周志強(qiáng)，成鵬飛

（1.湖南科技大學(xué)商學(xué)院，湖南 湘潭 411201；2.湖南科技大學(xué)大數(shù)據(jù)與智能決策研究中心，湖南 湘潭 411201）

實(shí)現(xiàn)國(guó)有企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展是經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的核心內(nèi)容，而國(guó)企混合所有制改革（簡(jiǎn)稱(chēng)國(guó)企混改）又是實(shí)現(xiàn)國(guó)有企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的核心動(dòng)力。黨的十八大以來(lái)，針對(duì)國(guó)企混改，中央陸續(xù)出臺(tái)相關(guān)政策，形成了“1+N”政策體系，為推動(dòng)國(guó)企混改提供了良好、穩(wěn)定的政策環(huán)境。隨著國(guó)企混改的不斷深入，每批次企業(yè)數(shù)量和覆蓋范圍逐漸擴(kuò)大，混改工作也從中央擴(kuò)展到地方。目前，就全國(guó)范圍來(lái)看，國(guó)企混改取得了新成效、呈現(xiàn)新態(tài)勢(shì)，也面臨著新挑戰(zhàn)。[1]中央全面深化改革委員會(huì)第十四次會(huì)議指出，國(guó)企改革三年行動(dòng)迎來(lái)了關(guān)鍵之年，今后三年是國(guó)企改革的攻堅(jiān)期，作為“十四五規(guī)劃”開(kāi)局之年的2021年更是攻堅(jiān)之年，但混改工作仍然是重中之重。為深入貫徹落實(shí)習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于國(guó)企改革的重要思想，國(guó)資委將混合所有制改革作為國(guó)企改革的關(guān)鍵點(diǎn)，持續(xù)穩(wěn)定推動(dòng)國(guó)企混改，促進(jìn)國(guó)有經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。目前，我國(guó)國(guó)企改革成效初顯，比如，政策不斷完善，步伐逐漸加快，效率得以提升。但整體而言，還存在相關(guān)主體思想認(rèn)識(shí)不足、國(guó)有股權(quán)開(kāi)放力度不大、企業(yè)權(quán)力配置不合理等問(wèn)題，導(dǎo)致資本主體特別是民營(yíng)資本主體參與動(dòng)力不足、程度不深。

一、國(guó)有企業(yè)混合所有制改革取得的主要成效

（一）混改政策逐漸完善

黨的十八大以來(lái)，黨中央先后出臺(tái)了“1+N”國(guó)企改革系列配套文件，該系列配套文件基本完成了國(guó)企改革的頂層設(shè)計(jì)。2015年，中共中央、國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》，該《指導(dǎo)意見(jiàn)》明確了進(jìn)一步推動(dòng)和深化國(guó)有企業(yè)改革的目標(biāo)任務(wù)和主要方向，是指導(dǎo)新時(shí)代國(guó)有企業(yè)改革的綱領(lǐng)性文件。同時(shí)，在各細(xì)分方面也進(jìn)一步推出了相關(guān)細(xì)化執(zhí)行方案。2018年8月，國(guó)務(wù)院國(guó)企改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室印發(fā)《國(guó)企改革“雙百行動(dòng)”工作方案》，以打造一批具有顯著市場(chǎng)創(chuàng)新能力和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力的國(guó)有企業(yè)排頭兵；2019年國(guó)資委印發(fā)《中央企業(yè)混合所有制改革操作指引》；2020年6月中央深改委第十四次會(huì)議審議通過(guò)了《國(guó)企改革三年行動(dòng)方案（2020-2022年）》，該方案為落實(shí)國(guó)企改革頂層設(shè)計(jì)提供了具體的“施工圖”，以達(dá)到提升國(guó)有經(jīng)濟(jì)和國(guó)有企業(yè)創(chuàng)新力、控制力、競(jìng)爭(zhēng)力和影響力等多重目標(biāo)。同時(shí)，國(guó)家層面不斷推動(dòng)區(qū)域性國(guó)資國(guó)企綜合改革試驗(yàn)區(qū)建設(shè)，2019年7月，上海、深圳成為第一批綜改試驗(yàn)區(qū)，2020年12月，西安、青島、杭州、武漢成為第二批綜改試驗(yàn)區(qū)。通過(guò)綜改試驗(yàn)區(qū)建設(shè)，探索區(qū)域特色改革發(fā)展路徑，不斷總結(jié)改革的成功經(jīng)驗(yàn)，以此帶動(dòng)全國(guó)的國(guó)資國(guó)企改革。

同時(shí)，為貫徹落實(shí)中共中央、國(guó)務(wù)院的國(guó)企混改戰(zhàn)略部署，響應(yīng)中央的改革號(hào)召，各省、市國(guó)資委積極加快推進(jìn)實(shí)施本地區(qū)的國(guó)企混改，紛紛出臺(tái)了相應(yīng)的有關(guān)國(guó)企改革的政策文件，如上海出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步深化上海國(guó)資改革促進(jìn)企業(yè)發(fā)展的意見(jiàn)》《關(guān)于推進(jìn)本市國(guó)有企業(yè)積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的若干意見(jiàn)》等，深圳出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步深化深圳國(guó)資國(guó)企改革的總體方案》《關(guān)于深化市屬?lài)?guó)有企業(yè)改革促進(jìn)發(fā)展的實(shí)施方案》等，江蘇省國(guó)資委印發(fā)《關(guān)于推動(dòng)省屬企業(yè)落實(shí)三項(xiàng)重點(diǎn)改革工作的通知》等。2017年開(kāi)始，地方國(guó)企混改全面提速，各具特色。據(jù)國(guó)資委消息透露，有超過(guò)90%的省屬?lài)?guó)有企業(yè)建立了規(guī)范的董事會(huì)、落實(shí)了董事會(huì)職權(quán)、經(jīng)理層任期制，契約化管理、職業(yè)經(jīng)理人制度、中長(zhǎng)期激勵(lì)試點(diǎn)工作也在有序推進(jìn)。其中，上海與深圳的國(guó)企混改在全國(guó)范圍內(nèi)具有重要的示范意義。上海市以推動(dòng)國(guó)有企業(yè)上市的方式深化混合所有制改革，達(dá)到2/3的競(jìng)爭(zhēng)類(lèi)、金融服務(wù)類(lèi)企業(yè)實(shí)現(xiàn)整體或核心業(yè)務(wù)上市，地方國(guó)有控股上市公司86家，有效推動(dòng)了國(guó)資國(guó)企改革、優(yōu)化了國(guó)資國(guó)企布局、完善了國(guó)資國(guó)企治理結(jié)構(gòu)、健全了國(guó)資國(guó)企市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)機(jī)制。深圳市混合所有制改革主要聚焦于商業(yè)類(lèi)企業(yè)，通過(guò)實(shí)行核心骨干、管理層持股，83.5%的市屬企業(yè)完成混改，強(qiáng)化了企業(yè)業(yè)績(jī)與薪酬相匹配的導(dǎo)向，構(gòu)建了同職差異化薪酬體系和經(jīng)理人員剛性退出機(jī)制。

（二）試點(diǎn)效應(yīng)逐步顯現(xiàn)

黨的十八大以來(lái)，我國(guó)為進(jìn)一步深化國(guó)企改革，加快推動(dòng)國(guó)企混改，多次推出國(guó)企混改試點(diǎn)名單，試點(diǎn)效應(yīng)逐步顯現(xiàn)。2016年9月，確定了第一批試點(diǎn)的9家企業(yè)，包括南方電網(wǎng)、中船集團(tuán)等，而且因?yàn)檫@9家企業(yè)分屬于6個(gè)央企集團(tuán)和浙江省國(guó)資委，所以也被稱(chēng)作“6+1”。2017年上半年，確定了第二批試點(diǎn)的10家企業(yè)，包括中國(guó)航空集團(tuán)、中糧集團(tuán)等，這次試點(diǎn)改革主要采用引入戰(zhàn)略投資者、創(chuàng)立新公司等混改方式。從試點(diǎn)名單來(lái)看，與第一批試點(diǎn)國(guó)企相比，第二批試點(diǎn)國(guó)企的投資能力更強(qiáng)。同時(shí)，經(jīng)過(guò)國(guó)企混改的試點(diǎn)工作以后，企業(yè)的杠桿率明顯改善，企業(yè)去杠桿效果較好，企業(yè)經(jīng)營(yíng)狀況也得到了明顯改善，試點(diǎn)國(guó)企在國(guó)企混改中起到了較好的示范帶動(dòng)作用。2017年下半年，確立第三批試點(diǎn)國(guó)企名單，其中包括中油電能、中軟信息、包鋼股份等，一共有31家企業(yè)，其中，中央企業(yè)子企業(yè)10家，地方國(guó)有企業(yè)21家。本批試點(diǎn)國(guó)企主要聚焦于壟斷性行業(yè)和產(chǎn)能過(guò)剩行業(yè)，同時(shí)，遼寧、湖南、貴州等省的地方國(guó)有企業(yè)也正式進(jìn)入混改試點(diǎn)名單。2019年5月，國(guó)務(wù)院國(guó)企改革領(lǐng)導(dǎo)小組進(jìn)一步審批通過(guò)了第四批試點(diǎn)企業(yè)名單，此次試點(diǎn)名單一共包括160家企業(yè)，企業(yè)資產(chǎn)總規(guī)模超過(guò)2.5萬(wàn)億元，對(duì)比之前的試點(diǎn)企業(yè)，不難發(fā)現(xiàn)，我國(guó)國(guó)企混改力度明顯加大。同時(shí)，此次試點(diǎn)企業(yè)不僅僅局限于電力、石油、軍工等重要領(lǐng)域，還納入了互聯(lián)網(wǎng)、新能源、新材料等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的企業(yè)，國(guó)企混改示范意義進(jìn)一步凸顯?，F(xiàn)階段，我國(guó)正在加速推進(jìn)國(guó)企混改工作，逐步加深股權(quán)開(kāi)放程度，國(guó)有企業(yè)內(nèi)部的權(quán)力制衡機(jī)制正在逐步建立，員工持股計(jì)劃正在有序?qū)嵤?，?guó)有企業(yè)內(nèi)部的行政干預(yù)有所減少，參與混改的相關(guān)國(guó)有企業(yè)取得了比較顯著的經(jīng)濟(jì)效益。如，2017年中國(guó)聯(lián)通通過(guò)引入戰(zhàn)略投資者的方式進(jìn)行混改，引入的戰(zhàn)略投資者包括騰訊、百度、京東、阿里等知名民營(yíng)企業(yè)，混改將聯(lián)通集團(tuán)的持股比例稀釋了，混改前，聯(lián)通集團(tuán)持股比例為62.74%；混改后，聯(lián)通集團(tuán)持股比例為36.7%?；旄氖孤?lián)通集團(tuán)的營(yíng)業(yè)收入明顯提升（2017年主營(yíng)業(yè)務(wù)收入2490.2億元，同比增長(zhǎng)4.6%；2018年主營(yíng)業(yè)務(wù)收入2637億元，同比增長(zhǎng)5.9%；2019年主營(yíng)業(yè)務(wù)收入2644億元，同比增長(zhǎng)0.3%；2020年主營(yíng)業(yè)務(wù)收入2758億元，同比增長(zhǎng)4.3%）①數(shù)據(jù)來(lái)源：《中國(guó)聯(lián)合網(wǎng)絡(luò)通信股份有限公司年度報(bào)告》（2017-2020年）。、去杠桿效果明顯（2017年杠桿率為46.5%；2018年杠桿率為41.5%；2019年杠桿率為39.0%；2020年杠桿率為43.1%）、經(jīng)營(yíng)效率直線攀升（2017年凈利潤(rùn)為4.3億元，同比增長(zhǎng)176.4%；2018年凈利潤(rùn)為41億元，同比增長(zhǎng)858.3%；2019年凈利潤(rùn)為49.8億元，同比增長(zhǎng)22.1%；2020年凈利潤(rùn)為55億元，同比增長(zhǎng)10.8%）。2017年底云南白藥引入新華都進(jìn)行混改，混改后云南白藥營(yíng)業(yè)收入明顯改善（2017年?duì)I業(yè)收入243.15億元，同比增長(zhǎng)8.50%；2018年?duì)I業(yè)收入267.08億元，同比增長(zhǎng)9.84%；2019年?duì)I業(yè)收入296.65億元，同比增長(zhǎng)9.80%；2020年?duì)I業(yè)收入327.43億元，同比增長(zhǎng)10.38%）、經(jīng)營(yíng)效率穩(wěn)步提升（2017年凈利潤(rùn)為31.45億元，同比增長(zhǎng)7.71%；2018年凈利潤(rùn)為33.07億元，同比增長(zhǎng)5.14%；2019年凈利潤(rùn)為41.84億元，同比增長(zhǎng)19.75%；2020年凈利潤(rùn)為55.16億元，同比增長(zhǎng)31.85%）。民企參與國(guó)企混改，使國(guó)有企業(yè)更有活力了。

二、國(guó)企混合所有制改革面臨的主要困境

（一）部分參與主體認(rèn)識(shí)不足

面對(duì)國(guó)家深化國(guó)企混改、推動(dòng)企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的重大戰(zhàn)略機(jī)遇，部分國(guó)有企業(yè)及管理者還沒(méi)有充分的思想準(zhǔn)備，缺乏競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)、創(chuàng)新精神和變革動(dòng)力，停留在傳統(tǒng)的發(fā)展思維，習(xí)慣于國(guó)有資本權(quán)威和行政化體制，安于現(xiàn)狀，依賴(lài)現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)發(fā)展和管理模式，沒(méi)有意識(shí)到混合所有制改革的必然趨勢(shì)和美好前景，也沒(méi)有意識(shí)到混合所有制改革可以通過(guò)引進(jìn)優(yōu)質(zhì)民營(yíng)資本和外部關(guān)鍵技術(shù)激發(fā)企業(yè)生命力、執(zhí)行力、創(chuàng)新力與競(jìng)爭(zhēng)力，從而產(chǎn)生較大的乘數(shù)效應(yīng)[2]。此外，部分國(guó)企的子公司已經(jīng)參與到混改隊(duì)伍中，但往往停留在資本混合的“形混”層面，機(jī)制改革層面的“神混”不到位，同時(shí)企業(yè)集團(tuán)層面的混改進(jìn)度和力度顯然不夠，導(dǎo)致民營(yíng)企業(yè)（民營(yíng)資本）參與動(dòng)力不足、程度不深。

（二）股權(quán)開(kāi)放尺度難以把握

由于國(guó)有資本與民營(yíng)資本的體制機(jī)制存在差異，因此國(guó)企混改必然面臨不同體制資本的融合，而在此過(guò)程中，又必然會(huì)存在不同企業(yè)文化的交叉與融合，以及與之相應(yīng)的不同經(jīng)營(yíng)理念和目標(biāo)的交叉與融合。然而，長(zhǎng)期以來(lái)兩種體制下形成了差異化的經(jīng)營(yíng)理念和目標(biāo)，國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)者決策時(shí)不僅要考慮市場(chǎng)信息，而且要考慮政府要求和社會(huì)責(zé)任，強(qiáng)調(diào)社會(huì)價(jià)值和職能，擔(dān)心一旦股權(quán)分散不利于集中力量辦大事。因此，國(guó)企經(jīng)營(yíng)者更加傾向于保守和集體決策，保持國(guó)有資本權(quán)威的傾向明顯。因此，在國(guó)企混改實(shí)踐中，往往難以放開(kāi)股權(quán)，依然追求國(guó)有股東“一股獨(dú)大”，機(jī)制難以激活。此外，國(guó)企混改，不僅要激活機(jī)制、提升效率，也要保證國(guó)有資產(chǎn)的保值、增值，但外界關(guān)于國(guó)有資產(chǎn)流失的輿論使得國(guó)有資本監(jiān)管者和國(guó)有企業(yè)管理者在改革過(guò)程中畏手畏腳，不敢大膽實(shí)施改革，導(dǎo)致國(guó)有企業(yè)在混改實(shí)踐中，難以把握向民營(yíng)資本股權(quán)的開(kāi)放尺度，在混改增資和引進(jìn)戰(zhàn)略投資者時(shí)，股權(quán)配置往往局限于國(guó)有資本內(nèi)部，影響了國(guó)企混改的效率。

（三）企業(yè)權(quán)力沖突難以協(xié)調(diào)

科學(xué)合理的權(quán)力配置與權(quán)力結(jié)構(gòu)是企業(yè)高效運(yùn)行的前提條件，金融資本、人力資本等產(chǎn)權(quán)主體參與國(guó)企混改，必然要求取得相應(yīng)的權(quán)力，一旦權(quán)力和地位難以實(shí)現(xiàn)，必將缺乏參與改革的動(dòng)力，因此，優(yōu)化權(quán)力結(jié)構(gòu)是推動(dòng)資本主體深度參與國(guó)企混改的重要抓手。作為核心參與主體的民資民企，相較于國(guó)資國(guó)企而言，規(guī)模及資本實(shí)力均不占優(yōu)勢(shì)，同時(shí)，為防止國(guó)有資產(chǎn)流失、國(guó)有企業(yè)喪失主導(dǎo)地位等問(wèn)題，民資民企參與混改時(shí)的實(shí)際空間較小，即便是有機(jī)會(huì)參與混改，也會(huì)因?yàn)樽陨韰⑴c的比例不足，在國(guó)有混企內(nèi)部無(wú)法獲得應(yīng)有的話語(yǔ)權(quán)，導(dǎo)致“混改失靈”，國(guó)有混企依然是國(guó)有股東一股獨(dú)大，國(guó)企中的關(guān)鍵崗位和關(guān)鍵權(quán)力難以做到向民營(yíng)股東真正開(kāi)放，民營(yíng)投資者利益難以保障。同時(shí)，國(guó)企混改后，民營(yíng)資本等中小股東發(fā)揮作用有限，導(dǎo)致企業(yè)體制機(jī)制與混改前沒(méi)有實(shí)質(zhì)改變，行政化管理特征依然明顯，決策鏈條較長(zhǎng)，授權(quán)不足或不明確，決策效率低下。另外，現(xiàn)有法律法規(guī)體系難以有效約束大股東行為，國(guó)有大股東“一言堂”，小股東相關(guān)權(quán)益難以得到保障。由此可見(jiàn)，民企參與國(guó)企混改，其權(quán)力配置國(guó)有化傾向明顯，民企的決策權(quán)力難以保障，這種權(quán)力沖突必然導(dǎo)致民企參與改革的動(dòng)力不足。[3]

（四）職業(yè)化管理模式難實(shí)施

建立職業(yè)經(jīng)理人制度，強(qiáng)化職業(yè)化管理，能夠更好地發(fā)揮企業(yè)家的主導(dǎo)作用，激發(fā)企業(yè)經(jīng)營(yíng)活力，提升企業(yè)經(jīng)營(yíng)水平，促進(jìn)企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，也能夠被民營(yíng)資本和國(guó)有資本雙方接納。但是長(zhǎng)期以來(lái)，行政色彩比較濃厚的國(guó)有企業(yè)難以有效推行職業(yè)化管理模式。首先，政府指派高層管理人員現(xiàn)象阻礙了職業(yè)化管理模式的實(shí)施。為保證國(guó)有資本的控制力以及防止國(guó)有資產(chǎn)流失，政府會(huì)指派或者推薦政府內(nèi)部人員擔(dān)任國(guó)企高層管理人員，雖然許多混企為建立現(xiàn)代企業(yè)制度在內(nèi)部建立了“三會(huì)一層”（股東大會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)和高級(jí)管理層）的公司法人治理結(jié)構(gòu)，但由于成員大部分屬于政府指派或者推薦，難以真正按照市場(chǎng)化、專(zhuān)業(yè)化的方式進(jìn)行管理與決策。政府指派模式，導(dǎo)致管理者“做官”多于“做事”，難以適應(yīng)市場(chǎng)發(fā)展的需要[4],可見(jiàn)，國(guó)企混改急需提升政府放權(quán)意愿。其次，外聘職業(yè)經(jīng)理才能難以有效發(fā)揮。由政府指派的管理者帶有“官員+企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)”雙重身份，相較于聘任的職業(yè)經(jīng)理人往往地位更高（即使在同一崗位上也如此）。在此背景下，職業(yè)經(jīng)理人的職權(quán)難以得到充分發(fā)揮，存在難以行使決策權(quán)的現(xiàn)象，其利益也難以得到保障，一些職業(yè)經(jīng)理人抱著滿(mǎn)腔熱情來(lái)到國(guó)有企業(yè)想成就一番大事業(yè)，最終卻干不了幾年而草草了事、遺憾離場(chǎng)。

（五）混改的集群效應(yīng)不明顯

構(gòu)建以國(guó)有企業(yè)（國(guó)有資本）與民營(yíng)企業(yè)（民營(yíng)資本）為核心主體的產(chǎn)業(yè)集群，突破單個(gè)企業(yè)之間資源整合與共享的局限性和發(fā)展瓶頸，發(fā)揮產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈整體優(yōu)勢(shì)，吸引并整合更多更好的戰(zhàn)略資源，有利于暢通產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈關(guān)鍵環(huán)節(jié)的相關(guān)資源、數(shù)據(jù)、人才、信息等堵點(diǎn)，從而形成集群資源競(jìng)爭(zhēng)力，有利于邁向全球價(jià)值鏈高端。[5]然而，除了江蘇、廣東、浙江等發(fā)達(dá)地區(qū)外，大多數(shù)地區(qū)的產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展程度還偏低。同時(shí)，國(guó)資國(guó)企沒(méi)有充分利用混合所有制改革的良好契機(jī)，將國(guó)企混改與產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展有機(jī)結(jié)合。目前，國(guó)資國(guó)企普遍缺乏主動(dòng)對(duì)接本企業(yè)相關(guān)領(lǐng)域領(lǐng)軍企業(yè)的意識(shí)，混改項(xiàng)目實(shí)施與產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展的分工協(xié)作不力、協(xié)同共享不足，沒(méi)有形成合作競(jìng)爭(zhēng)的集群發(fā)展環(huán)境和態(tài)勢(shì)，產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈不完整、產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)同效應(yīng)不高、整體競(jìng)爭(zhēng)力不強(qiáng)。同時(shí)，產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展與項(xiàng)目建設(shè)面臨人才、技術(shù)等要素資源保障能力不足問(wèn)題。

（六）歷史遺留問(wèn)題難以解決

國(guó)企效率低、創(chuàng)新能力不足、企業(yè)冗員等現(xiàn)象是國(guó)企改革的主要?jiǎng)右?。目前，歷史遺留下來(lái)的“老國(guó)企病”及其影響在部分國(guó)企中仍然存在，并成為國(guó)企混改有序推進(jìn)的重大障礙。首先，國(guó)有資產(chǎn)的評(píng)估處置制約較多。國(guó)有資產(chǎn)中的土地處置問(wèn)題是界內(nèi)公認(rèn)的難題。一方面，有關(guān)土地的法律政策多、雜亂且變化大，土地的評(píng)估處置涉及眾多審核部門(mén)；另一方面，部分效益不高的國(guó)企的資金來(lái)源于土地處置，導(dǎo)致土地的產(chǎn)權(quán)、歸屬權(quán)不清晰且難以協(xié)調(diào)，土地的評(píng)估處置也受到多方制約。其次，員工處置難度較大、成本較高。傳統(tǒng)體制下，員工進(jìn)入國(guó)企相當(dāng)于捧著“鐵飯碗”，工作比較穩(wěn)定，薪酬有保障，福利也較多。然而，隨著國(guó)企混改的有序推行，必然伴隨企業(yè)管理制度的相應(yīng)變化，部分員工甚至管理者面臨被裁員分流的風(fēng)險(xiǎn)，即便那些最終不會(huì)被淘汰的利益主體，也會(huì)因?yàn)椴淮_定性變得惶恐不安，因此，改革阻力較大，容易導(dǎo)致沖突，國(guó)企混改的溝通成本和安置成本較高。

三、國(guó)有企業(yè)混合所有制改革困境的破解對(duì)策

（一）提升國(guó)企搶抓混改機(jī)遇意識(shí)

一是組織國(guó)企混改相關(guān)的短期培訓(xùn)班。以統(tǒng)一思想、改變觀念、提高認(rèn)識(shí)為目標(biāo)，對(duì)國(guó)企中高層管理人員分批次進(jìn)行相關(guān)知識(shí)的輪訓(xùn)，重點(diǎn)介紹各級(jí)政府促進(jìn)混合所有制改革的相關(guān)政策、股權(quán)融資及治理結(jié)構(gòu)的相關(guān)知識(shí)、全國(guó)范圍內(nèi)混改典型的成功經(jīng)驗(yàn)等內(nèi)容，樹(shù)立企業(yè)高管的搶抓國(guó)企混改機(jī)遇的意識(shí)。二是建立國(guó)企混改咨詢(xún)專(zhuān)家委員會(huì)。根據(jù)企業(yè)的實(shí)際需要，組織專(zhuān)家組到相關(guān)企業(yè)進(jìn)行定向診斷，提出混合所有制改革的建設(shè)意見(jiàn)或優(yōu)化方案，提升國(guó)企改革動(dòng)力與效率，發(fā)揮國(guó)資國(guó)企在踐行“共同富?！睉?zhàn)略和推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展中的引領(lǐng)作用。三是創(chuàng)新關(guān)于國(guó)企混改的考核獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制。鼓勵(lì)企業(yè)特別是集團(tuán)層面加快推動(dòng)混改，將國(guó)企混改與技術(shù)創(chuàng)新有機(jī)結(jié)合，對(duì)于重大混改項(xiàng)目及關(guān)鍵技術(shù)創(chuàng)新，采取單獨(dú)考核與評(píng)價(jià)的方式，建立雙向考核機(jī)制，對(duì)重大項(xiàng)目、重大創(chuàng)新的相關(guān)單位和人員予以重獎(jiǎng)[6]。四是加大對(duì)國(guó)企混改標(biāo)桿的宣傳力度。精心打造國(guó)企混改標(biāo)桿，通過(guò)重要會(huì)議、新華網(wǎng)、人民日?qǐng)?bào)、中央電視臺(tái)等重要平臺(tái)，對(duì)示范標(biāo)桿進(jìn)行持續(xù)動(dòng)態(tài)的強(qiáng)力宣傳，激發(fā)國(guó)資國(guó)企政治意識(shí)、責(zé)任意識(shí)、市場(chǎng)意識(shí)，從而在“國(guó)企混改”賽道上把握正確方向、激發(fā)內(nèi)在動(dòng)力、提升發(fā)展效能、發(fā)揮主導(dǎo)作用。

（二）加快推動(dòng)國(guó)企股權(quán)改革

一是建立國(guó)企主導(dǎo)的分類(lèi)股權(quán)融資機(jī)制。股權(quán)結(jié)構(gòu)比例無(wú)疑是混改爭(zhēng)議的一個(gè)焦點(diǎn)，這是民企最關(guān)心的問(wèn)題之一。只有明確相關(guān)政策，民營(yíng)企業(yè)才會(huì)大膽參與混改。特殊性領(lǐng)域，如重大民生、國(guó)家安全領(lǐng)域，要保持國(guó)資國(guó)企控制力，有必要采取絕對(duì)控股模式。一般公益性領(lǐng)域，保持國(guó)資國(guó)企相對(duì)控制力即可，采取相對(duì)控股模式，積極引入社會(huì)資本，把社會(huì)效益放在首位。競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域，全面進(jìn)行市場(chǎng)化改革，放開(kāi)市場(chǎng)主體準(zhǔn)入，以經(jīng)濟(jì)效益最大化為目標(biāo)，放開(kāi)股權(quán)比例，使得民營(yíng)資本能夠充分享受同等地位，破解民營(yíng)資本的憂慮心理，有效吸引優(yōu)質(zhì)資本深度參與國(guó)企混改。競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域，民營(yíng)資本可以處于控股地位，這類(lèi)國(guó)企是混改的主要陣地，要發(fā)揮“主力軍”和“排頭兵”作用，通過(guò)混改，激發(fā)“鯰魚(yú)”效應(yīng)[7]，實(shí)現(xiàn)共享共贏。

二是打造多元大股東制衡的股權(quán)結(jié)構(gòu)。除了極少數(shù)關(guān)鍵領(lǐng)域，要盡快破解“一股獨(dú)大”困局，加大向民營(yíng)資本開(kāi)放股權(quán)的力度，同時(shí)避免股權(quán)過(guò)度分散，推動(dòng)國(guó)有混合所有制企業(yè)從“一股獨(dú)大”股權(quán)結(jié)構(gòu)向多元大股東制衡股權(quán)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變，從而實(shí)現(xiàn)企業(yè)決策的提質(zhì)增效。放開(kāi)民營(yíng)資本參與混改持股比例。在參與混改實(shí)踐中，民營(yíng)資本存在較多擔(dān)憂，比如持股比例過(guò)低，導(dǎo)致無(wú)法擁有相應(yīng)的權(quán)力，無(wú)法表達(dá)自身的利益訴求。建議國(guó)有企業(yè)，特別是國(guó)有股權(quán)比例較高的企業(yè)，積極從優(yōu)質(zhì)民營(yíng)企業(yè)中引入持股比例不低于5%的戰(zhàn)略投資者，部分競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域，民營(yíng)資本和民營(yíng)企業(yè)甚至可以控股，達(dá)到激勵(lì)民營(yíng)企業(yè)家深度參與國(guó)企混改的目的。

三是建立完善民營(yíng)資本產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度。產(chǎn)權(quán)改革是國(guó)企改革的核心，產(chǎn)權(quán)保護(hù)特別是私有產(chǎn)權(quán)保護(hù)問(wèn)題在當(dāng)前顯得尤為突出，迫切需要得到解決。如果得不到很好的解決，企業(yè)家精神難以發(fā)揮，推動(dòng)民營(yíng)企業(yè)深度參與混改無(wú)疑是一句空話。堅(jiān)持以產(chǎn)權(quán)保護(hù)為導(dǎo)向，培養(yǎng)樹(shù)立契約精神，建立公平競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，完善法律法規(guī)體系，切實(shí)保障各產(chǎn)權(quán)主體的平等地位和合法權(quán)益，積極營(yíng)造一個(gè)有利于不同產(chǎn)權(quán)主體真正公平參與的良好環(huán)境，搭建一個(gè)有利于不同產(chǎn)權(quán)主體充分展現(xiàn)自身優(yōu)勢(shì)的共享舞臺(tái)，從而有力保障國(guó)企混改真正實(shí)現(xiàn)利益共享和“國(guó)”“民”共進(jìn)。

（三）探索權(quán)力配置共享機(jī)制

一是建立中國(guó)特色現(xiàn)代企業(yè)管理模式。加快現(xiàn)代企業(yè)制度建設(shè)，推進(jìn)“去行政化”管理，打破國(guó)有企業(yè)中存在的行政壟斷，各級(jí)國(guó)資委必須樹(shù)立職能轉(zhuǎn)變意識(shí)，由“管企業(yè)”向“管資本”轉(zhuǎn)變，把屬于企業(yè)的權(quán)利歸還給企業(yè)，加速推進(jìn)國(guó)企“去行政化”的改革工作，消除國(guó)企“政企不分”現(xiàn)象。與此同時(shí)，現(xiàn)代企業(yè)制度還要體現(xiàn)中國(guó)特色，需要政府保留關(guān)鍵權(quán)力，防止國(guó)有資產(chǎn)流失、履行核心社會(huì)責(zé)任、組織關(guān)鍵技術(shù)聯(lián)合攻關(guān)、把控國(guó)家安全等。二是建立與股權(quán)結(jié)構(gòu)相匹配的權(quán)力結(jié)構(gòu)。相比股權(quán)比例，民營(yíng)企業(yè)家更加在乎的是產(chǎn)權(quán)能否得到保障、利益分享是否均等，這又取決于民營(yíng)資本是否真正擁有決策權(quán)。依據(jù)同股同權(quán)原則，建立與股權(quán)結(jié)構(gòu)相匹配的權(quán)力結(jié)構(gòu)，構(gòu)建企業(yè)家協(xié)同治理的決策機(jī)構(gòu)，充分利用各類(lèi)企業(yè)家的能力優(yōu)勢(shì)，有效實(shí)現(xiàn)“1+1+1＞3”的疊加效應(yīng)，其中，國(guó)有企業(yè)家擅長(zhǎng)緊跟政治方向，民營(yíng)企業(yè)家善于把握市場(chǎng)方向，職業(yè)企業(yè)家精于提升管理能效[8]。三是探索員工參與公司治理機(jī)制。采用彈性化的臨時(shí)委員會(huì)決策機(jī)制，廣泛吸納核心員工和一線員工參與企業(yè)重大決策，適時(shí)吸收優(yōu)秀員工代表進(jìn)入董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)等機(jī)構(gòu)，充分調(diào)動(dòng)與激發(fā)核心員工、一線員工的工作熱情與工作潛能。建立權(quán)責(zé)利匹配體系，優(yōu)化公司章程，明確國(guó)有資本、民營(yíng)資本、人力資本等核心利益主體的權(quán)力、責(zé)任與利益，真正實(shí)現(xiàn)共同富裕目標(biāo)導(dǎo)向下各類(lèi)資本的共享共贏[9]。

（四）加快推動(dòng)職業(yè)化管理

一是構(gòu)建多層級(jí)經(jīng)理人市場(chǎng)。強(qiáng)化職業(yè)化管理，省級(jí)層面乃至市級(jí)層面，都要打造經(jīng)理人才特區(qū)，面向各領(lǐng)域特別是先進(jìn)制造、新材料、新能源、新基建等關(guān)鍵領(lǐng)域，加快培育各層級(jí)的職業(yè)化管理人才，為混合所有制企業(yè)職業(yè)化管理提供人才保障。積極培育和扶持高級(jí)人才行業(yè)協(xié)會(huì)，依托協(xié)會(huì)建立中國(guó)特色化標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)職業(yè)經(jīng)理人進(jìn)行全方位的動(dòng)態(tài)評(píng)價(jià)和周期性考核，考核不合格者退出市場(chǎng)。[10]

二是構(gòu)建多元化職業(yè)經(jīng)理人激勵(lì)制度。職業(yè)經(jīng)理人激勵(lì)制度設(shè)計(jì)應(yīng)具有多元化特征，采取短期與長(zhǎng)期相結(jié)合、一般與特殊相結(jié)合方式，充分發(fā)揮不同激勵(lì)模式之間的協(xié)同效應(yīng)。其中，短期激勵(lì)強(qiáng)調(diào)基本薪酬和福利待遇，保證職業(yè)經(jīng)理人的基本待遇盡量高于同類(lèi)企業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)，確?；拘匠旰透＠鼍哂休^強(qiáng)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。長(zhǎng)期激勵(lì)以產(chǎn)權(quán)激勵(lì)為導(dǎo)向，發(fā)展現(xiàn)代合伙制，共享企業(yè)產(chǎn)權(quán)，以股權(quán)分享的形式，激發(fā)職業(yè)經(jīng)理人的工作潛能。經(jīng)理人通過(guò)享有企業(yè)一定的股權(quán)，不僅能夠參與重大決策，而且可以分享企業(yè)利潤(rùn)，這樣一來(lái)，經(jīng)理人忠誠(chéng)于企業(yè)等于忠誠(chéng)于自己，因而更愿意選擇與企業(yè)共度難關(guān)、共謀發(fā)展。一般激勵(lì)主要是搭建事業(yè)發(fā)展大舞臺(tái)，特殊激勵(lì)主要是強(qiáng)化關(guān)系維護(hù)，強(qiáng)調(diào)高度信任。

三是完善職業(yè)經(jīng)理人約束制度。在充分尊重人才，突出人才在企業(yè)中核心地位，注重經(jīng)理人激勵(lì)的同時(shí)，也要對(duì)經(jīng)理人進(jìn)行有效約束，建立科學(xué)合理的約束機(jī)制。目的不是進(jìn)行處罰，而是預(yù)防經(jīng)理人失職和失德等不良行為的發(fā)生，因此，在對(duì)職業(yè)經(jīng)理人是否進(jìn)行股權(quán)激勵(lì)之前，有必要對(duì)其職業(yè)能力、職業(yè)精神和職業(yè)道德等進(jìn)行全方位評(píng)價(jià)與考察，從而降低經(jīng)理人股權(quán)激勵(lì)風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，針對(duì)職業(yè)經(jīng)理人，建立聲譽(yù)約束機(jī)制、失職懲罰機(jī)制，并通過(guò)立法來(lái)有效約束職業(yè)經(jīng)理人的不良行為，提高職業(yè)經(jīng)理人違約成本，從而降低代理成本和控制代理風(fēng)險(xiǎn)[11]。

（五）構(gòu)建關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)鏈共生發(fā)展平臺(tái)

一是打造國(guó)資民資產(chǎn)業(yè)鏈聯(lián)盟。當(dāng)前，國(guó)際形勢(shì)日益復(fù)雜、國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)日益加劇，我國(guó)提出構(gòu)建雙循環(huán)相互促進(jìn)、良性互動(dòng)的新發(fā)展格局，強(qiáng)調(diào)國(guó)內(nèi)循環(huán)為主，在此背景下，我國(guó)國(guó)有資本與民營(yíng)資本相容發(fā)展?jié)摿薮螅P(guān)鍵是打造國(guó)資民資產(chǎn)業(yè)鏈聯(lián)盟，更好的發(fā)揮各自?xún)?yōu)勢(shì)，共同推進(jìn)產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈建設(shè)，保證國(guó)家產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈安全，提升產(chǎn)業(yè)鏈全球競(jìng)爭(zhēng)力。國(guó)有資本和國(guó)有企業(yè)要在產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈打造和產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展方面發(fā)揮領(lǐng)頭雁效應(yīng)，民營(yíng)資本和民營(yíng)企業(yè)要在產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈打造和產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展方面充當(dāng)生力軍，國(guó)資民資雙方相互補(bǔ)充、各履其職、抱團(tuán)取暖、協(xié)同發(fā)展。

二是圍繞關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)鏈推動(dòng)國(guó)企民企協(xié)同創(chuàng)新。提升國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，需要在實(shí)體經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)鏈上下功夫。我國(guó)應(yīng)立足優(yōu)勢(shì)，鼓勵(lì)并支持圍繞先進(jìn)制造、新材料、新能源、新基建等關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的關(guān)鍵技術(shù)展開(kāi)聯(lián)合攻關(guān)，制定關(guān)鍵技術(shù)需求項(xiàng)目清單，實(shí)施“揭榜掛帥”，強(qiáng)化國(guó)企與行業(yè)頭部企業(yè)尤其是頂尖民企合作，聯(lián)合建立研究院，積極申報(bào)國(guó)家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，加快攻克關(guān)鍵技術(shù)，共同打造世界級(jí)產(chǎn)業(yè)集群，搶占未來(lái)制高點(diǎn)。

三是構(gòu)建混合資本投資運(yùn)營(yíng)平臺(tái)。國(guó)有資本、民營(yíng)資本共建混合資本投資運(yùn)營(yíng)平臺(tái)，平臺(tái)負(fù)責(zé)資本運(yùn)作和產(chǎn)業(yè)投資，圍繞關(guān)鍵技術(shù)和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)及制造業(yè)等領(lǐng)域，通過(guò)平臺(tái)運(yùn)作，打造整體產(chǎn)業(yè)鏈競(jìng)爭(zhēng)力，培育更多的世界級(jí)產(chǎn)業(yè)集群和一流企業(yè)。民營(yíng)資本深度參與產(chǎn)業(yè)鏈相關(guān)領(lǐng)域的投資與經(jīng)營(yíng)，對(duì)于重大民生和國(guó)家安全領(lǐng)域，國(guó)有資本應(yīng)保持控制地位，對(duì)于競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域和非關(guān)鍵環(huán)節(jié)，大膽吸納民營(yíng)資本和民營(yíng)企業(yè)參與產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈建設(shè)，選擇實(shí)力強(qiáng)大、信用優(yōu)良的民營(yíng)資本主體，深度參與投資和經(jīng)營(yíng)，實(shí)現(xiàn)母子公司分離，充分激發(fā)企業(yè)家精神和市場(chǎng)活力。

（六）妥善處理歷史遺留問(wèn)題

一是建立解決歷史遺留問(wèn)題的專(zhuān)項(xiàng)基金。各級(jí)政府及相關(guān)負(fù)責(zé)人要高度重視歷史遺留難題，積極更新觀念、樹(shù)立前瞻思維，在國(guó)企混改正式落地之前，有效解決歷史遺留問(wèn)題，將其視為國(guó)企混改的預(yù)備戰(zhàn)，根據(jù)實(shí)際情況在國(guó)有資產(chǎn)中留出專(zhuān)門(mén)針對(duì)歷史遺留問(wèn)題的專(zhuān)項(xiàng)資金，以此保障國(guó)有企業(yè)在混改實(shí)踐中做到腳踏實(shí)地、輕裝上陣、闊步向前。二是創(chuàng)新土地、資產(chǎn)處理方式。對(duì)于土地等難處置的資產(chǎn)，可以成立資產(chǎn)處置專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)，責(zé)任到單位、個(gè)人，由專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)制定土地等資產(chǎn)評(píng)估的標(biāo)準(zhǔn)原則以及流程細(xì)則，具體實(shí)施并監(jiān)督每個(gè)步驟，包括系統(tǒng)整理土地等資產(chǎn)的來(lái)源、去處、用處，上報(bào)主管部門(mén)審查核實(shí)，進(jìn)行企業(yè)內(nèi)部公示，相關(guān)部門(mén)初審，省國(guó)企改革辦終審等程序，保證信息透明可查。三是分類(lèi)安置員工。對(duì)于員工安置，應(yīng)堅(jiān)持“以人為本”的原則，依托改革委員會(huì)，搭建溝通平臺(tái)，有效解決分歧與沖突。采取分類(lèi)分流的方式，對(duì)解除勞動(dòng)關(guān)系的員工要一次性付清補(bǔ)償金，以各種渠道幫助其實(shí)現(xiàn)再就業(yè)或者創(chuàng)業(yè)，履行好國(guó)有企業(yè)應(yīng)有的責(zé)任。對(duì)于留用的員工，需要進(jìn)行人力資源投資與開(kāi)發(fā)，為員工建立更好的薪酬激勵(lì)制度和事業(yè)發(fā)展平臺(tái)。[12]