龔雨航，方 錚

（1.四川省國土科學(xué)技術(shù)研究院（四川省衛(wèi)星應(yīng)用技術(shù)中心），四川 成都 610045）

隨著我國經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，人民生活水平日益提高，不少地區(qū)儼然出現(xiàn)違法違規(guī)占用耕地開展經(jīng)濟建設(shè)的行為，耕地的屬性不斷發(fā)生變化，18億畝耕地保有量紅線指標不斷受到挑戰(zhàn)，給我國糧食安全、中華民族子孫后代的永續(xù)發(fā)展帶來了極大的威脅[1-3]。因此，通過開展農(nóng)村亂占耕地建房專項行動，掌握四川省2013年以后新增違法違規(guī)占用耕地的農(nóng)房真實數(shù)據(jù)，建立工作臺賬，能為分步整治、分類處置存量問題提供數(shù)據(jù)保障，為今后保障農(nóng)民合理建房需求、加強地方土地監(jiān)督管理工作、健全宅基地監(jiān)督體系、嚴格落實耕地保護制度奠定良好基礎(chǔ)[4-5]。

四川省部分區(qū)縣前期通過開展農(nóng)村亂占耕地摸排試點工作積累了工作經(jīng)驗，奠定了良好的工作基礎(chǔ)，也暴露了目前依靠傳統(tǒng)土地督察業(yè)務(wù)流程的大量弊端[6]：①農(nóng)房調(diào)查圖斑數(shù)量大、任務(wù)分配效率低，縣級調(diào)查圖斑數(shù)量動輒上萬個，面積多達萬畝，圖斑數(shù)量的按需分配耗時長、強度大，且易出錯造成重復(fù)工作；②圖表文件引領(lǐng)核查、信息化程度低，外業(yè)核查人員需準備外業(yè)核查工作底圖、土地利用現(xiàn)狀圖、城鄉(xiāng)規(guī)劃圖、調(diào)查記錄圖紙等文件[7]，并對圖斑進行定位以及憑借經(jīng)驗常識對其違法行為進行判斷，野外分析困難，外業(yè)核查效率低下[8]；③舉證成果體量大、信息化工具缺乏，數(shù)十萬圖斑需要調(diào)查舉證，外業(yè)核查成果不能及時保存，整理混亂；④外業(yè)核查數(shù)據(jù)不全、成果真實性難以保障，由于外業(yè)核查現(xiàn)場難以及時查看圖斑規(guī)劃、審批、土地地類、影像等自然資源管理數(shù)據(jù)，因此難以判斷違法性質(zhì)，進而出現(xiàn)漏報、瞞報現(xiàn)象。這些弊端極大地影響了農(nóng)村亂占耕地建房行動的效率，造成了大量人力、物力、財力的消耗，不利于實現(xiàn)自然資源信息化管理的要求[9]。

隨著“國土調(diào)查云”在四川省自然資源管理系統(tǒng)的持續(xù)推廣和應(yīng)用，為進一步落實耕地保護工作，牢固樹立耕地數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)三位一體保護理念，著力構(gòu)建規(guī)則明晰、動態(tài)監(jiān)管、責(zé)任追究的常態(tài)化耕地保護監(jiān)督機制，大幅提高外業(yè)執(zhí)法督察的效率，堅決守住耕地保護紅線[10-12]，本文基于農(nóng)村亂占耕地建房專項行動，探討了“國土調(diào)查云”在耕地保護督察執(zhí)法方面的應(yīng)用實踐，并以資中縣為例開展了案例應(yīng)用研究，為實現(xiàn)自然資源信息化管理提供了實踐基礎(chǔ)。

1 “國土調(diào)查云”平臺

“國土調(diào)查云”平臺是集成了大數(shù)據(jù)、“互聯(lián)網(wǎng)+”、云計算等新一代空間信息技術(shù)，可上傳任務(wù)、實時查詢、實地舉證、在線審核的自然資源管理軟件。其技術(shù)架構(gòu)如圖1所示。平臺數(shù)據(jù)層包括永久基本農(nóng)田、規(guī)劃審批、多時序遙感影像等自然資源業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)，存儲在內(nèi)網(wǎng)中，通過“國土調(diào)查云”在線服務(wù)形成國土調(diào)查平臺、智能管理平臺和在線監(jiān)管平臺。目前，平臺已整合3個平臺的賬號，用戶可通過一個賬號登錄3個平臺。平臺用戶層主要由自然資源系統(tǒng)人員構(gòu)成，按照創(chuàng)建任務(wù)—分發(fā)任務(wù)—外業(yè)核查—實地舉證的工作模式，廣泛應(yīng)用于第三次全國國土調(diào)查、督察執(zhí)法、耕地保護、增減掛鉤等業(yè)務(wù)中[13]。

圖1 “國土調(diào)查云”平臺技術(shù)架構(gòu)

2 研究方法

2.1 基于“國土調(diào)查云”的農(nóng)村亂占耕地建房總體思路

農(nóng)村亂占耕地建房管理機制如圖2所示。首先，利用掌握的三調(diào)統(tǒng)一試點更新初步成果中典型房屋特征數(shù)據(jù)疊加二調(diào)和歷年新增的耕地范圍，形成農(nóng)村亂占耕地建房線索圖層數(shù)據(jù)，疊加并標注永久基本農(nóng)田、土地利用總體規(guī)劃、審批數(shù)據(jù)等自然資源管理數(shù)據(jù)，形成省級基礎(chǔ)底圖；然后，以市（州）為單位下發(fā)，作為線索數(shù)據(jù)，市（州）、縣（市、區(qū)）根據(jù)掌握的增減掛鉤數(shù)據(jù)、農(nóng)用地轉(zhuǎn)用數(shù)據(jù)、不動產(chǎn)登記發(fā)證等審批數(shù)據(jù)，結(jié)合正在開展的房地一體確權(quán)發(fā)證數(shù)據(jù)，從省級下發(fā)的基礎(chǔ)底圖中剔除合法數(shù)據(jù)、補充違法數(shù)據(jù)，完善并形成縣級農(nóng)村亂占耕地建房摸排工作底圖，外業(yè)利用“互聯(lián)網(wǎng)+”新技術(shù)對每個圖斑進行實地核查舉證，并經(jīng)過縣、市、省逐級審核后向國家報送成果；最后，通過“國土調(diào)查云”平臺上傳縣級工作圖斑，通過外業(yè)分發(fā)模塊，利用移動端應(yīng)用程序?qū)γ總€圖斑進行實地核查舉證，通過“互聯(lián)網(wǎng)+”技術(shù)上傳到終端平臺，完成縣、市、省逐級審核后向國家報送成果。

圖2 農(nóng)村亂占耕地建房管理機制

2.2 基于“國土調(diào)查云”的工作流程

基于“國土調(diào)查云”的農(nóng)村亂占耕地建房技術(shù)路線如圖3所示，采用“自上而下”的模式，縣級確定摸排房屋圖斑，并上傳至“國土調(diào)查云”農(nóng)村亂占耕地建房模塊，再利用Web端按需分發(fā)給外業(yè)核查工作人員；外業(yè)核查工作人員通過“國土調(diào)查云”App端接收任務(wù)，開展實地外業(yè)調(diào)查，并利用“互聯(lián)網(wǎng)+”技術(shù)拍照舉證，不在此次清查整治范圍內(nèi)的圖斑不作上報，將違法圖斑外業(yè)核查違法原因填入《摸排信息采集表》，再將采集的調(diào)查舉證成果通過“國土調(diào)查云”App端上報至Web端管理員處；管理員進行在線審核，并最終由縣級主管領(lǐng)導(dǎo)和市級主管領(lǐng)導(dǎo)審核確認簽字。

圖3 基于“國土調(diào)查云”的農(nóng)村亂占耕地建房技術(shù)路線圖

3 應(yīng)用案例

本文以四川省內(nèi)江市資中縣為例進行案例分析。資中縣的地理范圍為104°27′～105°07′E、29°34′～30°24′N，位于沱江中游。內(nèi)江市資中縣省級共下發(fā)54 432個圖斑，技術(shù)人員通過對比2013年遙感影像、縣級掌握的自然資源審批數(shù)據(jù)，剔除了合法圖斑，補充了違法圖斑，實際上傳至“國土調(diào)查云”的圖斑個數(shù)為17 030個。其工作流程主要包括軟件注冊與權(quán)限分配、數(shù)據(jù)上傳與分發(fā)、外業(yè)核查舉證和內(nèi)業(yè)審核提交。

3.1 軟件注冊與權(quán)限分配

省級管理員按照“自上而下、分級管理”的模式，根據(jù)內(nèi)江市（州）確定的專項行動管理員和技術(shù)人員名單，為其統(tǒng)一注冊“國土調(diào)查云”平臺賬號，并分配農(nóng)村亂整耕地建房專項行動業(yè)務(wù)權(quán)限；再由內(nèi)江市（州）管理員統(tǒng)一注冊資中縣（市、區(qū)）管理員和技術(shù)人員賬號，逐級遞推，確保軟件使用環(huán)境的安全性以及自然資源數(shù)據(jù)和地理信息空間數(shù)據(jù)的安全性?！皣琳{(diào)查云”用戶注冊與權(quán)限配置界面如圖4所示。

圖4 “國土調(diào)查云”用戶注冊與權(quán)限配置界面

3.2 數(shù)據(jù)上傳與分發(fā)

資中縣級主管部門技術(shù)人員以省級基礎(chǔ)底圖為線索，充分利用市縣備案農(nóng)用地轉(zhuǎn)用土地征收和登記發(fā)證等建設(shè)用地審批數(shù)據(jù)，剔除合法審批部分圖斑，補充違法違規(guī)圖斑，形成資中縣級農(nóng)村亂占耕地建房工作底圖，并通過“國土調(diào)查云”Web端數(shù)據(jù)上傳模塊上傳工作圖斑（圖5），按需分發(fā)圖斑給“國土調(diào)查云”移動端。

圖5 上傳工作圖斑到“國土調(diào)查云”界面

3.3 外業(yè)核查舉證

外業(yè)核查人員通過平臺的移動端接收任務(wù)，開展實地全面摸排，逐圖斑調(diào)查核實，并填報摸排信息采集表等。外業(yè)技術(shù)人員根據(jù)圖斑實地大小和現(xiàn)狀拆分、調(diào)整圖斑大小，并實地拍攝帶有方位角的照片、視頻等信息上傳至“國土調(diào)查云”平臺，完成舉證成果的上報和外業(yè)核查成果的提交（圖6）。

圖6 “國土調(diào)查云”手機端核查舉證界面

3.4 內(nèi)業(yè)審核提交

內(nèi)業(yè)審核人員對納入平臺的數(shù)據(jù)進行資料完整性、正確性、符合性檢查，核實有無遺漏圖斑（圖7）。若存在遺漏圖斑，則再次上傳圖斑—下發(fā)任務(wù)—外業(yè)核實—成果提交工作；若審核無誤，則報縣級、市級領(lǐng)導(dǎo)簽字確認提交成果。

圖7 “國土調(diào)查云”移動端內(nèi)業(yè)審核界面

4 結(jié)語

本文基于“國土調(diào)查云”平臺對農(nóng)村亂占耕地建房專項行動進行了探索，首先詳細分析了傳統(tǒng)督察執(zhí)法存在的弊端，然后介紹了“國土調(diào)查云”平臺的基本架構(gòu)和基于“國土調(diào)查云”的農(nóng)村亂占耕地建房總體思路，最后以資中縣為例，詳細闡述了利用“國土調(diào)查云”平臺輔助開展農(nóng)村亂占耕地建房行動的技術(shù)流程。應(yīng)用“互聯(lián)網(wǎng)+”技術(shù)開展在線巡查和實地舉證，為建立數(shù)字化、智能化、網(wǎng)絡(luò)化的自然資源管理體系，構(gòu)建多要素、多維度、全覆蓋的自然資源底板數(shù)據(jù)，加快自然資源數(shù)據(jù)的共享力度，促進自然資源相關(guān)部門的業(yè)務(wù)協(xié)同，創(chuàng)造了信息化條件[14-16]。

在未來的研究中，將對“國土調(diào)查云”在督察執(zhí)法中的其他應(yīng)用案例開展進一步研究，為實現(xiàn)督察執(zhí)法的智能化、協(xié)同化、精準化、規(guī)范化提供更多的應(yīng)用案例。