◎包國(guó)憲，周 豪

蘭州大學(xué) a.管理學(xué)院；b.中國(guó)政府績(jī)效管理研究中心，蘭州730000

自1978年黨的十一屆三中全會(huì)拉開(kāi)中國(guó)改革開(kāi)放的序幕以來(lái)，我國(guó)社會(huì)發(fā)生了深刻的變革，實(shí)現(xiàn)了從高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制到社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)型。同時(shí)，我國(guó)政府為了不斷適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)和要求、推進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)，實(shí)施了多輪行政體制改革。從“轉(zhuǎn)變政府職能是深化行政體制改革的核心”到“構(gòu)建職責(zé)明確、依法行政的政府治理體系”“優(yōu)化政府職責(zé)體系”，可以看出以政府職能轉(zhuǎn)變和政府職責(zé)體系優(yōu)化為主題的行政體制改革依然是未來(lái)一段時(shí)間的改革重點(diǎn)。雖然行政體制改革相關(guān)主題積累了大量的研究，但是對(duì)中國(guó)政府改革的內(nèi)容構(gòu)建整合性分析框架的研究較少。有關(guān)政府職能和政府職責(zé)體系的研究眾說(shuō)紛紜，歸根結(jié)底是因?yàn)閷?duì)相關(guān)概念內(nèi)涵的理解存在差異和分歧，而明確相關(guān)概念內(nèi)涵是準(zhǔn)確理解行政體制改革的前提和基礎(chǔ)。此外，無(wú)論是基于實(shí)踐層面行政體制改革的系統(tǒng)性規(guī)劃考慮，還是理論層面對(duì)政府改革全面而深入的研究需要，都有必要構(gòu)建一個(gè)整合性的分析框架。本文在對(duì)行政體制改革相關(guān)概念間關(guān)系梳理和界定的基礎(chǔ)上，從外部和內(nèi)部?jī)蓚€(gè)方面視角構(gòu)建了理解中國(guó)行政體制改革的整合性分析框架，并對(duì)框架中各要素的內(nèi)涵與改革實(shí)踐的關(guān)系進(jìn)行闡述，最后討論了行政體制改革與政府績(jī)效的關(guān)系，并由此延伸到政府改革與績(jī)效觀重塑的內(nèi)在關(guān)聯(lián)。

一、行政體制改革的相關(guān)概念辨析

(一)政府職能與政府職責(zé)

已有研究指出，學(xué)界和實(shí)務(wù)界對(duì)政府職能的界定還存在分歧，存在國(guó)家職能和政府職能混為一談的誤區(qū)[1]。目前學(xué)界就政府職能的內(nèi)涵尚未達(dá)成共識(shí)。在學(xué)理上，對(duì)政府職能的內(nèi)涵認(rèn)知較為一致的是，政府職能包括政府的功能和職責(zé)兩個(gè)層次[2][3][4]，前者指政府行使國(guó)家權(quán)力而承擔(dān)的相對(duì)穩(wěn)定的角色，后者指政府作為公共組織必須履行的工作任務(wù)，后者較前者更為具體。政府職能的功能層次多在政治學(xué)領(lǐng)域探討，可以將其視為國(guó)家職能[5]，而公共行政領(lǐng)域探討的政府職能多為其職責(zé)層次。黨和政府的重要會(huì)議文件和領(lǐng)導(dǎo)人的重要講話中對(duì)政府職能并沒(méi)有嚴(yán)格定義，而多用于轉(zhuǎn)變政府職能等宏觀表述，但從其實(shí)踐指向來(lái)看，實(shí)際上指的也是政府各領(lǐng)域、各方面的職責(zé)內(nèi)容。政府職能的實(shí)質(zhì)就是政府應(yīng)該干什么，政府應(yīng)該干什么則是由一定時(shí)期政府、市場(chǎng)與社會(huì)等三者的動(dòng)態(tài)關(guān)系所決定的。本文認(rèn)為，政府職能是作為行政主體的政府為適應(yīng)特定歷史時(shí)期的市場(chǎng)和社會(huì)發(fā)展形勢(shì)而所承擔(dān)的角色、任務(wù)和責(zé)任。

那么，在行政改革語(yǔ)境中，政府職能和政府職責(zé)兩個(gè)概念的使用場(chǎng)合一致嗎？答案顯然是否定的。政府職能是確定政府職責(zé)關(guān)系的根本依據(jù)[6]。當(dāng)我們談?wù)毮軙r(shí)，通常是將政府作為與市場(chǎng)和社會(huì)并行的主體，討論政府的角色分工與職能邊界；當(dāng)我們談?wù)氊?zé)時(shí)，通常是將視角轉(zhuǎn)入政府系統(tǒng)，討論不同政府層級(jí)和政府部門(mén)的工作任務(wù)與權(quán)責(zé)配置。根據(jù)竺乾威提出的政府職能三要素論，政府職能通常涉及職能定位(該做什么與不該做什么)、職能重心(不同職能的重要性分配)、職能行使方式(怎么去做)[7]。因此，只有當(dāng)確定了政府職能的定位、重心和行使方式，才能構(gòu)建與之相匹配的政府職責(zé)體系來(lái)行使政府職能。這樣看來(lái)，政府改革實(shí)踐話語(yǔ)中從“職能”到“職責(zé)”的提法變化，正體現(xiàn)了行政體制改革視角由外到內(nèi)不斷深化的走向。

(二)轉(zhuǎn)變政府職能與優(yōu)化政府職責(zé)體系

在政府官方文件和學(xué)界討論中，有關(guān)政府職能的改革在當(dāng)下轉(zhuǎn)型時(shí)期的中國(guó)通常被稱(chēng)為政府職能轉(zhuǎn)變或轉(zhuǎn)變政府職能。更為準(zhǔn)確的說(shuō)法應(yīng)該是：職能轉(zhuǎn)變是目標(biāo)，行政改革是舉措或手段，通過(guò)各種改革手段實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變的目標(biāo)。誠(chéng)然，改革開(kāi)放以來(lái)的行政體制改革的直接目的就是要推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變，比如從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的全能政府轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下的有限政府。行政體制改革是政府為應(yīng)對(duì)行政系統(tǒng)外部環(huán)境所提出的新要求和新挑戰(zhàn)而對(duì)自身職能與職責(zé)進(jìn)行調(diào)整的主要手段，其根本目的是實(shí)現(xiàn)政府、市場(chǎng)、社會(huì)等三者關(guān)系的持續(xù)優(yōu)化。中國(guó)的行政體制改革并非單指某一具體性改革，而是包含了諸如政府機(jī)構(gòu)改革、行政審批制度改革、清單制度改革等特定領(lǐng)域改革的相關(guān)內(nèi)容，因此它是一個(gè)相對(duì)概括性的系列改革的統(tǒng)稱(chēng)。

轉(zhuǎn)變政府職能最初提出的語(yǔ)境是政府與市場(chǎng)關(guān)系的重塑，現(xiàn)在來(lái)看，其主要涉及政府與外部主體市場(chǎng)和社會(huì)的分工問(wèn)題，即政府該干什么、干到什么程度、不該干什么、政府應(yīng)該將哪些任務(wù)讓渡給市場(chǎng)和社會(huì)、哪些任務(wù)與市場(chǎng)或社會(huì)共同承擔(dān)。因此，轉(zhuǎn)變政府職能的著眼點(diǎn)應(yīng)為政府與市場(chǎng)關(guān)系、政府與社會(huì)關(guān)系、政府對(duì)市場(chǎng)與社會(huì)關(guān)系的協(xié)調(diào)作用等三個(gè)方面。對(duì)轉(zhuǎn)變政府職能概念的理解常出現(xiàn)窄化和泛化等偏差：窄化理解表現(xiàn)為，認(rèn)為轉(zhuǎn)變政府職能是政府職能的完全轉(zhuǎn)化和改變，又或者直接說(shuō)政府職能轉(zhuǎn)變就是政府機(jī)構(gòu)改革、行政審批制度改革等具體改革措施；泛化理解則表現(xiàn)為，把一些本應(yīng)不屬于政府職能轉(zhuǎn)變范疇的活動(dòng)也稱(chēng)為政府職能轉(zhuǎn)變，比如改進(jìn)公務(wù)員服務(wù)態(tài)度、政府機(jī)構(gòu)人事調(diào)整等政府日?；顒?dòng)[1]。政府職能轉(zhuǎn)變從根本上是對(duì)政府權(quán)力的調(diào)整，它涉及職能定位、職能重心和職能行使方式等多方面的轉(zhuǎn)變[7]。既然政府職能是在特定歷史時(shí)期下政府所承擔(dān)的角色、任務(wù)和責(zé)任，那么就意味著政府職能呈現(xiàn)出動(dòng)態(tài)發(fā)展的特點(diǎn)，其由經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展形勢(shì)而定，不斷在政府、市場(chǎng)和社會(huì)關(guān)系的權(quán)衡中動(dòng)態(tài)調(diào)整政府職能的邊界[8]。黨和國(guó)家對(duì)政府職能轉(zhuǎn)變的強(qiáng)調(diào)和重視至今已經(jīng)持續(xù)了幾十年，究其原因，可能是職能轉(zhuǎn)變的預(yù)期目標(biāo)未達(dá)到或者是新時(shí)期和新環(huán)境對(duì)政府職能提出了新要求，從而需要深化改革，而從實(shí)踐來(lái)看后者重要性更甚[9]，這也就印證了政府職能的動(dòng)態(tài)性。

黨的十九屆四中全會(huì)提出優(yōu)化政府職責(zé)體系的背景是政府職能轉(zhuǎn)變?nèi)〉昧讼喈?dāng)?shù)某晒?，而政府職?zé)體系的不盡合理之處掣肘了治理效能的釋放，改革的深化要求將視角轉(zhuǎn)向政府內(nèi)部職責(zé)體系，以使政府可以更好地行使職能，釋放治理效能。綜合不同學(xué)者的觀點(diǎn)[10][11][12][13][14]，本文認(rèn)為，政府職責(zé)體系是指縱向政府間關(guān)系、政府職能部門(mén)關(guān)系、橫向政府間關(guān)系以及三者交織而成的條塊關(guān)系所構(gòu)成的政府層級(jí)及其部門(mén)的權(quán)責(zé)配置與運(yùn)行系統(tǒng)。此外，需要特別指出的是，在“黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的”中國(guó)情境下，黨政關(guān)系調(diào)整將嵌入政府職責(zé)體系優(yōu)化全過(guò)程，一個(gè)典型表現(xiàn)就是第八次機(jī)構(gòu)改革中的部分黨政機(jī)構(gòu)合并與合署辦公。正是因?yàn)楫?dāng)下的政府職責(zé)體系不盡合理、還有缺漏，所以?xún)?yōu)化政府職責(zé)體系是當(dāng)前行政體制改革的重要任務(wù)。

轉(zhuǎn)變政府職能和優(yōu)化政府職責(zé)體系是中國(guó)行政體制改革的一體兩面，二者的共同目標(biāo)指向政府治理效能提升，以回應(yīng)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的現(xiàn)實(shí)要求。它們既有區(qū)別，也有聯(lián)系。轉(zhuǎn)變政府職能，確定政府職能定位、重心和行使方式是政府職責(zé)體系優(yōu)化的基礎(chǔ)，即厘清職能總和與職責(zé)配置的關(guān)系問(wèn)題，先清楚政府要干什么、干到什么程度、以什么方式干，才能合理分配政府內(nèi)部各節(jié)點(diǎn)的任務(wù)和權(quán)責(zé)，并確定互動(dòng)關(guān)系。政府職責(zé)體系優(yōu)化過(guò)程則可以發(fā)現(xiàn)政府治理的優(yōu)勢(shì)與不足，從而反饋信息以助力政府職能進(jìn)一步轉(zhuǎn)變，如此循環(huán)往復(fù)、相互促進(jìn)，即在實(shí)踐中弄清楚政府哪些可以干好、哪些干得不好、怎樣才能干好，然后進(jìn)一步調(diào)適政府與市場(chǎng)和社會(huì)的關(guān)系。

二、如何理解中國(guó)行政體制改革：一個(gè)整合性分析框架

行政體制改革的系統(tǒng)性和復(fù)雜性決定了單一角度研究不足以展示其全貌。因此，本文構(gòu)建了一個(gè)整合性的分析框架，分別從外部視角的“政府—市場(chǎng)—社會(huì)”關(guān)系和內(nèi)部視角的政府職責(zé)體系出發(fā)，探討中國(guó)行政體制改革涵蓋的主要內(nèi)容及演進(jìn)方向。一方面，作為一個(gè)整體的政府，需要同市場(chǎng)和社會(huì)配合，共同參與國(guó)家治理，這也可以看作從政府與外部主體關(guān)系的角度研究政府職能總和與邊界；另一方面，作為獨(dú)立治理主體的政府，特別是在中國(guó)特色的多層級(jí)政府體制下，需要將其職能總和以任務(wù)劃分和權(quán)責(zé)分配的方式下放到各政府層級(jí)與部門(mén)，以構(gòu)建起科學(xué)高效的政府治理體系，這可以看作從政府內(nèi)部角度研究其職責(zé)體系。圖1直觀地展示了雙重視角下行政體制改革的整合性分析框架。縱觀我國(guó)行政體制改革的演進(jìn)，雖然不同時(shí)期的改革措施對(duì)“政府—市場(chǎng)—社會(huì)”關(guān)系和政府職責(zé)體系均有所涉及，但從改革重心來(lái)看，總體上呈現(xiàn)出從轉(zhuǎn)變政府職能到優(yōu)化政府職責(zé)體系的視角轉(zhuǎn)換趨勢(shì)，這也是由政府職能與政府職責(zé)的邏輯關(guān)系所決定的，體現(xiàn)了中國(guó)行政體制改革從外部關(guān)系到內(nèi)部結(jié)構(gòu)不斷深化的全局性和系統(tǒng)性。

圖1 雙重視角下行政體制改革的整合性分析框架

有關(guān)政府職能的改革，其本質(zhì)就是在政府、市場(chǎng)與社會(huì)的互動(dòng)關(guān)系中調(diào)整政府自身職能的邊界，從而適應(yīng)并促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展。研究表明，政府與市場(chǎng)和社會(huì)關(guān)系的改善會(huì)促進(jìn)自身運(yùn)行的經(jīng)濟(jì)、效率、效果和公正[15]。因此，在行政體制改革過(guò)程中，不僅需要考慮政府與市場(chǎng)的關(guān)系，還需要重視政府與社會(huì)的關(guān)系，以及同樣重要的——政府在協(xié)調(diào)市場(chǎng)和社會(huì)關(guān)系中所發(fā)揮的作用。有關(guān)政府職能改革的一系列手段和措施，歸根結(jié)底都可以在這三個(gè)方面找到根本落腳點(diǎn)，即有關(guān)政府職能的改革是圍繞政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)、政府在市場(chǎng)和社會(huì)關(guān)系中的作用這三個(gè)方面展開(kāi)的。比如，圍繞政府與市場(chǎng)關(guān)系的改革有行政審批制度改革、清單式管理改革等，圍繞政府與社會(huì)關(guān)系的改革有政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)、扶持社會(huì)組織發(fā)展等[16]，圍繞政府在市場(chǎng)和社會(huì)關(guān)系中作用的改革則包括一系列促進(jìn)社會(huì)公平和公正的改革措施。值得注意的是，這三個(gè)方面改革措施是相互交織的，其中每一類(lèi)關(guān)系的理順都對(duì)其他二者有促進(jìn)作用，這也是改革系統(tǒng)性的體現(xiàn)。

從政府與市場(chǎng)、社會(huì)關(guān)系的視角來(lái)看行政體制改革，其實(shí)是從一個(gè)更加宏觀的角度將政府作為一個(gè)整體分析其職能邊界所在。對(duì)于擁有多層級(jí)組織架構(gòu)的中國(guó)政府而言，政府職能行使繞不開(kāi)各層級(jí)政府及其所屬部門(mén)的權(quán)責(zé)配置問(wèn)題，畢竟這涉及體制改革相關(guān)政策的逐級(jí)落地實(shí)施與鞏固。因此，理解中國(guó)的行政體制改革還必須從內(nèi)部視角的政府職責(zé)體系切入。這主要包括三個(gè)方面內(nèi)容：第一，縱向政府間關(guān)系，這是中國(guó)政府職責(zé)體系構(gòu)建最為重要的一環(huán)[14]；第二，政府職能部門(mén)關(guān)系，這涉及部門(mén)間的權(quán)責(zé)分配與協(xié)同；第三，橫向政府間關(guān)系，這主要體現(xiàn)在無(wú)行政隸屬關(guān)系的地方政府間的競(jìng)爭(zhēng)與合作。我們常講的條塊關(guān)系就是由以上三個(gè)方面關(guān)系的相互作用構(gòu)成。從縱向政府間關(guān)系、政府職能部門(mén)關(guān)系以及橫向政府間關(guān)系入手優(yōu)化政府職責(zé)體系，是當(dāng)下建設(shè)服務(wù)型政府和實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的必由之路。

中國(guó)特色黨政關(guān)系的調(diào)整貫穿于轉(zhuǎn)變政府職能和優(yōu)化政府職責(zé)體系的全過(guò)程。黨的十九大報(bào)告直接指出“黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的”。在中國(guó)“一元二體”的黨政組織模式中，黨領(lǐng)導(dǎo)政府，黨和政府都有各自的組織機(jī)構(gòu)，同時(shí)，在政府內(nèi)部，行政機(jī)構(gòu)和黨組(委)并存，行政首長(zhǎng)通常也在黨組(委)中任職[17]。黨政關(guān)系的調(diào)整歷經(jīng)改革開(kāi)放初期的政企分開(kāi)，到后來(lái)基層實(shí)踐中的黨政功能合一，再到如今重新強(qiáng)調(diào)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，特別是2018年第八次機(jī)構(gòu)改革所體現(xiàn)的嵌入式、替代式和組合式的黨政機(jī)構(gòu)改革類(lèi)型[17][18]，凸顯了中國(guó)黨政體制以黨的全面領(lǐng)導(dǎo)為核心、以黨政融合為運(yùn)行機(jī)制基礎(chǔ)和堅(jiān)持黨委領(lǐng)導(dǎo)下的行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的特點(diǎn)[19]。黨政關(guān)系改革涉及行政體制改革的各方面，處理起來(lái)需要理念的與時(shí)俱進(jìn)和運(yùn)行中的政治智慧[18]。本文不詳細(xì)展開(kāi)該方面。

就改革措施和手段而言，“政府—市場(chǎng)—社會(huì)”關(guān)系理順和政府職責(zé)體系優(yōu)化主要通過(guò)政府機(jī)構(gòu)改革、“放管服”改革和權(quán)責(zé)清單制度建設(shè)等措施來(lái)實(shí)現(xiàn)。政府機(jī)構(gòu)改革雖然看似是政府內(nèi)部結(jié)構(gòu)的優(yōu)化重組，但其深層次卻是政府與市場(chǎng)、社會(huì)的分工動(dòng)態(tài)調(diào)整對(duì)政府職責(zé)體系變革的要求?！胺殴芊备母锸切姓徟贫雀母锏纫幌盗泻?jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合和優(yōu)化服務(wù)類(lèi)改革的統(tǒng)稱(chēng)，是黨的十八大以后政府職能改革的重頭戲。伴隨著新時(shí)代“放管服”改革的推進(jìn)和深入，權(quán)責(zé)清單建設(shè)通過(guò)“確權(quán)”的方式厘清政府—市場(chǎng)—社會(huì)的邊界和各層級(jí)政府的職責(zé)配置，成為優(yōu)化政府職責(zé)體系的重要抓手。

中國(guó)行政體制改革不斷拓展和深化的過(guò)程就是堅(jiān)持治理績(jī)效導(dǎo)向的過(guò)程，改革的最終目的是持續(xù)提升和改進(jìn)績(jī)效，而政府職能和職責(zé)體系是提升績(jī)效的體制機(jī)制和科學(xué)管理手段的載體。當(dāng)下，行政體制改革的階段性目標(biāo)是建設(shè)人民滿(mǎn)意的服務(wù)型政府。服務(wù)型政府體現(xiàn)的是貫穿于政府各工作領(lǐng)域和方面的服務(wù)屬性和特征，而這里的“服務(wù)”是相對(duì)于“管理”而言的，表現(xiàn)在政府行政理念、行政目標(biāo)、內(nèi)部流程、職能行使方式等多個(gè)方面。自《2010年國(guó)務(wù)院政府工作報(bào)告》提出“努力建設(shè)人民滿(mǎn)意的服務(wù)性政府”以來(lái)，我國(guó)行政體制改革明確了“以人民為中心”的價(jià)值取向，將“人民滿(mǎn)意”作為衡量行政體制改革績(jī)效的標(biāo)準(zhǔn)和服務(wù)型政府的建設(shè)目標(biāo)，凸顯了市場(chǎng)化進(jìn)程產(chǎn)生的社會(huì)自主性，意味著行政體制改革開(kāi)始主動(dòng)關(guān)注政府與人民的深層次關(guān)系[20]。因此，政府需要樹(shù)立以人民為中心的績(jī)效觀。

三、“政府—市場(chǎng)—社會(huì)”關(guān)系視角下的行政體制改革

指向政府與市場(chǎng)關(guān)系的行政體制改革的核心關(guān)注點(diǎn)是如何有效釋放市場(chǎng)活力，充分發(fā)揮市場(chǎng)對(duì)資源配置的決定性作用，同時(shí)更好地發(fā)揮政府作用。政府與市場(chǎng)的關(guān)系一直是中國(guó)行政體制改革的重點(diǎn)關(guān)注對(duì)象。改革開(kāi)放初期，為了適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制改革的需要，政府職能定位由高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的全能控制型政府自發(fā)地進(jìn)行探索式轉(zhuǎn)變[21]，倡導(dǎo)“政企分開(kāi)”，中央政府向地方政府和企業(yè)開(kāi)始放權(quán)。1992年，黨的十四大以后，政府職能轉(zhuǎn)變有了明確目標(biāo)——適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求。中央政府出臺(tái)了一系列諸如財(cái)政分權(quán)、經(jīng)濟(jì)績(jī)效導(dǎo)向的晉升激勵(lì)制度等措施激勵(lì)地方政府的職能轉(zhuǎn)型[22]。自2001年起，行政審批制度改革成為除了機(jī)構(gòu)改革以外中國(guó)政府職能轉(zhuǎn)變的一大重要抓手和突破口[23][24]，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)了簡(jiǎn)政放權(quán)、釋放市場(chǎng)活力，政府對(duì)市場(chǎng)和社會(huì)的干預(yù)從事前審批向事中事后監(jiān)管轉(zhuǎn)變?；谖覈?guó)進(jìn)入經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的發(fā)展現(xiàn)實(shí)和改革需要[25]，黨的十八屆三中全會(huì)提出全面深化改革，并將黨的十四大以來(lái)對(duì)市場(chǎng)在資源配置中“基礎(chǔ)性作用”的定位上升為“決定性作用”，這將進(jìn)一步要求政府簡(jiǎn)政放權(quán)。黨的十八大以來(lái)，“放管服”改革持續(xù)推進(jìn)，“簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合和優(yōu)化服務(wù)”的改革成為全面深化改革的“先手棋”和轉(zhuǎn)變政府職能的“當(dāng)頭炮”。“放管服”改革將職能轉(zhuǎn)變具化為放權(quán)、監(jiān)管和服務(wù)等三個(gè)維度[26]，其涉及職能轉(zhuǎn)變的根本——政府權(quán)力的調(diào)整和重構(gòu)[7]，涵蓋行政審批制度改革、商事登記制度改革、清單管理制度改革等多方面的放權(quán)改革[27]，致力于創(chuàng)新政府監(jiān)管方式和提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)[28]，并注重頂層設(shè)計(jì)與基層探索相結(jié)合的推進(jìn)方式[29]。

指向政府與社會(huì)關(guān)系的行政體制改革，其核心關(guān)注點(diǎn)是如何激發(fā)廣泛而有序的社會(huì)參與，打造“共建共治共享”的社會(huì)治理格局。進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，隨著社會(huì)環(huán)境的復(fù)雜性和不確定性逐漸加深，僅僅依靠政府的公共行政過(guò)程已經(jīng)不足以實(shí)現(xiàn)有效治理，政府與社會(huì)的互動(dòng)成為理解公共行政的新維度[30]。2002年，黨的十六大提出“改進(jìn)社會(huì)管理，保持良好的社會(huì)秩序”，標(biāo)志著我國(guó)政社關(guān)系開(kāi)始發(fā)生轉(zhuǎn)變[31]，政府與社會(huì)的關(guān)系成為政府職能轉(zhuǎn)變的重要內(nèi)容。2007年，黨的十七大提出“健全基層社會(huì)管理體制”。2012年，黨的十八大明確了“圍繞構(gòu)建中國(guó)特色社會(huì)主義社會(huì)管理體系，加快形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)管理體制”的社會(huì)建設(shè)要求，此后黨的十八屆三中全會(huì)進(jìn)一步提出“社會(huì)治理”，并明確“政府主導(dǎo)作用”“實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)”“激發(fā)社會(huì)組織活力”“加快實(shí)施政社分開(kāi)”等要求，進(jìn)一步豐富了政府和社會(huì)關(guān)系的內(nèi)涵。從黨的十八屆五中全會(huì)的“構(gòu)建全民共建共享的社會(huì)治理格局”到黨的十九大“打造共建共治共享的社會(huì)治理格局”，體現(xiàn)出政府不斷鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)力量參與社會(huì)治理的趨勢(shì)。相關(guān)改革措施主要包括三個(gè)方面：培育和發(fā)展社會(huì)組織、創(chuàng)新基層社區(qū)治理和政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)[16][32]。

指向政府與市場(chǎng)—社會(huì)關(guān)系的行政體制改革，其核心關(guān)注點(diǎn)是如何協(xié)調(diào)市場(chǎng)與社會(huì)的發(fā)展、促進(jìn)社會(huì)公平。中國(guó)情境下的政府是國(guó)家治理的核心主導(dǎo)力量，政府在協(xié)調(diào)市場(chǎng)和社會(huì)的發(fā)展中所承擔(dān)的角色和發(fā)揮的作用伴隨著市場(chǎng)化進(jìn)程深入而逐漸被重視。國(guó)內(nèi)外環(huán)境的深刻變革使傳統(tǒng)的控制和管理型政府模式無(wú)法適應(yīng)當(dāng)下社會(huì)的復(fù)雜性和不確定性。長(zhǎng)期以來(lái)偏重于經(jīng)濟(jì)建設(shè)的政府沒(méi)有足夠重視甚至忽視了其社會(huì)管理和公共服務(wù)職能，再加上市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)本身的發(fā)展沖擊了原有單一穩(wěn)定的社會(huì)秩序，市場(chǎng)和社會(huì)的矛盾開(kāi)始產(chǎn)生并持續(xù)激化，這引發(fā)了諸如環(huán)境破壞、生產(chǎn)安全事故和食品藥品安全事故、人民貧富差距等一系列社會(huì)問(wèn)題[8]，并嚴(yán)重阻礙了社會(huì)主義現(xiàn)代化進(jìn)程?；趯?duì)社會(huì)環(huán)境變化的反應(yīng)，政府重新思考自身的職能定位和履職方式，在2004年提出了建設(shè)“服務(wù)型政府”的目標(biāo)[33][34]。黨的十六大以來(lái)我國(guó)政府堅(jiān)持以人為本的科學(xué)發(fā)展觀，黨的十六屆四中全會(huì)提出構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的任務(wù)，堅(jiān)持在發(fā)展中改善民生。至此，政府職能的重心開(kāi)始逐漸轉(zhuǎn)變到公共服務(wù)。值得強(qiáng)調(diào)的是，服務(wù)型政府的建設(shè)目標(biāo)和對(duì)公共服務(wù)職能的強(qiáng)調(diào)并不代表對(duì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)職能的忽視[9]，反而是要求政府更好地履行經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)和市場(chǎng)監(jiān)管的職能，在堅(jiān)實(shí)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的前提下探索如何更好地服務(wù)社會(huì)和廣大人民的發(fā)展，做到發(fā)展成果由人民共享。近年來(lái)，就市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展所引發(fā)的貧富差距問(wèn)題，政府實(shí)施了以精準(zhǔn)扶貧為代表的理順市場(chǎng)與社會(huì)關(guān)系的改革措施。2020年年底，中國(guó)徹底打贏了脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，實(shí)現(xiàn)了令世界矚目的減貧奇跡。目前，中國(guó)正積極推動(dòng)第三次分配以助力實(shí)現(xiàn)共同富裕。

四、政府職責(zé)體系視角下的行政體制改革

指向縱向政府間關(guān)系的行政體制改革針對(duì)有行政隸屬關(guān)系的上下級(jí)政府，其核心關(guān)注點(diǎn)是打破計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的“職責(zé)同構(gòu)”的府際關(guān)系模式[35]，構(gòu)建權(quán)責(zé)統(tǒng)一、職責(zé)明確的層級(jí)職責(zé)體系。廣義上的縱向政府間關(guān)系不僅包含各層級(jí)政府間關(guān)系，還涵蓋了上級(jí)政府職能部門(mén)與下級(jí)地方政府的關(guān)系(包括公安、財(cái)政和人事等部門(mén)的強(qiáng)指導(dǎo)以及一般部門(mén)的弱指導(dǎo))、垂直管理的職能部門(mén)與各級(jí)地方政府的關(guān)系、垂直管理部門(mén)的上下級(jí)關(guān)系(如安全部門(mén)和海關(guān)部門(mén)等)等內(nèi)容(1)《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》規(guī)定：省、自治區(qū)、直轄市的人民政府的各工作部門(mén)受人民政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，并且依照法律或者行政法規(guī)的規(guī)定受?chē)?guó)務(wù)院主管部門(mén)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)或者領(lǐng)導(dǎo)；自治州、縣、自治縣、市、市轄區(qū)的人民政府的各工作部門(mén)受人民政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，并且依照法律或者行政法規(guī)的規(guī)定受上級(jí)人民政府主管部門(mén)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)或者領(lǐng)導(dǎo)；省、自治區(qū)、直轄市、自治州、縣、自治縣、市、市轄區(qū)的人民政府應(yīng)當(dāng)協(xié)助設(shè)立在本行政區(qū)域內(nèi)不屬于自己管理的國(guó)家機(jī)關(guān)、企業(yè)、事業(yè)單位進(jìn)行工作，并且監(jiān)督它們遵守和執(zhí)行法律和政策。。改革開(kāi)放以來(lái)，中央實(shí)施了一系列以向地方放權(quán)為主要特征的縱向府際關(guān)系改革，改革措施包括中央向地方下放經(jīng)濟(jì)管理權(quán)、部分立法權(quán)和干部管理權(quán)限，尊重和鼓勵(lì)地方的改革探索與創(chuàng)新[36]。1994年開(kāi)始推行的分稅制改革，使得地方政府在公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給方面擁有了更多的自主權(quán)，對(duì)于完善地方政府的職責(zé)配置具有重要作用。這一階段關(guān)于縱向府際關(guān)系的改革更多是向地方放權(quán)以激發(fā)地方政府的發(fā)展積極性，然而并未涉及不同層級(jí)政府的職責(zé)配置差異問(wèn)題。2008年，黨的十七屆二中全會(huì)首次對(duì)中央政府和地方政府的職責(zé)差異性進(jìn)行說(shuō)明[37]，指出“中央政府要加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)的宏觀管理”“地方政府要確保中央方針政策和國(guó)家法律法規(guī)的有效實(shí)施”，并強(qiáng)調(diào)“財(cái)力與事權(quán)相匹配”原則，使財(cái)力配置支撐地方政府尤其是基層政府的公共服務(wù)供給。2013年，黨的十八屆三中全會(huì)進(jìn)一步闡釋了中央和地方政府差異化的職責(zé)，指出“直接面向基層、量大面廣、由地方管理更方便有效的經(jīng)濟(jì)社會(huì)事項(xiàng)，一律下放地方和基層管理”。2018年，黨的十九屆三中全會(huì)延續(xù)了這一趨勢(shì)，并直接指向打破“職責(zé)同構(gòu)”等不合理的職責(zé)劃分現(xiàn)實(shí)(2)目前，根據(jù)地方政府網(wǎng)站公示的政府組成部門(mén)來(lái)看，中央—省—市的政府機(jī)構(gòu)基本保持一致，但是到縣級(jí)政府層面，各地政府機(jī)構(gòu)組成有較大差異：一方面，有些經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)省份的區(qū)縣政府組成部門(mén)與所隸屬的上級(jí)政府基本保持一致，比如甘肅；另一方面，部分經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份的區(qū)縣政府組成部門(mén)根據(jù)地方治理需求實(shí)施了機(jī)構(gòu)的合并、拆分等調(diào)適措施，并未與上級(jí)政府保持一致，比如浙江。事實(shí)上，越接近基層，各地的地方特色可能更突出，政府機(jī)構(gòu)設(shè)置也就更需要具體問(wèn)題具體分析，一味地堅(jiān)持“職責(zé)同構(gòu)”并不是明智的選擇。，不再?gòu)?qiáng)調(diào)上下級(jí)政府機(jī)構(gòu)設(shè)置的一一對(duì)應(yīng)[14]。2019年，黨的十九屆四中全會(huì)提出“構(gòu)建職責(zé)明確、依法行政的政府治理體系”，標(biāo)志著行政體制改革和縱向間政府職責(zé)體系建設(shè)進(jìn)入了新的階段。對(duì)于未來(lái)中國(guó)縱向政府職責(zé)體系的演進(jìn)形態(tài)和建設(shè)方向，較有代表性的是朱光磊和楊智雄提出的“職責(zé)序構(gòu)”觀點(diǎn)[14]，它兼顧不同性質(zhì)政府職責(zé)的承擔(dān)主體要求和不同層級(jí)政府的客觀治理需求，對(duì)于行政體制改革朝著優(yōu)化職責(zé)體系的方向進(jìn)一步深化有重要指導(dǎo)作用。

指向政府職能部門(mén)關(guān)系的行政體制改革針對(duì)同一層級(jí)政府內(nèi)的職能部門(mén)，其核心關(guān)注點(diǎn)是加強(qiáng)部門(mén)協(xié)作(3)這里的部門(mén)協(xié)作指狹義理解上的政府職能部門(mén)間的協(xié)作，而非指廣義上涉及公私部門(mén)合作的跨部門(mén)協(xié)同。。政府機(jī)構(gòu)改革是理順政府職能部門(mén)間職責(zé)關(guān)系的重要手段，是解決部門(mén)間職責(zé)錯(cuò)位、交叉和政出多門(mén)等問(wèn)題的有效抓手?！按蟛恐啤眲t是政府機(jī)構(gòu)改革中優(yōu)化政府部門(mén)職責(zé)體系的重要方向。2008年開(kāi)啟的大部制機(jī)構(gòu)改革，主要致力于解決政府機(jī)構(gòu)職能錯(cuò)位、交叉和重疊的問(wèn)題[38][39]，以組織結(jié)構(gòu)的調(diào)整促進(jìn)職能轉(zhuǎn)變并帶動(dòng)行政管理體制的變革。2013年的機(jī)構(gòu)改革在權(quán)力和效率雙重邏輯的指導(dǎo)下調(diào)整政府內(nèi)外部關(guān)系，優(yōu)化政府運(yùn)行流程技術(shù)，并更加注重保障和改善民生[40]。2018年的政府機(jī)構(gòu)改革從以往的“合并同類(lèi)項(xiàng)”式的職能組合走向了黨政職能、機(jī)構(gòu)性質(zhì)、機(jī)構(gòu)職能和黨中央決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的重構(gòu)[41]，這樣從整體性和全局性的高度進(jìn)行黨政軍群的統(tǒng)籌改革，極大促進(jìn)了政府職責(zé)的理順，將政府職責(zé)體系置于國(guó)家治理體系中進(jìn)行優(yōu)化，這一點(diǎn)在黨的十九屆四中全會(huì)的改革決定中體現(xiàn)更為突出。近年來(lái)，隨著“放管服”改革的深入推進(jìn)，數(shù)字政府建設(shè)成為厘清部門(mén)職責(zé)和促進(jìn)部門(mén)間政務(wù)協(xié)作的重要突破口。地方探索方面比如浙江省的“最多跑一次”改革就是典例，它被稱(chēng)為一場(chǎng)“刀刃向內(nèi)”的，在“以人民為中心”理念指導(dǎo)下，利用“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”技術(shù)，以“一窗受理”“一網(wǎng)通辦”為主要手段的針對(duì)政府自身的改革[42][43]。行政服務(wù)中心“一站式服務(wù)”的背后需要打破政府部門(mén)“數(shù)據(jù)孤島”的現(xiàn)實(shí)，加強(qiáng)部門(mén)間的政務(wù)數(shù)據(jù)共享，從而倒逼部門(mén)間以服務(wù)為導(dǎo)向的協(xié)作[44]。各級(jí)政府應(yīng)以此為契機(jī)，推動(dòng)各職能部門(mén)的職責(zé)梳理，在政務(wù)服務(wù)協(xié)作和配合的基礎(chǔ)上逐漸健全部門(mén)協(xié)同的制度安排，使政府各部門(mén)在政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)(4)《中華人民共和國(guó)憲法》規(guī)定：縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民政府領(lǐng)導(dǎo)所屬各工作部門(mén)的工作。下實(shí)現(xiàn)卓有成效的協(xié)同。

指向橫向政府間關(guān)系的行政體制改革針對(duì)無(wú)行政隸屬關(guān)系的同級(jí)或不同級(jí)政府及其部門(mén)，其核心關(guān)注點(diǎn)是規(guī)范地方政府競(jìng)爭(zhēng)和促進(jìn)地方政府合作[45]。地方政府間的競(jìng)爭(zhēng)與合作是府際關(guān)系模式從分割管理走向整體政府的關(guān)鍵因素[46]?？缬蛑卫碇械母H合作，其實(shí)質(zhì)是市場(chǎng)和社會(huì)的發(fā)展要求政府職責(zé)體系的改革，是政府基于外部環(huán)境變化的現(xiàn)實(shí)而對(duì)科層體制的組織調(diào)適。當(dāng)下，區(qū)域協(xié)同發(fā)展和各種跨區(qū)域環(huán)境問(wèn)題的治理要求有效的橫向政府間合作，因此，政府間的合作是政府職責(zé)體系優(yōu)化中的重要一環(huán)。然而，由于同一層級(jí)或行政隸屬不同的地方政府間并沒(méi)有制度上的管轄與被管轄關(guān)系，所以地方政府合作的動(dòng)力基本上可以分為自發(fā)利益驅(qū)動(dòng)和上級(jí)政府壓力。中央政府通過(guò)資金支持、政策優(yōu)惠和政績(jī)考核、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等手段激勵(lì)地方政府間的合作，并且限制過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)[47]，無(wú)論是1980年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于推動(dòng)經(jīng)濟(jì)聯(lián)合的暫行規(guī)定》中“揚(yáng)長(zhǎng)避短、發(fā)揮優(yōu)勢(shì)、保護(hù)競(jìng)爭(zhēng)、促進(jìn)聯(lián)合”的十六字方針，還是2018年《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制的意見(jiàn)》中“統(tǒng)籌有力、競(jìng)爭(zhēng)有序、綠色協(xié)調(diào)、共享共贏”的原則，都表達(dá)了提倡有序競(jìng)爭(zhēng)和鼓勵(lì)合作的政策導(dǎo)向[48]。盡管政府合作是主流話語(yǔ)，但是實(shí)踐層面的府際競(jìng)爭(zhēng)依然是地方政府間關(guān)系的基本特征。有研究指出，地方政府在面臨角色沖突時(shí)會(huì)采取表面響應(yīng)中央號(hào)召而實(shí)則維系自身利益的“表態(tài)型政權(quán)經(jīng)營(yíng)者”策略，地方政府間的關(guān)系進(jìn)而被形塑為表面凝聚、實(shí)則疏離的分立型聯(lián)合體[49]。為了使地方政府間的合作可持續(xù)，應(yīng)充分發(fā)揮中央權(quán)力的介入作用，同時(shí)要根據(jù)地方政府的合作意愿調(diào)整縱向權(quán)力介入的程度和范圍，以更有效地激勵(lì)地方政府采取合作行動(dòng)[50]。未來(lái)的行政體制改革需要基于問(wèn)題導(dǎo)向和項(xiàng)目導(dǎo)向[47]，完善地方政府合作的靈活性制度安排與職責(zé)劃分，至少應(yīng)將橫向政府間關(guān)系納入政府職責(zé)體系優(yōu)化的重要議程。

五、行政體制改革與政府績(jī)效觀的重塑

無(wú)論是轉(zhuǎn)變政府職能還是優(yōu)化政府職責(zé)體系，其直接目的就是為了改進(jìn)政府績(jī)效。圖2展示了行政體制改革、政府績(jī)效觀重塑與政府績(jī)效改進(jìn)的關(guān)系，詳見(jiàn)下文闡釋。

圖2 行政體制改革、政府績(jī)效觀重塑與政府績(jī)效改進(jìn)

政府職能和政府職責(zé)體系是政府績(jī)效生產(chǎn)的基礎(chǔ)。政府職能為政府績(jī)效確定了方向和框定了范圍，政府通過(guò)其職責(zé)體系行使職能的過(guò)程就是不斷生產(chǎn)政府績(jī)效的過(guò)程。行政體制改革不斷深化，政府職能發(fā)生轉(zhuǎn)變，政府職責(zé)體系進(jìn)一步優(yōu)化，政府績(jī)效的內(nèi)涵也將隨之調(diào)整。改革開(kāi)放后，我國(guó)政府為了更好地適應(yīng)全球化潮流和服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，從突破高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的控制型政府形態(tài)，歷經(jīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌期的管理型政府和新時(shí)期的服務(wù)型政府建設(shè)，到如今朝著超越政府中心主義的人民滿(mǎn)意的服務(wù)型政府邁進(jìn)，不斷變革著政府的職能定位、職能重心和職能行使方式。在此過(guò)程中，政府績(jī)效生產(chǎn)也呈現(xiàn)出從追求控制和穩(wěn)定到發(fā)展經(jīng)濟(jì)、追求效率，再到穩(wěn)健發(fā)展、服務(wù)社會(huì)的過(guò)渡。如今，伴隨著政府職能配置和職責(zé)體系的日趨完善，政府績(jī)效的內(nèi)涵也不斷豐富，以往單向度的線性理解方式已不足以支撐對(duì)政府治理績(jī)效的準(zhǔn)確解釋。

行政體制改革通過(guò)轉(zhuǎn)變政府職能與優(yōu)化政府職責(zé)體系進(jìn)而作用于政府績(jī)效改進(jìn)。在此過(guò)程中，政府職能與職責(zé)體系的動(dòng)態(tài)性要求政府必須與時(shí)俱進(jìn)地樹(shù)立符合時(shí)代要求和社會(huì)需求的績(jī)效觀，以持續(xù)鞏固和不斷深化行政體制改革的成果。政府績(jī)效觀反作用于行政體制改革效果，合時(shí)宜的績(jī)效觀推動(dòng)并鞏固改革的成果，不恰當(dāng)?shù)目?jī)效觀阻礙改革的持續(xù)深入。改革開(kāi)放以來(lái)，政府在以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的導(dǎo)向下，奉行GDP政績(jī)考核標(biāo)準(zhǔn)，引發(fā)了一場(chǎng)轟轟烈烈的“晉升錦標(biāo)賽”[51]，并倒逼政府進(jìn)行了多次以機(jī)構(gòu)改革為代表的政府體制機(jī)制重塑，促進(jìn)了政府管理的現(xiàn)代化。然而，長(zhǎng)期遵循的唯GDP導(dǎo)向政績(jī)觀也產(chǎn)生了明顯的“雙刃劍”效應(yīng)，即地方主政官員在高度關(guān)注經(jīng)濟(jì)績(jī)效和財(cái)政收入的同時(shí)，大搞“形象工程”和“面子工程”，嚴(yán)重忽視了資源節(jié)約和生態(tài)環(huán)境保護(hù)、人民幸福、社會(huì)公平等涉及長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的隱性績(jī)效，從而引發(fā)了愈演愈烈的價(jià)值沖突[52]。有失偏頗的績(jī)效觀使得政府治理的合法性受到了極大挑戰(zhàn)，資源浪費(fèi)、環(huán)境破壞、腐敗頻發(fā)和社會(huì)兩極分化嚴(yán)重等發(fā)展問(wèn)題促使政府反思其績(jī)效考核與評(píng)價(jià)體系。2002年，《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》出臺(tái)，在以往“德、能、勤、績(jī)”的官員考核標(biāo)準(zhǔn)上增加了“廉”；2006年，中組部頒發(fā)《體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀要求的地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評(píng)價(jià)試行辦法》，標(biāo)志著國(guó)家開(kāi)始通過(guò)頂層設(shè)計(jì)探索突破唯GDP的考核導(dǎo)向[53]，使績(jī)效觀符合政府職能轉(zhuǎn)變的要求，也促使政府職能的“服務(wù)”屬性不斷彰顯。在新時(shí)代貫徹新發(fā)展理念的背景下，2020年，中組部下發(fā)了《關(guān)于改進(jìn)推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的政績(jī)考核的通知》，引導(dǎo)地方領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展，將人民群眾的獲得感、幸福感、安全感作為評(píng)價(jià)地方政府績(jī)效的重要標(biāo)準(zhǔn)。

績(jī)效管理過(guò)程特別是績(jī)效評(píng)價(jià)具有重要的導(dǎo)向作用，“評(píng)價(jià)什么就會(huì)得到什么”已成為政府績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)踐的共性。因此，政府進(jìn)行績(jī)效管理的過(guò)程可以成為主動(dòng)推動(dòng)政府改革的過(guò)程。當(dāng)前，為了構(gòu)建職責(zé)明確和依法行政的政府治理體系，朝著人民滿(mǎn)意的服務(wù)型政府的目標(biāo)邁進(jìn)，需要重塑政府績(jī)效觀。根據(jù)以公共價(jià)值為基礎(chǔ)的政府績(jī)效治理理論(PV-GPG理論，PublicValue-basedGovernmentPerformanceGovernanceTheory)，政府績(jī)效是一種社會(huì)價(jià)值建構(gòu)，只有來(lái)源于社會(huì)的政府績(jī)效才能獲得合法性[54]。因此，為了生產(chǎn)新時(shí)代人民真正需要的政府績(jī)效，需要樹(shù)立以人民為中心的政府績(jī)效觀，通過(guò)對(duì)基本社會(huì)價(jià)值的識(shí)別、確定和選擇并以黨的意志體現(xiàn)，形成基本公共價(jià)值，以此來(lái)指導(dǎo)政府績(jī)效管理過(guò)程，從而最終影響政府行使職能的一般公共行政過(guò)程。只有這樣，才能確保行政體制改革導(dǎo)向是以人民為中心的，是以人民滿(mǎn)意為檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)的。當(dāng)然，這一價(jià)值建構(gòu)與實(shí)現(xiàn)過(guò)程需要有相關(guān)配套保障措施，具體包括加強(qiáng)制度建設(shè)和組織體系建設(shè)、強(qiáng)化人民評(píng)估主體地位、健全人民的參與渠道與監(jiān)督方式等[55]。