烏日偲

摘 要：內(nèi)蒙古自治政府的成立標(biāo)志著中共正式放棄了“民族自決”和聯(lián)邦制而選擇了以少數(shù)民族區(qū)域自治制度作為國(guó)家整合的制度基礎(chǔ)。這一決斷的做出不是由于少數(shù)民族區(qū)域自治制度作為一種制度所具有的優(yōu)越性，而是由于中共成立以來在少數(shù)民族地區(qū)的實(shí)踐和對(duì)中國(guó)領(lǐng)土觀、民族觀的認(rèn)識(shí)進(jìn)一步加深。

關(guān)鍵詞：民族區(qū)域自治制度;國(guó)家整合

一、問題的提出

1947年5月1日，新中國(guó)首個(gè)省級(jí)民族區(qū)域自治區(qū)--內(nèi)蒙古自治區(qū)宣布成立?；仡櫄v史，為什么內(nèi)蒙古自治區(qū)的成立早于中華人民共和國(guó)的成立？為什么中國(guó)共產(chǎn)黨選擇了民族區(qū)域自治制度對(duì)內(nèi)蒙古地區(qū)進(jìn)行進(jìn)一步的國(guó)家整合？民族區(qū)域自治制度作為《憲法》規(guī)定的我國(guó)的基本政治制度是如何將少數(shù)民族地區(qū)納入中國(guó)這個(gè)超級(jí)大國(guó)？要回答這些問題，需要以一種實(shí)用主義的、自下而上視角回顧當(dāng)時(shí)具體的歷史情況，從憲制的理論中，尋求可能的答案。

二、內(nèi)蒙古自治區(qū)政府的成立：草原上升起不落的太陽

（一）近代以來內(nèi)蒙古地區(qū)的民族問題

清末時(shí)期，孫中山等前革命黨人的民族政策是“排滿”，所以導(dǎo)致在動(dòng)員人民推翻清朝統(tǒng)治的同時(shí)，培植了大漢族主義及地方民族主義，也滋長(zhǎng)了部分蒙古族的獨(dú)立情緒。辛亥革命后，孫中山的思想從“排滿”逐漸轉(zhuǎn)化為強(qiáng)調(diào)“中華多民族統(tǒng)一”的思想。在袁世凱執(zhí)政之后，北洋政府面臨外蒙古等各個(gè)蒙古地區(qū)“獨(dú)立”的情況，為了穩(wěn)定局勢(shì)，袁世凱政府照搬了清朝全套的民族政策。1928年，蔣介石領(lǐng)導(dǎo)下的國(guó)民政府宣布熱河、察哈爾、綏遠(yuǎn)特別行政區(qū)改為行省，推行中央集權(quán)統(tǒng)治，原內(nèi)扎薩克6盟均劃歸不同行省。1929到1932年，民國(guó)政府又出臺(tái)了一系列政策辦法推行蒙地放墾，進(jìn)一步加劇內(nèi)蒙古地區(qū)對(duì)民國(guó)政府的不滿情緒?？谷諔?zhàn)爭(zhēng)勝利后，民國(guó)政府繼續(xù)推行“以實(shí)施省制為中心的”的方針政策，盟旗與省縣的沖突在行政區(qū)劃、管轄治理方面進(jìn)一步激化。

（二）中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的內(nèi)蒙古地區(qū)的民族運(yùn)動(dòng)

中國(guó)共產(chǎn)黨的成立為內(nèi)蒙古地區(qū)民族解放運(yùn)動(dòng)送來了曙光。

早在1920年毛澤東在致蔡和森的信中就提到要幫助蒙古、西藏、青海自治自決。i中共二大《宣言》提出“蒙古、西藏、回疆三部實(shí)行自治，成為民主自治邦?！?ii的主張。在第一次國(guó)內(nèi)革命戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，中共在內(nèi)蒙古地區(qū)就建立了黨組織，提出了解決內(nèi)蒙古民族問題的政治綱領(lǐng)?？谷諔?zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，中共又領(lǐng)導(dǎo)了內(nèi)蒙古的抗日救亡運(yùn)動(dòng)。

抗戰(zhàn)勝利后，內(nèi)蒙古地區(qū)情況異常復(fù)雜。1945年原偽蒙疆政權(quán)中的一些官員和青年知識(shí)分子在蘇尼特右旗的德王府成立了“內(nèi)蒙古人民委員會(huì)”和蒙古青年革命黨，以此為基礎(chǔ)成立了內(nèi)蒙古共和國(guó)臨時(shí)政府。見此狀況，中共晉察冀中央局派烏蘭夫等赴蘇尼特右旗展開工作。最終，絕大部分蒙古青年革命黨人放棄了之前自己的主張，其中大部分成員投入到內(nèi)蒙古民族解放運(yùn)動(dòng)當(dāng)中。

隨著自治運(yùn)動(dòng)的深入發(fā)展，內(nèi)蒙古各族人民都在期待著實(shí)現(xiàn)民族自治，成立統(tǒng)一的自治政府。1947年5月1日，內(nèi)蒙古第一屆臨時(shí)參議會(huì)舉行選舉，烏蘭夫當(dāng)選為內(nèi)蒙古自治政府主席，同日，內(nèi)蒙古自治政府正式成立。

內(nèi)蒙古自治政府的成立，是內(nèi)蒙古歷史上發(fā)生的具有時(shí)代意義的大事，意味著首個(gè)基于民族平等的民族政府在內(nèi)蒙古得以建立，實(shí)現(xiàn)了內(nèi)蒙古地區(qū)各族人民長(zhǎng)久以來渴望建立內(nèi)蒙古自治政府的愿望，也證明了中共經(jīng)過長(zhǎng)期革命斗爭(zhēng)實(shí)踐所制定的“民族區(qū)域自治”的方針是正確的，是在當(dāng)時(shí)的中國(guó)可以實(shí)施的，為新中國(guó)成立后的民族區(qū)域自治制度的最終確立提供了理論基礎(chǔ)和實(shí)踐依據(jù)。

三、中國(guó)共產(chǎn)黨關(guān)于少數(shù)民族區(qū)域自治的理論構(gòu)想：從幼稚到成熟

中國(guó)共產(chǎn)黨成立之初，主張用馬克思主義列寧主義民族自決理論解決國(guó)內(nèi)民族問題。中共二大就提出民族自決綱領(lǐng)。直至抗日戰(zhàn)爭(zhēng)前期，中共仍然是以“民族自決”作為解決國(guó)內(nèi)民族問題，團(tuán)結(jié)各民族共同抗日的基本綱領(lǐng)。在抗日戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，中共提出了建立少數(shù)民族自治區(qū)的主張，并在《陜甘寧邊區(qū)施政綱領(lǐng)》中做出了具體的規(guī)定，這是中共關(guān)于解決國(guó)內(nèi)民族問題的探索過程的一個(gè)重大飛躍，為當(dāng)時(shí)制定具體的民族政策和民族工作實(shí)踐開創(chuàng)了嶄新的局面。直至六屆六中全會(huì)后，“民族區(qū)域自治”成為了中共民族政策的主角。

在發(fā)動(dòng)內(nèi)蒙古自治運(yùn)動(dòng)的過程中，中共強(qiáng)調(diào)應(yīng)成立自治政府而不是獨(dú)立政府。在內(nèi)蒙古自治政府成立前夕，中共中央指示：“應(yīng)確定內(nèi)蒙古自治政府非獨(dú)立政府，它在內(nèi)蒙古民族自治區(qū)仍屬于中國(guó)版圖，并愿為中國(guó)真正民主聯(lián)合政府之一部分” iii。

在解放戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，中國(guó)共產(chǎn)黨關(guān)于國(guó)內(nèi)民族問題的基本主張是承認(rèn)中國(guó)境內(nèi)各少數(shù)民族有平等權(quán)利和自治權(quán)利。

1949年9月，中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議在北平舉行，參會(huì)代表們討論得出：中國(guó)是各民族在中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，由平等聯(lián)合進(jìn)行革命，到平等聯(lián)合建立統(tǒng)一的人民共和國(guó)，并沒有經(jīng)過民族分離，因此單一制的國(guó)家結(jié)構(gòu)形式，更加符合中國(guó)的實(shí)際情況。在統(tǒng)一的國(guó)家內(nèi)實(shí)行區(qū)域自治，對(duì)實(shí)現(xiàn)各民族平等的目標(biāo)是更有利的。經(jīng)過各民族代表的共同討論、協(xié)商，按照民族自覺的原則，確定了中國(guó)采用單一制的人民共和國(guó)的國(guó)家結(jié)構(gòu)形式，并在少數(shù)民族聚居區(qū)實(shí)行民族區(qū)域自治。最后，本次會(huì)議通過的《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》把少數(shù)民族區(qū)域自治制度作為一項(xiàng)基本國(guó)策正式用文字的表達(dá)方式確定下來。

四、民族區(qū)域自治的制度分析

（一）民族區(qū)域自治是最適合當(dāng)時(shí)中國(guó)的選擇

站在理性主義視角分析中國(guó)的憲制問題時(shí)，往往忽略國(guó)家建立時(shí)的歷史情況，僅僅從理論上對(duì)制度進(jìn)行理性設(shè)計(jì)，或是霍布斯討論的建立利維坦的集權(quán)國(guó)家，或是盧梭討論的社會(huì)契約論的民主國(guó)家兩種進(jìn)路中選擇一種可能更好的更符合現(xiàn)代民主國(guó)家的進(jìn)路。但是，需要注意到不是憲制創(chuàng)造了人民，而是人民創(chuàng)造了憲制，人民所創(chuàng)造的憲制會(huì)進(jìn)一步影響現(xiàn)實(shí)政治生活的運(yùn)作。國(guó)家的建立不是僅僅可以通過制度的理性設(shè)計(jì)就可以解決，而是需要面對(duì)當(dāng)時(shí)的約束條件進(jìn)行制度的決斷。

內(nèi)蒙古地區(qū)各族人民從第一次民主革命時(shí)期就開始了反帝反封建的實(shí)踐。這種實(shí)踐是內(nèi)蒙古地區(qū)的的各族人民，渴望擺脫封建主義和帝國(guó)主義的壓迫，實(shí)現(xiàn)各民族平等，實(shí)現(xiàn)在自己的領(lǐng)土上安全的生存，并誠(chéng)懇的懷有美好生活的愿景。蒙古人民本著這種目的，投身到中華民族偉大復(fù)興的事業(yè)當(dāng)中，投身到為中國(guó)人民謀福利的共產(chǎn)黨的懷抱中，選擇建立了內(nèi)蒙古自治政府。阿克曼在《我們的民主》三部曲中，試圖指出憲法權(quán)力的最終來源：我們?nèi)嗣瘛Ｕ绨⒖寺岢龅拿绹?guó)建國(guó)時(shí)的“憲政時(shí)刻”一樣，內(nèi)蒙古自治政府的成立是內(nèi)蒙古人民的選擇，而民族區(qū)域自治制度作為一項(xiàng)憲制，也是由人民作出的選擇。

中國(guó)共產(chǎn)黨關(guān)于少數(shù)民族地區(qū)治理的設(shè)想一直到20實(shí)際30年代后才逐步放棄民族自決和聯(lián)邦制的政策取向，主要原因是出現(xiàn)了一些影響中國(guó)共產(chǎn)黨民族政策的新因素，這些因素成為民族區(qū)域自治制度形成的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)。在現(xiàn)代社會(huì)科學(xué)研究中，馬克斯·韋伯在分析卡里斯瑪領(lǐng)袖出現(xiàn)時(shí)就已經(jīng)在一定程度上通過關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)來分析某種合法性基礎(chǔ)的持續(xù)和斷裂。具體而言影響中國(guó)共產(chǎn)黨的民族治理設(shè)想的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)可以從少數(shù)民族地區(qū)的實(shí)踐、面臨的國(guó)際形勢(shì)兩個(gè)變量進(jìn)行具體的分析。

1、少數(shù)民族地區(qū)的實(shí)踐

中國(guó)共產(chǎn)黨在少數(shù)民族地區(qū)的實(shí)踐，使得對(duì)少數(shù)民族地區(qū)的實(shí)際情況和少數(shù)民族的利益有了進(jìn)一步的認(rèn)識(shí)，從文化的中華民族意識(shí)覺醒，到從治理的領(lǐng)土結(jié)構(gòu)發(fā)生了改變。

1934年10月中央紅軍被迫進(jìn)行戰(zhàn)略轉(zhuǎn)移、開始長(zhǎng)征。長(zhǎng)征途中經(jīng)過數(shù)個(gè)少數(shù)民族的聚居區(qū)和雜居區(qū)，建立了甘孜巴博政府、豫?？h回民自治政府等，在少數(shù)民族聚居區(qū)停留過程中，對(duì)各個(gè)地區(qū)少數(shù)民族的實(shí)際情況增進(jìn)了了解，對(duì)少數(shù)民族所面對(duì)的來自各方不平等對(duì)待的現(xiàn)狀有所了解，也對(duì)少數(shù)民族和漢族共同反抗壓迫的認(rèn)識(shí)進(jìn)一步加深，這些現(xiàn)實(shí)情況改變了中國(guó)共產(chǎn)黨建黨初期比較模糊的中華民族的意識(shí)。

中國(guó)共產(chǎn)黨成立初期把國(guó)家的領(lǐng)土分為“本部”和“疆部”，并且從“本部”和“疆部”的視野出發(fā)對(duì)各民族關(guān)系進(jìn)行定位和制定民族政策，所以也就提出了民族自決的方式解決中國(guó)邊疆少民族地區(qū)的問題。隨著中國(guó)各民進(jìn)一步發(fā)展，中國(guó)共產(chǎn)黨的“本部”“疆部”的領(lǐng)土觀，發(fā)生了改變。毛澤東在《中國(guó)革命和中國(guó)共產(chǎn)黨》中以“中華民族”為題，闡述了中華民族的領(lǐng)土和地理位置、人口及其發(fā)展過程，中國(guó)是由多民族的中華民族所共同構(gòu)建的。在八路軍政治部印發(fā)的《抗日戰(zhàn)士政治課本》中更加明確指出“內(nèi)蒙古、西藏兩個(gè)行政區(qū)域”，內(nèi)蒙古、西藏不再是“疆部”而是行政區(qū)域。在抗戰(zhàn)時(shí)期基本上就已經(jīng)放棄民族自決的聯(lián)邦制而轉(zhuǎn)向能更好的把內(nèi)蒙古等少數(shù)民族地區(qū)納入中國(guó)領(lǐng)土的民族區(qū)域自治制度。

在少數(shù)民族地區(qū)革命的進(jìn)一步發(fā)展，使得中共對(duì)于“中華民族”的認(rèn)識(shí)和中國(guó)領(lǐng)土治理結(jié)構(gòu)的理論進(jìn)一步成熟，逐步認(rèn)識(shí)到少數(shù)民族和漢族共同經(jīng)歷了反帝反封建的革命從“模糊的”中華民族演變?yōu)椤胺窒硗瑯託v史的”中華民族，是真正的構(gòu)建起新中國(guó)的人民;也逐步放棄了運(yùn)用聯(lián)邦制將少數(shù)民族邊疆地區(qū)納入中國(guó)領(lǐng)土的主張。

2、面臨的國(guó)際形勢(shì)

1927年，日本首相田中義一在給天皇的奏折中就提出預(yù)征服中國(guó)，必先征服滿蒙，預(yù)稱霸世界，必先征服中國(guó)。1937年7月發(fā)動(dòng)全面侵華戰(zhàn)爭(zhēng)，日本為實(shí)現(xiàn)“分而治之”的計(jì)劃，打著“民族自決”的旗號(hào)，利用古代、近代以來統(tǒng)治階級(jí)大漢族主義造成的民族問題和民族矛盾，煽動(dòng)少數(shù)民族貴族在少數(shù)民族地區(qū)建立傀儡政權(quán)，1936年在內(nèi)蒙古東部地區(qū)的“高度自治運(yùn)動(dòng)”，通過扶植德王為首的“蒙疆聯(lián)合委員會(huì)”，企圖將內(nèi)蒙古東部地區(qū)通過“民族自決”從中國(guó)分離出去。與此同時(shí)，英國(guó)也趁火打劫，在西北地區(qū)從事民族分裂的活動(dòng)?！懊褡遄詻Q”異化為國(guó)外勢(shì)力企圖分裂中國(guó)的“遮羞布”，民族自決使得本來復(fù)雜的民族問題更加復(fù)雜。

在中共少數(shù)民族地區(qū)的實(shí)踐和國(guó)外形勢(shì)等因素的影響下，中共逐步改變了在第一、第二次國(guó)內(nèi)革命戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期初的民族自決和聯(lián)邦制的思想，在中共六屆六中全會(huì)上初步提出了民族區(qū)域自治的思想。民族區(qū)域自治是在當(dāng)時(shí)出于維護(hù)中國(guó)領(lǐng)土完整和保留中華民族的延續(xù)的情形下，最適合中國(guó)治理少數(shù)民族地區(qū)的制度。

（二）民族區(qū)域自治制度，不斷把少數(shù)民族地區(qū)整合到中國(guó)當(dāng)中，不斷把少數(shù)民族整合到中華民族當(dāng)中。

中華人民共和國(guó)是各民族共同締造的統(tǒng)一的多民族的國(guó)家。這其中的共同締造不僅僅體現(xiàn)在歷史文化當(dāng)中，也體現(xiàn)在自1840年以來的各民族人民共同“反帝反封建”斗爭(zhēng)的歷史上的共同締造。中國(guó)共產(chǎn)黨在建黨后的幾個(gè)政權(quán)都涉及與少數(shù)民族的聯(lián)合，特別是建立陜甘寧邊區(qū)政府后，為團(tuán)結(jié)蒙古族人民進(jìn)行抗日，建立的內(nèi)蒙古大青山抗日游擊根據(jù)地等。1947年建立的內(nèi)蒙古自治區(qū)政府又是推翻國(guó)民黨統(tǒng)治，解放全中國(guó)的解放戰(zhàn)爭(zhēng)的一部分。內(nèi)蒙古地區(qū)各族人民同新中共分享同樣的歷史，這是內(nèi)蒙古自治區(qū)得以成立，并且日后不斷被整合進(jìn)中國(guó)的的重要原因之一。

費(fèi)孝通先生提出的“中華民族多元一體格局”中認(rèn)為：“中華民族作為一個(gè)自覺的民族實(shí)體，是近百年來來中國(guó)和西方列強(qiáng)對(duì)抗中出現(xiàn)的，但作為一個(gè)自在的民族實(shí)體則是幾千年的歷史過程中形成的。”費(fèi)孝通先生，把“中華民族”成長(zhǎng)歷程分為兩個(gè)階段：自在存在與發(fā)展的階段與自覺存在與發(fā)展的階段。然而中華民族從“自在”到“自覺”的狀態(tài)的轉(zhuǎn)變過程中，不是民族間的交往自我有序的發(fā)展，而是“自在”狀態(tài)下“中華民族”整體面臨生存與發(fā)展危機(jī)的結(jié)果。正是近代以來，動(dòng)蕩不安的中國(guó)，漢族同個(gè)少數(shù)民族共同反抗封建主義、帝國(guó)主義、資本主義三座大山壓迫，不斷重塑中華民族的狀態(tài)，也真正意義上將少數(shù)民族不斷整合到中華民族當(dāng)中。

五、結(jié)語

?？略谏蔚难芯恐幸砸环N“問題化”的方式展開他的研究。這并非一種“歷史主義還原”，而是重新書寫一種歷史。?？略噲D從制度中抽取出權(quán)力關(guān)系，對(duì)它們進(jìn)行技術(shù)分析;從功能中抽取權(quán)力關(guān)系，對(duì)它們進(jìn)行策略分析;還要抽取出比對(duì)象更優(yōu)先的權(quán)力關(guān)系，并把對(duì)它們加以分析的視角重新置入知識(shí)領(lǐng)域和范疇的建構(gòu)之中。本文正是以問題化的方式，而非進(jìn)行制度的規(guī)范研究，展開了對(duì)建國(guó)前為何選擇民族區(qū)域自治對(duì)少數(shù)民族地區(qū)進(jìn)行治理的研究。受到當(dāng)時(shí)少數(shù)民族地區(qū)的情況、中共反帝反封建革命進(jìn)程和國(guó)外勢(shì)力多重影響，為了實(shí)現(xiàn)中華民族的延續(xù)和保持中國(guó)領(lǐng)土的完整，民族區(qū)域自治制度產(chǎn)生于特定的歷史時(shí)期。

當(dāng)下，全球民族分離主義的復(fù)興和民族分離活動(dòng)高漲提醒我們，需要以一種實(shí)用主義的視角，對(duì)少數(shù)民族區(qū)域自治制度進(jìn)行抽象的功能主義分析，再把這種分析重新還原到當(dāng)下的制度構(gòu)建當(dāng)中，不斷實(shí)現(xiàn)少數(shù)民族地區(qū)與中國(guó)的進(jìn)一步整合。

注釋：

i 參見《毛澤東書信選集》，人民出版社1985年版，第5頁。

ii 參見中共中央統(tǒng)戰(zhàn)部：《民族問題文獻(xiàn)匯編》（1921.7-1949.9），中共中央黨校出版社1991年版，第17頁。

iii 參見《中共中央關(guān)于內(nèi)蒙古自治問題的指示》（一九四七年三月二十三日）見中共中央統(tǒng)戰(zhàn)部編：《民族問題文獻(xiàn)匯編》，第1034頁。

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[20]米歇爾·?？拢骸栋踩㈩I(lǐng)土與人口》，錢翰、陳曉徑譯，第102頁。

[21]史筠：《民族法治研究》，第87-88頁。

[22]田雷.第二代憲法問題——如何講述美國(guó)早期憲政史[J].環(huán)球法律評(píng)論，2014，36（06）：96-120.

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