何家輝（河南大學 哲學與公共管理學院，河南 開封 475000）

“縣積而郡，郡積而天下，郡縣治，天下無不治”，在我國行政層級結構中，縣一級扮演著承上啟下的關鍵角色，在社會經(jīng)濟、民生、穩(wěn)定方面起到了重要作用。從我國城鎮(zhèn)化的現(xiàn)實發(fā)展趨勢看，縣級單元已經(jīng)成為城鎮(zhèn)化的關鍵區(qū)位，是新增城鎮(zhèn)化人口的重點空間，一方面，隨著農民“市民化”的流動大趨勢，務工、定居在縣城是農民的理性選擇[1]。農民們可以享受到縣城完備的公共服務體系；另一方面，在國家大力推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，各項政策扶持促進了縣城產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展與城市承載能力提升，縣城成為進城或返鄉(xiāng)人員務工創(chuàng)業(yè)的首要選擇。經(jīng)過多年的建設與發(fā)展，以縣城為載體已成為新型城鎮(zhèn)化的重要實現(xiàn)方式，并逐漸演變成推進新型城鎮(zhèn)化的主要動力[2]。但縣城的發(fā)展仍未達到新型城鎮(zhèn)化的標準與要求，因此本文提出在推進新型城鎮(zhèn)化中縣城作為重要載體在財政收入、公共服務供給、社會治理能力三方面均存在制約因素。

一、以縣城為載體推進新型城鎮(zhèn)化的政策背景

（一）新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的提出

新型城鎮(zhèn)化是農村人口向城鎮(zhèn)集中的現(xiàn)實需求，是人類社會發(fā)展的客觀規(guī)律，更是國家實現(xiàn)現(xiàn)代化的關鍵舉措。2014—2015年是新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略系統(tǒng)提出和初步發(fā)展的階段，2014年中共中央國務院把握城鎮(zhèn)化發(fā)展的新趨勢新特點，提出新型城鎮(zhèn)化步入由規(guī)?；D為高質量的新發(fā)展階段，堅持以人為本的原則，高質量建設新型城鎮(zhèn)化[3]。系統(tǒng)制定新型城鎮(zhèn)化標準體系，構建多元主體共同推行新型城鎮(zhèn)化發(fā)展格局，宏觀把握新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃和政策的制定與落實；2014—2016年期間，分3批將2個省、246個城市（鎮(zhèn)）列為試點，探索創(chuàng)新新方式新實踐，推動特色的新型城鎮(zhèn)化試點示范建設。

（二）深化新型城鎮(zhèn)化建設

2016—2019年是我國新型城鎮(zhèn)化深入發(fā)展階段，在新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略初步發(fā)展階段中，各項工作取得進展，但仍然在農業(yè)人口轉移、城鎮(zhèn)化質量等方面存在問題。因此2016年以戶籍制度改革、居住證制度、城鎮(zhèn)基本公共服務體系三個主要方面來促進農民“市民化”進程，提升城市綜合承載能力。評估試點地區(qū)的探索和實踐進展，總結提煉18條經(jīng)驗。2018年放寬農民落戶要求，注重農民技能培訓，聚焦農民人口轉移；分級分類推進新型智慧城市建設；2019年將居住證與公共服務相聯(lián)系，取消小城鎮(zhèn)、中小城市、大城市的落戶限制，推進城市精細化管理；從要素配置、公共服務、建管能力、經(jīng)濟多元四個主要方面縮小城鄉(xiāng)差距，加快城鄉(xiāng)一體化建設。

（三）高質量推進新型城鎮(zhèn)化建設

2020年以來，我國新型城鎮(zhèn)化建設步入高質量優(yōu)化階段；2020年國家發(fā)展和改革委員會提出推進以縣城為重要載體的新型城鎮(zhèn)化建設，從環(huán)境衛(wèi)生、市政公用、公共服務、產(chǎn)業(yè)配套四個方面對縣城提質增效。發(fā)揮企業(yè)債券融資的有效支撐作用。利用大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈，5G等新技術，完善縣城基礎設施、推進公共服務、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、網(wǎng)絡安全四個方面建設，“十四五”指出以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設，城鄉(xiāng)融合發(fā)展等六大方面來促進新型城鎮(zhèn)化建設。加大開發(fā)性、政策性和商業(yè)性金融機構中信貸資金投入，發(fā)揮120個縣城建設示范地區(qū)帶動作用。提高縣城綜合承載能力，完善縣城公共服務體系覆蓋面，為推進新型城鎮(zhèn)化提供全面支撐。

二、以縣城為載體推進新型城鎮(zhèn)化的實踐優(yōu)勢

如今，縣城經(jīng)濟水平在縣域經(jīng)濟中屬于引領作用，其治理水平的高低也直接影響著農村鄉(xiāng)鎮(zhèn)的發(fā)展與縣域人民的生活質量，以縣城為載體推動城鎮(zhèn)化建設優(yōu)勢更為顯著，縣城具有農村鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有的要素完備的黨政結構優(yōu)勢，技術變革帶來的治理優(yōu)勢，同樣也擁有著中大城市與鄉(xiāng)鎮(zhèn)農村所不具備的獨特的空間層級優(yōu)勢。

（一）結構優(yōu)勢：要素完備

在我國，從中央、省、地（市）到縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村居，每一個層級都是一個相對獨立的治理空間。但只有在縣域空間，我們才可以觀察到更為完整的政府內外部互動情景，這是由縣域政府所具有的特殊結構決定的，因為縣級政府處于中國上下同構的政府組織模式中的最后一環(huán)，是要素最為完備的一級基層政府。習近平總書記提出“縣一級要素完整，功能齊備，在國家治理中居重要地位”。一個縣城的黨政部門大體上會和地級、省級和國家層級的部門大致同構，其職能也大體對應，只有權限有所差距，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府相比，橫向部門間縣級政府各部門功能分化，相互獨立，各有邊界；縱向層級上縣級黨政部門分化，各有特定領域和管轄范圍，是一個要素完備的基礎治理場域。縣級要素完備的體制結構，在縣域內實現(xiàn)全面統(tǒng)籌宏觀把控，成為推行新型城鎮(zhèn)化的有效保障。在中國各層級體制結構中，縣級的建制是最為穩(wěn)定的空間和行政層級，要素完備的縣級結構體制為推進新型城鎮(zhèn)化提供功能保障。

（二）層級優(yōu)勢：承上啟下

在縱向行政單元層級中，縣級單元有著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不具備的獨特空間層級優(yōu)勢，縣城發(fā)揮的是承上啟下的功能[4]?？h城上接大中城市，作為城市體系的有機構成，可實現(xiàn)同大中城市形成協(xié)作發(fā)展的經(jīng)濟共享，成為大中城市群的有效部分;縣城將自身完備的公共服務體系輻射至鄉(xiāng)村，帶動鄉(xiāng)村發(fā)展，形成以城帶鄉(xiāng)共同發(fā)展的新格局[5]。在推進新型城鎮(zhèn)化中，縣城單位在我國有著長久的歷史溯源，是傳承傳統(tǒng)文化的重要空間載體。以縣級單元為核心的就近就地城鎮(zhèn)化，使農民仍具有在農村的社交、財產(chǎn)、物品等相關資源，符合城鎮(zhèn)化人口流動規(guī)律[6]。在滿足農民在務工就業(yè)的同時可以兼顧照顧家庭的需求，有效平衡了農民家庭與就業(yè)關系，使得新型城鎮(zhèn)化過渡具有自然性與必要性，以縣城為載體不僅對于如今日趨嚴重的“縣城發(fā)展乏力”“鄉(xiāng)村空心化”等問題具有積極優(yōu)化作用，還對于促進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展具有推動作用。從公共政策過程分析，一方面縣城是落實政策的主體，嚴格來說，在縣級以上，政策從中央到地方只是層層轉發(fā)，而縣級政府必須將政策文本轉化為可操作的執(zhí)行策略，實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。在縣城政府中，我們可觀察到其他層級無法觀察到的政策轉化與具體實施輸出過程。縣城這一獨特層級，決定了其能夠更為完整的展現(xiàn)中國的國家政府與政治過程，因此以縣城載體推進新型城鎮(zhèn)化具備顯而易見的層級優(yōu)勢。

（三）治理優(yōu)勢：技術應用

技術治理的廣泛應用首先興起于特大城市、大城市，隨后在我國相當多的縣城中，多樣的治理技術創(chuàng)新開始被采納與應用，在一個行政與編制資源的剛性程度較高的行政結構中，技術治理往往被縣城治理決策者寄于厚望，用之打破剛性制約，實現(xiàn)管理模式與效率的升級，這是當前縣城治理技術變化的大趨勢。大數(shù)據(jù)和互聯(lián)網(wǎng)等新型技術對縣域社會產(chǎn)生巨大影響與沖擊，縣城的工業(yè)生產(chǎn)、居民生活和社會治理三方面都面臨著數(shù)字化轉型。在農民“市民化流動過程中，縣城利用大數(shù)據(jù)技術，完善相關縣城信息服務體系，建立就業(yè)信息服務平臺，為鄉(xiāng)村人口進城提供務工便利，以信息流引領資金流、物資流、人員流，促使社會資源優(yōu)化配置；建立完備的公共服務體系，政務、教育、醫(yī)療等公共服務領域的信息化。大數(shù)據(jù)技術已經(jīng)成為連接政府與社會民眾的技術手段，較于鄉(xiāng)鎮(zhèn)農村，縣城有著充足的財力物力人力來支撐大數(shù)據(jù)技術在治理上的科學應用，從而將技術優(yōu)勢轉化為治理效能。大數(shù)據(jù)、人工智能、區(qū)塊鏈等創(chuàng)新治理技術成為推進新型城鎮(zhèn)化建設強有力的科技支撐。

三、制約縣城實踐優(yōu)勢發(fā)揮的因素

當前我國新型城鎮(zhèn)化的建設目標從高速發(fā)展轉化為高質量推進，以縣城為重要載體在轉化過程中雖然有效的化解城鄉(xiāng)二元分立格局和縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距，但以縣城為載體去建設城鎮(zhèn)化仍然存在著諸多制約因素，這些制約不僅阻礙著新型城鎮(zhèn)化的建設，而且還限制著縣城優(yōu)勢的發(fā)揮。本文提出縣城財政能力不足，公共服務供給失衡、縣城社會治理能力不足三個主要制約因素。

（一）縣城公共服務設施供給結構失衡

隨著新型城鎮(zhèn)化的推進，轉移至縣城的人口逐步增長，縣城如今具備的公共設施與服務規(guī)模難以滿足日益增長的民眾需求。第一，以縣城義務教育為例，縣城公立學校供給嚴重缺乏，“公立學校少”“民辦學校貴”“上學難”問題日益凸顯[7]。另一方面因教育設施與環(huán)境等資源配置待優(yōu)化，大量鄉(xiāng)村中小學招生困難，縣城中小學教育師生比例失衡。第二，以醫(yī)療設施為例，2020年，全國1881個縣（縣級市）共設有縣級醫(yī)院16804所，鄉(xiāng)村衛(wèi)生技術員為126.7萬人，僅占全國衛(wèi)生人員總數(shù)的1.18%，全國每千人口醫(yī)療衛(wèi)生機構床位數(shù)6.46床，大部分縣城僅在4床左右②。縣城不僅要承擔著城市的醫(yī)療資源緊張的疏散任務，還要負責農村鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)的基本的醫(yī)療保障，縣城的基礎醫(yī)療資源承載能力不足日益凸顯。

縣城公共服務供給結構失衡，我國縣城公共服務設施往往是按照縣城人口、經(jīng)濟水平等因素進行配置建設，一是相比于鄉(xiāng)鎮(zhèn)農村，縣城完備的公共服務體系是農民流向城區(qū)的主要動力，隨著大量鄉(xiāng)鎮(zhèn)農村人口向縣城流動，縣城公共服務體系難以滿足大量流動人口的公共服務保障；二是從工業(yè)發(fā)展規(guī)模來看，受限于自然資源與縣城常住人口素質能力，縣城工業(yè)經(jīng)濟發(fā)展較為緩慢，特別是對于農業(yè)發(fā)展為主的中西部縣城，很難實現(xiàn)工業(yè)集聚化、規(guī)?；?、現(xiàn)代化[8]；三是縣城的生態(tài)建設力度不足，生態(tài)環(huán)境污染嚴重，民眾生活環(huán)境差，水、垃圾污染問題嚴峻，縣城公共衛(wèi)生安全事件頻發(fā)，城鄉(xiāng)人居環(huán)境品質亟待改善。

（二）縣城缺乏財政收入

在資源配置上，我國主要以行政層級為標準來分配，這就造成不同地區(qū)的縣城具有不同的經(jīng)濟水平與設施服務配置，且之間差距過大。在長期對縣一級嚴格管控結構下，縣城往往是被動地位，在財政方面自主權不足且大多情況依賴于上級的財政撥款，但縣城卻承擔著縣域中教育資源、農業(yè)發(fā)展、公共衛(wèi)生、文化服務、社會治安等大量領域的支出，在公共服務與設施建設方面的財政撥款遠遠少于大中城市，縣城在基礎設施建設等非排他性、非競爭性的公共產(chǎn)品方面，沒有足夠的財政收入支撐以及一定自主權不足，是縣城公共服務及基礎設施供給不足的主要原因。我國縣城在產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面普遍存在層次低、競爭弱、創(chuàng)新不足等問題，產(chǎn)業(yè)發(fā)展結構有待優(yōu)化[9]。第一是隨著分稅制施行及相關土地政策的出臺，縣城的主要資金來源之一是土地出讓，但給予縣城的出讓土地指標遠少于大中城市，因此在土地出讓方面帶來的財政收入有限。第二在招商引資方面，縣城的工業(yè)基礎設施布局薄弱，縣城勞動力素質技能較差，因此更多的企業(yè)首先會選擇地級以上城市進行投資，縣城難以吸引企業(yè)與外來資本投入基礎設施建設。另外在我國人口老齡化背景下，縣城人力資源難以滿足大部分企業(yè)的招聘需求。

（三）縣城社會治理能力不足

以縣城為重要載體推動新型城鎮(zhèn)化的進程中，大量來自鄉(xiāng)鎮(zhèn)農村的人員流入城區(qū)，為縣城社會治理帶來極大的挑戰(zhàn)。首先是縣城城鎮(zhèn)化造成勞動力趨向城市發(fā)展，城市發(fā)展帶來的紅利吸引大量農村勞動力向城市聚集，農民“市民化”進程加速，加劇鄉(xiāng)村“空心化”現(xiàn)象，造成鄉(xiāng)村基層治理主體弱化，加大農村基層治理難度；其次縣城人口流動進入的規(guī)模短期擴大到數(shù)萬、數(shù)十萬人規(guī)模，對縣城社會治理能力提出了更高的要求，縣城從治安、矛盾糾紛、社會保障、民眾需求等各社會方面的治理難度加大[10]。民眾矛盾糾紛愈來愈多元，從而已轉變?yōu)榭h城基層治理矛盾；最后如今的各行業(yè)專業(yè)人才傾向于條件更優(yōu)越的中大城市生活，這導致了如今縣城人才的缺失問題非常嚴重，阻礙了社會治理中科技、新技術的引用，導致資源配置效率低下。綜上所述縣城的社會治理能力難以達到新型城鎮(zhèn)化的要求，縣城的社會治理能力亟待提高。

四、化解制約因素的對策

（一）完善服務體系，強化保障力度

采取因地制宜的科學標準，通過宏觀統(tǒng)籌，完善縣城公共服務體系，強化保障力度。按部就班有計劃地完成對基礎設施服務的建設與完善，在教育方面，健全縣城的義務教育系統(tǒng)，科學設計縣域教育資源輪換機制，實現(xiàn)區(qū)域教育資源均等化；保障縣城農民“市民化”帶來的子女教育問題，保證轉移進來的農民子女享受優(yōu)質的教育資源與便利的學籍轉移渠道。在醫(yī)療方面，加大醫(yī)療基礎設施建設的投入，縮小城鄉(xiāng)醫(yī)療水平差距；科學規(guī)劃縣域醫(yī)療資源配置。要按照人口分布密度，嚴格落實縣域醫(yī)療服務共同體改革。在生態(tài)環(huán)境方面，良好的生態(tài)環(huán)境既是民眾生活質量的保障，也是經(jīng)濟發(fā)展的基礎，堅持節(jié)能、低碳、綠色、環(huán)保原則，生態(tài)環(huán)境建設涉及方方面面，科學合理地設置生活垃圾和污水的處理，加強民眾的生態(tài)保護理念，建設生態(tài)宜居、節(jié)約集約的新型城鎮(zhèn)。

（二）加強產(chǎn)業(yè)集群,提高財政能力

縣城應利用自身的特色資源、特色文化、特色區(qū)位、特色生態(tài)等比較優(yōu)勢，因地制宜研發(fā)特色產(chǎn)品，培育特色主導產(chǎn)業(yè)，擴大產(chǎn)業(yè)邊界，完善配套設施，加強產(chǎn)業(yè)集群規(guī)模，提高縣域經(jīng)濟活力。經(jīng)濟穩(wěn)就需要興產(chǎn)業(yè)，夯實產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎，大力發(fā)展豐富多樣的第二、三產(chǎn)業(yè)，聚焦“互聯(lián)網(wǎng)+服務業(yè)”關鍵領域，鼓勵開展運營模式創(chuàng)新和發(fā)展業(yè)態(tài)創(chuàng)新，高質量推動縣域經(jīng)濟發(fā)展。利用大數(shù)據(jù)等新技術實現(xiàn)信息全面公開化，創(chuàng)新靈活的就業(yè)渠道；完善制度建設，為企業(yè)落戶提供制度保障與便利措施，推進招商引資工作開展，為農民“市民化”的流動提供豐富且優(yōu)質的就業(yè)崗位。構建特色產(chǎn)業(yè)園區(qū)，創(chuàng)新縣城名片。在促融合中突顯縣城紐帶作用,一些工商業(yè)發(fā)達的地區(qū)可以將自身發(fā)展為區(qū)域中心城市，有力支撐和帶動周邊區(qū)域發(fā)展，合作共享發(fā)展，提高縣域經(jīng)濟發(fā)展水平，實現(xiàn)財政收入目標。

（三）優(yōu)化社會治理，實現(xiàn)治理高效

習近平總書記指出：“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，必須抓好城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。行政事務、民眾生活、社會組織三個領域是縣城治理的重中之重，影響著社會和諧發(fā)展與民眾生活質量。在推進新型城鎮(zhèn)化過程中，隨著農民流向縣城，縣城的人口結構變化，矛盾糾紛愈加多樣，民眾利益訴求更加多元，治理難度日益增加，治理環(huán)境趨于復雜，對縣城治理提出強烈挑戰(zhàn)。縣城社會治理要強化縣域人口管理、建立社會矛盾化解多元機制、完善基本公共服務體系，高效應對自然災害、公共衛(wèi)生、社會安全等突發(fā)事件?？h城傳統(tǒng)的粗放式、經(jīng)驗式管理模式難以適應社會治理的新局面、新要求。高質量黨建引領創(chuàng)新縣城治理方式，滿足治理現(xiàn)代化的客觀要求。加強縣城人才機制建設，堅持位得其人、人盡其才、人事相宜的準則；要以提高縣域治理社會化、法治化為行動目標，構建全面化、高效化、精確化的開放、共享的縣城綜治服務平臺，利用新技術，創(chuàng)新治理方式[11]。加快治理方式的數(shù)字化改革，實現(xiàn)精準化與智能化的治理目標，提升縣域整體治理水平，破除長期城鄉(xiāng)二元分立局面，促進城鄉(xiāng)融合，實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。

注 釋：

①數(shù)據(jù)來源：《2020衛(wèi)生健康事業(yè)發(fā)展公報》，國家衛(wèi)生健康委員會。