甘忠鑫

（重慶理工大學,重慶 400054）

水土保持是通過運用農、林、牧、水利等綜合措施，來防止水土流失，并對水土資源進行保護和改良的活動。隨著人類生產(chǎn)力的進步，人類對水土的破壞越發(fā)嚴重，如砍伐森林、開拓田地、肆意放牧等行為，都對當?shù)厮临Y源造成巨大破壞，阻礙了經(jīng)濟發(fā)展，影響了人們生存空間。

我國是世界上水土流失最嚴重的國家之一，尤其是中華民族的母親河——黃河，歷史上因自然因素頻發(fā)洪水，因此自古就有大禹治水的故事。唐宋時期，因生產(chǎn)力的進步，人類大規(guī)模開發(fā)黃土高原，自然環(huán)境進一步惡化，加劇了黃河流域的水土流失，導致黃河水質長期渾濁，河段泥沙淤積。而我國另一條重要的河流——長江，也是水土流失問題不斷，在三峽庫區(qū)及部分河段，水流常年呈黃褐色，嚴重影響了周邊居民的生活質量和三峽庫區(qū)的蓄水狀況。

因此，我國將水土保持作為必須長期堅持的基本國策，于1991年頒布了《中華人民共和國水土保持法》，又于2015年發(fā)布了《全國水土保持規(guī)劃（2015—2030年）》。在經(jīng)濟不斷發(fā)展，生態(tài)文明建設被放在重要位置的今天，國家在水土保持建設上的投入越來越大，各省市相繼開展了大規(guī)模的水土保持治理項目，在取得成效的同時，相應的績效審計工作也應同時展開。然而，我國在水土保持績效審計這一方面仍處于空白狀態(tài)，相關理論嚴重不足，因此，構建相應的水土保持治理績效審計評價指標體系，能提高政府水土保持工作的質量，確保水土保持項目的順利實施[1]。

1 重慶市水土保持治理概況

1.1 重慶市水土保持治理現(xiàn)狀

截至2020年年底，重慶市水土保持投資158.02億元，治理水土流失面積13.351 4萬公頃，征收水土保持補償費2.490 2億元。審批生產(chǎn)建設項目水土保持方案2 254個，檢查了1 099個生產(chǎn)建設項目，其中有38例違規(guī)情況[2]。

由表1可知，重慶市近年在水土保持治理上投入不斷加大，在2019年和2020年兩年里有大規(guī)模的增長，相對應審批的生產(chǎn)建設項目水土保持方案在這兩年也有了大幅的增長；征收的水土保持補償費逐年增加，在2020年有小幅的回落；生產(chǎn)建設項目檢查數(shù)在2017—2019年維持在高位，2020年有近一半降幅。

由表2可知，2015—2020年，重慶市的水土保持治理面積維持在高位，以2018年治理面積最多，2020年治理面積最少，其中最主要的治理手段是農田、水保林、經(jīng)果林、封禁治理，而農田的治理量逐年降低，治理重心向封禁治理和其他類型轉移。

由表3可知，2015—2020年，重慶市的水土流失面積逐年降低，但是每年降幅較?。凰亮魇ь愋屠镙p度流失類型增加明顯，對水土破壞最嚴重的強烈、極強烈、劇烈三種類型有很大降幅，因此2020年流失的泥沙質量比2015年少了一半。

根據(jù)表1、表2和表3的數(shù)據(jù)變化趨勢，可見重慶市在2015—2020年期間積極跟進中央政策，響應中央號召，加強監(jiān)管，大力進行水土保持項目的建設，使得水土保持治理卓有成效，為人民的安居樂業(yè)、城市的發(fā)展提供了保障。

表1 重慶市歷年水土保持投資與監(jiān)督工作

表2 重慶市歷年水土保持治理面積（單位：公頃）

表3 重慶市歷年水土流失情況

1.2 重慶市水土保持治理中存在的問題

重慶市近年的水土保持治理費心費力，投入巨大，在取得成效的同時，也存在部分問題。

1.2.1 治理成果有所反彈

在存在水土流失問題的區(qū)域，土地侵蝕達到強烈、極強烈類型的占比有所反彈，在2020年有小幅回升；對水土破壞最嚴重的類型——劇烈侵蝕，在2020年較前一年未得到改善，存在反彈的風險。在監(jiān)督工作中，2020年審批了歷年最多數(shù)量的水土保持方案，但檢查的水土保持生產(chǎn)建設項目數(shù)量卻比上年減少了將近一半，監(jiān)督工作有所懈怠。

1.2.2 治理效益降低

重慶市的水土保持投資增幅較快，2020年的水土保持投資已經(jīng)比2015年高出近一倍，但是在成果產(chǎn)出方面，2020年的治理面積卻是2015—2020年里最低的，部分治理成果也存在反彈風險。

1.2.3 水土保持現(xiàn)有政策存在不足

重慶市在水土保持治理上制定了不少規(guī)章制度和考核辦法，但在整體性和科學性上卻有所欠缺，前期進展順利，后期進展緩慢，要想提升效果，還需對生態(tài)補償?shù)葐栴}進行系統(tǒng)性的分析，出臺更有效的政策。

綜上所述，重慶市的水土保持治理近年顯現(xiàn)疲態(tài)，要提升重慶市水土保持治理的積極性和效益性，水土保持治理績效審計評價體系的構建就顯得尤為重要。

2 構建水土保持治理績效審計評價體系的必要性

從理論上來看，一方面，環(huán)境資源具有共有性，部分企業(yè)不加節(jié)制地利用水土資源會破壞當?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境，并最終導致當?shù)氐木用窈驼袚a(chǎn)的負面影響且得不到補償，這種外部不經(jīng)濟性現(xiàn)象促使了水土保持治理績效審計的出現(xiàn)。另一方面，根據(jù)受托責任論，隨著公眾認知水平的提高，公眾急需一個能履行水土保持監(jiān)管職責的受托人，同時因為受托人與委托人的信息差，公眾便會尋找獨立第三方鑒定受托人發(fā)布信息的真實性，這促進了水土保持治理績效審計的發(fā)展[3]。

從實踐情況看，一方面，在“十三五”后，水土保持治理被提到了新的高度，其關注度得到了極大的提高，水土保持治理績效能反映出當前階段各部門的水土保持治理成果。另一方面，水土保持治理績效審計能對不同指標進行定量和定性的評價，能使決策部門了解目前的水土保持治理狀況，并為接下來的水土保持工作的制定和開展提供方向。

因此，要做好水土保持治理工作，構建有效的績效審計評價體系必不可少。

3 引入PSR模型框架的可行性

3.1 PSR模型框架的基本原理

PSR模型最早由加拿大統(tǒng)計學家David J.Rapport和Tony Friend（1979）提出，后被聯(lián)合國經(jīng)濟與發(fā)展組織用來研究環(huán)境問題得以發(fā)展壯大。PSR模型包括P（壓力）、S（狀態(tài)）、R（響應）三個部分，體現(xiàn)了人與自然的相互作用關系。人類為了生產(chǎn)與發(fā)展，會從自然環(huán)境中獲取資源，人類的相關活動就會形成壓力，對周圍的自然環(huán)境造成影響。人類的影響使得自然環(huán)境的狀態(tài)出現(xiàn)改變，而自然環(huán)境狀態(tài)的變化又會反過來作用于人類，迫使人類改變自身的行為，以減小P（壓力）[4]。

績效審計的PSR框架以上述邏輯模型為審計對象，將審計人員面臨的社會責任的壓力作為基點構建壓力指標，在壓力指標下審計人員需獲得水土保持治理結果應達到的狀態(tài)，即狀態(tài)指標，而為獲得狀態(tài)指標，審計人員需從各方面展開評價，即響應指標。通過綜合對比項目指標的實際數(shù)值和預期數(shù)值，了解項目的完成程度，分析項目進度未達預期的原因，提出審計意見和改進意見[5]。

3.2 運用PSR模型框架構建績效審計評價體系的優(yōu)勢

首先，PSR模型具有良好的邏輯性，易于理解。PSR模型符合事物變化發(fā)展的客觀規(guī)律，即在有了壓力因素之后，經(jīng)過分析能推理出狀態(tài)指標和響應指標，以此建立的指標體系可以反映出相互間的邏輯關系，便于決策者和社會公眾進行理解。

其次，PSR模型具有靈活性與開放性的特點。作為研究環(huán)境問題伴生的模型，它能因地制宜，根據(jù)實際需要對指標內容進行擴充。在模型的構建過程中，使用者往往能根據(jù)指標體系的邏輯獲得思路，補充指標體系中缺少的部分。

最后，PSR模型框架脫離了傳統(tǒng)的鑒證手段，將財務指標與非財務指標結合，能更有效地評價目標的績效狀況。用好PSR模型，能發(fā)現(xiàn)水土保持治理工作中存在的不足，為決策者改進工作方法和提高工作效率提供幫助。

4 基于PSR模型的水土保持治理績效審計評價指標體系的構建

4.1 評價指標的設計

本文使用PSR模型作為構建指標體系的框架模型，通過相關文件資料確定指標的內容范圍，并遵循該模型的邏輯性、科學性、靈活性與開放性等特點，構建水土保持治理績效審計評價指標體系。該指標體系以水土保持治理績效審計人員面臨的經(jīng)濟監(jiān)督、經(jīng)濟評價、環(huán)境保護的社會責任的壓力為立足點分別構建壓力指標、狀態(tài)指標和響應指標。具體指標見表4。

表4 水土保持治理績效審計評價指標體系

4.2 評價指標權重的確定

在水土保持治理績效審計評價過程中，由于其指標體系既包含定性指標又包含定量指標，且層次較多，能否確定各指標的重要性，分配好權重值，將直接決定該評價體系的合理性和科學性。本研究決定采用層次分析法和德爾菲法共同確定指標權重。在已建立的層次結構模型的基礎上對指標元素進行兩兩比較[6]，結合專家的評定構造判斷矩陣，計算得到單一層次下各指標的權重并進行一致性檢驗。匯總得到指標體系的層次總排序和組合權重。

4.3 評價指標的評分標準

本研究的評價指標體系包含定性指標和定量指標。

定性指標主要是對項目的管理環(huán)境和社會的滿意度進行評價，因其主觀性較大，需制定等級標準來實現(xiàn)定性指標的量化。項目的管理環(huán)境指標由專家制定等級標準，分成五級（0分、25分、50分、75分、100分）進行判斷打分。社會滿意度指標由市水利局或有合作的機構對群眾進行問卷調查，按調查結果分成五級（0分、25分、50分、75分、100分）打分[7]。

定量指標可以直接運算得到數(shù)值，為得到科學準確的結果，本研究采用杠桿評價法來進行打分。在評價中,以法律法規(guī)中的環(huán)境質量標準、歷史標準或行業(yè)標準為評價標桿，對定量指標“標準化”處理后歸類到五個數(shù)值區(qū)間，并對應以五個檔次（30分、50分、70分、90分、100分）打分[7]。

4.4 計算項目的最終得分

在進行績效審計時，只需要對響應指標進行打分，再乘以各自的權重，逐級向上，得到總分。最后和標準值進行比較，判斷項目的績效，分析其與標準值存在差距的地方，并據(jù)此提出審計建議。

5 結論

隨著經(jīng)濟的發(fā)展，以及人們環(huán)保意識的提高，水土保持越來越受到普遍關注，水土保持治理也成為一項重要的政治任務，對水土保持治理進行績效審計，是提高水土保持治理管理水平，完成水土保持規(guī)劃的必要舉措。

本文基于PSR模型構建了水土保持治理績效審計評價指標體系，其具有邏輯性、靈活性和全面性的特點，能客觀科學地評價各地水土保持治理項目的績效，有助于了解項目開展的情況、揭示存在的問題、落實相關責任、提高資源的利用效率，并以此實現(xiàn)水土保持的良性治理，促進我國生態(tài)環(huán)保事業(yè)的發(fā)展。