■ 王曉莉/左玉強

（1.中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院，北京 100872；2.中國國土勘測規(guī)劃院，北京 100035）

開發(fā)區(qū)建設(shè)作為改革開放的成功實踐，對促進體制改革、改善投資環(huán)境、引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)集聚、發(fā)展開放型經(jīng)濟發(fā)揮了不可替代的作用。1988年起，國家在知識與技術(shù)密集的大中城市和沿海地區(qū)建立了一批國家級高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)（以下簡稱“國家高新區(qū)”），更是成為地區(qū)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要載體和經(jīng)濟發(fā)展的重要支撐點[1]?？萍疾俊?016年國家高新區(qū)綜合發(fā)展與數(shù)據(jù)分析報告》顯示，2016年，146家國家高新區(qū)GDP 達到87677.3億元，占全國GDP的11.8%，占所在城市GDP比重達到50%的有7家、30%以上的有19家、20%以上的有43家。多年來，各個國家高新區(qū)不斷自主創(chuàng)新，孵化出一批批新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)，已逐漸成為所在城市重要的經(jīng)濟增長點。

國家高新區(qū)在發(fā)展建設(shè)的初期大多依賴土地擴張，發(fā)展模式粗放。已有研究表明，2001年開始，國家高新區(qū)已經(jīng)出現(xiàn)了明顯的投入規(guī)模不經(jīng)濟現(xiàn)象，通過要素驅(qū)動的經(jīng)濟增長方式趨于乏力[2]，粗放的土地利用方式造成資源浪費和環(huán)境污染等問題[3-4]。生態(tài)文明建設(shè)背景下，構(gòu)建“集約高效的生產(chǎn)空間”是新時代高質(zhì)量發(fā)展和美麗中國建設(shè)的內(nèi)涵要求[5-6]。面對節(jié)約優(yōu)先戰(zhàn)略和推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的新要求，為更好地發(fā)揮高新區(qū)經(jīng)濟增長帶動作用，引導(dǎo)國家高新區(qū)土地集約利用將是促進城市高質(zhì)量發(fā)展的重要著力點。那么，國家高新區(qū)土地集約利用能否推動城市經(jīng)濟增長？哪一用地集約水平更有利于城市經(jīng)濟增長？準(zhǔn)確研判這些問題，對于助力城市經(jīng)濟綠色發(fā)展具有重要的現(xiàn)實意義。

目前已有不少文獻[7-9]分析評價國家高新區(qū)的經(jīng)濟績效，實證了國家高新區(qū)推動城市經(jīng)濟發(fā)展這一事實，但并未深入解剖國家高新區(qū)內(nèi)部，識別其用地方面對城市經(jīng)濟增長的推動效應(yīng)。此外，也有較多文獻研究了土地集約利用的評價方法[10-12]、時空差異[13]、驅(qū)動機制[13-14]、影響效應(yīng)[15-16]等問題，并運用計量經(jīng)濟模型等定量分析土地集約利用與經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)系[17-19]，但這些分析多是研究城市自身，未能識別是哪些區(qū)域用地集約推動城市經(jīng)濟增長。為此，本文擬采用面板數(shù)據(jù)模型，以54家國家高新區(qū)2009—2015年的間隔年份數(shù)據(jù)對國家高新區(qū)用地集約與城市經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)系展開實證研究。

1 理論假說

土地集約利用的概念，最早來自于大衛(wèi)·李嘉圖（David Ricardo）等古典經(jīng)濟學(xué)家運用地租理論對農(nóng)業(yè)用地的研究。土地集約利用是指在一定面積土地上，集中投入較多的生產(chǎn)資料和勞動、使用先進的技術(shù)和管理方法，以求在較小面積土地上獲取高額收入的一種農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式[20],可分為資金密集型、勞動密集型和技術(shù)密集型等。建設(shè)用地亦是如此，需要通過提高土地利用強度、優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)來提高建設(shè)用地集約利用水平。由于我國土地公有制性質(zhì)，國土空間治理水平也是影響用地集約水平的要素之一。因此，土地集約利用實質(zhì)上是通過增加對單位面積土地的生產(chǎn)要素投入、優(yōu)化存量土地利用結(jié)構(gòu)、改善土地管理制度等來提高土地資源利用的產(chǎn)出效率和經(jīng)濟效益。土地集約利用是一個動態(tài)的過程[13]。

從城市經(jīng)濟學(xué)來講，集約經(jīng)濟能夠促進要素和企業(yè)的城市空間聚集，進而為城市經(jīng)濟增長提供動力，正如奧沙利文（2007）所說，“地理位置上的相互接近可以提高勞動生產(chǎn)率，這是由于集聚可使企業(yè)分享中間投入品、勞動力儲備、勞動力匹配效應(yīng)和知識溢出效應(yīng)”[21]。同等投入可以獲得更高的產(chǎn)出，從而會刺激資本、勞動力、技術(shù)等生產(chǎn)要素流入的增加，推動城市經(jīng)濟以更大的規(guī)模和較高的速度發(fā)展[22]。因此，土地集約利用能夠有效增加單位土地資源的資本和勞動力投入，提高土地資源的整體利用效益，促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、產(chǎn)業(yè)布局調(diào)整，有效轉(zhuǎn)變土地利用方式，助推經(jīng)濟增長方式不斷轉(zhuǎn)變，使得經(jīng)濟快速持續(xù)發(fā)展，進而促進經(jīng)濟發(fā)展水平日益提高[23]。據(jù)此，提出假說1：國家高新區(qū)用地集約能夠推動城市經(jīng)濟增長。

從土地報酬遞減規(guī)律和帕累托最優(yōu)來講，土地集約利用促進高新區(qū)發(fā)展的效應(yīng)呈現(xiàn)一個從遞增到遞減的明顯變化趨勢。一方面，依據(jù)土地報酬遞減規(guī)律，單一資源的產(chǎn)出效益均是從遞增到遞減的，所以對資源的利用應(yīng)有一個適當(dāng)?shù)膹姸?。另一方面，依?jù)帕累托最優(yōu)，投入到土地上的技術(shù)、勞力等要素，在某一狀態(tài)下要素間配置將達到帕累托最優(yōu)，實現(xiàn)最佳經(jīng)濟效率，其他狀態(tài)下均是向著帕累托最優(yōu)努力的改進過程，因此，土地集約利用也將呈現(xiàn)出改進、最優(yōu)不同狀態(tài)。據(jù)此，提出假說2：國家高新區(qū)用地集約對城市經(jīng)濟增長的影響存在門檻效應(yīng)，用地過度集約不利于城市經(jīng)濟增長。

2 實證分析

2.1 用地集約測度指標(biāo)的選取

自然資源部（原國土資源部）自2008年開展全國開發(fā)區(qū)土地集約利用評價工作，建立了科學(xué)合理的開發(fā)區(qū)土地集約利用評價指標(biāo)體系，且已通過多年的實踐檢驗，同時也貼合前文闡述的土地集約利用概念。本文借鑒該指標(biāo)體系，從土地利用狀況、用地效益和管理績效三個方面構(gòu)建國家高新區(qū)土地集約利用評價指標(biāo)體系，采用特爾斐法確定權(quán)重（表1），通過多因素綜合評價測算國家高新區(qū)土地利用集約度。

表1 國家高新區(qū)土地集約利用評價指標(biāo)體系及指標(biāo)權(quán)重

2.2 研究對象及數(shù)據(jù)來源

2003年，為加強開發(fā)區(qū)用地管理，我國對全國開發(fā)區(qū)進行了全面清理整頓。2006年國家發(fā)展和改革委員會聯(lián)合相關(guān)部委出臺了《中國開發(fā)區(qū)審核公告目錄》（后于2018年進行了修訂）。本文結(jié)合國家對開發(fā)區(qū)管理的時間節(jié)點以及自然資源部（原國土資源部）歷年《國家級開發(fā)區(qū)土地集約利用評價情況通報》，選取《中國開發(fā)區(qū)審核公告目錄》（2018年版）內(nèi)2007年12月前成立的54家國家高新區(qū)作為評價對象。據(jù)統(tǒng)計，在54家高新區(qū)中，設(shè)立在廣東省、山東省、江蘇省的最多，分別為6家、5家和4家；從區(qū)域分布看，東部地區(qū)25家、中部地區(qū)10家、西部地區(qū)、東北地區(qū)7家。

在時間節(jié)點上，一方面，考慮到2003年、2004年國家先后對全國開發(fā)區(qū)開展過清理整頓工作，直到2006年國家正式公布開發(fā)區(qū)目錄，國家高新區(qū)發(fā)展開始進入新階段，故選取2007年作為數(shù)據(jù)起始年；另一方面，考慮到土地規(guī)模、資本等投入顯化需要2～3年，即通常情況下，土地集約利用水平在相鄰年份差距較小，故選取間隔年份的數(shù)據(jù)進行對比分析更有實際意義。據(jù)此，本文將采用2007年、2009年、2011年、2013年、2015年的數(shù)據(jù)。

本文用地集約測算數(shù)據(jù)依托于中國國土勘測規(guī)劃院建設(shè)用地節(jié)約集約利用狀況調(diào)查與評價項目，具體數(shù)據(jù)來源于全國土地資源年度變更調(diào)查、《中國開發(fā)區(qū)統(tǒng)計年鑒》、開發(fā)區(qū)統(tǒng)計報表、經(jīng)濟社會普查等資料，容積率、建筑密度部分數(shù)據(jù)來源于開發(fā)區(qū)填報和實地補充調(diào)查。

2.3 計算結(jié)果分析

根據(jù)國家高新區(qū)土地集約利用評價指標(biāo)體系，對54家國家高新區(qū)2007—2015年的間隔年份土地利用集約度進行了計算，結(jié)果見表2。

表2 54家國家級高新區(qū)2007—2015年的間隔年份土地利用集約度值

續(xù)表2

總體來看（如圖1所示），2007年國家高新區(qū)土地集約利用水平較低，2009年以后大多數(shù)國家高新區(qū)的土地集約利用水平明顯提高，且2009—2015年土地集約利用整體水平小幅上升；此外，各國家高新區(qū)間土地集約利用水平差異顯著，2013年差異最小。分區(qū)域來看（如圖2所示），54家國家高新區(qū)9年間的集約度值特征為：東部地區(qū)25家的集約度值區(qū)間從 [41.93,76.46]上升為[57.54,86.01]；中部地區(qū)9家的集約度值區(qū)間從[40.73,59.35] 上升為[60.57,83.18]；西部地區(qū)13家的集約度值區(qū)間從[32.20,68.84] 上升為[51.58,80.16]；東北地區(qū)7家的集約度值區(qū)間從[45.64,57.20] 上升為[49.77,73.37]。研究期內(nèi)，東部地區(qū)國家高新區(qū)土地利用集約度一直領(lǐng)先于全國平均水平，東北地區(qū)處于四大區(qū)域末尾，且2007—2011年東北各國家高新區(qū)普遍處于粗放利用水平，但2013—2015年東北地區(qū)部分國家高新區(qū)出現(xiàn)向集約用地轉(zhuǎn)變趨勢。

圖1 54家國家高新區(qū)土地利用集約度年度對比

圖2 四大區(qū)域國家高新區(qū)土地集約利用水平年度對比

2.4 回歸分析

2.4.1 方法選擇

為全面而準(zhǔn)確地度量國家高新區(qū)用地集約與城市經(jīng)濟增長的關(guān)系，本文借助面板數(shù)據(jù)模型進行分析。通過Hausman檢驗（Prob>chi2 =0.0096），本文的數(shù)據(jù)更適合用固定效應(yīng)方法。因此，本文構(gòu)造了固定效應(yīng)模型：

式中，i代表本文研究對象54家國家高新區(qū)，t代表年份，Y表示國家高新區(qū)所在城市的經(jīng)濟增長水平，X代表自變量及其他控制變量，αi和γi分別表示地區(qū)固定效應(yīng)和時間固定效應(yīng)，εit表示隨機誤差。

2.4.2 數(shù)據(jù)、變量和描述性統(tǒng)計

本文研究重點是高新區(qū)用地集約對城市經(jīng)濟增長的作用，并對用地集約度推動經(jīng)濟增長是否有門檻效應(yīng)進行分析。此外，考慮到其他經(jīng)濟因素對城市經(jīng)濟的影響，本文引入了控制變量，詳見表3。

表3 主要變量及其計算方式

(1)被解釋變量。為了測度高新區(qū)所在城市的經(jīng)濟發(fā)展水平，按照學(xué)術(shù)研究通行做法，本文將城市GDP的對數(shù)值lngdp和人均GDP的lnpergdp作為被解釋變量。所有原始數(shù)據(jù)均來源于中國經(jīng)濟社會發(fā)展統(tǒng)計數(shù)據(jù)庫。

(2)核心解釋變量。國家高新區(qū)土地利用集約度intensity，前文已經(jīng)測度。此外，為了驗證假說2，集約度對城市經(jīng)濟增長的推動作用是否具有門檻效應(yīng)，引入核心解釋變量的二次項，即inten2。

(3)控制變量。在中國城市經(jīng)濟發(fā)展中，政府扮演重要角色[24]，因此，本文借鑒已有研究，用“地方政府預(yù)算內(nèi)支出/地區(qū)GDP”計算得到政府規(guī)模（gov），以衡量政府對經(jīng)濟發(fā)展的作用。地區(qū)固定資產(chǎn)投資是經(jīng)濟發(fā)展的重要支柱，本文以固定資產(chǎn)投資增長率（far）來衡量。改革開放以來，尤其對創(chuàng)新為主的國家高新區(qū)，外商直接投資成為經(jīng)濟發(fā)展的來源之一，因此，本文加入外商直接投資水平（fdi）變量，通過計算“實際利用外商直接投資/地區(qū)GDP”得到，其中，地區(qū)實際利用外商直接投資額原始單位為美元，通過當(dāng)年中間匯率進行了換算。此外，各地經(jīng)濟增長與當(dāng)?shù)氐某擎?zhèn)化水平、產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平、受教育水平和投資消費水平有關(guān)，分別用各地城鎮(zhèn)化率（urban）(城鎮(zhèn)人口/常住總?cè)丝?、第二產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平（second）（第二產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值/地區(qū)GDP）、高等教育水平（edu）（地區(qū)普通高等學(xué)校在校生數(shù)/常住總?cè)丝冢?、儲蓄率（save）（城鄉(xiāng)居民年末儲蓄余額/地區(qū)GDP）來衡量。

數(shù)據(jù)來源方面，地方政府預(yù)算內(nèi)支出、實際利用外商直接投資、城鎮(zhèn)化率均來源于各城市各年度國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報，其余原始數(shù)據(jù)來源于中國經(jīng)濟社會發(fā)展統(tǒng)計數(shù)據(jù)庫。表4為各變量的描述性統(tǒng)計結(jié)果。

表4 主要變量描述性統(tǒng)計

2.4.3 回歸結(jié)果分析

固定效應(yīng)模型驗證（表5）結(jié)果表明：

(1)假說1成立。國家高新區(qū)用地集約是推動城市經(jīng)濟增長的顯著因素。國家高新區(qū)用地集約度的提高會在1%（表5中模型1、2和模型3、4）的水平上顯著推動城市經(jīng)濟增長。對比模型1、2和模型3、4發(fā)現(xiàn)，無論是否控制了政府影響、固定資產(chǎn)投資、外商直接投資、城鎮(zhèn)化水平、產(chǎn)業(yè)水平、教育和儲蓄水平等因素，國家高新區(qū)用地集約度的回歸系統(tǒng)都顯著為正，表明國家高新區(qū)用地集約確實對城市經(jīng)濟發(fā)展有顯著的推動作用。

(2)假說2成立。表5中模型5、6中，引入核心解釋變量高新區(qū)用地集約度intensity的二次項后，發(fā)現(xiàn)inten2回歸系數(shù)為負，且在1%的水平上是顯著的，這表明國家高新區(qū)用地集約對城市經(jīng)濟增長的影響是存在門檻效應(yīng)的。同時從模型5、6中發(fā)現(xiàn)，用地集約度intensity的回歸系數(shù)為正，且在1%的水平上顯著，這更加驗證了國家高新區(qū)用地集約對城市經(jīng)濟增長的影響呈倒“U”型，即：國家高新區(qū)在用地集約提高初期，技術(shù)、勞動力等生產(chǎn)資料在土地上逐步集聚，高新區(qū)產(chǎn)業(yè)效率明顯提高，必然會帶動城市經(jīng)濟增長；而當(dāng)越來越多生產(chǎn)資料集聚土地上時，用地過度集約，資源集聚的負外部性則會凸顯，公共服務(wù)和配套設(shè)施的過飽和、高新區(qū)內(nèi)企業(yè)間的惡性競爭等都將成為抑制經(jīng)濟增長的因素。

表5 固定效應(yīng)模型分析

此外，通過加入用地集約度intensity的三次項后，發(fā)現(xiàn)三次項系數(shù)并不顯著，說明國家高新區(qū)用地集約度與城市經(jīng)濟增長之間未發(fā)現(xiàn)先上升后下降再上升的“～”型關(guān)系，即用地過度集約后，進一步加大勞動力、資金等投入并不能有效促進城市經(jīng)濟增長。因此，可停止后續(xù)追加投入行為。

3 結(jié)論及啟示

本文對建設(shè)用地集約利用與城市經(jīng)濟增長之間的關(guān)系進行了理論分析，利用2007—2015年面板數(shù)據(jù)，采用固定效應(yīng)模型對國家高新區(qū)用地集約與所在城市經(jīng)濟增長的關(guān)系做了實證研究。結(jié)果顯示：一方面，國家高新區(qū)用地集約可以顯著提升所在城市GDP和人均GDP水平，實現(xiàn)城市經(jīng)濟增長；另一方面，國家高新區(qū)用地集約與城市經(jīng)濟增長呈現(xiàn)倒“U”型曲線關(guān)系，表明國家高新區(qū)用地過度集約將抑制經(jīng)濟增長，適度集約將更有利于促進城市經(jīng)濟增長。

當(dāng)前，我國高新區(qū)土地集約利用狀況雖然逐年向好，但仍處于中度或低度集約用地水平，尤其是東北地區(qū)高新區(qū)用地粗放現(xiàn)象仍未徹底扭轉(zhuǎn)，高新區(qū)土地集約利用對城市經(jīng)濟增長的推動作用未得到有效發(fā)揮。因此，需要進一步提高高新區(qū)土地集約利用水平，同時也應(yīng)防止出現(xiàn)過度集約用地現(xiàn)象。通過研究，本文得到以下政策啟示：第一，地方政府應(yīng)構(gòu)建高新區(qū)土地集約利用與經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)系模型，加強對高新區(qū)土地集約利用狀況的監(jiān)測，確定適應(yīng)不同經(jīng)濟發(fā)展階段的高新區(qū)土地集約利用合理水平，作為高新區(qū)用地規(guī)劃和高新區(qū)用地日常管理的有效技術(shù)支撐。第二，高新區(qū)應(yīng)開展土地集約利用綜合提升行動，運用行政手段、經(jīng)濟手段和法律手段，通過落實國土空間規(guī)劃管控建設(shè)用地總量、結(jié)構(gòu)和強度，采取獎勵有利于單位GDP地耗下降的企業(yè)行為、嚴懲浪費土地行為等措施，提高用地單位集約用地的積極性。同時，做好高新區(qū)內(nèi)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和用地布局優(yōu)化，防止出現(xiàn)不合理的局部過度集約。第三，高新區(qū)內(nèi)的企業(yè)應(yīng)進一步提高節(jié)約集約用地意識，嚴格落實工業(yè)用地標(biāo)準(zhǔn)，把握市場規(guī)律，提高用地投入產(chǎn)出效益，推動區(qū)域經(jīng)濟增長。