史亞東

(國際關系學院 國際經濟系，北京 100091)

一、引言

對生態(tài)環(huán)境的污染和破壞是人類生產生活活動的主要負外部性之一，環(huán)境治理成為人類社會可持續(xù)發(fā)展的必然選擇。在市場經濟條件下，有效的環(huán)境治理需要更好地發(fā)揮政府作用，地方政府的環(huán)保財政支出無疑是推進環(huán)境治理水平提高、確保環(huán)境公共品提供的重要因素。中國的分稅制改革形成了收入集權、支出分權的財政關系，地方政府承擔了包括生態(tài)環(huán)境在內的絕大多數(shù)社會公共品的供給(周黎安，2008)[1]。顯然，在政治集權與經濟分權相結合的治理體制下，作為地區(qū)環(huán)境治理責任的主體，地方政府的環(huán)保財政支出安排必然受到上級政府的影響(Landry，2008；Xu，2011；周黎安，2014)[2-4]。然而，目前關于政府間關系影響地方政府環(huán)保財政支出行為的研究，大多基于稅收競爭理論、標尺競爭理論和溢出效應理論等考察地方政府之間橫向關系下的策略互動，而較少探討中央政府與地方政府間縱向關系的影響。同時，相關經驗研究也得出了不同的結論。例如，陳思霞和盧洪友(2014)的研究發(fā)現(xiàn)，地市間的環(huán)保支出存在顯著的競爭效應，且跨省地市間的同期競爭效應更加顯著[5]；趙娜和李香菊(2019)分析表明，省級區(qū)域的環(huán)保財政支出存在明顯的“你多投，我少投”的負相關關系[6]；曹鴻杰等(2020)的研究則發(fā)現(xiàn)，地區(qū)間的環(huán)保財政支出表現(xiàn)為“模仿競爭”，而非“逐底競爭”[7]。

實際上，上下級政府間的關系是影響地方政府環(huán)保行為的關鍵因素，提高地方的環(huán)境治理水平需要構建以“多中心治理”為特點的監(jiān)管型政府體系(姚榮，2013)[8]。黨的十八大以來，我國生態(tài)文明建設開啟了新篇章，突出表現(xiàn)之一就是環(huán)境監(jiān)管體制的重大變革。2015年7月1日中央全面深化改革領導小組第十四次會議審議通過的《環(huán)境保護督察方案(試行)》，初步確立了以“督政”為特征的中央環(huán)保督察制度。中央環(huán)保督察將傳統(tǒng)的環(huán)境監(jiān)管模式由“查企”為主轉變?yōu)椤岸秸睘橹鳎欣诒O(jiān)管型政府的形成和發(fā)展，也必將對地方政府行為產生重大影響。然而，目前關于中央環(huán)保督察政策效應的經驗研究，主要集中在對污染排放(王嶺 等，2019；李智超 等，2021；鄧輝 等，2021；劉亦文 等；2021)和企業(yè)行為(諶仁俊 等，2019；張彥博 等，2021；趙海鋒 等，2021；陳宇超 等，2021；楊柳勇 等，2021)的影響上[9-17]，而關于其對地方政府行為影響的文獻還相對較少。

監(jiān)管型政府職能的有效發(fā)揮依賴于多元治理主體的協(xié)同參與，其中來自公眾的“自下而上”的非正式監(jiān)督和約束不容忽視。近年來，關于公眾參與環(huán)境治理的研究不斷涌現(xiàn)，就研究方向而言，這些文獻大體可以劃分為定性的制度設計研究、定量的影響因素分析、作用機制的理論模型構建、經驗性的效應水平驗證等4類，其中，尤以經驗性的效應水平驗證居多。在環(huán)境治理中，公眾與其他治理主體之間存在相互依賴的關系，因而經驗性的效應水平驗證應當考察公眾意愿及行為對其他市場主體和政府行為的影響。然而，目前關于公眾環(huán)境偏好影響地方政府環(huán)境治理行為的經驗研究主要聚焦于公眾環(huán)保訴求與地方環(huán)境規(guī)制水平之間的關系。例如，鄭思齊等(2013)和于文超等(2014)認為，公眾環(huán)境關注和公眾環(huán)保訴求能夠促使地方增加環(huán)境污染治理投資[18-19]；張宏翔和王銘槿(2020)則分析了公眾環(huán)保訴求對環(huán)境規(guī)制的影響及其空間溢出效應[20]。雖然環(huán)境規(guī)制的實施大多由政府所主導，但卻并非只包含政府行為，而且在有關實證分析中表征環(huán)境規(guī)制水平的指標往往也并非完全指向政府行為(1)例如，許多文獻采用環(huán)境污染治理投資或污染物排放量作為地方環(huán)境規(guī)制水平的替代指標。前者確實在一定程度上反映了經濟個體遵守環(huán)境規(guī)制的程度(原毅軍 等，2014)[21]，然而其統(tǒng)計口徑中不僅包括了城鎮(zhèn)環(huán)境基礎設施建設投資、工業(yè)污染源治理投資，還包括當年完成環(huán)保驗收項目的環(huán)保投資等，因而其反映的并非完全是政府行為；后者以污染物排放量(或去除率)作為環(huán)境規(guī)制的替代指標，實際反映的是環(huán)境規(guī)制的結果，更非完全指向政府行為。，因而這些經驗研究并沒有單獨刻畫公眾意愿與地方政府環(huán)境治理行為之間的聯(lián)系和互動。

基于上述研究背景，本文主要考察公眾環(huán)境偏好和上級政府監(jiān)督對地方政府環(huán)境治理行為的影響。具體來講：考慮到公眾環(huán)境關心是公眾環(huán)境參與的基礎，用公眾環(huán)境關心程度來代表公眾對環(huán)境改善的偏好水平；基于中央環(huán)保督察的實施，將其作為準自然實驗分析上級政府監(jiān)督對地方政府環(huán)境治理的促進作用；鑒于環(huán)保財政支出是地方政府環(huán)境治理意愿和行為最直接的體現(xiàn)，選擇從環(huán)保財政支出強度(環(huán)保財政支出占財政支出總量的份額)的角度來分析地方政府的環(huán)境治理行為。與已有文獻相比，本文的邊際貢獻主要在于：一是在理論上闡述公眾環(huán)境關心程度提高對地方環(huán)保財政支出強度的影響及其空間溢出效應，并在利用環(huán)境關鍵詞的互聯(lián)網搜索量測度公眾環(huán)境關心程度的基礎上，采用空間計量模型進行實證檢驗，為相關研究提供理論參考和方法借鑒；二是采用多期雙重差分模型分析中央環(huán)保督察實施及其問責壓力對地方環(huán)保財政支出強度的影響，豐富和拓展關于縱向府際關系影響地方政府環(huán)境治理行為的經驗研究，并為進一步完善環(huán)境監(jiān)管體系和制度提供政策啟示。

二、理論機制與研究假說

1.公眾環(huán)境關心對本地環(huán)保財政支出強度的影響

從社會學角度講，公眾環(huán)境關心可以簡單理解為公眾的環(huán)境意識和環(huán)境態(tài)度(Milfont et al，2010)[22]，體現(xiàn)為公眾對解決環(huán)境問題的支持程度以及為此做出貢獻的意愿程度(Dunlap et al，2000)[23]。從經濟學角度講，公眾環(huán)境關心則是公眾對環(huán)境產品需求和偏好的反映，或者說，公眾環(huán)境關心程度越高則對環(huán)境公共品的偏好越大。因此，一個地區(qū)的公眾環(huán)境關心程度越高，公眾對生態(tài)環(huán)境和政府環(huán)保行為的要求就越高，地方政府的環(huán)保財政支出對公眾整體效用水平的影響也越大。同時，隨著國家治理體系現(xiàn)代化的深入推進，公眾意愿對地方政府行為的影響日益增強，公眾環(huán)境關心程度的提高無疑會促使地方政府增加環(huán)保投入。然而，在地區(qū)經濟發(fā)展水平和財政收入不斷提高的情況下，地方政府環(huán)保投入的增加并不一定意味著其環(huán)保支出強度的提高。地方財政支出涉及經濟社會發(fā)展的各個領域，在財政收入水平的約束下，地方政府的財政支出結構是其基于自身利益最大化對社會經濟各領域發(fā)展需求權衡的結果。

從中國經濟發(fā)展的實際來看，黨的十八大以來，新發(fā)展理念的提出和落實推動經濟發(fā)展方式持續(xù)轉變，中央對地方政府的考核激勵也從注重GDP增長轉向多元化(朱金鶴 等，2021)[24]，綠色發(fā)展、民生問題等日益受到各級政府的重視。在此背景下，公眾環(huán)境關心程度的提高不僅會促使地方政府增加對環(huán)保領域的資金投入量，而且還會推動地方財政環(huán)保支出比重的提高。同時，地方財政收入直接關系到地方政府可支配資源的多少，而財政收入的多少取決于人口、企業(yè)等微觀經濟主體的多少及其生產活動，因而在人口和資本自由流動的情形下，公眾和企業(yè)可以通過“用腳投票”的方式來影響地方政府行為。公眾會在對地方政府提供環(huán)保服務能帶來的收益與相應的稅收負擔之間進行權衡的基礎上選擇工作和居住的地方(Tiebout，1956;Oates，1969)[25-26]。因此，在人口流動的背景下，地方政府需要通過優(yōu)化財政支出結構來回應公眾環(huán)境關心程度的提高，進而避免人口流失造成稅基損失。

基于上述分析，本文提出研究假說H1：公眾環(huán)境關心程度提高會促進本地環(huán)保財政支出強度提升。

2.公眾環(huán)境關心影響地方環(huán)保財政支出強度的空間溢出效應

在解釋中國經濟增長之謎時，許多學者曾指出政府結構，或者說政府之間的特殊互動關系是其中不可忽略的關鍵因素之一(林毅夫 等，2000;周業(yè)安 等，2008)[27-28]。改革開放以來，競爭是中國地方政府之間策略互動關系的主要表現(xiàn)之一。在政治集權、經濟分權的政府結構下，地方政府有“向上負責”的動機和傾向，因而競爭的領域和方式在很大程度上取決于上級政府的考核標準以及官員晉升的激勵。作為地方政府直接進行資源配置的主要手段，財政支出則成為地方政府橫向競爭的重要工具。因此，在分權體制下的標尺競爭會導致地方政府的財政支出行為在不同的領域表現(xiàn)為“支出競爭”和“逐底競爭”等不同的競爭模式。如果上級政府的考核以經濟增長為目標，地方政府就會圍繞經濟增長展開競爭，將財政支出更多地安排在有利于經濟快速增長的領域，并且會受到其他地區(qū)地方政府行為的影響，從而在經濟增長領域形成“你投，我也投”的“支出競爭”態(tài)勢。與此同時，地方政府會競相削減對經濟增長拉動較弱(甚至會減緩經濟增長)的領域的財政支出，比如包括環(huán)保在內的民生福利支出，從而在民生等領域形成“你不投，我也不投”的“逐底競爭”態(tài)勢。而地方政府的這種競爭性策略互動關系會帶來各種經濟效應在空間上的外溢，而且在不同的競爭模式下具有不同的空間溢出效應。

2005年底發(fā)布的《國務院關于落實科學發(fā)展觀加強環(huán)境保護的決定》(國發(fā)〔2005〕39號)提出，要落實環(huán)境保護領導責任制，要把環(huán)境保護納入領導班子和領導干部考核之中。同年制定的“十一五”規(guī)劃明確提出了全國經濟社會發(fā)展的環(huán)境約束性指標，并且將其層層分解，納入地方政府的績效考核體系之中。2011年發(fā)布的《國務院關于加強環(huán)境保護重點工作的意見》(國發(fā)〔2011〕35 號)進一步明確在生態(tài)環(huán)境方面的官員問責制和一票否決制。2012發(fā)布的《國務院關于印發(fā)節(jié)能減排“十二五”規(guī)劃的通知》(國發(fā)〔2012〕40號)將節(jié)能減排正式納入地方政府績效考核體系和官員問責中。自從黨的十八大將生態(tài)文明建設納入中國特色社會主義事業(yè)“五位一體”的總體布局以來，以習近平同志為核心的黨中央始終把生態(tài)文明建設放在治國理政的突出位置，不斷強化生態(tài)文明制度建設。2016年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《生態(tài)文明建設目標評價考核辦法》，將生態(tài)文明建設目標納入黨政領導干部評價考核體系?？梢?，環(huán)境治理已成為地方政府考核的重要內容，而且其他地區(qū)生態(tài)環(huán)境的改善可能會降低本地政府官員晉升的機會，因而地方政府在環(huán)境治理領域會展開“你投，我也投”的“支出競爭”。那么，當一個地區(qū)的公眾環(huán)境關心程度提高帶來本地環(huán)保財政投入強度增加時，其他地區(qū)的地方政府也會在“支出競爭”中提高環(huán)保財政投入強度，進而使公眾環(huán)境關心程度提高對地方環(huán)保財政投入強度產生正向的空間溢出效應(2)當然，由于環(huán)境治理具有較強的空間正外部性，地方政府的環(huán)保財政支出強度也可能具有類似“搭便車”的、“你投，我就不投”的負空間相關性。但基于中國當前地方政府發(fā)展理念的轉變，并考慮到實證研究的對象為省級區(qū)域，而環(huán)境治理的“搭便車”行為在較大的地區(qū)間較難發(fā)生，本文未對此進行討論。。

同時，公眾環(huán)境關心本身也具有空間溢出效應。制度經濟學家諾思(2014)曾指出，人們選擇的大部分都是由根源于習俗、慣例、規(guī)范、文化以及意識形態(tài)和價值觀等因素的非正式制度來決定的[29]。顯然，公眾環(huán)境關心作為公眾環(huán)境意識、環(huán)境態(tài)度和環(huán)境偏好的反映，同樣能夠反映出社會對于環(huán)境進行非正式規(guī)制的程度，能夠傳遞出社會所廣泛持有的環(huán)境偏好。正如泰勒等(2018)行為經濟學家所言，如果許多人都持有同一種觀點，做同一件事情，那么你會認為他們的觀點和做法也是最適合自己的[30]。因而，公眾環(huán)境關心作為一種非正式制度的表現(xiàn)，能夠形成一定的社會影響，并在空間上表現(xiàn)出高度的自相關性。個體的環(huán)境偏好會受到其所處社會廣泛的環(huán)境偏好的影響，公眾環(huán)境關心程度較高的地區(qū)，其周圍地區(qū)的公眾環(huán)境關心程度往往也較高，而公眾環(huán)境關心程度較低的地區(qū)，其周圍地區(qū)的公眾環(huán)境關心程度往往也較低。因此，由于公眾環(huán)境關心的空間自相關性，一個地區(qū)公眾環(huán)境關心程度的提高會帶來周圍地區(qū)公眾環(huán)境關心程度的提高，進而促使周圍地區(qū)的地方政府提高環(huán)保財政投入強度。

基于上述分析，本文提出研究假說H2：地方環(huán)保財政支出強度存在相互模仿的“支出競爭”效應(H2a)，公眾環(huán)境關心具有空間正相關性(H2b)，因而公眾環(huán)境關心對地方環(huán)保財政支出強度具有正向空間溢出效應，即本地公眾環(huán)境關心程度的提高會促進他地環(huán)保財政支出強度的提升(H2c)。

3.中央環(huán)保督察對地方政府環(huán)保支出強度的影響

值得注意的是，上述公眾環(huán)境關心程度提高對地方政府環(huán)保財政支出強度的正向影響，是建立在中央和上級政府對地方政府的考核重視民生福利和環(huán)境治理的基礎上的，只有把地方的民生福利和環(huán)境治理納入地方政府績效考核和官員問責體系中，地方政府才能更多地傾聽“自下而上”的公眾聲音，其環(huán)保財政支出強度才會產生正向的空間溢出效應。因此，中央和上級政府對環(huán)境管理體制的變革將會深刻影響地方政府的環(huán)境治理行為，尤其是“自上而下”的專門針對生態(tài)環(huán)境保護的監(jiān)督會進一步促使地方政府積極改善環(huán)境治理行為。

2015年7月，中央全面深化改革領導小組第十四次會議審議通過了《環(huán)境保護督察方案(試行)》，從國家層面首次明確提出環(huán)境保護的“黨政同責，一崗雙責”，抓住了改善地方政府環(huán)境行為的“牛鼻子”，標志著環(huán)保監(jiān)管從以“督企”“督事”為特征的柔性約束轉向以“督政”為特征的剛性執(zhí)法。自2015年12月首輪中央環(huán)保督察啟動河北環(huán)保督察試點開始，經過兩年時間，到2017年12月，中央環(huán)保督察組分四批完成了對31個省區(qū)市的首輪全覆蓋督察。根據(jù)2017年12月28日原環(huán)保部新聞發(fā)布會的消息，首輪中央環(huán)保督察共受理群眾信訪舉報13.5萬件，約談黨政領導干部18 448人，問責18 199人，其中，處級以上干部875人(占比5%左右)(3)資料來源：http://epaper.bjnews.com.cn/html/2017-12/29/content_707244.htm?div=0。。可見，在環(huán)保垂直管理體制下，中央環(huán)保督察制度的實施，尤其是在督察中切實發(fā)生的官員問責，將給地方政府帶來極大的環(huán)境治理考核壓力，這勢必引起地方政府作出包括提高環(huán)保財政支出強度等在內的改善環(huán)境治理行為的積極回應。

基于上述分析，本文提出研究假說H3：中央環(huán)保督察組的進駐會促使地方政府提高環(huán)保財政支出強度(H3a)，且督察問責的人員越多給地方政府的壓力越大，越能促進地方環(huán)保財政支出強度的提高(H3b)。

三、實證研究設計

1.模型設定

空間計量經濟學的興起使得檢驗經濟變量在空間上的相互依賴關系變得更加便利和準確。為了檢驗地方政府環(huán)保支出強度的空間相關性以及公眾環(huán)境關心對地方政府環(huán)保支出強度的空間溢出效應，本文采用空間杜賓(Durbin)面板模型來進行實證分析。同時，由于首輪中央環(huán)保督察組進駐各省份的時間不同，為了檢驗中央環(huán)保督察這一準自然實驗對地方環(huán)保財政支出強度的影響，本文借鑒Beck等(2010)的方法[31]，構建如下多期雙重差分模型(MDID)：

在模型中，系數(shù)ρ反映地方環(huán)保財政支出強度的空間自相關性。若ρ顯著大于0，意味著地區(qū)間的環(huán)保財政支出強度存在正向空間自相關關系，即地方環(huán)保財政支出強度具有正向的空間溢出效應；若ρ顯著小于0，則意味著地區(qū)間的環(huán)保財政支出強度存在負向空間自相關關系，即地方環(huán)保財政支出強度具有負向的空間溢出效應。系數(shù)β1反映公眾環(huán)境關心對本地環(huán)保財政支出強度的影響，系數(shù)β2反映公眾環(huán)境關心對他地環(huán)保財政支出強度的影響(即公眾環(huán)境關心影響地方環(huán)保財政支出強度的空間溢出效應)，系數(shù)θ1反映中央環(huán)保督察實施及其問責壓力對地方環(huán)保財政支出強度的影響，系數(shù)δ則反映控制變量對地方環(huán)保財政支出強度的影響。

2.空間權重矩陣構造

進行空間計量檢驗的前提是測定地區(qū)之間的空間距離，從而獲得空間權重矩陣。目前，空間權重矩陣的構造方法主要有兩類：一是基于地理信息的空間相鄰，二是基于經濟社會信息的經濟距離相鄰。本文同時考慮這兩類相鄰關系，并構造了4種空間權重矩陣，即反映地理相鄰關系的“地理距離矩陣”“地理鄰接矩陣”和反映經濟及污染相鄰關系的“經濟距離矩陣”“污染鄰接矩陣”(4)根據(jù)標尺競爭理論，地區(qū)之間相互模仿的策略行為在很大程度上源于某種經濟或社會特征的相似性，因而很多學者利用經濟距離矩陣來研究地區(qū)之間的空間互動行為。某地的環(huán)保財政支出除了可能對與自身經濟發(fā)展水平接近的地區(qū)敏感之外，還可能對與自身污染排放水平接近的地區(qū)敏感。因而，本文同時構造了“經濟距離矩陣”和“污染距離矩陣”。。

上述所有空間權重矩陣均經過標準化處理，使得矩陣中每行元素之和為1。

3.“公眾環(huán)境關心”測度

“公眾環(huán)境關心”是本文關注的核心解釋變量之一，但如何客觀評估各地區(qū)的公眾環(huán)境關心程度是一個難題。如前所述，從概念來看，公眾環(huán)境關心等同于公眾環(huán)境意識或公眾環(huán)境態(tài)度，能夠反映出公眾對于環(huán)境這種公共品的偏好。對于公眾環(huán)境關心程度，在社會學研究中往往采用量表設計和問卷調查的方法來進行度量(Dunlap et al，2002；洪大用，2006)[37-38]，但這種方法得到的數(shù)據(jù)受到一定程度的應用限制(比如主觀性導致可比不強)，難以利用其進行更加廣泛而深入的分析。在經濟學研究中，很多學者基于公眾環(huán)境訴求對公眾環(huán)境偏好進行測度，常見的指標包括“人大代表議案數(shù)或意見建議數(shù)”“政協(xié)提案數(shù)”“環(huán)境信訪來信總數(shù)”“環(huán)境信訪來訪人次(批次)”等。這些指標雖然有明確的數(shù)據(jù)來源、相對便利的獲取方式以及較為清晰的數(shù)據(jù)結構，但在實際應用中仍存在一些缺陷。首先，雖然反映公眾偏好和訴求是人大代表和政協(xié)委員的職責，但人大議案或政協(xié)建議并不一定能及時全面地反映公眾的環(huán)境偏好和訴求(何俊志 等，2012;謝舜 等，2018)[39-40]；其次，環(huán)境信訪雖然在內涵上接近公眾訴求，但由于時代的發(fā)展，傳統(tǒng)來信、來訪的方式越來越多地被電話和網絡等方式所取代，因而此類指標也難以充分反映近期，特別是2011年以來的公眾環(huán)境訴求(5)2010年12月，當時的環(huán)保部頒布《環(huán)保舉報熱線工作管理辦法》，傳統(tǒng)信訪方式一定程度上被環(huán)保熱線所取代。。

4.“中央環(huán)保督察”測度

本文構建了兩個DID變量來分別考察中央環(huán)保督察實施及其問責給地方政府帶來的壓力對地方環(huán)保財政支出強度的影響：一是“環(huán)保督察實施”(CEPSi×Dt)，如果中央環(huán)保督察組進駐，取值為1，否則取值為0。二是“督察問責壓力”(CEPSnumi×Dt)，借鑒程宏偉和胡栩銘(2020)的方法[47]，采用各地區(qū)在首輪中央環(huán)保督察中被問責官員數(shù)量與督察開始時間虛擬變量的交互項來衡量(7)其中，CEPSnumi代表 i地區(qū)在中央環(huán)保督察后的問責人數(shù)；Dt代表環(huán)保督察在各地區(qū)的開始時間，即環(huán)保督察開始當年及以后D取1，開始之前取0。需要進一步說明的是，由于被解釋變量根據(jù)年初報告的預算計算，因而該解釋變量以一階滯后項帶入模型。例如，由于北京市環(huán)保督察開始時間為2016年11月，問責人數(shù)為98，則對于2017年及2018年北京市“地方環(huán)保支出”的解釋變量“督察問責壓力”分別取值1和98。例外的情況是河北，由于中央環(huán)保督察組進駐的時間是2016年1月，因而其影響的開始時間視為2016年。，反映中央環(huán)保督察問責給各地方政府帶來的壓力程度。首輪中央環(huán)保督察對各樣本地區(qū)督察的開始時間以及問責人數(shù)來源于生態(tài)環(huán)境部網站，詳見表1。

表1 首輪中央環(huán)保督察組對樣本地區(qū)開始督察的時間及問責人數(shù)(不包括西藏自治區(qū))

5.其他變量測度

基于前文的理論分析和研究目的，本文的被解釋變量“地方環(huán)保支出”采用強度指標，即環(huán)保財政支出占財政一般支出預算的比重(8)2007年開始實施的政府收支分類改革方案增設了“環(huán)境保護”類支出，該類支出包括環(huán)境保護管理事務、環(huán)境監(jiān)測與監(jiān)察、污染防治、自然生態(tài)保護、天然林保護、退耕還林、風沙荒漠化治理、退牧還草、已墾草原退耕還草以及其他環(huán)境保護支出。。同時，借鑒張征宇和朱平芳(2010)、周亞虹等(2013)、陳思霞和盧洪友(2014)、曹鴻杰等(2020)的研究[48][33][5][7]，從經濟發(fā)展水平、產業(yè)結構、經濟外向性、人口密度、互聯(lián)網發(fā)展水平以及財政分權情況等方面選取如下控制變量：(1)“人均GDP”及其二次項。一般來說，地區(qū)的經濟發(fā)展水平越高，地方政府所能支配的財政收入越多，環(huán)保財政投入也越多，但經濟發(fā)展水平提高和財政收入擴大也可能帶來其他類別財政支出水平的提高，因而地區(qū)經濟發(fā)展水平對環(huán)保財政支出強度的影響并不確定。另外，地區(qū)經濟發(fā)展水平與地方環(huán)保財政支出可能存在非線性關系，為了考察這種影響，本文添加了人均地區(qū)生產總值的二次項。(2)“產業(yè)結構”，采用第二產值占地區(qū)生產總值的比重來衡量。(3)“經濟外向性”，采用外商直接投資額占地區(qū)生產總值的比重來衡量(利用年平均匯率折算為人民幣)。(4)“人口密度”，采用各樣本地區(qū)單位土地面積上的人口數(shù)來衡量。(5)“互聯(lián)網普及率”，采用地區(qū)總人口中上網人數(shù)的比重來衡量。(6)“財政分權”，采用預算內財政收入與預算內財政支出的比值來衡量。上述所有貨幣性變量均利用地區(qū)生產總值指數(shù)以2011年為基期進行調整，原始數(shù)據(jù)來源于相應年度的《中國統(tǒng)計年鑒》、各樣本地區(qū)統(tǒng)計年鑒以及wind數(shù)據(jù)庫。

根據(jù)百度指數(shù)最早的可追溯時間及首輪中央環(huán)保督察全覆蓋進駐結束的時間，本文將研究期間設定為2012—2018年。由于2018年后中央環(huán)保督察開始“回頭看”行動以及第二輪的分批次行動，本文只考察首輪中央環(huán)保督察的政策效應，以避免后面政策效應的重疊效果?；谙嚓P數(shù)據(jù)的可得性和完整性，選擇除西藏自治區(qū)和港澳臺地區(qū)之外的30個省、自治區(qū)和直轄市作為研究樣本。主要變量的計算方法和描述性統(tǒng)計見表2。

表2 主要變量的計算方法及描述性統(tǒng)計(樣本量為210)

四、檢驗結果與分析

1.“公眾環(huán)境關心”的空間自相關性檢驗

本文首先檢驗“公眾環(huán)境關心”是否存在空間上的依賴性，即檢驗其空間自相關性?？臻g自相關分為空間正相關和空間負相關，前者指被考察變量的高值與高值、低值與低值在空間上聚集在一起，后者則是高值與低值在空間上聚集。常用的空間自相關檢驗指標有莫蘭指數(shù)I(Moran’s I)和吉爾里指數(shù)C(Geary’s C)等。其中，莫蘭指數(shù)I的取值在-1到1之間，若大于0，表示存在空間正相關，小于0則表示存在負空間相關；吉爾里指數(shù)C取值一般介于0到2之間，小于1表示存在空間正相關，大于1表示存在空間負相關。表3為對“公眾環(huán)境關心”變量空間依賴性檢驗的結果，以“地理鄰接矩陣”作為空間權重矩陣時“公眾環(huán)境關心”在大部分年份的莫蘭指數(shù)I都通過了10%的顯著性檢驗，并且所有年份的吉爾里指數(shù)C都通過了5%的顯著性檢驗，說明“公眾環(huán)境關心”存在地理鄰接空間上的正相關性，意味著與公眾環(huán)境關心程度較高地區(qū)相鄰地區(qū)的公眾環(huán)境關心程度也較高，研究假說H2b得到驗證。當然，對于其他空間權重矩陣，莫蘭指數(shù)I和吉爾里指數(shù)C在大部分年份都不顯著。進一步對“公眾環(huán)境關心”均值進行空間依賴性檢驗的結果也支持上述結論。

表3 “公眾環(huán)境關心”的空間依賴性檢驗

2.平行趨勢檢驗與模型選定

雙重差分法(DID)是學術界研究政策效應的主要方法之一，其將樣本分為處理組和對照組，通過分析兩者在政策實施前后的差異來探討某一事件沖擊或政策實施的影響。傳統(tǒng)的雙重差分法中處理組面對的是同一個政策實施時間，而本文所研究的“中央環(huán)保督察組進駐”這一事件在各樣本地區(qū)發(fā)生的時間并不統(tǒng)一，因而需要使用多期雙重差分法來進行分析。雙重差分法運用的前提假設是處理組與對照組在未受到政策影響之前有相同的變化趨勢，本文參照Beck等(2010)的研究[31]，首先對樣本數(shù)據(jù)進行平行趨勢檢驗。由圖1的平行趨勢檢驗結果可見，在中央環(huán)保督察開始之前，處理組與對照組的環(huán)保財政支出強度不存在明顯的趨勢差異，但在環(huán)保督察之后，環(huán)保財政支出強度開始正向增長，表明樣本符合運用雙重差分法的平行趨勢假定。

圖1 平行趨勢檢驗(置信區(qū)間為95%)

3.實證分析結果

在利用空間杜賓模型進行計量分析之前，本文首先利用最小二乘法和非空間普通面板固定效應模型進行了回歸估計，結果見表4和表5的第1列和第2列。表4和表5的第3至6列，分別是利用“地理鄰接矩陣”“地理距離矩陣”“污染鄰接矩陣”“經濟距離矩陣”作為空間權重矩陣得到的空間杜賓模型估計結果。模型估計結果顯示：

(1)在所有模型中，“公眾環(huán)境關心”的估計系數(shù)均顯著為正，表明公眾環(huán)境關心程度的提高會顯著促進地方政府提升環(huán)保財政支出強度，研究假說H1得到驗證。

(2)“空間自回歸系數(shù)”(ρ)在“地理鄰接矩陣”和“污染鄰接矩陣”下顯著為正，表明相鄰地區(qū)的地方政府在環(huán)保財政支出強度上存在相互模仿的“支出競爭”效應，研究假說H2a得到驗證。

(3)“公眾環(huán)境關心空間滯后項”的回歸系數(shù)在“地理鄰接矩陣”“地理距離矩陣”“污染鄰接矩陣”“經濟距離矩陣”下都顯著為正，表明公眾環(huán)境關心對地方環(huán)保支出強度具有正向的空間溢出效應，公眾環(huán)境關心程度的提高不僅對本地環(huán)保財政支出強度有正向影響，而且有利于相鄰地區(qū)(尤其是污染排放水平接近的鄰近地區(qū))和經濟發(fā)展水平接近地區(qū)的環(huán)保財政支出強度提升，研究假說H2c得到驗證。

(4)“環(huán)保督察實施”的估計系數(shù)為正但均不顯著，而“督察問責壓力”的估計系數(shù)均顯著為正，表明中央環(huán)保督察組的進駐并不能使地方環(huán)保財政支出強度立即顯著提高，但環(huán)保督察問責人數(shù)的增加會顯著促進地方環(huán)保財政支出強度的提高。研究假說H3b得到驗證，但研究假說H3a未得到驗證，其原因可能在于：中央環(huán)保督察主要是查找問題并進行相應處罰，如果中央環(huán)保督察組進駐后發(fā)現(xiàn)較多問題并對較多官員進行問責，那么地方政府就會采取積極措施，通過“改進現(xiàn)狀”來避免受到進一步的懲罰；而如果沒有或者只有很少的官員被問責，即使發(fā)現(xiàn)了問題，地方政府也可能傾向于僅進行略微的改進甚至是“維持現(xiàn)狀”?？梢姡醒氕h(huán)保督察這一“自上而下”的環(huán)境治理監(jiān)管制度能夠通過官員問責對地方政府產生壓力并促進地方環(huán)保財政支出強度的提升。

表4 實證檢驗結果1(“環(huán)保督察實施”的政策效應)

表5 實證檢驗結果2(“督察問責壓力”的政策效應)

五、結論與啟示

隨著綠色發(fā)展理念的樹立和踐行，多元協(xié)同的環(huán)境治理體系不斷完善。為了深入探究在多元治理機制下，縱向府際關系和公眾環(huán)境偏好對地方政府環(huán)境治理行為的影響，本文分析了公眾環(huán)境關心和中央環(huán)保督察影響地方環(huán)保財政支出強度的機制，并利用環(huán)境關鍵詞網絡搜索數(shù)據(jù)、空間計量模型以及多期雙重差分法進行了實證檢驗，結果發(fā)現(xiàn)：相鄰地區(qū)的地方政府在環(huán)保財政支出強度上存在相互模仿的“支出競爭”，同時公眾環(huán)境關心程度在相鄰地區(qū)也具有空間正相關性；一個地區(qū)公眾環(huán)境關心程度的上升會促進本地環(huán)保財政支出強度提升，并在“支出競爭”效應和空間溢出效應的作用下促進相鄰地區(qū)(尤其是污染排放水平接近的鄰近地區(qū))和經濟發(fā)展水平接近地區(qū)的環(huán)保財政支出強度提升；中央環(huán)保督察通過官員問責顯著促進了地方環(huán)保財政支出強度提升。

傳統(tǒng)觀點認為，在“自上而下”的官員任命體制下，地方政府容易忽視公眾的偏好和訴求，政府行為較少受到來自公眾的非正式約束。本文發(fā)現(xiàn)，公眾的環(huán)境偏好(環(huán)境關心程度)與地方政府環(huán)境治理行為(環(huán)保財政支出強度)之間存在顯著聯(lián)系，并且這種聯(lián)系具有正向的空間溢出效應?？梢姡S著發(fā)展方式的轉變以及地方政府考核目標的多元化，民生福利和環(huán)境保護日益受到各地政府的重視，公眾的環(huán)境偏好和訴求已經成為影響地方政府環(huán)境治理意愿和行為的重要因素。因此，提高地方環(huán)境治理水平，需要充分利用公眾力量，重視公眾的社會監(jiān)督作用，盡量滿足公眾的環(huán)境訴求。同時，要積極利用公眾環(huán)境關心的空間溢出效應，打造公眾環(huán)境治理監(jiān)督和參與的典型示范地區(qū)，“以點帶面”地改善全社會普遍的環(huán)境保護意識和行為規(guī)范，促進各地區(qū)環(huán)境治理的協(xié)同推進。

目前，在發(fā)展方式轉型期，以迎合上級考核為目標的“政府本位”和以滿足公眾偏好為目的的“公民本位”會同時對地方政府的價值取向和行為選擇產生影響，改善地方政府的環(huán)境治理行為必須同時在這兩個方面下功夫。其中，中央環(huán)保督察的作用不可或缺。將生態(tài)環(huán)境責任納入官員問責體系和地方政府績效考核中，使得中央環(huán)保督察具有了獎懲激勵的特征，有助于推動地方政府在環(huán)保領域積極作為，并促使各地形成相互促進、彼此競爭的良性互動關系。本文基于地方環(huán)保財政支出強度對中央環(huán)保督察的政策效應分析表明，中央環(huán)保督察通過嚴格的官員問責有效促進了地方政府環(huán)境治理行為改善。今后，中央環(huán)保督察應進一步強化獎懲兌現(xiàn)，不但要通過嚴格問責形成底線約束，還應通過有效獎勵激勵創(chuàng)新進取，既要嚴查嚴懲違規(guī)違法行為，也要善于發(fā)現(xiàn)、獎勵和推廣地方政府好的做法，更好地推動地方政府施行更為積極的環(huán)境治理行為。

需要說明的是，由于數(shù)據(jù)可得性和統(tǒng)計口徑等原因，本文并沒有對十八大以前公眾環(huán)境關心對地方環(huán)保財政支出強度的影響進行經驗分析。十八大以后生態(tài)文明建設的加速推進是否提高了公眾環(huán)境關心程度，并強化了公眾環(huán)境偏好對地方政府環(huán)境治理行為的影響？中央環(huán)保督察制度的執(zhí)行是否會促使地方政府更加重視公眾的環(huán)境訴求？由于缺乏對比研究，本文未能回答上述問題。此外，對其他的公眾環(huán)境治理參與行為、環(huán)境監(jiān)管制度、地方政府環(huán)境治理行為以及多層面的異質性進行分析，也是今后進一步研究的方向。