楊易霖,李 磊

(西安交通大學(xué) 經(jīng)濟(jì)與金融學(xué)院,陜西 西安 710061)

一、引言

自中國的扶貧開發(fā)政策實施四十多年以來,根據(jù)中國所面臨的形勢和任務(wù)其扶貧的工作思路和模式也在與時俱進(jìn)、因地制宜地逐步完善。截至2020年底,中國的脫貧攻堅戰(zhàn)已經(jīng)取得了全面勝利,9 899萬中國農(nóng)村貧困人口全部擺脫絕對貧困問題,貧困地區(qū)人口的生產(chǎn)生活水平、農(nóng)村的治理及管理水平都得到了顯著提升,這也標(biāo)志著中國成為了世界上貧困人口減少最多的國家,為下一步的全面建成小康社會打下了堅實的基礎(chǔ)。但農(nóng)村人口仍面臨短期難以改善的貧困脆弱性,存在因病返貧、因災(zāi)返貧或惰性返貧的可能性[1]。因此,脫貧攻堅戰(zhàn)的勝利并非終點而是新的起點,做好鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興的有效銜接是中國下一階段的主要工作,在脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興的五年銜接期內(nèi),需要進(jìn)一步加強(qiáng)對易返貧致貧人口的監(jiān)測,做到早發(fā)現(xiàn)、早干預(yù)、早幫扶,不斷支持脫貧地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展,促進(jìn)農(nóng)村人口的內(nèi)生發(fā)展動力。

在脫貧攻堅期間,各省不斷創(chuàng)新精準(zhǔn)扶貧模式,均在脫貧攻堅工作中取得了良好的成效,其中陜西省扶貧產(chǎn)業(yè)投資基金有限公司(以下簡稱:扶貧產(chǎn)業(yè)投資基金)作為西北首家、陜西省唯一的政策性扶貧產(chǎn)業(yè)投資基金公司,自2017年成立以來,創(chuàng)新投資模式與多家企業(yè)建立了合作關(guān)系,將專項扶貧資金投入到具有扶貧帶動能力的農(nóng)業(yè)企業(yè)中,通過技術(shù)幫扶、用工幫扶、分紅幫扶等多種措施,帶動了10 206戶貧困戶脫貧,并對其中的500余戶貧困戶進(jìn)行實地訪談,對每一筆扶貧資金進(jìn)行有效監(jiān)管,確保了“真扶貧、扶真貧”,扶貧產(chǎn)業(yè)投資基金發(fā)揮自身優(yōu)勢,深耕陜西省各地市產(chǎn)業(yè)發(fā)展,因地制宜地開展投資,助力陜西省脫貧攻堅取得勝利。目前,在脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興的五年銜接期,扶貧產(chǎn)業(yè)投資基金將承擔(dān)促進(jìn)陜西省脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興有效銜接的又一重任,本文以扶貧產(chǎn)業(yè)投資基金為研究對象,通過對扶貧產(chǎn)業(yè)投資基金在脫貧攻堅期間的管理模式的分析,以期為支持中國脫貧地區(qū)鞏固拓展脫貧攻堅成果和持續(xù)推進(jìn)鄉(xiāng)村振興工作的開展提供借鑒。

二、文獻(xiàn)綜述

“扶貧”作為一個特有詞匯,即幫助貧困戶消除貧困負(fù)擔(dān),是一種可以幫助貧困戶減少或減緩貧困的行為或過程。本文中的“扶貧”這一概念是指中國在脫貧攻堅期間經(jīng)認(rèn)定的貧困戶,所開展的具有專項政策意義的援助,不包含對未經(jīng)認(rèn)定的貧困戶或非貧困人口所開展的援助及社會救濟(jì)。由于國內(nèi)外扶貧產(chǎn)業(yè)投資基金的發(fā)展模式可參考內(nèi)容較少,因此本文將圍繞國內(nèi)外學(xué)者對金融扶貧理論、財政扶貧資金的研究進(jìn)行簡要概述。

(一)反貧困理論

(1)貧困惡性循環(huán)理論。該理論是由訥克斯提出的,他認(rèn)為致使發(fā)展中國家處于長期貧困狀態(tài)且其自身難以突破的主要原因是供給與需求兩者之間的“惡性循環(huán)”,在惡性循環(huán)中兩者相互作用使其陷入“貧困陷阱”難以突破[2]。

(2)低水平均衡陷阱理論。該理論是美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家Nelson和李德娟在貧困惡性循環(huán)理論的基礎(chǔ)上所提出的,該理論以人均國民收入增長緩慢情況為前提,描述了人口增長與國民收入兩者之間的持續(xù)均衡狀態(tài),對于發(fā)展中國家而言,人口增長速度是使其人均收入增長的主要原因,只有通過增加資本投資力度,使全國的投入、產(chǎn)出增速超過人口增速,才能夠使發(fā)展中國家實現(xiàn)人均收入和經(jīng)濟(jì)水平的雙增長,沖出“貧困陷阱”[3]。

(3)人力資本理論。該理論是由諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)家獲得者舒爾茨首次提出,其以“人力資本投資”為題的演講被稱作為人力資本理論創(chuàng)立的“憲章”。他在對農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)理論的研究中發(fā)現(xiàn),美國農(nóng)戶知識技能的提高是促進(jìn)美國農(nóng)業(yè)發(fā)展的主要原因,進(jìn)一步佐證了教育對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的促進(jìn)作用[4]。

(二)金融扶貧理論

目前,世界各國對于金融扶貧理論體系的研究逐步完善,并取得了一定的成果。國外學(xué)者的研究主要集中在小額信貸方面,他們認(rèn)為通過正規(guī)金融機(jī)構(gòu)向貧困地區(qū)提供的小額信貸產(chǎn)品有助于貧困人口解決貧困問題。Pereira在對小額信貸產(chǎn)品的違約情況進(jìn)行分析時發(fā)現(xiàn):在對貧困人口發(fā)放小額信貸時,適當(dāng)?shù)卦黾拥盅浩?可以有效降低不良貸款發(fā)生率[5]。Ashta提出小額信貸可以讓更多的貧困人口得到資金支持,在一定程度上推動市場發(fā)展,提升貧困人口收入,從而達(dá)到減少貧困的目的[6]。Sim和Prabhu提出小額信貸模式將逐步發(fā)展成為減少貧困的重要方式之一[7]。Azzam通過對孟加拉國小額信貸的分析,發(fā)現(xiàn)小額信貸能夠在一定程度上刺激貧困人口消費,緩解貧困壓力[8]。

中國學(xué)者從多個角度對金融扶貧理論進(jìn)行了全面研究,并總結(jié)出了一系列具有代表性的金融扶貧理論,進(jìn)一步佐證了金融扶貧的有效性。1978年,中國共產(chǎn)黨第十一屆三中全會做出實行改革開放的指示,農(nóng)村制度性改革推動了扶貧模式的逐步發(fā)展[9]。在早期中國政府投入資金難以滿足貧困地區(qū)發(fā)展需求的背景下,農(nóng)業(yè)信貸補(bǔ)貼理論應(yīng)運而生,該理論指出由政府部門在貧困地區(qū)建立非營利性金融機(jī)構(gòu)并引進(jìn)財政資金,能夠有效緩解貧困地區(qū)資金供給不足的問題。在這一理論的影響下大量低息政策性資金注入貧困地區(qū),使其成為20世紀(jì)70年代中國金融扶貧領(lǐng)域的主流理論,因此貧困地區(qū)低息專項貸款也成為這一時期最為主要的金融扶貧措施。但在實際發(fā)展過程中,該理論最終因單向投入難以形成資金循環(huán)及非營利性信貸機(jī)構(gòu)缺乏主動性等缺陷,導(dǎo)致財政資金產(chǎn)生損失,并成為了財政資金過度介入金融扶貧的失敗案例。

從20世紀(jì)80年代開始,中國開始了大規(guī)模的農(nóng)村扶貧開發(fā)工作,為了進(jìn)一步發(fā)揮金融扶貧的重要作用和實現(xiàn)普惠金融的目標(biāo),以信貸的方式支持貧困地區(qū)的金融扶貧模式逐步落地。金融扶貧最大的特點是以市場化機(jī)制配置資金,改變了由政府單一無償?shù)耐度胭Y金的機(jī)制,實現(xiàn)了資金的“有借有還”循環(huán)利用模式,對于激發(fā)貧困地區(qū)和貧困戶的內(nèi)生動力具有極大的促進(jìn)作用[10]。20世紀(jì)90年代金融危機(jī)爆發(fā),學(xué)者們深刻意識到僅依靠“看不見的手”不足以形成高效的金融市場,因此提出了不完全競爭市場理論,該理論認(rèn)為對于發(fā)展中國家的金融市場而言,貸方無法全面了解借方的真實情況,無法完全依靠市場機(jī)制進(jìn)行自我調(diào)節(jié),因此需要由政府部門適當(dāng)介入來補(bǔ)充金融市場中所面臨的隱藏部分,這一理論使得政府介入農(nóng)村金融市場有據(jù)可依。在比較早期的研究中,朱玲通過鄉(xiāng)村金融機(jī)構(gòu)的研究,發(fā)現(xiàn)大部分的扶貧資金未按規(guī)定投放至貧困地區(qū),還需進(jìn)一步緊抓金融扶貧工作落實,使資金用到真正貧困的地區(qū)[11]。

“扶貧性金融”是由曾康霖首次提出,通過對制度安排和運行模式等方面的論證,證明了扶貧性金融的必要性[12]。2005年聯(lián)合國和世界銀行首次提出了普惠金融體系理念,該理念反對具有依賴性的長期信貸補(bǔ)貼,強(qiáng)調(diào)了金融體系的公共產(chǎn)品性質(zhì),其實質(zhì)是建立不僅可以為弱勢群體提供適合的金融服務(wù),也可以促進(jìn)金融機(jī)構(gòu)可持續(xù)性發(fā)展的金融體系。黃承偉等人通過對微型金融扶貧模式的研究發(fā)現(xiàn),雖然公共屬性在財政扶貧和金融扶貧中均有體現(xiàn),但與財政扶貧不同的是金融扶貧是市場化行為的體現(xiàn),具有有償?shù)奶攸c,為了經(jīng)濟(jì)金融的可持續(xù)健康發(fā)展,應(yīng)充分利用財政資金來撬動金融資源介入扶貧領(lǐng)域[13]。蘇暢等人通過研究認(rèn)為在政策引導(dǎo)的前提下,進(jìn)一步發(fā)揮市場配置資源的作用,從市場化角度營造競爭性的金融環(huán)境,實現(xiàn)經(jīng)營目標(biāo)和精準(zhǔn)扶貧的雙贏[14]。陳愛雪和劉艷基于精準(zhǔn)識別、精準(zhǔn)幫扶、社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和減貧成效,利用層次分析法分析了扶貧績效[15]。杜興洋等通過DEA-Tobit模型對金融精準(zhǔn)扶貧的績效進(jìn)行研究,論證了農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化及政府財政政策支持有利于提高金融扶貧效率[16]。陳龍等人基于面板模型,運用脈沖響應(yīng)函數(shù)和方差分解法對中國金融發(fā)展、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)增長之間的關(guān)聯(lián)性進(jìn)行了實證分析,研究認(rèn)為金融扶貧力度和產(chǎn)業(yè)優(yōu)化能夠顯著促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的增長[17]。

(三)財政扶貧資金研究

財政扶貧資金作為具有中國特色的,由中國政府參與反貧困的典型資金運用方式,在國外學(xué)者鮮有研究,國外的研究目標(biāo)主要集中在政府反貧困資金方面,由于其大多以社會補(bǔ)助金作為反貧困資金的方式,其研究也以社會補(bǔ)助金為主。英國學(xué)者馬歇爾指出通過財政補(bǔ)助金開展扶貧救助工作作為政府的一項重要職能,要對財政補(bǔ)助金運用的各個環(huán)節(jié)進(jìn)行把關(guān),從而確保財政補(bǔ)助金有效改善受困群眾的生產(chǎn)生活水平。Philip等人通過對不同時期財政補(bǔ)助金的研究指出通過對社會救助方式的進(jìn)一步優(yōu)化,向貧困人口提供就醫(yī)、就學(xué)及就業(yè)等方面的協(xié)助,使貧困人口掌握生產(chǎn)、生活技能,能夠使其自我發(fā)展解決自身貧困[18-20]。為了進(jìn)一步深入了解反貧困問題,Khandker等人對發(fā)展中國家在反貧過程中的政府資金使用問題進(jìn)行了研究,并論證了發(fā)展中國家的政府資金應(yīng)投向貧困地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)方面,將會作用于貧困問題的穩(wěn)定解決[21]。Lenz等以947戶非洲家庭為樣本進(jìn)行調(diào)研與分析,提出貧困地區(qū)應(yīng)該加強(qiáng)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),改善貧困地區(qū)的生活條件,提升貧困人口生活水平[22]。

20世紀(jì)80年代中期,中國為了進(jìn)一步提高農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)體制改革的減貧效果,開始了大規(guī)模的農(nóng)村扶貧開發(fā),隨著國家所面臨的形勢和任務(wù),中國的扶貧工作思路和模式也在與時俱進(jìn)地不斷完善。與此同時,國內(nèi)學(xué)者逐步展開了對財政扶貧資金與扶貧方式的研究。為了減少扶貧目標(biāo)偏差,提升扶貧工作效率,進(jìn)一步優(yōu)化了聚焦縣級的扶貧機(jī)制。2001年發(fā)布的《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2001—2010年)》,標(biāo)志著中國的扶貧工作進(jìn)入到以村級瞄準(zhǔn)為重點的綜合性扶貧階段,也成為了綜合式扶貧工作的重要舉措之一,這一時期文秋良通過研究認(rèn)為財政扶貧資金將更為直接地對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)產(chǎn)生一定的影響[23];胡紹雨通過對財政扶貧資金總量與結(jié)構(gòu)的研究,發(fā)現(xiàn)增加財政扶貧資金的投入,反而會導(dǎo)致農(nóng)村減貧效應(yīng)出現(xiàn)了遞減的趨勢[24]。2010年后,中國對扶貧工作進(jìn)行了下一個十年的規(guī)劃,明確將中國14個集中連片特困地區(qū)作為脫貧攻堅的主戰(zhàn)場。李小云等和張萃實證研究的結(jié)果發(fā)現(xiàn),在貧困地區(qū)的產(chǎn)業(yè)扶貧工作開展過程中,財政扶貧資金對第一產(chǎn)業(yè)的帶動作用強(qiáng)于對第二、三產(chǎn)業(yè)的作用[25-26]。隨著貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,貧困戶逐步減少,帶貧難度逐步加大,財政扶貧資金的減貧效果將逐步下滑,從長遠(yuǎn)角度來看,財政扶貧資金投入帶來的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)會逐漸呈現(xiàn)出“貧困地區(qū)”大于“貧困戶”的趨勢[27],主要是由于利用財政扶貧資金建成的貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施,對于具有先天優(yōu)勢的貧困戶所產(chǎn)生的效益更為突出,而對于因病致貧、因殘致貧的貧困戶所產(chǎn)生的效益并不理想,從而使得貧困地區(qū)各農(nóng)戶間的貧富差距進(jìn)一步拉大。隨著“精準(zhǔn)扶貧”的提出,周孟亮和彭雅婷發(fā)現(xiàn)以財政扶貧資金為主體引導(dǎo)貧困地區(qū)的金融扶貧,促進(jìn)貧困地區(qū)電子商務(wù)發(fā)展是推進(jìn)貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)性發(fā)展建設(shè)進(jìn)程的一種新途徑[28]。

三、扶貧產(chǎn)業(yè)投資基金的發(fā)展現(xiàn)狀及問題

(一)扶貧相關(guān)現(xiàn)狀

1.中國扶貧現(xiàn)狀

1980年以來,中國中央專項扶貧資金呈逐年增長的趨勢(見表1),尤其自2010年以來扶貧政策力度進(jìn)一步加大,中央專項扶貧資金從2010年的223億元增加到2020年的1 461億元,中國貧困人口逐步減少(見表2),中央專項扶貧資金投入對扶貧工作的開展具有一定促進(jìn)作用。目前中國受經(jīng)濟(jì)下行的壓力仍舊存在,為確保脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興的有效銜接,扶貧理念將從“輸血”式扶貧向重點支持“造血”式扶貧轉(zhuǎn)變,通過產(chǎn)業(yè)的發(fā)展促進(jìn)貧困戶就業(yè),切實提高貧困戶長期、穩(wěn)定增收的水平,進(jìn)一步增強(qiáng)貧困戶的“造血”功能,政府部門就需要持續(xù)增加專項資金支持農(nóng)村地區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展[29]。

表1 1980—2020年中央專項扶貧資金年度投入表

表2 2010—2020年中央專項扶貧資金年度投入與貧困戶變化表

2.陜西省扶貧現(xiàn)狀

陜西省貧困人口的分布呈現(xiàn)出明顯的地域特征,主要集中在自然條件惡劣、基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、社會發(fā)展較為落后的地區(qū),如:嚴(yán)重缺水的陜北白于山區(qū)、嚴(yán)重缺土的黃河沿岸土石山區(qū)以及土地落差大、耕地少、水土流失嚴(yán)重的陜南秦巴山區(qū)。根據(jù)《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2011—2020)》,陜西省的陜北白于山區(qū)、黃河沿岸土石山區(qū)、秦巴中高山區(qū)曾被列為國家連片特困區(qū),陜西省內(nèi)的50個縣曾被列為國家扶貧開發(fā)工作重點縣,占全國扶貧開發(fā)工作重點縣的8.4%,其中深度貧困縣11個。截至2020年末,陜西省農(nóng)村人均純收入13 316元,較2019年增長了8.00%,在陜西省農(nóng)村人口收入構(gòu)成情況中,首先是工資性收入仍為農(nóng)村人口的主要收入來源,由表3可見,2011—2020年陜西省農(nóng)村人口的工資性收入整體呈下降趨勢,2014年后有小幅度的波動,但仍維持在40%左右;其次是經(jīng)營性收入占比,即農(nóng)村人口基于農(nóng)村資本所產(chǎn)生的收入,該項收入僅次于工資性收入,較2019年有所增長,基本與2018年持平;再次為轉(zhuǎn)移性收入占比,即農(nóng)村人口收到財政資金補(bǔ)助的收入,2014年以來財政資金支持力度不斷增加,對陜西省農(nóng)村人口的收入構(gòu)成產(chǎn)生一定程度的影響,使2014年后陜西省農(nóng)村人口的轉(zhuǎn)移性收入呈現(xiàn)了大幅度的增長態(tài)勢;最后是財產(chǎn)性收入,近年來占比呈現(xiàn)逐年下降的趨勢,自2014年以后穩(wěn)定維持在1.5%～1.8%,說明農(nóng)村人口通過出讓財產(chǎn)使用權(quán)所產(chǎn)生的收入已處于較低水平。

表3 陜西省農(nóng)村人口收入構(gòu)成情況表

綜上所述,近年來在各項扶貧政策和模式的實施下,陜西省農(nóng)村人口收入構(gòu)成產(chǎn)生了一定的變化,“工資性收入”和“經(jīng)營性收入”仍占據(jù)主導(dǎo)地位,而“轉(zhuǎn)移性收入”占比不斷加大,可以說明陜西省的“輸血式”扶貧模式在不斷擴(kuò)展,但在脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興有效銜接的過程中需要注重開展長期有效的“造血式”扶貧模式,進(jìn)一步加大農(nóng)村人口的“工資性收入”和“經(jīng)營性收入”占比。

(二)陜西省扶貧產(chǎn)業(yè)投資基金狀況

陜西省扶貧產(chǎn)業(yè)投資基金有限公司是由陜西省人民政府出資設(shè)立的政策性扶貧產(chǎn)業(yè)投資基金公司,公司以市場化運作為主導(dǎo),圍繞“封閉運行、?？顚Ｓ?、有效監(jiān)管、防范風(fēng)險”,對陜西省產(chǎn)業(yè)發(fā)展扶貧工作提供了充足的資金保障,有效提升貧困地區(qū)特色產(chǎn)業(yè)競爭力,全面推進(jìn)產(chǎn)業(yè)扶貧精準(zhǔn)脫貧成效,強(qiáng)化貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)。扶貧產(chǎn)業(yè)投資基金投資標(biāo)的集中在陜西省內(nèi)具有脫貧任務(wù)的96個縣區(qū),特別是深度貧困地區(qū)、革命老區(qū)等,進(jìn)一步推進(jìn)貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)融合,支持具有區(qū)域優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)發(fā)展,加強(qiáng)已有特色產(chǎn)業(yè)的改良升級和農(nóng)業(yè)企業(yè)的優(yōu)化發(fā)展,優(yōu)先支持產(chǎn)業(yè)脫貧帶動效果明顯的項目。

2020年底,扶貧產(chǎn)業(yè)投資基金已通過多種投資模式與多家企業(yè)建立了合作關(guān)系完成資金投放,覆蓋了陜北、關(guān)中、陜南地區(qū)的蘋果種植、茶葉生產(chǎn)及畜牧業(yè)養(yǎng)殖等多個產(chǎn)業(yè)。同時,與被投農(nóng)業(yè)企業(yè)及當(dāng)?shù)卣炗啞毒珳?zhǔn)扶貧三方協(xié)議》,通過技術(shù)幫扶、用工幫扶、分紅幫扶等多種措施,帶動了10 206戶貧困戶脫貧,通過對其中的500余戶貧困戶進(jìn)行訪談,確保真扶貧、扶真貧。

(三)扶貧產(chǎn)業(yè)投資基金面臨的問題

1.資金安全與目的難以協(xié)調(diào)

扶貧產(chǎn)業(yè)投資基金投資的主要領(lǐng)域是對陜西省貧困地區(qū)和貧困人口有帶動效應(yīng)的農(nóng)業(yè)企業(yè)和項目,其中大多數(shù)企業(yè)的資質(zhì)和實力都難以在公開金融市場上獲得融資,自身風(fēng)險較高。根據(jù)產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)需要,扶貧投資需要全面覆蓋陜西省內(nèi)的貧困地區(qū),并發(fā)揮扶貧帶動效果,但由于行業(yè)和地域的限制直接導(dǎo)致扶貧投資難以真正用市場化標(biāo)準(zhǔn)篩選風(fēng)險、收益水平匹配的項目,面臨的投資風(fēng)險較高。在資金投放過程中,為了確保資金安全,使投資標(biāo)的向成熟型企業(yè)傾斜,對貧困地區(qū)企業(yè)的扶持力度有所降低。

2.政策出臺制約退出困境

2020年全面脫貧后,即將面臨已投資項目在過渡期后的有效退出問題,陜西省各市縣(區(qū))級政府受財預(yù)〔2017〕50號和財預(yù)〔2017〕87號文件影響,無法為扶貧產(chǎn)業(yè)投資基金提供任何回購或擔(dān)保措施,因此在把控風(fēng)險的前提下,使得扶貧產(chǎn)業(yè)投資基金在最終項目退出環(huán)節(jié)得不到有效保障。

3.貧困戶參與產(chǎn)業(yè)扶貧的積極性不足

政府扶貧資金更多應(yīng)該考核的是產(chǎn)業(yè)帶動、扶貧效果等方面,根據(jù)陜西省政府第56次會議紀(jì)要要求,扶貧資金應(yīng)該完成“每10萬元帶動2～3戶”的帶動要求,相較于貴州省“50萬元帶動1戶”的標(biāo)準(zhǔn),陜西省的扶貧帶動標(biāo)準(zhǔn)較高。雖然扶貧產(chǎn)業(yè)投資基金已按計劃帶動了10 206戶貧困戶脫貧,但在實際的帶動過程中,由于貧困戶身體及心理上的原因,導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)扶貧并未完全帶動起貧困戶的勞動積極性。

四、扶貧產(chǎn)業(yè)投資基金環(huán)境分析

(一)外部環(huán)境分析

1.政治環(huán)境

中國共產(chǎn)黨第十八次全國代表大會以來,為了全面建成小康社會,將脫貧攻堅戰(zhàn)作為新時代的三大戰(zhàn)役之一,而帶動貧困戶脫貧就成為脫貧攻堅戰(zhàn)的重要工作。2015年12月8日《人民日報》轉(zhuǎn)載了中共中央、國務(wù)院于2015年11月29日發(fā)布的脫貧攻堅下一階段的綱領(lǐng)性指導(dǎo)文件——《關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》(下文簡稱《決定》)為確保脫貧攻堅戰(zhàn)的勝利,《決定》明確指出“中央財政繼續(xù)加大對貧困地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度,中央財政專項扶貧資金規(guī)模實現(xiàn)較大幅度增長,一般性轉(zhuǎn)移支付資金、各類涉及民生的專項轉(zhuǎn)移支付資金和中央預(yù)算內(nèi)投資進(jìn)一步向貧困地區(qū)和貧困人口傾斜”“引導(dǎo)中央企業(yè)、民營企業(yè)分別設(shè)立貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)投資基金,采取市場化運作方式,主要用于吸引企業(yè)到貧困地區(qū)從事資源開發(fā)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)、新型城鎮(zhèn)化發(fā)展等”?！稕Q定》分別從加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、強(qiáng)化政策保障、動員社會力量等方面指明了打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的總體要求和具體方略,但還需要各部門進(jìn)一步明確和細(xì)化。

2018年5月31日,中共中央政治局召開會議審議通過了《關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)三年行動的指導(dǎo)意見》(下文簡稱《意見》),全面部署了中國2020年前的需要完成的脫貧攻堅具體工作,推動了脫貧攻堅工作的有效開展?！兑庖姟窂?qiáng)調(diào)為實施好打贏脫貧攻堅三年行動,一要進(jìn)一步完善頂層設(shè)計,特別是強(qiáng)調(diào)要聚焦深度貧困地區(qū)和特殊貧困群體;二要進(jìn)一步強(qiáng)化政策措施,從十個方面強(qiáng)化各項到村到戶到人的精準(zhǔn)幫扶舉措,由四個方面加快補(bǔ)齊貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施的短板;三要進(jìn)一步加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào),加強(qiáng)財政、金融、土地、人才和科技等各個方面的支撐保障,動員全社會力量合力攻堅?！兑庖姟诽岢觥吧钊雽嵤┴毨У貐^(qū)特色產(chǎn)業(yè)提升工程,因地制宜加快發(fā)展對貧困戶增收帶動作用明顯的種植養(yǎng)殖業(yè)、林草業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)、特色手工業(yè)、休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游,積極培育和推廣有市場、有品牌、有效益的特色產(chǎn)品”。

在2020年中國的脫貧攻堅任務(wù)圓滿完成后,中共中央國務(wù)院頒布的《關(guān)于加快實現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的實施意見》強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興政策有效銜接,保留并調(diào)整優(yōu)化原財政專項扶貧資金,聚焦支持脫貧地區(qū)鞏固拓展脫貧攻堅成果和鄉(xiāng)村振興,適當(dāng)向國家鄉(xiāng)村振興重點幫扶縣傾斜,并逐步提高用于支持重點幫扶縣的產(chǎn)業(yè)發(fā)展的比例。

通過以上三個重要節(jié)點的國家級政策文件可以看出,中國將持續(xù)通過財政資金支持金融扶貧的方式推進(jìn)貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展,在脫貧攻堅完成后仍會進(jìn)一步增加專項資金支持重點地區(qū)的鄉(xiāng)村振興發(fā)展。

2.經(jīng)濟(jì)環(huán)境

1980年以來,中國中央財政專項扶貧資金投入總額呈逐年上升趨勢,尤其從2010年的223億元增加到2020年的1 461億元,年均增長幅度較為明顯,使中國的貧困人口數(shù)量逐年減少。由此可見,政府專項扶貧資金的投入在扶貧工作開展過程中發(fā)揮著主導(dǎo)作用。從資金的增長規(guī)模來看,中國中央財政專項扶貧資金的增長主要是通過發(fā)展類資金規(guī)模的擴(kuò)大而帶動的,這不僅說明近年來中國財政專項扶貧資金更傾向于投向貧困地區(qū)和貧困農(nóng)戶生產(chǎn)發(fā)展類的扶貧方向,重點支持發(fā)展“造血”式的生產(chǎn)發(fā)展型扶貧行業(yè),也說明了財政扶貧資金的扶貧模式也正伴隨貧困狀況的發(fā)展不斷適時調(diào)整發(fā)生轉(zhuǎn)變[30]。

隨著貧困縣全部摘帽貧困村全部出列,中國的農(nóng)村貧困人口均已擺脫絕對貧困,解決了困擾中國已久的區(qū)域性整體絕對貧困問題。在脫貧攻堅目標(biāo)任務(wù)完成后,為了確保脫貧攻堅的成果得到持續(xù)性的發(fā)展,中國政府又設(shè)立了脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興的五年過渡期,要求在過渡期內(nèi)確保原本脫貧攻堅時期幫扶政策的穩(wěn)定性,在產(chǎn)業(yè)幫扶方面的扶持力度還需要進(jìn)一步加強(qiáng),促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的提檔升級,從而補(bǔ)足在產(chǎn)業(yè)技術(shù)、設(shè)施及營銷等方面仍存在的薄弱環(huán)節(jié)。同時,在產(chǎn)業(yè)幫扶方面要將過去只有建檔立卡貧困戶才能享受的扶持補(bǔ)助擴(kuò)展到所有農(nóng)戶都能享受的扶持補(bǔ)助,集中資源支持脫貧攻堅向全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的轉(zhuǎn)變。

目前,中國正處于脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興的五年銜接期,從國家層面而言,鼓勵各省份成立省級的鄉(xiāng)村振興產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金,以政府專項財政資金為引導(dǎo),在社會上吸引更多的資本投入,促進(jìn)政府專項財政資金的放大效應(yīng),通過債權(quán)投資或股權(quán)投資的方式支持重點地區(qū)的鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新。在省級層面而言,陜西省已經(jīng)明確將確保支持鄉(xiāng)村振興的財政投入力度,進(jìn)一步加大陜西省內(nèi)的涉農(nóng)資金整合力度,推行“大專項+任務(wù)清單”的管理方式,推進(jìn)行業(yè)內(nèi)資金整合與統(tǒng)籌的相互配合,確保陜西省脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興的有效銜接。扶貧產(chǎn)業(yè)投資基金作為陜西省唯一的政策性扶貧產(chǎn)業(yè)投資基金公司,正處于向鄉(xiāng)村振興產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金的轉(zhuǎn)型期,對已回收的扶貧專項資金進(jìn)行循環(huán)投放,助力陜西省脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興的有效銜接。

3.社會環(huán)境

目前,中國共成立2 088支政府引導(dǎo)基金,總目標(biāo)規(guī)模達(dá)116 068億元。其中,目標(biāo)規(guī)模千億以上的引導(dǎo)基金共18支,總目標(biāo)規(guī)模合計29 737億元,占政府引導(dǎo)基金總目標(biāo)規(guī)模的25.62%(1)數(shù)據(jù)來源于《中國式政府引導(dǎo)基金全解密:萬億狂飆之后向何處去?》。。生物醫(yī)藥、集成電路及節(jié)能環(huán)保等新興產(chǎn)業(yè)作為政府引導(dǎo)基金主要關(guān)注的朝陽行業(yè),通過投資有望帶動行業(yè)發(fā)展,實現(xiàn)超額收益。而農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)因風(fēng)險水平較高、規(guī)?；潭鹊汀⒔?jīng)營管理手段粗放等,導(dǎo)致投資風(fēng)險遠(yuǎn)超其他行業(yè)。

以扶貧產(chǎn)業(yè)投資基金為例,其投資的主要領(lǐng)域是對陜西省貧困地區(qū)和貧困人口有帶動效應(yīng)的農(nóng)業(yè)企業(yè)和項目,其中大多數(shù)企業(yè)的資質(zhì)和實力都難以在公開金融市場上獲得融資,自身風(fēng)險水平較高;且根據(jù)產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)需要,扶貧投資需要在省內(nèi)貧困地區(qū)進(jìn)行全面覆蓋,且需要發(fā)揮扶貧帶動效果,但行業(yè)和地域限制直接導(dǎo)致扶貧投資難以真正用市場化標(biāo)準(zhǔn)篩選風(fēng)險、收益水平匹配的項目,面臨的風(fēng)險遠(yuǎn)高于其他政府引導(dǎo)基金。

中國的政府引導(dǎo)基金的兩種模式:其一是由政府出資作為劣后級資金分配收益,風(fēng)險由其他優(yōu)先級資金方承擔(dān);其二是各資金方為平層基金“風(fēng)險共擔(dān),收益共享”。政府對資金安全退出的要求,促使公司為了達(dá)到政府的盈利要求不得不投資于成熟型企業(yè),對貧困地區(qū)企業(yè)的扶持力度有所降低。“保本”的經(jīng)營要求與公司作為風(fēng)險投資主體的根本屬性相違背。根據(jù)財政部關(guān)于印發(fā)《政府投資基金暫行管理辦法》的通知(財預(yù)〔2015〕210號)中,明確了應(yīng)當(dāng)以“利益共享、風(fēng)險共擔(dān)”為原則,明確約定收益處理和虧損負(fù)擔(dān)方式;《關(guān)于規(guī)范金融機(jī)構(gòu)資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)的指導(dǎo)意見》也明確規(guī)定資管主體不得承諾“保本”?！拔⒗钡慕?jīng)營要求也不符合扶貧的原則,使公司在投資時不可避免地增加企業(yè)資金成本。

4.技術(shù)環(huán)境

近年來互聯(lián)網(wǎng)在中國各個地區(qū)逐步發(fā)展起來,并逐步走向中國的偏遠(yuǎn)貧困地區(qū),使得貧困地區(qū)的金融扶貧條件日趨穩(wěn)健,“互聯(lián)網(wǎng)+”平臺的搭建為金融扶貧工作的充分開展提供了歷史機(jī)遇?；ヂ?lián)網(wǎng)平臺的搭建打通了金融扶貧機(jī)構(gòu)逐步進(jìn)入貧困地區(qū)金融市場開展工作的渠道,通過對現(xiàn)有金融產(chǎn)品的優(yōu)化,提升了產(chǎn)品的適應(yīng)性與匹配程度,從而使金融機(jī)構(gòu)在開展扶貧工作中的成本逐漸下降。

首先,由于貧困山區(qū)貧困戶呈現(xiàn)“點”狀分布的特點,制約了金融扶貧工作在開展過程中的覆蓋面,而通過“互聯(lián)網(wǎng)+”技術(shù)的應(yīng)用,有效解決了“點”狀分布貧困戶覆蓋難的問題;其次,互聯(lián)網(wǎng)平臺“大數(shù)據(jù)”與“云計算”的模式,可以有效地對貧困戶數(shù)據(jù)(如貧困戶的家庭情況)進(jìn)行采集,并將采集到的數(shù)據(jù)進(jìn)行有效合理的運算分析,根據(jù)扶貧戶的實際情況,匹配或制定與之適應(yīng)的扶貧帶動措施,在一定程度上緩解了貧困戶與幫扶機(jī)構(gòu)信息不對稱的問題,進(jìn)而提升了金融機(jī)構(gòu)開展扶貧工作的資源配置效率;再次,金融扶貧機(jī)構(gòu)利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù),不僅節(jié)約開展扶貧工作的人力及其物力成本,也使得貧困戶可以通過與之更匹配扶貧方式達(dá)到脫貧效果,最終實現(xiàn)了金融扶貧機(jī)構(gòu)節(jié)約成本與貧困戶脫貧的雙贏局面;最后,在近期發(fā)生的新型冠狀病毒疫情期間,電子商務(wù)的優(yōu)勢尤其凸顯,線上服務(wù)面對新的發(fā)展機(jī)遇,多元化的經(jīng)營模式將會受到重視,進(jìn)而推進(jìn)線上化進(jìn)程和零售化轉(zhuǎn)型。通過電子商務(wù)助力貧困地區(qū)農(nóng)產(chǎn)品的銷售,從戰(zhàn)略上拉動了貧困地區(qū)的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展,進(jìn)而使得“輸血”式扶貧模式向“造血”式扶貧模式成功轉(zhuǎn)變。

(二)內(nèi)部條件分析

產(chǎn)業(yè)扶貧作為精準(zhǔn)扶貧的重要方式之一,通過扶貧產(chǎn)業(yè)投資基金引入更多的市場機(jī)制和資源加入到貧困地區(qū)的產(chǎn)業(yè)扶貧工作中去,也成為了增強(qiáng)帶貧工作精準(zhǔn)程度和實施效率的良好途徑之一。

扶貧產(chǎn)業(yè)投資基金模式是通過向貧困地區(qū)具有發(fā)展前景和扶貧帶動能力的龍頭企業(yè)進(jìn)行債權(quán)或股權(quán)投資,促進(jìn)貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)資源和資本的融合,幫助貧困戶脫貧致富,從而形成“企業(yè)+產(chǎn)業(yè)+貧困戶”的運行模式。扶貧產(chǎn)業(yè)投資基金通過多種帶動方式提高了貧困戶的收入,增加了貧困地區(qū)財政收入。與政府主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)扶貧相比,扶貧產(chǎn)業(yè)投資基金具有市場化程度高、資金使用效率高、產(chǎn)業(yè)扶貧精準(zhǔn)度高、可持續(xù)性強(qiáng)等優(yōu)勢。

1.品牌分析

扶貧產(chǎn)業(yè)投資基金是由陜西省人民政府出資設(shè)立的政策性扶貧產(chǎn)業(yè)投資基金公司,公司通過發(fā)揮財政資金杠桿作用,撬動社會資本投入,共同促進(jìn)陜西省貧困地區(qū)特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展。扶貧產(chǎn)業(yè)投資基金秉承雙提升的信念及定位,在實踐中摸索、學(xué)習(xí),逐步完善業(yè)務(wù)頂層設(shè)計,確?；稹澳嫉玫?、投得準(zhǔn)、管得好、收得回”。按照“封閉運行、專款專用、有效監(jiān)管、行業(yè)指導(dǎo)、依靠基層、防范風(fēng)險”的要求,建立健全投資決策、風(fēng)險控制、投后管理等多項制度,截至目前未發(fā)生過金融投資風(fēng)險。扶貧產(chǎn)業(yè)投資基金將投資標(biāo)的聚焦陜西省內(nèi)的深度貧困地區(qū),支持優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)培育和特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展,充分利用現(xiàn)代金融工具支持陜西省脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興的有效銜接,通過與中省大型企業(yè)的戰(zhàn)略合作,與陜西省內(nèi)的貧困地區(qū)政府的深度配合,做好與擔(dān)保、股權(quán)交易等業(yè)務(wù)的協(xié)同發(fā)展,創(chuàng)新拓展基金投資運營模式,有效提升基金投放進(jìn)度。

2.資源分析

為充分發(fā)揮扶貧產(chǎn)業(yè)投資基金對陜西省金融扶貧工作的引導(dǎo)作用,有效緩解陜西省貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展所面臨的融資難問題,扶貧產(chǎn)業(yè)投資基金投資對象的選擇顯得尤為重要。扶貧產(chǎn)業(yè)投資基金投資業(yè)務(wù)目標(biāo)客戶主要來源:

(1)陜西省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳評審?fù)扑]。在項目申報方面,按照分級管理的原則,經(jīng)市、縣兩級部門審核后的產(chǎn)業(yè)扶貧項目,以政府文件的形式向陜西省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳進(jìn)行推薦;駐陜央企及省屬國企直接通過陜西省產(chǎn)業(yè)脫貧辦公室申報項目。扶貧產(chǎn)業(yè)投資基金在陜西省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳及上級管理部門的指導(dǎo)下,按規(guī)范程序和脫貧攻堅的要求,組織農(nóng)業(yè)、金融業(yè)等相關(guān)行業(yè)的專家對遴選項目庫中的所有項目進(jìn)行篩選,對帶貧能力強(qiáng)發(fā)展趨勢好的項目予以優(yōu)先支持。截至目前專家組成員已先后對陜西省459個基金申報項目進(jìn)行了材料審查和行業(yè)審核,最終推薦至扶貧產(chǎn)業(yè)投資基金的項目共計313個。

(2)扶貧產(chǎn)業(yè)投資基金通過多種渠道征集并得到陜西省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳確認(rèn)入庫的項目共計30個。

五、風(fēng)險控制分析

在脫貧攻堅階段,扶貧產(chǎn)業(yè)投資基金通過建立完善的風(fēng)控體系,在帶動陜西省脫貧攻堅及確保資金安全的前提和市場的作用下促進(jìn)貧困地區(qū)企業(yè)明確其主營業(yè)務(wù)、規(guī)劃其未來發(fā)展方向,深挖能夠促進(jìn)項目產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級的關(guān)鍵點,帶動貧困戶擺脫貧困的同時發(fā)現(xiàn)新的經(jīng)濟(jì)效益點。

第一,構(gòu)建框架體系。扶貧產(chǎn)業(yè)投資基金在成立之初首先制定了風(fēng)險管理辦法、投資業(yè)務(wù)管理辦法、投資業(yè)務(wù)合作機(jī)構(gòu)管理指引投后管理辦法等十余項制度,對其未來所開展的業(yè)務(wù)交易方式、交易環(huán)節(jié)及投資全流程中需要注意的事項都制定了明晰的風(fēng)險政策指引,所有業(yè)務(wù)必須在該指引內(nèi)運行。

第二,風(fēng)險管理系統(tǒng)。扶貧產(chǎn)業(yè)投資基金打造覆蓋整個投資流程及周期的風(fēng)險管理系統(tǒng),實現(xiàn)風(fēng)控的標(biāo)準(zhǔn)化和模型化,并根據(jù)政策要求及突發(fā)事件,對相關(guān)流程進(jìn)行補(bǔ)充和完善。

第三,風(fēng)險評價體系。從業(yè)務(wù)評審起點開始,風(fēng)險管理工作及時跟進(jìn),前移風(fēng)險管理關(guān)口,在業(yè)務(wù)開展的全流程中貫穿風(fēng)險管控理念,并在此基礎(chǔ)上形成了“項目初選—現(xiàn)場考察—項目立項—盡職調(diào)查—風(fēng)險審查—項目研討—投資決策環(huán)節(jié)—資金投放—投后管理—項目退出”的標(biāo)準(zhǔn)化業(yè)務(wù)流程。風(fēng)控法務(wù)工作人員全流程跟進(jìn),根據(jù)實際情況進(jìn)行風(fēng)險提示,并根據(jù)業(yè)務(wù)存在的風(fēng)險程度對業(yè)務(wù)部門進(jìn)行業(yè)績評價,促使業(yè)務(wù)人員在開展工作時必須將風(fēng)險擺在首要位置。

第四,注重資金效率。為了進(jìn)一步加快工作進(jìn)程,在合理控制風(fēng)險的基礎(chǔ)上規(guī)范管理,實現(xiàn)資金使用率最大化,扶貧產(chǎn)業(yè)投資基金特建立重點客戶白名單管理制度,制定債權(quán)類投資的實施細(xì)則和配套流程,在投資條件、審批效率及配套服務(wù)方面給予優(yōu)待和支持。為提升扶貧產(chǎn)業(yè)投資基金扶貧資金效率,規(guī)范扶貧工作日常管理,制定了相應(yīng)的考核管理辦法。

第五,實時預(yù)警監(jiān)控。扶貧產(chǎn)業(yè)投資基金更注重資金的使用及帶動效果的合規(guī)性和真實性。通過對資金的嚴(yán)格監(jiān)控,投資前要求企業(yè)提供資金支付計劃,并按照計劃提供相應(yīng)合同;投資后第一個月,通過企業(yè)主要賬戶銀行流水和資金支付憑證制作《扶貧資金流向監(jiān)控表》,并提供每筆資金支付的發(fā)票。通過對資金的監(jiān)控,確保每一分錢都發(fā)揮其帶動效果,在投資前與企業(yè)及貧困地區(qū)政府簽訂《三方協(xié)議》,明確帶動戶數(shù)及時間節(jié)點,要求提供經(jīng)政府部門認(rèn)定的帶貧證明及帶貧花名冊;投資后按季度對已帶動貧困戶進(jìn)行抽查走訪,收集《貧困戶明白卡》并對貧困戶進(jìn)行訪談,了解貧困戶的基本情況、帶動情況及自身需求,確保“真扶貧、扶真貧”。在對以上兩個方面的監(jiān)控中,一旦發(fā)現(xiàn)資金使用路徑不清晰或扶貧帶動不明確的問題,將立即向企業(yè)發(fā)出預(yù)警響應(yīng)。嚴(yán)重者要求企業(yè)及時返還投資本金,并按照合同要求進(jìn)行處罰。

第六,定期投后檢查。扶貧產(chǎn)業(yè)投資基金擁有一套自主制定的投后檢查流程,分為投后檢查及扶貧帶動效果檢查兩個部分,對所投項目于每季度末進(jìn)行一次實地檢查,并于次季度前10個工作日出具相應(yīng)檢查報告。由風(fēng)控法務(wù)人員對檢查報告進(jìn)行審查,根據(jù)檢查的結(jié)果實時調(diào)整評級,出具投后風(fēng)險審查報告。并組織開展季度風(fēng)險分析會,對檢查期內(nèi)所投項目中的異常情況進(jìn)行分析預(yù)警。

六、結(jié)論及建議

(一)研究結(jié)論

2020年,中國已經(jīng)消除了困擾已久的絕對貧困的問題,但相對貧困依舊存在。2021—2025年是脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興的五年過渡期,中國提出要持續(xù)做好專項資金的投入保障,合理安排專項資金的投入規(guī)模,優(yōu)化專項資金的支出結(jié)構(gòu)。扶貧產(chǎn)業(yè)投資基金作為西北首家、陜西省唯一的政策性扶貧產(chǎn)業(yè)投資基金公司,有效助力了陜西省脫貧攻堅工作的開展,本文從外部環(huán)境與內(nèi)部條件兩個方面對扶貧產(chǎn)業(yè)投資基金進(jìn)行分析得出結(jié)論,雖然扶貧產(chǎn)業(yè)投資基金取得了良好的帶貧效果,但仍面臨的資金安全與目的難以協(xié)調(diào)、政策出臺制約退出困境、貧困戶參與產(chǎn)業(yè)扶貧的積極性不足等問題。目前,在脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興的五年過渡期,扶貧產(chǎn)業(yè)投資基金將承擔(dān)促進(jìn)陜西省脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興有效銜接的又一重任,有效解決以上問題能夠確保扶貧產(chǎn)業(yè)投資基金助力陜西省脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興的有效銜接。

(二)發(fā)展建議

基于以上的研究結(jié)論,本文對扶貧產(chǎn)業(yè)投資基金在脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興銜接期的發(fā)展,提出以下三點建議:

1.加強(qiáng)監(jiān)管提升產(chǎn)業(yè)扶貧效果

扶貧產(chǎn)業(yè)投資基金的設(shè)立改變了過去扶貧資金投資模式,扶貧產(chǎn)業(yè)投資基金通過多種投資方式扶持農(nóng)業(yè)企業(yè),實現(xiàn)了市場化運作。因此,在過渡期內(nèi)仍要達(dá)到上級部門的扶貧工作“精準(zhǔn)識別”“精準(zhǔn)幫扶”“精確管理”的總要求。首先,在投資前期,要求企業(yè)在項目申報時向扶貧產(chǎn)業(yè)投資基金提供脫貧攻堅期間經(jīng)認(rèn)定的已帶動脫貧戶數(shù)及名單。其次,在對投資項目進(jìn)行審核時,重點關(guān)注企業(yè)的未來發(fā)展計劃,確保企業(yè)的可持續(xù)性發(fā)展。再次,加強(qiáng)對所投項目的運營情況及專項資金使用情況的監(jiān)管,通過受托支付、設(shè)立共管賬戶等措施,確保資金流向;通過收集資金使用憑證、穿透檢查資金使用路徑等措施,杜絕專項資金濫用、挪用等不良現(xiàn)象的發(fā)生。最后,在資金投放后,扶貧產(chǎn)業(yè)投資基金需按季度對持續(xù)帶動農(nóng)戶情況進(jìn)行入戶訪談,了解農(nóng)戶增收情況及需求,確保專項資金的有效銜接。

2.建立健全企業(yè)進(jìn)入退出機(jī)制

脫貧攻堅期間,扶貧產(chǎn)業(yè)投資基金已與多家農(nóng)業(yè)企業(yè)達(dá)成扶貧三方合作協(xié)議,現(xiàn)階段建立健全被投農(nóng)業(yè)企業(yè)的進(jìn)入與退出機(jī)制則是十分必要的。首先,在進(jìn)入機(jī)制中,公司在確定扶貧企業(yè)時要分析企業(yè)是否具有較好的帶動能力,能夠促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展,投資的項目是否具有發(fā)展的潛力。同時還應(yīng)該對當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)進(jìn)行實地調(diào)查,探究產(chǎn)業(yè)的發(fā)展態(tài)勢、產(chǎn)業(yè)在市場中的定位和發(fā)展前景,并以企業(yè)的扶貧帶動能力及經(jīng)營情況指標(biāo)為基礎(chǔ),選擇一部分農(nóng)業(yè)企業(yè)進(jìn)入扶貧產(chǎn)業(yè)投資基金項目庫,可以通過股權(quán)或者債權(quán)的模式運行,提升投資模式的靈活性;其次,動態(tài)監(jiān)管項目投資的全流程各環(huán)節(jié),對企業(yè)內(nèi)外之間的關(guān)系進(jìn)行協(xié)調(diào),使扶貧產(chǎn)業(yè)投資基金發(fā)揮自身價值最大化;最后,在退出機(jī)制中,由于投資標(biāo)的關(guān)乎當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)持續(xù)發(fā)展和農(nóng)戶增收,良好的退出機(jī)制可以促進(jìn)投資標(biāo)的在五年過渡期內(nèi)鞏固脫貧攻堅階段所取得的成果,因此需要進(jìn)一步完善相應(yīng)的程序管理。對于產(chǎn)業(yè)帶動效果好的企業(yè),圍繞企業(yè)需求及產(chǎn)業(yè)上下游的需求,為企業(yè)提供全方位的金融服務(wù)支持,推進(jìn)產(chǎn)業(yè)鏈上下游投資,使企業(yè)促進(jìn)鄉(xiāng)村振興建設(shè)效益最大化;對于產(chǎn)業(yè)帶動效果不佳的企業(yè),根據(jù)企業(yè)實際發(fā)展情況幫助解決產(chǎn)業(yè)發(fā)展中存在的問題,促進(jìn)企業(yè)優(yōu)化轉(zhuǎn)型,做到所投項目有序退出,確保陜西省脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興的有效銜接。

3.提高農(nóng)戶參與程度

扶貧工作的關(guān)鍵點在于農(nóng)戶的參與程度,但由于早期“輸血式”扶貧的方式使一部分農(nóng)戶產(chǎn)生惰性,認(rèn)為“政府有責(zé)任為他們解決生活中出現(xiàn)的一切問題”,從而增加了扶貧成本,如果沒有更好的機(jī)制來提升農(nóng)戶的參與程度,將會進(jìn)一步拉大貧富差距,導(dǎo)致扶貧成本越來越高。因此,要更加重視農(nóng)戶的主體地位,進(jìn)一步提升農(nóng)戶主動參與的能力與意識,在投資前深入了解當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展情況,支持可持續(xù)發(fā)展的產(chǎn)業(yè),被投農(nóng)業(yè)企業(yè)根據(jù)所帶動農(nóng)戶的實際情況制定相應(yīng)的幫扶措施,并對農(nóng)戶做好引導(dǎo)工作,提高農(nóng)戶的參與程度,促進(jìn)企業(yè)對農(nóng)戶的持續(xù)帶動作用。