陳康寧

（上海工程技術(shù)大學(xué)管理學(xué)院 上海 201620）

中國人口眾多且地域遼闊，城鄉(xiāng)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡且差異懸殊，帶領(lǐng)全國擺脫貧困一直以來都是黨和國家的重點(diǎn)任務(wù)，在多年扶貧工作的實(shí)踐中，“三農(nóng)”問題有了實(shí)質(zhì)性改變，全國范圍內(nèi)減貧效果顯著?；鶎臃鲐毠ぷ魍ㄟ^技術(shù)扶貧、教育扶貧、金融扶貧、下鄉(xiāng)結(jié)對幫扶等形式，將精準(zhǔn)脫貧落到實(shí)處。從中國農(nóng)村現(xiàn)狀來看，這些扶貧工作卓有成效，是黨和政府在一系列制度經(jīng)驗(yàn)中探索出的具有本土適應(yīng)性的舉措，更是基層扶貧工作者實(shí)踐探索出的一條屬于中國特色的扶貧道路。中國特色式扶貧經(jīng)歷了從全局扶貧到區(qū)域扶貧，最終精準(zhǔn)扶貧到戶的變化，是我國寶貴的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。脫貧攻堅(jiān)收官并非意味著我國貧困的完全消除，相對貧困的問題仍然存在，因此，回顧我國改革開放至今的扶貧政策調(diào)整，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)和反思不足，既能為以后解決相對脫貧和反貧困工作研究理清思路，也可為其他國家和地區(qū)治理貧困提供借鑒。

1 扶貧政策研究現(xiàn)狀

1.1 研究視角

目前，扶貧政策研究的視角趨于多面化，其中對于扶貧發(fā)展歷程梳理的文獻(xiàn)中，以基于時間線發(fā)展為分析邏輯為主流，或以不同時期任務(wù)來劃分扶貧演變階段［1］；左停等把扶貧政策與國家社會保障體系相聯(lián)系，從機(jī)理與創(chuàng)新等角度解釋其兩者相輔相成、密不可分的關(guān)系，亦有聚焦于某一行業(yè)，例如旅游、電商、農(nóng)業(yè)工程等領(lǐng)域進(jìn)行深入探討，通過貧困地區(qū)數(shù)據(jù)定量分析的視角，實(shí)證精準(zhǔn)脫貧的減貧效果；此外，文獻(xiàn)綜述或數(shù)據(jù)可視化也成研究的新趨勢，探討日前熱點(diǎn)和發(fā)展趨勢，對其他學(xué)者在可持續(xù)性研究創(chuàng)新上提供思路。

1.2 研究內(nèi)容

內(nèi)容研究可分為對致貧成因分析、政策的演化變遷、扶貧工作的動力機(jī)制、破解路徑研究等方面，主要側(cè)重于對我國整體或某區(qū)域的致貧成因和現(xiàn)狀分析，切入到相關(guān)對策建議。其次，根據(jù)扶貧政策的特點(diǎn)針對扶貧政策發(fā)展階段的梳理，利用國內(nèi)外貧困治理對照，來剖析制度和文化差異下的動力機(jī)制和模式問題，運(yùn)用相關(guān)理論深入分析扶貧作為公共政策話語體系的特征和內(nèi)涵等研究中，多源流理論是剖析政策的演變最常用的分析工具［2］。

2 多源流理論分析框架

多源流理論是美國政治學(xué)家約翰·金登提出的用于議程討論和政策變遷方案產(chǎn)生的分析工具，該理論認(rèn)為，政策變遷是隨著問題源流、政策源流和政治源流三大力量作用而成（圖1）。其中，問題源流是社會中突顯的各類有待解決的公共問題，焦點(diǎn)事件亦或突發(fā)危機(jī)都有可能使政府目光集聚至該類問題；政策源流可以是政策共同體提出的各種建議和方案，政治源流代表了利益集團(tuán)和政府的主張，通過民主會議、群眾接待、民意調(diào)查等方式接收國民情緒的反饋，三大源流推動問題被提上議程，政策之窗便會開啟。

圖1 多源流理論分析框架圖

2.1 中國扶貧政策梳理

目前，學(xué)界關(guān)于扶貧政策和制度變遷的研究，主要從目標(biāo)聚焦、時間階段和扶貧方式三種主流視角進(jìn)行分析闡述。申秋［3］從扶貧聚焦目標(biāo)的變化貫穿整個扶貧政策變遷線出發(fā)，按照聚焦區(qū)域、縣村、精準(zhǔn)到貧困戶進(jìn)行階段劃分。王立劍等［4］從公共管理的視角，梳理了1949年至今我國在農(nóng)村社會保障以及扶貧相關(guān)政策的變化，參考我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況，劃分為萌芽、探索、發(fā)展、完善和提高等階段；亦有學(xué)者將扶貧歷程歸納為“輸血”、“造血”到“輸造血協(xié)同”的方式變遷至今［5］。本研究認(rèn)為扶貧政策上的重要節(jié)點(diǎn)是研究階段劃分的依據(jù)，1982年“三西”農(nóng)業(yè)建設(shè)扶貧工程的開啟，表明在貧困地區(qū)已經(jīng)開始探索開發(fā)式扶貧模式；2001年出臺《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001-2010）》，意味著我國農(nóng)村貧困區(qū)開始從基本解決溫飽向保溫致富方向轉(zhuǎn)變；2013年“精準(zhǔn)扶貧”理念的提出，開啟了精準(zhǔn)扶貧新局面，工作重點(diǎn)從減少貧困戶數(shù)量聚焦和轉(zhuǎn)移到質(zhì)量把控。表1梳理了改革開放以來我黨在扶貧政策方針上的調(diào)整：

表1 我國改革開放后主要扶貧政策

2.2 多源流理論分析

問題源流（Problem Stream）往往通過焦點(diǎn)事件表現(xiàn)出來，通過正式或非正式的渠道反映給政府。1949年后，中國建立了農(nóng)村社會基本保障體系，包括“五?！敝贫?，該體系主要聚焦于特困人口的生存和溫飽救濟(jì)。20世紀(jì)五十年代末，由于急于求成，大躍進(jìn)運(yùn)動造成全國糧食產(chǎn)量不足，農(nóng)民生產(chǎn)積極性大跌，吃不飽、干不動是當(dāng)時廣大農(nóng)村百姓的常態(tài)。1978年安徽小崗村實(shí)行“大包干”引起全國熱議，同時也引發(fā)了政府的思考，如何使百姓吃飽飯、有激情有動力地發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)是當(dāng)務(wù)之急。2000年湖北省李昌平上書總理反映當(dāng)?shù)剞r(nóng)民、農(nóng)村、農(nóng)業(yè)問題，引起中央高度重視，“三農(nóng)”一詞沿用至今。當(dāng)脫貧工作取得了階段性的成果之際，出現(xiàn)多縣和農(nóng)戶不愿摘下貧困帽的奇怪現(xiàn)象，“輸血式”脫貧方針的問題顯現(xiàn)出來，大水漫灌的扶貧形式不能滿足我國在扶貧進(jìn)程上的要求。

政治源流（Policy Stream）源于國民情緒的推動或政治集團(tuán)的壓迫和政府換屆的理念差異，驅(qū)動問題被提上議程。改革開放前，我國貧困人口達(dá)到2.5億，長期貧困造成國民情緒高漲，鄧小平等領(lǐng)導(dǎo)人意識到改革的重要性和必要性，認(rèn)為“不改革開放，只能是死路一條”。十一屆三中全會后，經(jīng)濟(jì)建設(shè)逐步成為工作重心。2013年習(xí)近平總書記在湖南考察時，首次提出“精準(zhǔn)扶貧”的理念，提出把扶貧工作做細(xì)，因地制宜，扶貧的工作機(jī)制逐漸由開發(fā)扶貧轉(zhuǎn)向精準(zhǔn)扶貧方略。領(lǐng)導(dǎo)人的執(zhí)政風(fēng)格和所秉持的扶貧理念對我國的政策變遷具有重要的影響。

政策源流（Political Stream）是當(dāng)問題被政府、學(xué)者和其他團(tuán)體所關(guān)注、重視之際，研究者致力于從理論研究和實(shí)踐中尋找解決和突破方案，最后提出供政府參考采納的對策。十一屆三中全會后，黨中央在農(nóng)村政策上做了相應(yīng)調(diào)整，十一屆四中全會通過了《關(guān)于加快農(nóng)業(yè)發(fā)展若干問題的決定》，“包干到戶”“包產(chǎn)到戶”也在不斷實(shí)踐中得到中央領(lǐng)導(dǎo)人的肯定。全國人大六屆四次會議提出在“七五”計(jì)劃中加強(qiáng)對老、少、邊、窮地區(qū)的財(cái)政、物資和技術(shù)支持，幫助其縮小與其他地區(qū)的發(fā)展差距。2020年民政部和國務(wù)院扶貧辦針對脫貧攻堅(jiān)收官之際，出臺了相關(guān)低保救助的兜底保障方案，以應(yīng)對未脫貧和反貧困工作開展的問題。

2.3 三源交匯開啟政策之窗

金登認(rèn)為三條源流匯集時，焦點(diǎn)問題被整個社會所關(guān)注，為政策之窗開啟創(chuàng)造了機(jī)會。1949年后的二十余年間，國內(nèi)百廢待興，對于解決農(nóng)村問題的相關(guān)制度處于萌芽階段尚未成熟，農(nóng)村溫飽及其它最低保障等問題勢必會影響社會穩(wěn)定，政府領(lǐng)導(dǎo)人意識到擺脫貧困迫在眉睫，政府相關(guān)部門和機(jī)構(gòu)不斷進(jìn)行方案探討、交流和接納，隨著制度變化問題得到改善，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)差異不斷縮小，但新的問題也在不斷涌現(xiàn)，使得政策制度的變遷在政策之窗經(jīng)歷開啟-關(guān)閉-開啟的循環(huán)中螺旋上升。

3 總結(jié)與反思

利用多源流理論工具分析中國扶貧政策變遷，掌握系統(tǒng)性的動力因素和運(yùn)行機(jī)理，可知每個政策出臺的背后，依賴于三源的有機(jī)耦合。縱觀改革開放以來，中國經(jīng)歷了主要社會矛盾變化和工作重心的轉(zhuǎn)移，隨著宏觀環(huán)境變化，農(nóng)村脫貧的問題、政策和政治源流多次融匯，不斷驅(qū)動新政策出臺，探索出適合中國國情的脫貧道路。第一，未雨綢繆的扶貧戰(zhàn)略。貧困是暫時的，也是相對的，在獲得全國脫貧大捷之際，應(yīng)清醒認(rèn)識到新時期我國農(nóng)村相對貧困的存在，研究進(jìn)一步精準(zhǔn)有效地消除相對貧困，不忘實(shí)現(xiàn)共同富?？偰繕?biāo)。第二，穩(wěn)中求進(jìn)的扶貧節(jié)奏。經(jīng)濟(jì)工作不可急于求成，扶貧工作亦如此，縱向領(lǐng)導(dǎo)與橫向監(jiān)督相結(jié)合，確保政策在基層落實(shí)到位，堅(jiān)決不走“形式脫貧”路，穩(wěn)步發(fā)展才是硬道理。第三，依靠群眾扶貧。授人以魚不如授人以漁，從資金救濟(jì)到內(nèi)生推動，從被動到主動，從給予到能動，全國性的脫貧工作不再是政府一方的責(zé)任，發(fā)動群眾積極參與，注重多元主體協(xié)同參與治理是我國的制度特色。綜上，中國未來反貧困工作還任重道遠(yuǎn)，以往變遷的政策經(jīng)驗(yàn)和制度實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，對未來的鞏固脫貧成效頗具重大啟發(fā)。