管 珊（湖北經(jīng)濟學院 馬克思主義學院，湖北 武漢 430205）

一、引言

黨的十九大報告明確指出, 在實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中要實現(xiàn)小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機銜接。 這一要求明確了鄉(xiāng)村振興的核心目標，即“為了誰”的問題。 這一命題的提出也表明農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化不僅是做大蛋糕的技術論、 方法論問題， 更是分好蛋糕的價值論、認識論問題[1]。 小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機銜接的過程是一個多元主體參與的過程， 其實現(xiàn)在很大程度上取決于多元參與主體的有效協(xié)作和多元參與主體之間共享發(fā)展機制的形成[2][3]。近年來，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務發(fā)展推動了小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機銜接。全國現(xiàn)有37 萬個提供農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務的服務組織，涌現(xiàn)出全程托管、代耕代種、聯(lián)耕聯(lián)種等多種服務方式， 對于更好地將普通農(nóng)戶引入現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展軌道，發(fā)揮了越來越重要的作用[4]。

土地托管模式得到了學界越來越多的關注。 部分學者探討了土地托管模式的內(nèi)涵， 認為土地托管是“土地+服務”的二元規(guī)?；?，本質上是農(nóng)地經(jīng)營權細分后的優(yōu)化配置[5]，探索了通過服務規(guī)?；鉀Q家庭經(jīng)營細碎化的問題[6]，構建了與土地規(guī)模經(jīng)營不同的服務規(guī)模經(jīng)營路徑， 拓展了小農(nóng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的途徑[7][8]。 也有學者進一步探討了土地托管與土地流轉模式的重要區(qū)別， 認為土地托管中農(nóng)戶對承包經(jīng)營權的放棄程度最小， 實現(xiàn)了土地商品屬性和生活保障屬性的平衡[9]，農(nóng)戶基于經(jīng)濟理性更傾向于選擇土地托管[10]。 另有學者探討了土地托管的實現(xiàn)機制，認為土地托管是農(nóng)資零售商在產(chǎn)業(yè)鏈縱向整合下謀求自身轉型發(fā)展的策略性結果[11]，表現(xiàn)為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素的重構，即在標準化、易監(jiān)督的環(huán)節(jié)提供專業(yè)化服務， 搭建為農(nóng)服務中心集約化供給不可分割的大型農(nóng)業(yè)投入， 又發(fā)揮村級組織作用降低服務規(guī)?；M織成本[12]，形塑了農(nóng)業(yè)社會化服務的雙重組織化機制[13]。 此外還有學者關注到了土地托管的制約因素，如內(nèi)含的較高交易成本、發(fā)起主體自身實力較弱等[14]。

上述研究從多角度對土地托管模式進行了解讀， 但缺乏在利益協(xié)調(diào)視角下對其發(fā)展困境的系統(tǒng)分析， 而利益協(xié)調(diào)才能保障土地托管模式的可持續(xù)發(fā)展。 因此本文以山東省W 縣土地托管模式為例，在分析托管模式利益分配機制的基礎上考察托管模式中蘊含的利益關系博弈， 進而研究土地托管模式發(fā)展中的利益協(xié)調(diào)困境和化解策略。

二、土地托管模式及其利益分配機制:山東省W縣的案例

山東省W 縣供銷社發(fā)起的土地托管模式部分重構了當?shù)氐霓r(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務體系。 作為需求方的小農(nóng)戶被村集體組織動員整合起來， 統(tǒng)一購買社會化服務； 作為供給方的生產(chǎn)性服務主體也進行了整合，以供銷社為主要發(fā)起人成立農(nóng)業(yè)服務公司，向農(nóng)戶提供有保障的農(nóng)資和農(nóng)機服務。 根據(jù)村集體組織動員能力和農(nóng)戶的意愿，W 縣土地托管呈現(xiàn)土地全托管和土地半托管兩種類型。其中，土地全托管服務是以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制為基礎， 在不改變農(nóng)戶對土地的承包權、經(jīng)營權和收益權前提下，充分發(fā)揮村集體組織動員農(nóng)民的作用，打破戶與戶之間的界限，實行統(tǒng)一耕種、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一收割、統(tǒng)一分配的服務模式。以上針對某個環(huán)節(jié)的服務，被叫作土地半托管服務。

土地托管涉及的利益主體眾多，除發(fā)起主體外，還涵括村集體組織、 由農(nóng)機手聯(lián)合形成的托管服務隊、小農(nóng)戶、農(nóng)資供應企業(yè)等等。因此，土地托管模式得以運行的關鍵在于形成了一個多方共贏的利益分配機制，具體表現(xiàn)為：（1）基層供銷社在鄉(xiāng)村社會具有強大的農(nóng)資經(jīng)銷實力， 土地托管后傳統(tǒng)業(yè)務向縱深拓展，農(nóng)資經(jīng)銷與農(nóng)技推廣、綜合服務相結合，逐漸打造了符合農(nóng)戶需求的生產(chǎn)性服務綜合平臺。 基層供銷社由此重整資源，改變了“線斷網(wǎng)破”的局面，實現(xiàn)了向綜合合作的轉變。（2）村集體組織在土地托管中承擔了重要的組織成本， 農(nóng)資面向分散農(nóng)戶的情況變?yōu)檗r(nóng)資直接對接村集體組織， 農(nóng)資經(jīng)銷中的交易費用降低， 因而農(nóng)資經(jīng)銷的一部分利潤由基層供銷社返還給村集體組織，促進了集體增收。 （3）農(nóng)機手由基層供銷社整合后組建農(nóng)機專業(yè)合作社，與村集體組織對接而不與分散農(nóng)戶對接， 作業(yè)中實施規(guī)范化操作流程，農(nóng)機作業(yè)成本降低。 此外，農(nóng)機專業(yè)合作社在供銷社的信息整合下實現(xiàn)了更廣泛的跨區(qū)作業(yè)。（4）農(nóng)戶在土地托管中實現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的降本增效和家庭勞動力的更優(yōu)配置， 節(jié)省農(nóng)忙時節(jié)在外務工人員返鄉(xiāng)務農(nóng)的機會成本，增加家庭收入。

三、土地托管模式發(fā)展中的利益協(xié)調(diào)困境

雖然土地托管模式形成了多方共贏的利益分配機制，但在其實際運作中，各方主體間的利益協(xié)調(diào)尚面臨系列困境。

（一）托管經(jīng)營中利益協(xié)調(diào)事物的增加與村集體組織統(tǒng)籌能力的不足

托管經(jīng)營中的規(guī)?；债a(chǎn)生了大量的利益協(xié)調(diào)事務。 雖然托管服務整合了土地資源和生產(chǎn)性服務資源，實現(xiàn)了生產(chǎn)性服務的規(guī)?；┙o，但是在大部分合約中， 農(nóng)戶依然擁有剩余控制權和剩余索取權。 土地半托管中，剩余都歸農(nóng)戶所有，農(nóng)戶支付某個或某幾個環(huán)節(jié)的生產(chǎn)性服務費用。土地全托管中，農(nóng)戶和托管組織之間協(xié)議有保底協(xié)議和不保底協(xié)議兩種。 保底協(xié)議中，保底產(chǎn)量均歸農(nóng)戶，多余產(chǎn)量按五五分成。 不保底協(xié)議中，農(nóng)戶自行承擔產(chǎn)量風險，但是托管費用要低于保底產(chǎn)量。 無論是保底協(xié)議還是不保底協(xié)議，農(nóng)戶都擁有對最終產(chǎn)量的索取權、對土地的經(jīng)營管理權和對托管服務的監(jiān)督權。

正是因為土地托管農(nóng)戶只是部分讓渡了經(jīng)營權， 在生產(chǎn)性服務規(guī)?；┙o的過程中產(chǎn)生了大量的利益協(xié)調(diào)問題。 一是農(nóng)戶家庭勞動力配置現(xiàn)狀和生計安排的差異導致土地托管需求的多元化， 如缺乏勞動力的家庭傾向于選擇土地全托管模式， 而自身勞動資源稟賦尚充足的農(nóng)戶傾向于選擇土地半托管模式； 二是農(nóng)戶基于傳統(tǒng)經(jīng)驗積累導致的農(nóng)資使用偏好固定化， 如有的農(nóng)戶習慣使用某一特定的種子或化肥品牌， 對供銷社新推廣的測土配方肥及種肥同播技術抱有疑慮； 三是農(nóng)戶分散地權導致的農(nóng)機規(guī)?；鳂I(yè)的管理復雜化。 前兩者都可以由村集體組織通過民主治理機制形成統(tǒng)一的需求和選擇。但農(nóng)機規(guī)?；鳂I(yè)中的利益協(xié)調(diào)尤其復雜， 最為典型的是農(nóng)機的規(guī)?；赵斐煞稚a(chǎn)權之間的成本分攤。 土地全托管由村集體組織整合土地， 打破田埂，實行統(tǒng)一耕、種、管、收，進而釋放農(nóng)業(yè)機械化生產(chǎn)力。但農(nóng)機規(guī)?；鳂I(yè)中需要碾壓莊稼，當這一莊稼屬于同一產(chǎn)權主體時， 農(nóng)機作業(yè)的效率與損失是同一主體承擔，因此不會產(chǎn)生外部性問題。而當農(nóng)機作業(yè)的面積超出同一產(chǎn)權范圍時， 就涉及被碾壓莊稼的成本分攤問題。

利益協(xié)調(diào)事務的大量增加對村集體組織統(tǒng)籌能力提出挑戰(zhàn)，帶來利益協(xié)調(diào)主體失靈。土地托管需要充分發(fā)揮村集體組織的統(tǒng)籌作用， 這一統(tǒng)籌作用體現(xiàn)在：首先，整合農(nóng)戶土地，形成托管要求的成規(guī)模地塊；其次，整合農(nóng)戶需求，形成統(tǒng)一的、標準化的生產(chǎn)性服務需求；再次，在生產(chǎn)性服務供需對接中發(fā)揮監(jiān)管協(xié)調(diào)作用。 當托管經(jīng)營中出現(xiàn)的新矛盾新問題越來越多， 不善于充分發(fā)揮村民自治力量來化解矛盾的村莊，只能依靠村干部幾個人開展工作，最后必然導致組織協(xié)調(diào)成本的過于高昂。 土地托管模式中利益協(xié)調(diào)主體的缺位和失靈最終影響托管模式的可持續(xù)性運作。

（二）農(nóng)機服務隊與農(nóng)戶之間利益改進的不均衡

農(nóng)業(yè)機械化決定了農(nóng)機服務隊是托管經(jīng)營中的關鍵性組織。然而，農(nóng)機服務隊與農(nóng)戶之間的利益改進是不均衡的。

一方面， 土地托管模式中農(nóng)機服務隊作業(yè)成本降低，作業(yè)效率提升。 托管模式下，當?shù)剞r(nóng)機手被基層供銷社有效整合進農(nóng)機合作社， 向農(nóng)戶提供組織化的農(nóng)機服務。 作業(yè)前能在合作社內(nèi)部實現(xiàn)多大面積搭配多大馬力的農(nóng)機最優(yōu)組合， 提升了農(nóng)機手的資源配置效率。 托管服務隊開展農(nóng)機作業(yè)的土地是經(jīng)村集體組織整合后的成片土地， 有效降低了農(nóng)機空跑的油耗成本和時間成本， 極大提升了農(nóng)機作業(yè)效率。在土地托管制度設計中，農(nóng)機服務隊需要向村集體組織提交管理費， 但這筆管理費實踐中均未落實。造成這一現(xiàn)實的客觀原因在于：和農(nóng)資產(chǎn)品來自市場上的農(nóng)業(yè)企業(yè)不同， 農(nóng)機手與農(nóng)戶同屬鄉(xiāng)土熟人社會網(wǎng)絡，農(nóng)機手也是村集體組織服務對象，因此村集體組織在面對農(nóng)業(yè)企業(yè)時展示了充分的市場理性， 但在面對同一鄉(xiāng)土網(wǎng)絡中的農(nóng)機手時展示的更多是道義責任。農(nóng)機手固定資產(chǎn)投入多、設備折舊和損耗風險大， 村集體組織減免管理費是一種道義幫助；農(nóng)機手的作業(yè)某種程度上是種“良心活”，及時監(jiān)督難以實現(xiàn)， 村集體組織減免管理費也是對農(nóng)機手的一種倫理約束。

另一方面，托管服務隊獲利明顯，但未向農(nóng)戶提供更為低廉的農(nóng)機服務價格。 考慮到農(nóng)機服務市場的穩(wěn)定性， 托管土地的農(nóng)機服務價格與非托管土地的價格是一致的， 但托管土地的農(nóng)機作業(yè)成本極大降低了。 這部分效益改進得益于土地托管模式發(fā)起主體對農(nóng)機手的整合及村集體組織對農(nóng)戶土地的整合。 因此，農(nóng)戶在農(nóng)機手效益改進中也作出了貢獻。農(nóng)戶不能獲得相應的利益返還， 因此產(chǎn)生相對剝奪感。尤其是當農(nóng)戶的土地托管收益改進不明顯時，這種“相對剝奪感”更會加深。 農(nóng)戶將這種心理壓力外化為托管服務管理中的各種“找麻煩”，進一步增加了托管經(jīng)營中的利益協(xié)調(diào)成本。此外，農(nóng)戶的相對剝奪感也對托管模式的推廣制造了負面效應。

（三）托管服務平臺建設中的資源整合與部門利益之間的張力

托管服務平臺建設是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務資源整合的重要保障。 山東省W 縣土地托管模式形成了縣供銷社為主導，社有公司為支撐，基層供銷社為依托，村兩委參與，合作社經(jīng)營的組織體系。具體是，縣供銷社成立農(nóng)業(yè)服務公司， 涵蓋農(nóng)業(yè)機械的購置整合、土地托管服務隊的建立和統(tǒng)籌調(diào)配；農(nóng)資經(jīng)營和統(tǒng)一供應，農(nóng)產(chǎn)品的收購、深加工和銷售。 由于土地托管統(tǒng)一供應生產(chǎn)物資、統(tǒng)一提供農(nóng)機服務、甚至統(tǒng)一提供田間管理，托管的土地面積越多，需要整合的資源就越多。相應地，托管發(fā)起主體的結構性地位就越穩(wěn)固，農(nóng)資企業(yè)、農(nóng)機手等市場主體對托管平臺的依附效應就越明顯。 托管組織承接國家涉農(nóng)資源開展相關項目建設的能力也就越強。

社會化服務涉及的部門眾多， 在社會化服務體系構建的具體實踐中， 出現(xiàn)了各部門主導或扶植多個服務主體成長、 各部門與服務主體形成緊密利益聯(lián)結的現(xiàn)實局面。 這一局面導致了農(nóng)業(yè)社會化服務的“部門化”傾向，并成為構建統(tǒng)一高效的社會化服務體系中的主要阻礙因素[15]。 同一縣域范圍內(nèi)，政府涉農(nóng)行政部門有農(nóng)業(yè)局、科技局、發(fā)改委等，涉農(nóng)事業(yè)單位則有氣象局、農(nóng)機站、農(nóng)技推廣中心等，供銷社近幾年來則通過綜合改革致力于打造服務“三農(nóng)”的綜合合作平臺， 在社會化服務體系中也擔負起重要職能。 上述涉農(nóng)單位均有承接國家涉農(nóng)資源開展相關項目建設的條件。 當供銷社的作用和影響不斷增強，整合的土地資源越來越多，不斷構建全程社會化服務體系的閉環(huán)時， 其他涉農(nóng)部門出于自身利益的角度傾向于對供銷社采取不合作態(tài)度， 如在為農(nóng)服務中心建設過程中通過用地審批、 規(guī)劃設限等方式施以阻撓；或者供銷社為農(nóng)服務中心建好后，其他部門三農(nóng)相關的業(yè)務不支持不入駐。

四、土地托管模式發(fā)展困境的化解

（一）健全村集體組織在村民自治基礎上的統(tǒng)籌服務權能

土地托管模式的核心環(huán)節(jié)是村集體組織統(tǒng)籌下對小農(nóng)戶的組織化。 分田單干后， 農(nóng)村長期重分輕統(tǒng)，尤其是稅費改革后，村集體組織面臨資源困境，統(tǒng)籌能力弱化成為普遍事實。 2006 年國家全面取消農(nóng)業(yè)稅， 并同時加強了對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性費用和村集體收費的監(jiān)管，農(nóng)民不僅不用向國家繳納稅費，而且連必要的共同生產(chǎn)費用在大部分地方也被取消了。 村集體組織只有在國家輸入資源時才能部分回應村莊公共品供給的需求，限制了村集體組織的能動性，降低了村集體組織的組織動員能力。實際上，我國憲法明確規(guī)定“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織實行家庭承包經(jīng)營為基礎、統(tǒng)分結合的雙層經(jīng)營體制”，說明集體的“統(tǒng)一經(jīng)營”權是憲法賦予的[16]。 而且現(xiàn)實也表明在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營領域， 存在諸如農(nóng)田灌溉、 機耕道路建設等“一家一戶辦不了、不好辦和辦起來不劃算的事情”，這些事情往往需要村集體組織發(fā)揮必要的統(tǒng)籌功能。因此重新給村集體組織組織賦能，強化村集體組織統(tǒng)籌服務權能， 才能提升其在土地托管中的利益協(xié)調(diào)能力和水平。

在我國， 農(nóng)村集體經(jīng)濟制度是與村民自治制度相互交織的， 二者共同構成了中國農(nóng)村治理的基本框架，也奠定了中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的制度支撐。健全農(nóng)村集體組織統(tǒng)籌服務權能也應充分利用村民自治的制度優(yōu)勢。堅持群眾的事情由群眾自己辦，而不是替群眾包辦，充分依靠群眾，群策群力，是正確發(fā)揮集體組織統(tǒng)籌服務權能的應有之義。如W 縣Y 村采取土地半托管模式， 托管過程中也產(chǎn)生了大量的利益協(xié)調(diào)事務。 但Y 村充分動員小組長、懂技術農(nóng)戶及家族內(nèi)威望高農(nóng)戶發(fā)揮帶頭作用和協(xié)調(diào)作用，在村民自治基礎上形成盡可能一致的選擇， 為土地托管工作的開展提供了便利。通過土地半托管，Y 村一方面增加了集體經(jīng)濟收入， 另一方面也密切了村級組織和群眾聯(lián)系的紐帶。

（二）完善農(nóng)機服務隊與農(nóng)戶之間的利益聯(lián)結機制

托管服務隊是土地托管中獲益較為明顯的參與主體， 農(nóng)戶及村集體組織都對托管服務隊的效益改進作出了貢獻， 但托管服務隊并沒有向農(nóng)戶提供更為低廉的農(nóng)機服務價格。 這一現(xiàn)狀制造了農(nóng)戶的相對剝奪感。 因此完善托管服務隊與農(nóng)戶之間的利益聯(lián)結機制是土地托管模式可持續(xù)發(fā)展的重要要求。托管服務隊與農(nóng)戶之間的利益聯(lián)結主要體現(xiàn)在農(nóng)戶向托管服務隊支付服務費用， 托管服務隊向農(nóng)戶提供有保障的農(nóng)機作業(yè)服務。 這一利益聯(lián)結沒有體現(xiàn)村集體組織和農(nóng)戶的特殊貢獻，因此是不完善的。

進一步完善托管服務隊與農(nóng)戶之間的利益聯(lián)結機制首先需要完善托管服務隊與農(nóng)戶之間的利益返還機制。 基層供銷社和村集體組織在托管服務中的組織作用和績效可以通過托管服務隊向農(nóng)戶提供額外的服務而間接獲取， 以提升農(nóng)戶的參與積極性并擴大土地托管模式的影響力， 這也是對農(nóng)戶貢獻和支持的直接回饋。 例如有的托管村莊就組織了農(nóng)機手對托管土地的免費深耕服務，受到了農(nóng)戶的歡迎。其次， 完善托管服務隊與農(nóng)戶之間的利益聯(lián)結還可以通過充分發(fā)揮農(nóng)機與農(nóng)技有機結合的優(yōu)勢， 引導農(nóng)戶采用新技術。 例如種肥同播技術就是隨著控釋肥生產(chǎn)技術、種子加工技術、農(nóng)機應用技術的發(fā)展和成熟而得以實現(xiàn)的。 托管服務因為整合了土地和農(nóng)機力量，對農(nóng)機手給以規(guī)范操作流程培訓，因而具有更大的資源優(yōu)勢推動種肥同播技術的發(fā)展。

（三）發(fā)揮縣域黨委政府協(xié)調(diào)作用，構建統(tǒng)一高效的生產(chǎn)性服務平臺

2015 年3 月，中央發(fā)布的關于供銷社的綜合改革文件明確了供銷社“為農(nóng)服務的合作經(jīng)濟組織，是黨和政府做好三農(nóng)工作的重要載體”的定位。國家發(fā)布的關于健全農(nóng)業(yè)社會化服務體系的政策文件中，也明確提出了推動供銷合作社改革的要求。 供銷社有長期扎根農(nóng)村、物流倉儲網(wǎng)絡健全等經(jīng)營優(yōu)勢，因此改革文件認為“供銷社組織體系比較完整、經(jīng)營網(wǎng)絡比較健全，服務功能比較完備”，要“推動供銷合作社由流通服務向全程社會化服務延伸、 向全方位城鄉(xiāng)社區(qū)服務拓展，加快形成綜合性、規(guī)?；⒖沙掷m(xù)的為農(nóng)服務體系”。 可見，供銷社主導社會化服務體系平臺建設具有制度合法性，也符合制度創(chuàng)新的方向。

歷史上形成的社會化服務體系“部門化”傾向成為供銷社推廣土地托管模式的重要阻礙因素。 供銷社某負責人也表示， 供銷社無法構建全縣域范圍內(nèi)的社會化服務平臺，只能做示范。進一步發(fā)揮土地托管模式下生產(chǎn)性服務平臺的作用， 需要黨委政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。 現(xiàn)有的多部門參與下的服務體系呈現(xiàn)低效率和重復供給的弊端， 既浪費了財政資源也不符合農(nóng)戶需求。 通過黨委政府協(xié)調(diào)，明確部門職能分工，加強部門之間合作，可有效化解分歧，提升社會化服務公益資金的使用效率， 加強同一區(qū)域內(nèi)社會化服務體系的內(nèi)部協(xié)同， 切實發(fā)揮供銷社在托管服務中的主導作用，完善為農(nóng)服務中心功能，共同打造滿足農(nóng)戶需求的社會化服務平臺， 增強縣域社會化服務體系回應小農(nóng)戶需求的能力。

五、總結

供銷社主導的土地托管模式實現(xiàn)了對當?shù)剞r(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務體系的重構。 盡管在制度設計中土地托管各方主體均能從中獲取一定利益， 但實際運作中土地托管各方主體的利益博弈持續(xù)生產(chǎn)了矛盾和問題，構成了土地托管模式的發(fā)展困境。進一步完善村集體組織的統(tǒng)籌服務權能， 促進農(nóng)機服務隊與農(nóng)戶之間的利益均衡， 發(fā)揮黨委政府的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用才能促進土地托管模式的可持續(xù)性發(fā)展。