史筱飛 李瀟 趙博 王堅

1. 山東省科學技術情報研究院 濟南 250101；

2. 山東上合組織地方經(jīng)貿(mào)研究院 濟南 250004

1 研究背景

科技評價是指由特定主體，依據(jù)準則與規(guī)范，對客體所開展的與科技相關的各項活動及行為所產(chǎn)生的影響效果的觀測和評判活動[1]?？萍荚u價除具有加強經(jīng)濟與科技融合、優(yōu)化科技管理、促進效益最大化功能之外，還具有重要導向功能、激勵功能、規(guī)范功能等[2]。

2018年7月，中共中央辦公廳和國務院辦公廳聯(lián)合印發(fā)了《關于深化項目評審、人才評價和機構評估改革的意見》（以下簡稱“三評”改革）文件[3]，提出進一步優(yōu)化科研項目評審管理機制。由中辦和國辦專門針對科技評價聯(lián)合發(fā)布“三評”改革文件在我國尚屬首次，體現(xiàn)了中央對科技評價改革問題的高度重視。同月，國務院發(fā)布了《優(yōu)化科研管理提升科研績效若干措施》，提出優(yōu)化科研項目管理和經(jīng)費管理，簡化科研項目申報流程和過程管理，將財務驗收與技術驗收合并，強化科研項目績效評價，開展基于績效、誠信和能力的科研管理改革試點[4]。2018年12月底，為落實“三評”改革文件，以科技部為首的五部委開展了清理“唯論文、唯職稱、唯學歷、唯獎項”（以下簡稱“四唯”）專項行動。其中，科技部重點清理科技計劃項目、人才項目、機構評估等活動中涉及“四唯”的做法[5]。按照要求，各單位需要梳理和清理與“三評”改革精神不相符的各類辦法和工作，以期克服科技評價的弊端[6]。2020年2月，科技部發(fā)布了《關于破除科技評價中“唯論文”不良導向的若干措施（試行）》，提出國家科技計劃項目（課題）的立項評審，著重評價項目（課題）的可行性和先進性，綜合績效評價環(huán)節(jié)著重評價項目（課題）合同約定的標志性成果質(zhì)量與影響[7]。2020年7月，科技部、自然科學基金委發(fā)布了《進一步壓實國家科技計劃（專項、基金等）任務承擔單位科研作風學風和科研誠信主體責任》，提出將各有關單位簽署的承諾書作為批復相關科技活動的重要依據(jù)[8]。

項目評審作為“三評”改革的重要組成部分，隨著其作用的不斷凸顯，受到國家的高度關注與重視，目前已成為我國對重大項目進行科技管理與科學決策的必要手段和重要依據(jù)。本文通過專家咨詢的方式，將山東省與科技部和先進省份在項目評審過程中的做法進行對比，分析山東省在項目評審方面的具體問題，對山東省的項目評審工作提出對策建議。

2 山東省現(xiàn)狀

近年來，山東省圍繞科技管理改革，從優(yōu)化科技創(chuàng)新環(huán)境，激發(fā)廣大科技人員和各類創(chuàng)新主體的積極性、創(chuàng)造性等角度出發(fā)，陸續(xù)出臺了一些文件，逐步深化項目評審改革。

2019年7月，山東省人民政府辦公廳印發(fā)《關于深化項目評審、人才評價、機構評估改革的實施意見》，提出建立項目指南編制與發(fā)布機制、實施項目分類評審、完善項目評審標準與程序、規(guī)范評審專家選取與使用和完善項目成果評價驗收與績效評價等措施[9]。2020年7月，山東省科技廳發(fā)布了《山東省科學技術進步獎產(chǎn)業(yè)突出貢獻類項目評審辦法（試行）》，通過打分、投票、答辯等方式，重點評價項目的市場價值和實際貢獻產(chǎn)生評審結果[10]。2020年5月和9月，山東省科技廳分別印發(fā)了《山東省重大科技創(chuàng)新工程項目管理暫行辦法》和《山東省重點研發(fā)計劃（軟科學項目）實施細則》，提出了項目立項的流程。2020年11月，山東省科技廳發(fā)布了《山東省科技計劃項目科研誠信管理辦法》，提出在項目推薦、申報、立項、實施、管理、驗收、績效評價和咨詢評審評估等全過程中，對參與項目的相關責任主體的誠信狀況進行評價和記錄[11]。2020年12月，山東省人民政府辦公廳印發(fā)《關于深化科技改革攻堅的若干措施》，提出圍繞產(chǎn)業(yè)重大技術需求公開“張榜”，在多個領域每年實施一批重大科技創(chuàng)新項目，支持企業(yè)、高校和科研院所組建創(chuàng)新聯(lián)合體，提高創(chuàng)新效能。

山東省注重優(yōu)化科技項目管理，將科技計劃優(yōu)化整合為四大類專項、二十個類別，形成了符合科技創(chuàng)新規(guī)律的省科技計劃布局體系。在基礎研究領域，山東省投入力度持續(xù)加大，全省基礎研究經(jīng)費增長近一倍。目前山東省自然科學基金規(guī)模已突破5.05億元，為培養(yǎng)科技人才，提升源頭創(chuàng)新能力提供了有力支撐。山東省近年來組織實施了許多重大基礎研究項目，在人工智能、新一代信息技術、生物技術、新材料、新能源等領域取得了重大成果，儲備了一批具有產(chǎn)業(yè)發(fā)展引領作用的前瞻性原創(chuàng)技術。在重點研發(fā)領域，2019年，山東省聚焦“十強”產(chǎn)業(yè)，組織實施了近1000項重大科技創(chuàng)新工程項目。2020年，山東省財政投入120億元科技經(jīng)費支持科技創(chuàng)新，其中包括支持約100項重大科技創(chuàng)新工程項目。

在科技計劃項目評審的過程中，山東省探索競爭立項、定向委托、組閣揭榜等新型組織模式，加快推行科技攻關“揭榜制”、首席專家“組閣制”。評審過程基本遵循以下流程。

圖1 山東省科技計劃評審流程

3 評審過程分析與對比

針對項目評審主要涉及的項目指南編制和發(fā)布機制、項目評審公開公平公正、評審專家選取使用、項目評審質(zhì)量和效率、項目成果評價驗收和科技計劃績效評估等6個方面，在調(diào)研、咨詢中國科學技術信息研究所、浙江省自然科學基金委員會辦公室等機構專家的基礎上，通過梳理、總結，得到科技部及浙江省項目評審的基本情況。

3.1 國家科技計劃項目評審情況

項目指南編制和發(fā)布機制主要涉及四個方面：一是指南編制參與人員，二是指南編制科學性，三是指南編制系統(tǒng)性，四是指南發(fā)布與公示。在指南編制參與人員方面，科技部的項目指南編制采取團隊協(xié)同工作的形式。領域編制負責人由科技部各司局依據(jù)項目研究內(nèi)容確定，通常為該項目領域的頂尖研究人員。接下來，由編制負責人召集與組建指南編制的團隊。各司局審核參與編制專家的背景。而在指南編制科學性方面，項目列入指南之前，會經(jīng)由國家科技管理信息系統(tǒng)（以下簡稱國科管系統(tǒng)）查重。之后，依據(jù)項目的實際情況，確定項目編制采用單一部門還是多部門聯(lián)合編制。在指南的系統(tǒng)性方面，科技部的項目指南每個項目一般由3～4個子課題組成，范圍涵蓋研究，技術和應用等三個方面。國家科技計劃指南發(fā)布時，公示參與指南編制的專家名單。

在項目評審公開公平公正方面，科技部采取較為標準化的流程：首先，項目交由專業(yè)機構通過國科管系統(tǒng)對申報項目進行形式審查和查重，包括項目研究內(nèi)容、研究團隊人員科研誠信情況等，之后提交正式的申報書，采取專家會議的方式評審得出結果并公示。參與評審的專家會提前24小時公示。評審過程設置專家回避制度。當專家與申請單位或合作單位存在直接的經(jīng)濟利益或其他可能影響評審公正性的關系，需申請回避。評審結束后，項目評審結果提交專業(yè)機構，由專業(yè)機構反饋給項目申報單位。項目評審全程錄像，實現(xiàn)評審全過程的可申訴、可查詢、可追溯。落選項目的申報單位具有申訴權力，并且可以對入選項目提出質(zhì)疑。

在評審專家選取方面，科技部建立了專家數(shù)據(jù)庫，其中包括小規(guī)模同領域?qū)＜覕?shù)據(jù)庫，項目評審時按比例從數(shù)據(jù)庫中抽取。專家背景調(diào)查采用與監(jiān)督司合作的方式，單位和專家的科研誠信等情況都可以在專家數(shù)據(jù)庫中查到。

在項目成果評價驗收方面，科技部根據(jù)不同類別項目制定不同驗收流程，驗收后對成果的應用情況進行檢查。

3.2 浙江省科技計劃項目評審情況

指南編制參與人員方面，浙江省科技廳的重點研發(fā)計劃、基礎公益項目指南編制之前，會在全省范圍內(nèi)征集技術需求，包括向地方政府和企業(yè)征集指南建議。除地方政府、企業(yè)外，提出指南建議的專家背景，由各提報機構把關。在指南編制科學性方面，浙江省科技廳的指南由單一部門編制。在指南系統(tǒng)性方面，浙江省的指南編制尚未采用設置子課題的方式。浙江省的指南發(fā)布時，其指南編制專家不公示。

在項目評審公開公平公正方面，浙江省大部分重大項目評審采用標準化流程，即首先進行項目背景調(diào)查，之后采取先網(wǎng)評，后會評的方式。整個評審過程每個步驟產(chǎn)生的結果均公示，包括立項、形式審查、網(wǎng)評和會評。會評現(xiàn)場完整、全面記錄，包括錄音、錄像，紀委現(xiàn)場監(jiān)督。項目評審設置專家回避制度。所有評審結果主動反饋。針對結果，申報單位有申訴權利，并且可以對入選項目的違規(guī)行為進行舉報，但不可以對專家組的學術判斷進行質(zhì)疑。

在評審專家選取方面，浙江省項目評審專家通過高校科研院所的科研管理部門審核推薦，由省科技專家?guī)旃芾韱挝粚彾ê箐浫雽＜規(guī)?。專家的誠信問題由浙江省科技廳誠信監(jiān)督處管理，設置有誠信檔案。評審專家選取，采用同行分組送審的方式。重大項目參與評審的專家數(shù)量多且由高級別專家評審，普通項目評審由一般專家評審。

浙江省的成果評價驗收采用標準化程序，分為統(tǒng)一驗收和依申請驗收兩種形式。例如針對基礎公益項目，浙江省設置了評分指標體系。根據(jù)指標體系系統(tǒng)自動打分，低于60分的不予通過。分數(shù)高于60分的由項目主管部門初審，再由專家網(wǎng)評，通過的即驗收通過。驗收通過的科研類項目一般不再跟蹤，但平臺載體建設類項目會持續(xù)跟蹤。

浙江省項目績效評估大部分通過問卷或者驗收材料進行統(tǒng)計分析。項目的后評估一般由財政等部門開展，通常是通過數(shù)據(jù)問卷，調(diào)查組調(diào)研座談等方式進行。

3.3 典型做法對比分析

在了解科技部和浙江省做法的基礎上，通過進一步咨詢山東省部分高校的專家和項目主管部門的部分工作人員，梳理得出山東與科技部及浙江省項目評審實施過程情況對比表（表1）如下。

從表1中可以看出，在指南編制時，山東省在參與人員方面，無論是專家涵蓋范圍還是背景審核工作，均與國家和浙江差距較大。而在評審過程中，山東省在評審專家選取、項目背景核查、評審全程記錄、評審結果反饋和評審流程標準化方面存在較大差距。此外，在項目指南編制科學系統(tǒng)性和科技計劃績效評估方面需要更多借鑒科技部的經(jīng)驗。

基于表1的對比，結合山東省部分高校的專家和項目主管部門部分工作人員的意見，山東省在項目評審方面存在以下具體問題：

表1 項目評審實施過程情況對比

指南編制分為前、中、后三個階段。項目指南編制前，人員選取不盡科學。指南編制初期，通常是省科技廳邀請指南所涉及的領域內(nèi)少量專家進行指南編制。對于關鍵共性技術研發(fā)和產(chǎn)業(yè)化示范項目，沒有產(chǎn)業(yè)內(nèi)領軍企業(yè)代表和政府其他部門人員參與，未形成政產(chǎn)學研共同編制項目指南的方式。且參與指南編制的專家背景由于缺乏成熟的項目庫或?qū)＜規(guī)爝M行復核，專家或其所在單位的科研誠信問題沒有得到求證。

指南編制過程中，其科學性和系統(tǒng)性不足。經(jīng)檢索山東省科技廳的網(wǎng)站發(fā)現(xiàn)，省重點研發(fā)計劃指南編制前期并沒有公開征求意見，而國家科技管理信息系統(tǒng)公共服務平臺顯示，2017-2021年共發(fā)布了58條針對重點研發(fā)計劃征求意見的通知。此外，由于山東省尚未開展與國家或其他省份的項目庫對接工作，項目指南編制中的所列項目無法進行查重，所以無法確定國家或外省是否進行過相關研究。再次，指南編制缺乏系統(tǒng)性。以國家2021年“區(qū)塊鏈”重點專項申報指南為例，其圍繞區(qū)塊鏈基礎理論、區(qū)塊鏈系統(tǒng)構建共性關鍵技術、區(qū)塊鏈安全監(jiān)管與治理技術3個領域設置研究方向，涉及基礎研究、技術和應用三個方面。與之相比，山東省2021年重大科技創(chuàng)新工程申報指南中，僅針對區(qū)塊鏈系統(tǒng)關鍵技術設置了申報方向，指南頂層設計不夠系統(tǒng)。

指南發(fā)布時，參與編制指南的專家不公開。山東省歷年來發(fā)布的重點研發(fā)計劃指南，均未公布過專家名單。對比國家科技管理信息系統(tǒng)公共服務平臺的檢索結果，2017-2021年科技部共發(fā)布了53條含公示名單的通知。

項目評審過程，涉及評審的前、中、后三個階段。首先，項目評審開始前，專家信息數(shù)據(jù)庫可靠性、實用性及實時性不足。山東省科技項目的專家數(shù)據(jù)庫更新存在滯后性，如2020年項目評審仍在使用2019年4月的專家?guī)?。專家的選取與確定環(huán)節(jié)，未就專家背景進行核實或調(diào)查，也未就確定的名單進行復核批準。與科技部和浙江省有嚴格的流程規(guī)定不同，缺乏標準化程序。

項目評審時，評審規(guī)范與細則制定不到位，如評審專家回避制度僅靠專家自行自覺提出，執(zhí)行缺乏可行方法；評審過程沒有錄像、錄音等全程記錄；評審結果僅公示立項名單，對于落選項目的評審意見不主動反饋等。而針對這些細節(jié)，科技部項目評審都有明確的規(guī)定，并形成了一套完整的流程與規(guī)范，如評審會前召開評審啟動會，明確評審要求；為財務專家提供財務評審手冊等。

評審結束后，雖進行了項目驗收工作，但尚未針對不同項目特點，如產(chǎn)業(yè)化項目側重經(jīng)濟效益，研發(fā)類項目側重研究成果的水平及創(chuàng)新性等，建立符合項目實際情況的評價驗收流程和評價標準。項目實施過程中，中期績效評價主要通過提交績效評價報告實施，且部分科技計劃項目尚未進行中期績效評價。山東省科技廳網(wǎng)站的檢索結果顯示，2017-2021年，僅省重大科技創(chuàng)新工程項目發(fā)布了開展綜合績效評價的通知，其他重點研發(fā)計劃項目如國際科技合作等未見報道。

4 建議

科技項目評審改革涉及到整個系統(tǒng)的優(yōu)化，僅僅靠政府出臺文件和單方面力量的效果是有限的，難以從根本上解決問題，需要政府、機構、學會、專家學者等各方面的共同努力。為促進科技項目評審改革進一步提質(zhì)增效，結合專家咨詢情況和山東省存在的問題，提出以下對策建議。

（1）完善項目指南編制和發(fā)布機制

一是加強指南編制專家隊伍建設。建立項目專家數(shù)據(jù)庫，擴大專家收錄范圍，涵蓋產(chǎn)業(yè)專家和政府部門專家。將產(chǎn)業(yè)及政府專家列入指南編寫和審核小組。建立科研誠信數(shù)據(jù)庫，導入歷年的項目數(shù)據(jù)及專家科研成果等，輔助指南編制專家背景審核，確保指南編制專家與指南項目不存在關聯(lián)。同時，及時跟蹤專家動態(tài)信息，保持數(shù)據(jù)庫定期更新，以便掌握專家近期的研究動向。

二是增強項目指南編制科學性。加強對政府、科研院所、高校及領軍企業(yè)等多方意見搜集，及時發(fā)布征求意見稿。將反饋意見歸納整理后建立數(shù)據(jù)庫，為后期指南編制儲備資料。部分項目指南編制可以依據(jù)指南側重點，采取科技廳內(nèi)跨部門、省內(nèi)多部門聯(lián)合編制的方式，充分考慮產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況。對接國家及科技發(fā)達省份，如浙江、江蘇等項目庫資源，對指南內(nèi)項目查重。

三是提高項目指南編制系統(tǒng)性。借鑒國家科技計劃項目的設置方式，結合“十四五”發(fā)展規(guī)劃，以“項目+課題+子課題”方式，組建學科團隊。加強項目子課題之間的系統(tǒng)規(guī)劃，以梯次遞進的方式設置基礎研究、技術創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)應用等多個方向。

四是建立指南編制專家發(fā)布機制。在征求意見稿及正式稿發(fā)布階段均可公布參與編制專家名單，接受社會監(jiān)督，提升指南可靠性。

（2）完善評審專家選取使用制度

一是加強專家數(shù)據(jù)庫建設。吸收更廣泛的專家進入數(shù)據(jù)庫，選擇全國范圍內(nèi)學術造詣深、學術思想活躍、具有良好學術道德的專家作為評審專家，并對專家的評審結果進行跟蹤、考核。每年更新一次專家信息，同時細化專家的研究領域。

二是建立專家信用體系。制定專家選取標準化程序，采取系統(tǒng)隨機抽取、人工復核、領導最終審核的方式，確定專家名單。通過科研誠信系統(tǒng)、專家數(shù)據(jù)庫等，加強評審專家的背景審核。建立信譽和能力評價機制?；陧椖繉嵤┖秃笃诟櫱闆r，對重大及重點項目實行責任專家執(zhí)行及考核全程負責制，提高評審專家對所評項目重視程度。

（3）提升項目評審水平

一是制定制度化評審流程?？蓞⒖伎萍疾孔龇?，采取召開評審啟動會，提供評審所需規(guī)定及指導手冊，評審過程嚴格執(zhí)行手機沒收、材料保密等措施；評審現(xiàn)場提供國家或科技發(fā)達省份在研或結題項目查重系統(tǒng)查詢等方式，規(guī)范評審細節(jié)，提高評審公開公平公正度。

二是強化項目評審過程監(jiān)督。對整個評審過程采取錄音錄像的方式全程記錄。在專家數(shù)據(jù)庫中，探索引入師生關系、同學關系等專家信息，構建關系圖譜，對專家回避制度提供支持。對落選項目，及時通過項目申報系統(tǒng)、電話、郵件等方式反饋專家意見，提升項目再申報水平。

（4）提升項目評審質(zhì)量和效率

一是明確評審流程與標準。根據(jù)科技計劃特點，確定各類項目初評、復評和實地考察的側重點，制定不同階段標準一覽表。

二是制定財務評審的標準化程序。在立項評審時增加財務專家比重，由財務專家對申請材料中的經(jīng)費列支計劃、項目的預計效益等進行審核。增加預算評審環(huán)節(jié)，組織財務專家項目經(jīng)費使用計劃、各科目支出用途、投入產(chǎn)出情況計劃、測算依據(jù)等進行評審。

（5）規(guī)范項目成果評價驗收流程

一是建立符合項目特點的項目評價驗收流程和評價標準。由項目組織部門（地區(qū)）開展項目初步驗收，之后由科技主管部門委托專業(yè)機構組織專家組實施綜合驗收，包括財務驗收和項目驗收兩部分。驗收過程中，基礎研究側重成果產(chǎn)出、人才培養(yǎng)情況，技術研發(fā)側重創(chuàng)新型評價，應用研究側重經(jīng)濟與社會效益等。

二是加強項目現(xiàn)場檢查。初步驗收工作通過審閱資料、聽取匯報、實地考察等方式進行，綜合驗收工作采用同行評議、第三方評估和測試、用戶評價等方式開展。綜合驗收注重項目年度監(jiān)理和監(jiān)測情況、財務審計結論和項目檔案文件、歷史數(shù)據(jù)的驗收。財務驗收一般采取“背對背”形式的會議驗收，對發(fā)現(xiàn)問題較多的或確需進行現(xiàn)場核查的，可采取會議答辯或現(xiàn)場驗收方式。

（6）完善科技計劃績效評估流程和標準

一是設定績效評價流程和標準。強化績效目標管理，建立從專項到項目（課題）等各層級的績效目標管理體系，設置細化的績效目標并加強績效目標科學性審核。做好績效監(jiān)督，開展項目中期匯報和年度抽查，包括撰寫中期和年度報告等。及時了解績效目標實現(xiàn)程度、資金管理使用情況，發(fā)揮問題診斷、過程控制與改進管理等功能。

二是建立重大科技項目后評估流程和標準。對已結題驗收的產(chǎn)業(yè)化項目，可在結束后2～3年內(nèi)進行跟蹤評價，掌握其預期經(jīng)濟目標和社會效益實現(xiàn)情況。