注意力分配結(jié)構(gòu)，消解以官僚或?qū)＜抑鲗?dǎo)的注意力分配形式。同時(shí)地方政府注意力的分配聚焦于政策的形成和執(zhí)行，這是政府決策選擇變化的根本原因，而這種注意力的變化則是上級(jí)政府、地方政府、社會(huì)媒體、社會(huì)公眾等多方相關(guān)者參與和協(xié)調(diào)的結(jié)果。因此，地方政府注意力分配的競(jìng)爭(zhēng)其實(shí)意味著更多的參與，參與是解散的重組，即通過對(duì)“上游參與”的解構(gòu)，納入更多的參與主體，構(gòu)建地方政府注意力分配的分布結(jié)構(gòu)和更明確精準(zhǔn)的注意力聚焦。

四、面向預(yù)期治理的地方政府注意力分配的運(yùn)作過程

（一）能力塑造：注意力分配的形成

地方政府預(yù)期治理聚焦于面向未來(lái)政府和不確定因素的治理能力的塑造，這種傾向集中反映在地方政府注意力分配的形成過程中。地方政府能力塑造主要源于情景實(shí)踐中的學(xué)習(xí)，情景既可以在合理的前提下拓展對(duì)未來(lái)的心理預(yù)期，又可以觸發(fā)和加速組織學(xué)習(xí)的過程，從而產(chǎn)生面向未來(lái)的遠(yuǎn)見和規(guī)劃。而關(guān)于情景的兩個(gè)最主要影響因素是對(duì)位置的熟悉程度以及對(duì)想象事件的熟悉程度[29]。具體到地方政府預(yù)期治理中，這兩種因素表現(xiàn)為地方政府所處的科層位置所能擁有的可實(shí)現(xiàn)治理的權(quán)力程度以及對(duì)未來(lái)政府治理情景的了解。那么這兩種因素如何塑造地方政府注意力分配呢？

預(yù)期治理下，地方政府的科層位置決定了其所具備的行政權(quán)威的作用范圍，構(gòu)成了地方政府注意力分配的啟動(dòng)機(jī)制，使政府系統(tǒng)能夠自上而下的啟動(dòng)注意力的形成和分配。例如，地方政府領(lǐng)導(dǎo)高度重視、領(lǐng)導(dǎo)批示等促成了注意力的聚焦和流動(dòng)。在此基礎(chǔ)之上，地方政府對(duì)未來(lái)情景的了解進(jìn)一步形塑了注意力分配的形態(tài)。第一，人們傾向于將未來(lái)的情景放在更熟悉的位置，已有關(guān)于地方政府理性偏好行為選擇的研究說(shuō)明了這一觀點(diǎn)。第二，對(duì)情景的未來(lái)設(shè)想還伴隨著特定的意識(shí)狀態(tài)，這種意識(shí)狀態(tài)構(gòu)建了地方政府對(duì)于未來(lái)政府治理的主觀邏輯，同時(shí)又使其相信未來(lái)的情景能夠在未來(lái)發(fā)生。例如，地方政府“典型治理案例”“示范點(diǎn)”等治理方式的應(yīng)用，塑造了地方政府注意力分配的“樣本”，并且這種有效的且獲得認(rèn)可的情景意識(shí)和“樣本”成為“創(chuàng)造同樣可信的未來(lái)故事，并規(guī)劃行動(dòng)向前邁進(jìn)”[30]（p.11）的治理手段。第三，地方政府在探索未來(lái)情景實(shí)踐的過程中可以通過社會(huì)學(xué)習(xí)促進(jìn)更有效的治理，在情景中通過學(xué)習(xí)產(chǎn)生戰(zhàn)略性的遠(yuǎn)見，發(fā)現(xiàn)和糾正知識(shí)性的錯(cuò)誤而不改變組織的基本設(shè)計(jì)、目標(biāo)等特征，在學(xué)習(xí)過程中將未來(lái)的情景和遠(yuǎn)見與治理行動(dòng)牢固聯(lián)系起來(lái)[31]。例如，地方政府間相互參訪交流、優(yōu)秀治理地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)分享和培訓(xùn)等都能為地方政府實(shí)現(xiàn)未來(lái)政府治理或預(yù)期目標(biāo)提供參照路徑，使其在各種情景的學(xué)習(xí)中形成戰(zhàn)略遠(yuǎn)見，即形成地方政府注意力分配的聚焦內(nèi)容和內(nèi)在方向。

（二）多方參與：注意力分配的分布結(jié)構(gòu)

地方政府預(yù)期治理以實(shí)現(xiàn)有效治理為目標(biāo)，同時(shí)，實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)還需要地方政府具有合作和變化等能力。前者促進(jìn)了地方政府注意力分配的形成;而后者則側(cè)重于地方政府預(yù)期治理的過程，即注意力分配的分布結(jié)構(gòu)。孤立性工作部門主導(dǎo)文化往往會(huì)產(chǎn)生有害影響，如短期主義以及政策執(zhí)行的異化;而預(yù)期治理的聚焦點(diǎn)在于治理，治理就意味著它不僅包括政府或公共部門，還包括更廣泛地分布于諸多行動(dòng)主體中的治理活動(dòng)，也就是多方參與的協(xié)同發(fā)展。

在打破傳統(tǒng)地方政府主導(dǎo)局限的情況下，多元參與增加了地方政府注意力分配的彈性，有助于使地方政府的注意力形成多元化的分布結(jié)構(gòu)。一方面，多元參與是對(duì)“上游參與”的瓦解。隨著地方政府治理邁向服務(wù)型和數(shù)字化，社會(huì)媒體、公眾等主體得以“發(fā)聲”并形成實(shí)質(zhì)的對(duì)話能力，這是地方政府注意力競(jìng)爭(zhēng)的表現(xiàn)和結(jié)果。如在地方政府醫(yī)療改革中，政府部門、醫(yī)院、藥廠、患者等通過訴諸輿論、爭(zhēng)取民意等形式釋放意見，進(jìn)而催生不同地方政府間政策響應(yīng)的差異。另一方面，多元參與是地方政府注意力分布結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定機(jī)制。制度上強(qiáng)大的參與者（如政府）會(huì)導(dǎo)致“巨大的分散和不對(duì)稱的利益”[32]更加明顯，這種直線式分布結(jié)構(gòu)內(nèi)含著行政對(duì)未來(lái)治理的壓制風(fēng)險(xiǎn)，危及整個(gè)結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定性;而多元參與在降低未來(lái)不確定性的風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)，賦予多方參與者以表達(dá)權(quán)利和義務(wù)。如地方政府在決策過程中開展的專題研討會(huì)、焦點(diǎn)小組討論、聽證會(huì)以及民意代表會(huì)等，通過收集不同參與者的意見對(duì)地方政府注意力進(jìn)行“修正”，最大程度匹配多方參與者的利益，構(gòu)建有效而穩(wěn)定的注意力分配結(jié)構(gòu)，以實(shí)現(xiàn)地方政府面向未來(lái)政府的預(yù)期治理規(guī)劃。

（三）調(diào)整適應(yīng)：注意力分配的內(nèi)生動(dòng)力

面向注意力分配的地方政府預(yù)期治理討論的核心是面向未來(lái)的問題：在能力塑造和多方參與形成地方政府注意力分配穩(wěn)定結(jié)構(gòu)的同時(shí)，如何適應(yīng)不確定的未來(lái)。具體而言，當(dāng)?shù)胤秸⒁饬Ψ峙淙〉靡欢ǔ尚r(shí)，容易出現(xiàn)“類比效應(yīng)”，即對(duì)過去發(fā)生的有效的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)等治理事件進(jìn)行簡(jiǎn)單的類比，進(jìn)而產(chǎn)生簡(jiǎn)單化的理解并用以指導(dǎo)未來(lái)的發(fā)展[33]。這種模式缺乏創(chuàng)新精神，只是對(duì)已有路徑的重復(fù)和依賴，是違背發(fā)展性和特殊性的一種潛在問題。對(duì)此問題的回應(yīng)需要回歸到注意力分配的內(nèi)生機(jī)制上，即如何使地方政府注意力分配在既有分布結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上具有內(nèi)生發(fā)展性，進(jìn)而更好地適應(yīng)未來(lái)情景。

當(dāng)組織的基本設(shè)計(jì)、目標(biāo)和活動(dòng)面臨挑戰(zhàn)和質(zhì)疑時(shí)，我們通常會(huì)考慮行動(dòng)不力的原因，這引發(fā)對(duì)組織的規(guī)范和規(guī)則系統(tǒng)的重新思考，即對(duì)地方政府注意力分配內(nèi)生動(dòng)力的思考。這種思考在地方政府預(yù)期治理中表現(xiàn)為地方政府的雙環(huán)學(xué)習(xí)和拓展參與者的道德前景。第一，地方政府通過學(xué)習(xí)構(gòu)建注意力的分配，但這種學(xué)習(xí)存在短視的“學(xué)習(xí)陷阱”問題，即地方政府認(rèn)為學(xué)習(xí)可以滿足對(duì)未來(lái)治理的要求，進(jìn)而簡(jiǎn)化治理的前提和對(duì)未來(lái)不確定性的認(rèn)知，這導(dǎo)致其不能對(duì)未來(lái)治理予以遠(yuǎn)見性的認(rèn)識(shí)。但在多方參與的注意力分布結(jié)構(gòu)下，不同參與者的訴求會(huì)促成地方政府向雙環(huán)學(xué)習(xí)轉(zhuǎn)變，使其通過不斷的現(xiàn)實(shí)檢查來(lái)反思當(dāng)前治理的行動(dòng)和過程，避免和克服習(xí)慣性的路徑依賴，以修正預(yù)期治理的設(shè)計(jì)或目標(biāo)。第二，地方政府注意力分配的分布結(jié)構(gòu)使得參與者能夠思考實(shí)現(xiàn)訴求的方式，并從道德的角度思考未來(lái)應(yīng)該（或不應(yīng)該）發(fā)生的事情，通過分析治理方式的創(chuàng)新和多元參與者的道德要求是否相互作用以及如何相互作用，進(jìn)而在邁向未來(lái)治理的過程中反復(fù)塑造行動(dòng)方式，將道德上的觀念納入地方政府的預(yù)期治理中。在上述條件下，地方政府的雙環(huán)學(xué)習(xí)和道德前景的拓展為已有的地方政府注意力分配的分布結(jié)構(gòu)提供了應(yīng)對(duì)變化和不確定未來(lái)的內(nèi)生動(dòng)力。

基于上述分析，本研究構(gòu)建面向預(yù)期治理的地方政府注意力分配運(yùn)作過程模型（參見圖1）。地方政府注意力分配的技術(shù)理性體現(xiàn)為預(yù)期治理，預(yù)期治理為理解地方政府注意力分配提供了理性的視角。預(yù)期治理關(guān)注的能力塑造和多方參與是參與式的治理行動(dòng)，調(diào)整適應(yīng)是戰(zhàn)略式的治理行動(dòng)，這就使得預(yù)期治理將地方政府的治理行動(dòng)從當(dāng)前的現(xiàn)實(shí)視角拓展到對(duì)未來(lái)不確定性的關(guān)注之上。相應(yīng)地，地方政府注意力分配在預(yù)期治理的參與式治理中獲得形成基礎(chǔ)，形成了穩(wěn)定的分布結(jié)構(gòu)。同時(shí)，地方政府通過預(yù)期治理的戰(zhàn)略式治理行動(dòng)形成注意力分配的內(nèi)生動(dòng)力，它們通過代表和維護(hù)參與者的利益，不斷對(duì)已有的注意力分配進(jìn)行修正，緊緊圍繞未來(lái)富有成果的預(yù)期治理進(jìn)行權(quán)衡和調(diào)適，以適應(yīng)和滿足未來(lái)地方政府治理的變化。

五、預(yù)期治理對(duì)地方政府注意力分配的局限性

地方政府注意力分配的技術(shù)理性體現(xiàn)為預(yù)期治理，預(yù)期治理解釋了地方政府注意力分配的合理性，但這種解釋始終需要置于傳統(tǒng)科層體制中去驗(yàn)證和理解，因此囿于預(yù)期治理的技術(shù)性與地方政府注意力分配的行政性之間的差異，這種解釋也存在一定局限性。

（一）“技術(shù)想象”下注意力分配的簡(jiǎn)約化

預(yù)期治理本身就是具有技術(shù)科學(xué)取向的治理形式，其在增強(qiáng)面向未來(lái)的想象力和行動(dòng)的同時(shí)，也存在著科學(xué)技術(shù)“越軌”的風(fēng)險(xiǎn)，即“唯技術(shù)論”會(huì)消解治理的效果。具體而言，預(yù)期治理強(qiáng)調(diào)面向未來(lái)不確定性及其應(yīng)對(duì)，但如果這種以“想象作為對(duì)象”的治理方式嚴(yán)重脫離社會(huì)實(shí)際，那就會(huì)變成面向未來(lái)永遠(yuǎn)不會(huì)出現(xiàn)的無(wú)用的治理。另外，這種超越實(shí)踐的“技術(shù)想象”將預(yù)期等同于預(yù)測(cè)，企圖以技術(shù)的力量將未來(lái)的不確定轉(zhuǎn)化為可解決的確定，放棄了預(yù)期是一種基于強(qiáng)調(diào)情景想象、共同參與等方法創(chuàng)造未來(lái)的手段，脫離了未來(lái)的社會(huì)治理實(shí)踐。

預(yù)期治理存在的這種超越現(xiàn)實(shí)實(shí)踐的“技術(shù)想象”風(fēng)險(xiǎn)，使地方政府的注意力分配面臨簡(jiǎn)約化的潛在威脅，主要表現(xiàn)為兩種形式。第一，地方政府注意力分配超越行動(dòng)現(xiàn)實(shí)，在“技術(shù)想象”的影響下，地方政府會(huì)放大技術(shù)手段的作用而忽略政府行動(dòng)的可用資源和權(quán)限，將未來(lái)政府治理的復(fù)雜性簡(jiǎn)化為“技術(shù)可達(dá)”的單一可控過程，降低治理彈性，引發(fā)治理行動(dòng)的“形式主義”和“復(fù)制行動(dòng)”。第二，“技術(shù)想象”造成目標(biāo)與能力的不匹配問題，這會(huì)造成地方政府注意力分配聚焦點(diǎn)的異化和削弱，促使地方政府對(duì)超出能力的目標(biāo)進(jìn)行變通執(zhí)行，即通過選擇篩選目標(biāo)進(jìn)而將其簡(jiǎn)化為可執(zhí)行的有限行動(dòng)，地方政府回歸到線性運(yùn)作形式和偏好優(yōu)先的傳統(tǒng)科層運(yùn)作形式中。

（二）多元參與在注意力分布結(jié)構(gòu)中的嵌入與依附

預(yù)期治理的多方參與在塑造參與者能力的同時(shí)也在重新配置責(zé)任。隨著預(yù)期治理的推進(jìn)，參與者在治理中的責(zé)任配置和調(diào)整是預(yù)期治理的重要部分。在預(yù)期治理的技術(shù)情景中，各個(gè)參與者嵌入整個(gè)技術(shù)運(yùn)作的結(jié)構(gòu)中，能夠在結(jié)構(gòu)中獲得責(zé)任的配置和能力的塑造，并且同時(shí)承擔(dān)和發(fā)揮著推進(jìn)治理進(jìn)步的作用。換言之，預(yù)期治理將多元參與者納入治理情景中以期產(chǎn)生整體的效用。但是，基于我國(guó)的政治生態(tài)結(jié)構(gòu)，地方政府的預(yù)期治理面臨著兩種局限情形：一是地方政府注意力分配的分布結(jié)構(gòu)能否匹配合理的責(zé)任;二是這些責(zé)任能否進(jìn)入核心領(lǐng)域的審議過程。在地方政府注意力分配的形成過程中，地方政府也越來(lái)越呼吁更多的利益相關(guān)者參與到治理過程中，但這一過程仍存在參與形式“走過場(chǎng)”、參與者充當(dāng)“看客”和“表演”的現(xiàn)象，而且即使參與者能夠參與治理實(shí)踐，其參與的層次和涉及的領(lǐng)域也可能停留在表面或不涉及決策的層面。

上述情形說(shuō)明，在地方政府預(yù)期治理中，其注意力分配的分布結(jié)構(gòu)和責(zé)任能力存在“脫節(jié)”的風(fēng)險(xiǎn)，分布結(jié)構(gòu)將參與者列席在內(nèi)，但配置給參與者的責(zé)任和能力卻無(wú)法影響未來(lái)結(jié)果和發(fā)展。同時(shí)多元參與在地方政府注意力分配中的“競(jìng)爭(zhēng)”和“附屬”的角色定位也關(guān)系到多元參與在地方政府預(yù)期治理結(jié)構(gòu)中是主動(dòng)競(jìng)爭(zhēng)嵌入還是被動(dòng)依附，這兩種情形會(huì)產(chǎn)生截然相反的地方政府預(yù)期治理結(jié)果。

（三）情景學(xué)習(xí)形成注意力分配的路徑依賴

情景學(xué)習(xí)是塑造預(yù)期治理能力和回應(yīng)未來(lái)不確定性的主要方式。我們需要辯證對(duì)待情景學(xué)習(xí)對(duì)于地方政府戰(zhàn)略性遠(yuǎn)見的形成作用。第一，情景學(xué)習(xí)能夠形成地方政府注意力分配的目標(biāo)和內(nèi)容，為地方政府提供可學(xué)習(xí)經(jīng)驗(yàn)，但這種學(xué)習(xí)經(jīng)驗(yàn)受到地方政府等學(xué)習(xí)主體自身因素的干擾，是一種經(jīng)過地方政府轉(zhuǎn)譯后的“再學(xué)習(xí)”方式。例如，地方政府在某治理問題上參照或?qū)W習(xí)其他地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，通過消化總結(jié)將其應(yīng)用于本地區(qū)相關(guān)問題的治理上。第二，情景學(xué)習(xí)能否滿足地方政府長(zhǎng)期治理的需要。地方政府注意力分配在短期內(nèi)具有穩(wěn)定性，但在長(zhǎng)期政府治理中是需要不斷調(diào)適的。情景學(xué)習(xí)可以在短期內(nèi)滿足地方政府注意力分配所指向的治理效果，但容易陷入“短視學(xué)習(xí)”的現(xiàn)實(shí)滿足中，這種治理一旦脫離學(xué)習(xí)的經(jīng)驗(yàn)所在的情景便不再適用，產(chǎn)生“治理中斷”。例如，面對(duì)特定事件或領(lǐng)域的現(xiàn)場(chǎng)督導(dǎo)等場(chǎng)景式治理，領(lǐng)導(dǎo)者離開現(xiàn)場(chǎng)場(chǎng)景后，這種預(yù)期治理和注意力分配的聚焦效用便結(jié)束了，無(wú)法延續(xù)。這種“短視學(xué)習(xí)”也可能造成另一個(gè)不良結(jié)果：地方政府注意力分配的固化，即路徑依賴。情景學(xué)習(xí)短期內(nèi)會(huì)帶來(lái)良好的治理體驗(yàn)，甚至?xí)沟胤秸蝾I(lǐng)導(dǎo)者形成新的“選擇偏好”，地方政府或領(lǐng)導(dǎo)者會(huì)將其視為政府治理的“良劑”，將注意力轉(zhuǎn)移到這種“短視學(xué)習(xí)”獲得的經(jīng)驗(yàn)并在實(shí)踐中應(yīng)用之，進(jìn)而忽視了對(duì)未來(lái)預(yù)期治理效果的關(guān)照。因此，情景學(xué)習(xí)既可以形塑地方政府注意力分配的焦點(diǎn)，也可能形成地方政府“短視學(xué)習(xí)”下的路徑依賴，這在面向未來(lái)不確定性的地方政府治理中是極大的風(fēng)險(xiǎn)。

六、結(jié)語(yǔ)與啟示

預(yù)期治理作為地方政府注意力分配的一種技術(shù)理性形式，以塑造能力、多元參與和協(xié)調(diào)適應(yīng)來(lái)應(yīng)對(duì)未來(lái)政府治理的不確定性，關(guān)注地方政府注意力分配如何有效的問題。無(wú)論是將預(yù)期治理看作技術(shù)工具還是將其看作技術(shù)理性，這種局限性與合理性共存的治理形式都反映了地方政府注意力分配對(duì)實(shí)現(xiàn)有效治理的內(nèi)在意義。因此，除對(duì)地方政府注意力分配進(jìn)行學(xué)理研究之外，更重要的是應(yīng)將這種預(yù)期治理轉(zhuǎn)化為地方政府的治理行動(dòng)，實(shí)現(xiàn)地方政府注意力分配的技術(shù)工具性和技術(shù)理性的統(tǒng)一。

首先，將預(yù)期治理與政策相結(jié)合。地方政府注意力分配的外在表現(xiàn)是地方政府對(duì)政策的決議和對(duì)政策的執(zhí)行。政策是一種戰(zhàn)略性長(zhǎng)遠(yuǎn)性的行動(dòng)要求和指引，這與預(yù)期治理所要求的面向未來(lái)的目標(biāo)相一致。這就要求地方政府在面對(duì)政策決議或執(zhí)行時(shí)，可以通過預(yù)期治理將注意力分配集中于同政策要求相一致的治理能力和多元參與等內(nèi)容上來(lái)，改變傳統(tǒng)的對(duì)政策目標(biāo)的變通和偏好選擇的困境，對(duì)政策所帶來(lái)的責(zé)任壓力進(jìn)行分解，并從預(yù)期治理中獲得可實(shí)現(xiàn)途徑，使政策得以落實(shí)、治理得以有效。

其次，在過程中關(guān)注預(yù)期治理參與者的能力建設(shè)。多元參與在地方政府的治理過程中發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用。多元參與包含了兩個(gè)基本問題：如何參與以及參與如何。如何參與關(guān)注參與者能否嵌入治理結(jié)構(gòu)中，而參與如何關(guān)注參與者是否有能力將關(guān)乎其利益的訴求帶到?jīng)Q策過程中。換言之，地方政府的治理行動(dòng)需要考慮參與者是否能真正獨(dú)立地進(jìn)入治理行動(dòng)中，是否具有行動(dòng)的動(dòng)機(jī)和責(zé)任意識(shí)，同時(shí)是否有充足的能力發(fā)揮作用。因此，地方政府在治理中需要建立公開公正的參與渠道，同時(shí)更需要培育參與能力，不能因?yàn)閰⑴c者的能力不足而將其拒之門外，而是更應(yīng)該重視和提高參與者的參與能力和參與程度。

最后，借助多源流學(xué)習(xí)以戰(zhàn)略式發(fā)展檢視和評(píng)估治理過程。地方政府治理所面對(duì)的是不斷變化著的社會(huì)，其治理行動(dòng)也是發(fā)展式的行動(dòng)過程。地方政府通過情景學(xué)習(xí)可以形成注意力分配，進(jìn)而塑造治理行動(dòng)，但這種學(xué)習(xí)應(yīng)是多源流的。多源流學(xué)習(xí)能夠給予地方政府更多的經(jīng)驗(yàn)借鑒和學(xué)習(xí)選擇，而且其在地方政府轉(zhuǎn)化治理策略時(shí)更具適用性和有效性，有助于地方政府將學(xué)習(xí)到的能力應(yīng)用到更長(zhǎng)遠(yuǎn)的未來(lái)。同時(shí)，這種多源流學(xué)習(xí)可以促進(jìn)地方政府戰(zhàn)略式發(fā)展遠(yuǎn)見的形成，使其不斷更新學(xué)習(xí)，對(duì)治理的過程進(jìn)行不斷的檢視和評(píng)估。因此，預(yù)期治理下的地方政府需要通過豐富自身治理理論、經(jīng)驗(yàn)交流、實(shí)踐反思等多種學(xué)習(xí)方式構(gòu)建面向未來(lái)的戰(zhàn)略式治理遠(yuǎn)見，地方政府在實(shí)現(xiàn)治理成效的同時(shí)也需要有足夠能力適應(yīng)未來(lái)治理的不確定。

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[責(zé)任編輯：賈雙躍]